ENTRE :
LE MINISTRE DE L’AGRICULTURE ET DE L’AGROALIMENTAIRE et
L’AGENCE CANADIENNE D’INSPECTION DES ALIMENTS
et
ALBERTA WAPITI PRODUCTS COOPERATIVE LTD.
Audience tenue à Edmonton (Alberta), le 14 mars 2007.
Jugement rendu à l’audience à Edmonton (Alberta), le 14 mars 2007.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE LÉTOURNEAU
Dossier : A-42-06
Référence : 2007 CAF 110
CORAM : LA JUGE DESJARDINS
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE RYER
ENTRE :
LE MINISTRE DE L’AGRICULTURE ET DE L’AGROALIMENTAIRE et
L’AGENCE CANADIENNE D’INSPECTION DES ALIMENTS
appelants
et
ALBERTA WAPITI PRODUCTS COOPERATIVE LTD.
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR
(Jugement rendu à l'audience à Edmonton (Alberta), le 14 mars 2007)
[1] Il s’agit d’un appel interjeté contre une décision rendue le 28 octobre 2005 par le juge O’Keefe de la Cour fédérale (juge). Ce dernier a accueilli la demande de contrôle judiciaire de l’intimée. Il a prononcé une ordonnance de mandamus et a émis une déclaration portant que le ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire (ministre) et l’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA) ont le pouvoir de considérer une demande d’indemnisation en vertu de l’article 52 de la Loi sur la santé des animaux, L.C. 1990, ch. 21, en ce qui regarde la viande détruite de wapiti.
[2] L’appel a été entendu le matin et a été ajourné pour permettre le prononcé du jugement en après-midi. Les parties ont été informées qu’un résumé des faits en cause serait ajouté à la version écrite des motifs de jugement rendus de vive voix.
Les faits
[3] Le juge a utilement résumé les faits dans ses motifs de jugement. Les paragraphes 3 à 21 de ses motifs contiennent suffisamment d’information aux fins du présent appel :
[3] La demanderesse, Alberta Wapiti Products Cooperative Ltd. (la demanderesse), est une coopérative, constituée en 2001 aux termes de l'Alberta Co-operative Associations Act, R.S.A. 2000, ch. C-28, qui regroupe des membres oeuvrant dans l'élevage des wapitis, également appelé « élans » et « cervidés » .
[4] La demanderesse a conclu des ententes pour acheter des wapitis de ses membres. Ceux-ci ont eu à signer un contrat de droits de livraison prévoyant leurs obligations, y compris la livraison d'un wapiti par année pour abattage.
[5] La demanderesse a également signé un contrat avec Bouvry Exports Calgary Ltd. (Bouvry) pour l'abattage des wapitis dans ses installations de Fort Macleod, en Alberta. Bouvry devait également aider la demanderesse à commercialiser la viande de wapiti moyennant un pourcentage des profits. Bouvry détient un agrément d'exploitant relativement à un établissement agréé au titre de la Loi sur l'inspection des viandes, L.R.C. 1985 (1er suppl.), ch. 25 (la Loi sur l'inspection des viandes).
[6] La maladie débilitante chronique (MDC) est une encéphalopathie spongiforme transmissible (EST) qui cause une maladie neurologique évolutive mortelle chez les cerfs et les wapitis. On croit que cette maladie est attribuable à une protéine anormale, le prion, qui s'attaque au cerveau des wapitis. La MDC s'apparente à l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB). Il n'a pas été démontré de manière concluante que l'EST présente un risque pour la santé des humains.
[7] Quoiqu'un diagnostic provisoire puisse être établi à la lumière des signes cliniques, seules des analyses des tissus du cerveau des wapitis infectés qui sont réalisées après leur mort peuvent permettre de confirmer la présence de la MDC.
[8] La MDC du wapiti est une maladie déclarable en vertu de la Loi sur la santé des animaux et du Règlement sur les maladies déclarables, DORS/91-2, depuis avril 2001.
[9] La défenderesse applique une politique qui empêche les produits et sous-produits contaminés par la MDC d'entrer dans la chaîne alimentaire humaine ou animale, malgré l'absence de preuve concluante démontrant un risque pour la santé.
[10] En 2001, la demanderesse a élaboré, ou entrepris, conjointement avec l'Alberta Agriculture, Food and Rural Development (AAFRD), un programme de surveillance et de contrôle de la MDC prévoyant que les têtes des wapitis abattus devaient être envoyées au laboratoire de l'AAFRD à Lethbridge afin que le cerveau et la moelle épinière fassent l'objet d'analyses pour détecter la MDC. Le programme prévoyait également que les carcasses ou la viande devaient être retenues dans l'attente des résultats d'analyse.
[11] En février 2002, la demanderesse a acheté 155 wapitis de ses membres en vue de les faire abattre. Deux de ceux-ci avaient été achetés de Bonnie Walter (Mme Walter). Les wapitis avaient été examinés par un vétérinaire et il avait été attesté qu'ils ne faisaient l'objet d'aucune restriction de santé animale. Les wapitis ont été livrés à l'usine de Bouvry pour y être abattus. Dans une lettre datée du 26 février 2002, l'AAFRD a avisé la demanderesse que toutes les carcasses des wapitis abattus devraient être retenues dans l'attente des résultats d'analyse.
[12] Les 155 wapitis ont été abattus par Bouvry le 7 mars 2002. Les têtes et les moelles épinières ont été livrées au laboratoire de Lethbridge pour être analysées le même jour. Des inspecteurs de l'ACIA avaient procédé à des examens ante mortem et post mortem à l'usine de Bouvry, comme l'exige le Règlement de 1990 sur l'inspection des viandes, DORS/90-288 (le Règlement de 1990 sur l'inspection des viandes).
[13] Le 8 mars 2002, Bouvry a transformé 60 carcasses de wapiti en coupes de viande diverses dont certaines en viandes hachées. Les 95 autres carcasses ont été transformées le 11 mars 2002.
[14] À l'insu de la demanderesse, les coupes de viandes correspondant aux deux dates de transformation ont été expédiées de l'usine de Bouvry après la transformation mais avant la communication des résultats d'analyse.
[15] Le 26 mars 2002, l'AAFRD a avisé verbalement l'ACIA que la MDC avait été décelée chez un des wapitis envoyés au laboratoire, soit l'une des bêtes de Mme Walter. Le wapiti en question faisait partie des 95 carcasses transformées le 11 mars 2002.
[16] L'ACIA a entrepris sur-le-champ un programme de retrait du marché pour repérer et récupérer la viande de wapiti faisant partie du lot transformé le 11 mars qui avait été expédié. L'ACIA a donné un certain nombre d'ordres en vue de faire retenir les produits de viande qui avaient été expédiés. Certains indiquaient qu'ils étaient donnés en vertu de la Loi sur l'inspection des viandes, tandis que d'autres indiquaient qu'ils l'étaient en vertu de la Loi sur la santé des animaux. L'ACIA a souligné ultérieurement que, à son avis, tous ces ordres auraient dû en fait être donnés en vertu de la Loi sur l'inspection des viandes.
[17] À la suite de la recommandation de la Dre Karen Dodds (Dre Dodds), directrice générale à Santé Canada, le Dr Sturm, de l'ACIA, a ordonné la destruction (par incinération en fin de compte) de la viande provenant des 95 carcasses de wapiti transformées le 11 mars. Cet ordre ne visait pas la viande transformée le 8 mars et celle-ci n'est pas en cause en l'espèce.
[18] Le seul wapiti ayant obtenu un résultat positif pour la MDC était un wapiti de Mme Walter. La demanderesse a affirmé qu'il avait été ordonné que la viande provenant des 94 autres carcasses transformées ce jour-là soit détruite parce qu'elle avait été en contact avec la viande du wapiti infecté ou s'était trouvée dans son voisinage immédiat. Dans certains cas, de la viande provenant de ces autres carcasses avait été mélangée avec la viande provenant du wapiti de Mme Walter et elle ne pouvait être différenciée. Les défendeurs ont affirmé que, compte tenu du fait que les coupes de viande du wapiti infecté ne pouvaient être repérées ou isolées du reste de la production du 11 mars, l'ACIA a décidé que toute la viande transformée ce jour-là devait être détruite.
[19] En mai 2002, les inspecteurs de l'ACIA se sont rendus à la ferme de Mme Walter et ont ordonné la destruction du troupeau de wapitis. Ceux-ci ont été retirés de la ferme et abattus en juin et en juillet 2002. L'ACIA a informé Mme Walter qu'elle aurait peut-être droit à une indemnité pour les wapitis abattus en vertu du paragraphe 51(1) de la Loi sur la santé des animaux, et elle s'est vu plus tard accorder une indemnité.
[20] La demanderesse a appris, au cours de l'été 2003, que Mme Walter s'était vu offrir une indemnité pour son troupeau détruit. La demanderesse a d'abord attendu les documents relatifs à l'incinération du produit de viande, qu'elle a par ailleurs reçus en septembre 2003 ou aux alentours de septembre 2003.
[21] Le 3 mars 2004, la demanderesse a envoyé une lettre au ministre pour lui demander une indemnité en vertu de l'article 52 de la Loi sur la santé des animaux pour la viande détruite provenant des 95 wapitis. Le 9 mars 2004, elle a envoyé une lettre semblable au président de l'ACIA. Les défendeurs n'ont pas répondu par écrit à la demande d'indemnisation de la demanderesse. Au cours de son contre-interrogatoire sur affidavit, Shirley Toms (Mme Toms), coordonnatrice des opérations pour la région de l'Ouest à l'ACIA, a informé la demanderesse que l'ACIA était d'avis qu'elle n'était pas habilitée à accorder une indemnité dans les circonstances de l'espèce.
[4] Le seul élément factuel de ce résumé que l’intimée a contesté est l’énoncé du paragraphe 17 selon lequel la recommandation de la Dre Dodds concernant la destruction des produits de viande s’appliquait aux 95 wapitis. Dans son mémoire de fait et de droit, l’intimée a prétendu que la recommandation de la Dre Dodds touchait uniquement les produits de viande du seul animal contaminé. Comme nous le verrons, cela importe peu aux fins qui nous occupent.
Analyse de la décision
[5] Nous sommes d’avis que le juge n’a commis aucune erreur qui exige ou justifie notre intervention.
[6] Pour conclure comme il l’a fait, le juge a tiré les conclusions de fait suivantes aux paragraphes 68 à 79 de ses motifs de jugement :
a) il n’y avait pas de preuve que les produits de viande tirés des 94 animaux non contaminés étaient impropres à la consommation humaine;
b) la décision de l’ACIA d’ordonner que toute la viande transformée le 11 mars 2002 soit détruite a été prise parce que la viande de l’animal contaminé était peut-être venue en contact avec la viande de l’autre wapiti transformé ce jour-là, ou encore parce qu’elle s’était trouvée dans son voisinage immédiat.
[7] Les appelants contestent la première conclusion de fait. Ils prétendent que le juge n’a pas tenu compte du fait qu’il était impossible de séparer les produits de viande transformée des 95 wapitis et donc d’identifier la viande qui provenait de l’animal contaminé. Ainsi, disent-ils, selon la preuve, la totalité des produits de viande était impropre à la consommation humaine.
[8] Cette contestation des appelants, même si elle était bien fondée, n’a pas d’incidence sur la conclusion à laquelle nous sommes venus dans le cadre du présent appel. Toutefois, nous croyons que les appelants interprètent au-delà des mots ce qu’a écrit le juge au paragraphe 76 de ses motifs de jugement :
[76] Dans la production du 11 mars, outre l'animal infecté, 94 autres animaux qui n'étaient pas atteints de maladie au moment de l'abattage ont été transformés. En ce qui a trait à ces 94 animaux, il n'a pas été démontré que les produits de viande obtenus par leur transformation n'étaient pas propres à la consommation humaine (définition de « comestible » ). Je ne traiterai pas du résultat obtenu si cette preuve avait été disponible. La raison pour laquelle la destruction a été ordonnée à l'égard des produits de viande provenant de ces 94 animaux était qu'ils pouvaient avoir été en contact avec le produit de viande provenant de l'animal infecté ou s'être trouvés dans son voisinage immédiat.
[9] Les appelants sortent la phrase contestée de son contexte. Lorsque, comme il se doit, on interprète la phrase dans son contexte, il est manifeste que le juge se reportait à l’état des 94 animaux non contaminés avant l’abattage. Les produits de viande de ces animaux étaient comestibles jusqu’à ce qu’ils soient mélangés et mis en contact avec la viande de l’animal contaminé. Sa deuxième conclusion de fait confirme ce point de vue.
[10] Le juge a ensuite conclu que l’alinéa 48(1)b) de la Loi sur la santé des animaux s’appliquait à la présente instance. Cet alinéa est ainsi rédigé :
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48. (1) Le ministre peut prendre toute mesure de disposition, notamment de destruction, — ou ordonner à leur propriétaire, ou à la personne qui en a la possession, la responsabilité ou la charge des soins, de le faire — à l’égard des animaux ou choses qui :
a) soit sont contaminés par une maladie ou une substance toxique, ou soupçonnés de l’être;
b) soit ont été en contact avec des animaux ou choses de la catégorie visée à l’alinéa a) ou se sont trouvés dans leur voisinage immédiat; |
48. (1) The Minister may dispose of an animal or thing, or require its owner or any person having the possession, care or control of it to dispose of it, where the animal or thing
(a) is, or is suspected of being, affected or contaminated by a disease or toxic substance;
(b) has been in contact with or in close proximity to another animal or thing that was, or is suspected of having been, affected or contaminated by a disease or toxic substance at the time of contact or close proximity; or |
[Non souligné dans l’original.]
[11] Comme il ressort des paragraphes 79 et 80 de ses motifs de jugement, le juge est arrivé à cette conclusion en interprétant le mot « choses » à l’alinéa 48(1)b). Il est d’avis « que « choses » est un terme suffisamment large pour englober les produits de viande, de sorte que l'alinéa 48(1)b) de la Loi sur la santé des animaux s'applique aux faits de la présente affaire ». Il a ensuite appliqué cette disposition et a conclu qu’elle conférait à l’ACIA le pouvoir d’ordonner la destruction des produits de viande provenant des 94 animaux.
[12] Les appelants ont soutenu que la Loi ne s’applique pas en l’espèce. Plutôt, l’affaire est régie par la Loi sur l'inspection des viandes, L.R.C. 1985 (1er suppl.), ch. 25, et le Règlement de 1990 sur l'inspection des viandes, DORS/90-288. Suivant les articles 2, 9 et 54 de ce règlement, le produit de viande incomestible doit être « désigné comme étant condamné ». Selon les définitions de « comestible » et « condamner », est incomestible le produit de viande qui est impropre à la consommation humaine.
[13] Le paragraphe 54(1) du Règlement détermine le sort réservé aux produits de viande condamnés. La disposition est ainsi formulée :
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54. (1) Le produit de viande qui est condamné dans l’établissement agréé, sauf celui envoyé par l’inspecteur au laboratoire pour examen ou celui visé au paragraphe 85(2), doit être désigné comme étant condamné, être transporté sans délai dans l’aire des produits incomestibles et être, selon le cas :
a) fondu ou autrement traité de façon à détruire tous les microorganismes pathogènes ou potentiellement pathogènes;
b) dénaturé et envoyé à un autre établissement agréé ou à un fondoir pour y être fondu ou traité conformément à l’alinéa a);
c) dénaturé et utilisé comme aliment pour animaux, si le médecin vétérinaire officiel le juge sans risque pour la santé des animaux et qu’il en autorise l’utilisation comme aliment pour animaux;
d) désigné, avec l’autorisation du médecin vétérinaire officiel, comme étant destiné à des fins médicinales;
e) détruit en conformité avec les exigences environnementales locales, si le médecin vétérinaire officiel le juge impropre pour être fondu à cause de résidus dangereux ou de toute autre raison;
f) soumis aux mesures de disposition prises en application du paragraphe 48(1) de la Loi sur la santé des animaux. |
54. (1) Every meat product that is condemned in a registered establishment, other than a condemned meat product sent by an inspector for laboratory examination or a meat product referred to in subsection 85(2), shall be identified as condemned, conveyed immediately to the inedible products area of the establishment and
(a) rendered or otherwise treated to destroy pathogenic and potentially pathogenic microorganisms;
(b) denatured and conveyed to another registered establishment or to a rendering plant for the rendering or treatment referred to in paragraph (a);
(c) in the case of meat products judged by an official veterinarian not to be harmful to the health of animals and permitted by the official veterinarian to be used as animal food, denatured and used for animal food;
(d) identified for use for medicinal purposes, with the consent of an official veterinarian;
(e) in the case of meat products that are judged by an official veterinarian to be unacceptable for rendering due to dangerous residues or for other reasons, disposed of in accordance with local environmental requirements; or
(f) disposed of pursuant to subsection 48(1) of the Health of Animals Act. |
[Non souligné dans l’original.]
[14] L’alinéa 54(1)f) renvoie au paragraphe 48(1) de la Loi sur la santé des animaux. Il énonce que les produits de viande peuvent être soumis aux mesures de disposition prises par le ministre en application de cette loi. Le paragraphe 48(1) de ladite loi inclut la destruction puisqu’il précise que « le ministre peut prendre toute mesure de disposition, notamment de destruction ».
[15] La preuve en l’espèce révèle que les produits de viande ont été détruits par le ministre ou par une personne sous son autorité parce qu’ils ont été en contact avec une autre viande contaminée par une maladie ou parce qu’ils se sont trouvés dans son voisinage immédiat. Sur le fondement de cette preuve et de l’article 54 du Règlement, il était loisible au juge de conclure que les mesures de disposition concernant les produits de viande ont été prises conformément au paragraphe 48(1) de la Loi sur la santé des animaux.
[16] Les appelants font valoir que, même si tel était le cas, l’intimée ne peut soumettre une demande d’indemnisation sur le fondement de l’article 52 de la Loi sur la santé des animaux, et donc que le juge s’est trompé en appliquant cet article aux faits de l’espèce. Nous ne sommes pas de cet avis.
[17] L’article 52 permet le versement d’une indemnisation « au propriétaire de choses détruites en application de la présente loi ». Les produits de viande ont été soumis à une mesure de disposition, soit à la destruction, sous l’empire de la Loi sur la santé des animaux. À notre avis, le juge a conclu, à juste titre et de manière appropriée, que l’article 52 s’appliquait.
[18] Quant aux réparations accordées à l’intimée ─ soit une ordonnance de mandamus et une déclaration portant que le ministre et l’ACIA ont le pouvoir, en vertu de l’article 52 de la Loi, d’ordonner le versement d’une indemnisation ─, nous sommes convaincus que le juge a adéquatement exercé son pouvoir discrétionnaire et que les réparations étaient justifiées en droit.
Conclusion
[19] Pour ces motifs, l’appel sera rejeté avec dépens.
Traduction certifiée conforme
Évelyne Côté, LL.B., dipl. trad.
COUR D’APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : A-42-06
INTITULÉ : LE MINISTRE DE L’AGRICULTURE ET DE L’AGROALIMENTAIRE et L’AGENCE CANADIENNE D’INSPECTION DES ALIMENTS c. ALBERTA WAPITI PRODUCTS COOPERATIVE LTD.
LIEU DE L’AUDIENCE : Edmonton (Alberta)
DATE DE L’AUDIENCE : 14 mars 2007
MOTIFS DU JUGEMENT : LA JUGE DESJARDINS
LE JUGE RYER
PRONONCÉS À L'AUDIENCE PAR : LE JUGE LÉTOURNEAU
COMPARUTIONS :
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POUR LES APPELANTS
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POUR L’INTIMÉE
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
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Sous-procureur général du Canada
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POUR LES APPELANTS
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Edmonton (Alberta) |
POUR L’INTIMÉE
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