LE JUGE EVANS
ENTRE :
et
LA VILLE DE TORONTO
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 27 novembre 2006.
Jugement rendu à l’audience à Toronto (Ontario), le 27 novembre 2006.
MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR : LE JUGE EVANS
Dossier : A-653-05
Référence : 2006 CAF 385
CORAM : LE JUGE LINDEN
LE JUGE EVANS
LE JUGE MALONE
ENTRE :
MTS ALLSTREAM INC.
appelante
et
LA VILLE DE TORONTO
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR
(Prononcés à l’audience à Toronto (Ontario), le 27 novembre 2006)
[1] Il s’agit d’un appel interjeté par MTS Allstream Inc. (Allstream) en vertu de l’article 64 de la Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38, à l’encontre d’une décision du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC), datée du 25 septembre 2005, publiée sous l’intitulé Décision de télécom CRTC 2005-46.
[2] Dans la décision faisant l’objet de l’appel, le CRTC a rejeté la demande d’Allstream, présentée en 2001, visant à annuler un Accord d’accès municipal (AAM) que l’entreprise MetroNet Communications Group Inc., prédécesseur d’Allstream, avait originalement passé avec la Ville de Toronto en 1997, et à prescrire des conditions et modalités plus favorables à Allstream, en vertu du paragraphe 43(4) de la Loi sur les télécommunications. L’AAM définissait les conditions et modalités selon lesquelles la Ville consentait à accorder à Allstream l’accès à des routes publiques et à d’autres biens immeubles municipaux pour la construction par celle-ci d’une ligne souterraine de transmission des télécommunications.
[3] Selon la plainte sous-jacente d’Allstream, l’AAM passé avec la Ville de Toronto l’assujettit à des conditions plus onéreuses que celles de l’AAM passé par la Ville avec l’entreprise titulaire et, plus tard, avec de nouveaux arrivants sur le marché. La situation place Allstream dans une position concurrentielle défavorable. Plus particulièrement, Allstream affirme que pour promouvoir la concurrence dans les télécommunications, le CRTC a exercé, dans d’autres cas, les pouvoirs que lui confère le paragraphe 43(4) pour imposer des conditions plus favorables à l’entreprise que celles qui sont prévues à l’AAM avec Allstream. L’existence de ces conditions plus favorables a permis aux arrivants ultérieurs sur le marché de faire concurrence aux entreprises établies sur un pied d’égalité. Allstream souligne spécialement le fait que les droits d’accès payables à Toronto aux termes de l’AAM excèdent les coûts occasionnés à la municipalité par l’accès donné à ses routes publiques et autres lieux publics.
[4] Allstream fonde son appel sur le fait qu’en rejetant sa demande d’obtention de nouvelles conditions, le CRTC a autorisé la perpétuation d’un accord qui va à l’encontre du paragraphe 43(2) de la Loi, interprété à la lumière de la politique législative qui prévoit, notamment, l’encouragement de la concurrence dans les télécommunications. L’article 47 expose les obligations du CRTC à l’égard de la mise en œuvre des politiques législatives.
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47. Le Conseil doit, en se conformant aux décrets que lui adresse le gouverneur en conseil au titre de l’article 8 ou aux normes prescrites par arrêté du ministre au titre de l’article 15, exercer les pouvoirs et fonctions que lui confèrent la présente loi et toute loi spéciale de manière à réaliser les objectifs de la politique canadienne de télécommunication et à assurer la conformité des services et tarifs des entreprises canadiennes avec les dispositions de l’article 27. |
47. The Commission shall exercise its powers and perform its duties under this Act and any special Act (a) with a view to implementing the Canadian telecommunications policy objectives and ensuring that Canadian carriers provide telecommunications services and charge rates in accordance with section 27;
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[5] Les objectifs de la politique des télécommunications visés à l’article 47 sont présentés à l’article 7.
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7. La présente loi affirme le caractère essentiel des télécommunications pour l’identité et la souveraineté canadiennes; la politique canadienne de télécommunication vise à : a) favoriser le développement ordonné des télécommunications partout au Canada en un système qui contribue à sauvegarder, enrichir et renforcer la structure sociale et économique du Canada et de ses régions; b) permettre l’accès aux Canadiens dans toutes les régions – rurales ou urbaines – du Canada à des services de télécommunication sûrs, abordables et de qualité; c) accroître l’efficacité et la compétitivité, sur les plans national et international, des télécommunications canadiennes; d) promouvoir l’accession à la propriété des entreprises canadiennes, et à leur contrôle, par des Canadiens; e) promouvoir l’utilisation d’installations de transmission canadiennes pour les télécommunications à l’intérieur du Canada et à destination ou en provenance de l’étranger; f) favoriser le libre jeu du marché en ce qui concerne la fourniture de services de télécommunication et assurer l’efficacité de la réglementation, dans le cas où celle-ci est nécessaire; g) stimuler la recherche et le développement au Canada dans le domaine des télécommunications ainsi que l’innovation en ce qui touche la fourniture de services dans ce domaine; h) satisfaire les exigences économiques et sociales des usagers des services de télécommunication; i) contribuer à la protection de la vie privée des personnes. |
7. It is hereby affirmed that telecommunications performs an essential role in the maintenance of Canada’s identity and sovereignty and that the Canadian telecommunications policy has as its objectives (a) to facilitate the orderly development throughout Canada of a telecommunications system that serves to safeguard, enrich and strengthen the social and economic fabric of Canada and its regions; (b) to render reliable and affordable telecommunications services of high quality accessible to Canadians in both urban and rural areas in all regions of Canada; (c) to enhance the efficiency and competitiveness, at the national and international levels, of Canadian telecommunications; (d) to promote the ownership and control of Canadian carriers by Canadians; (e) to promote the use of Canadian transmission facilities for telecommunications within Canada and between Canada and points outside Canada; (f) to foster increased reliance on market forces for the provision of telecommunications services and to ensure that regulation, where required, is efficient and effective; (g) to stimulate research and development in Canada in the field of telecommunications and to encourage innovation in the provision of telecommunications services; (h) to respond to the economic and social requirements of users of telecommunications services; and (i) to contribute to the protection of the privacy of persons.
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[6] Le présent appel a été instruit avec un autre appel d’Allstream dans une affaire pratiquement identique, inscrite sous le dossier n° A-654-05, qui mettait en cause un AAM passé avec la Ville de Calgary. Les motifs exposés dans le présent arrêt s’appliquent également à l’appel de Calgary et une copie des motifs sera versée dans les deux dossiers.
[7] Les paragraphes 43(2) et (3) de la Loi sur les télécommunications prévoient que les entreprises canadiennes ont un droit d’accès aux voies publiques et à d’autres lieux publics pour la construction, l’entretien et l’exploitation des lignes de transmission, mais ne doivent pas entraver une voie publique pour construire une ligne de transmission sans le consentement de la municipalité ou d’une autre autorité compétente.
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43(2) Sous réserve des paragraphes (3) et (4) et de l’article 44, l’entreprise canadienne et l’entreprise de distribution ont accès à toute voie publique ou tout autre lieu public pour la construction, l’exploitation ou l’entretien de leurs lignes de transmission, et peuvent y procéder à des travaux, notamment de creusage, et y demeurer pour la durée nécessaire à ces fins; elles doivent cependant dans tous les cas veiller à éviter toute entrave abusive à la jouissance des lieux par le public.
3) Il est interdit à l’entreprise canadienne et à l’entreprise de distribution de construire des lignes de transmission sur une voie publique ou dans tout autre lieu public – ou au-dessus, au-dessous ou aux abords de ceux-ci – sans l’agrément de l’administration municipale ou autre administration publique compétente. |
43(2) Subject to subsections (3) and (4) and section 44, a Canadian carrier or distribution undertaking may enter on and break up any highway or other public place for the purpose of constructing, maintaining or operating its transmission lines and may remain there for as long as is necessary for that purpose, but shall not unduly interfere with the public use and enjoyment of the highway or other public place.
(3) No Canadian carrier or distribution undertaking shall construct a transmission line on, over, under or along a highway or other public place without the consent of the municipality or other public authority having jurisdiction over the highway or other public place.
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[8] La disposition de la Loi la plus pertinente à l’égard du présent appel est le paragraphe 43(4).
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43(4) Dans le cas où l’administration leur refuse l’agrément ou leur impose des conditions qui leur sont inacceptables, l’entreprise canadienne ou l’entreprise de distribution peuvent demander au Conseil l’autorisation de construire les lignes projetées; celui-ci peut, compte tenu de la jouissance que d’autres ont des lieux, assortir l’autorisation des conditions qu’il juge indiquées.
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43(4) Where a Canadian carrier or distribution undertaking cannot, on terms acceptable to it, obtain the consent of the municipality or other public authority to construct a transmission line, the carrier or distribution undertaking may apply to the Commission for permission to construct it and the Commission may, having due regard to the use and enjoyment of the highway or other public place by others, grant the permission subject to any conditions that the Commission determines. |
[9] Dans une décision antérieure rendue au cours de l’examen de la demande d’Allstream (Décision de télécom CRTC 2003-82), le CRTC a estimé qu’il peut exercer les pouvoirs que lui confère le paragraphe 43(4) dans deux situations. D’une part, le CRTC peut imposer aux parties des conditions quand elles ne sont pas parvenues à conclure un AAM. D’autre part, même si l’existence d’un AAM signé sera normalement considérée comme un élément de preuve établissant que l’agrément de la municipalité a été obtenu dans des conditions que l’entreprise juge « acceptables », le CRTC peut imposer des conditions en vertu du paragraphe 43(4) si une partie peut établir qu’elle n’a pas véritablement donné son agrément aux conditions de l’AAM, par exemple en raison d’une erreur, de la contrainte ou de l’abus d’une inégalité dans le pouvoir de négociation.
[10] Comme d’autres municipalités, la Ville de Toronto soutient que l’existence d’un AAM est une preuve concluante que l’agrément de la municipalité a été obtenu selon des conditions « acceptables » et que, par conséquent, le paragraphe 43(4) ne confère pas au CRTC le pouvoir de prescrire des conditions différentes de celles de l’AAM en vigueur. Cependant, il n’est pas nécessaire de trancher cette question pour trancher le présent appel et nous ne nous prononçons pas sur la question.
[11] Dans ses motifs sur la décision attaquée en appel, le CRTC a conclu qu’Allstream n’avait pas établi, selon la prépondérance de la preuve, qu’elle avait passé un AAM avec la Ville de Toronto en raison d’une erreur, de la contrainte ou de l’abus d’une inégalité dans le pouvoir de négociation. Dans les cas où l’autorisation d’appel est accordée, l’appel interjeté en vertu de l’article 64 est limité aux questions de droit et de compétence. Les questions visées ci-dessus sont des questions mixtes de fait et de droit. En l’absence d’une question de droit qui puisse être isolée de l’application par le CRTC du paragraphe 43(4) aux faits établis, une question de droit ne peut être soulevée que si la conclusion du CRTC était déraisonnable.
[12] À notre avis, le CRTC disposait de nombreux éléments de preuve à l’appui de sa conclusion selon laquelle, même après avoir pris en compte l’état de la concurrence au moment où Allstream a passé l’AAM, soit peu de temps après l’ouverture du marché des télécommunications à la concurrence, Allstream n’avait pas établi que l’AAM était entaché par la contrainte ou l’abus d’une inégalité dans le pouvoir de négociation. Nous n’avons pas compris que l’avocat d’Allstream puisse sérieusement soutenir le contraire.
[13]
Le principal argument d’Allsteam était que le
CRTC ne s’était pas demandé si les conditions de l’AAM étaient compatibles avec
la politique visée par la Loi, soit de promouvoir une concurrence fondée sur
les installations. Plus particulièrement, le CRTC avait maintenu l’AAM
d’Allstream avec la Ville de Toronto, même s’il comportait des conditions qui
étaient onéreuses et qui avaient un effet restrictif sur la concurrence en
regard des conditions prescrites par le CRTC dans la décision Ledcor/Vancouver
(Ledcor) (Décision CRTC 2001-23).
[14] La réponse à cet argument est que, contrairement à l’espèce, il n’existait pas d’AAM dans l’affaire Ledcor et il était clair que les parties n’avaient pu arriver à un accord sur les conditions auxquelles Ledcor obtiendrait l’accès aux biens immeubles municipaux. Dans la décision Ledcor, le CRTC n’avait donc pas été tenu de prendre en considération la validité d’un accord antérieur; il devait seulement exercer son pouvoir discrétionnaire de définir des conditions appropriées dans le cas où une entreprise n’a pu obtenir l’agrément de la municipalité sur des conditions que l’entreprise juge acceptables. Les motifs du CRTC dans la décision Ledcor doivent être interprétés en fonction des faits dont le CRTC était saisi.
[15] En rejetant l’appel de la municipalité dans l’affaire Ledcor, la Cour a insisté sur le fait que les principes établis par le CRTC dans cette décision « ne lient … personne » et que la décision ne visait pas à adopter un accord modèle ou un accord type comme point de départ des discussions entre les municipalités et les entreprises : Fédération canadienne des municipalités c. AT &T Canada Corp., [2003] 3 C.F. 379, 2002 CAF 500, au paragraphe 21. De plus, le fait que la Cour n’ait pas considéré les principes établis par le CRTC dans la décision Ledcor comme une base de négociation d’autres AAM laisse entendre que la Cour n’aurait pas considéré qu’une divergence entre les conditions d’un AAM existant et les principes formulés dans la décision Ledcor invalidait l’AAM.
[16] Bien que l’avocat présente son argumentation de diverses manières, il reste qu’en définitive, son argument est que l’AAM comporte des conditions non conformes au droit d’accès circonscrit que confère aux entreprises le paragraphe 43(2). En particulier, dit l’avocat, ce droit impose que les droits payables par les entreprises soient fondés sur les coûts correspondant aux frais que doit assumer la municipalité pour accorder l’accès et la Loi invalide implicitement les conditions d’un AAM qui ne seraient pas conformes à l’un ou l’autre des « principes de la décision Ledcor ».
[17] Même si le CRTC peut faire l’examen d’un AAM pour vérifier que les conditions de l’accord ne sont pas incompatibles avec la Loi (question que nous n’avons pas besoin de trancher), l’argument de l’avocat exagère la portée du paragraphe 43(2), qui soumet expressément le droit d’accès limité de l’entreprise à l’agrément de la municipalité. Si la municipalité ne donne pas son agrément, pour quelque raison que ce soit, l’entreprise doit invoquer l’autre disposition à laquelle est subordonné expressément le paragraphe 43(2), soit le pouvoir conféré au CRTC par le paragraphe 43(4) d’imposer des conditions à la demande d’une partie. Dans l’exercice de cette faculté, le CRTC jouit de larges pouvoirs discrétionnaires pour définir les conditions les plus favorables à la mise en œuvre des politiques définies dans la Loi.
[18] À notre avis, le CRTC était justifié de circonscrire de manière assez étroite la portée de l’examen prévu au paragraphe 43(4) lorsqu’il existe un AAM. Il ne s’agit pas d’examiner de manière large les divers objectifs de politique exposés dans la Loi, ni de trouver un équilibre entre les intérêts en concurrence comme il faut le faire en l’absence d’un AAM entre les parties. L’intérêt public de l’accès aux télécommunications est assuré aussi dans le cas où les parties à un accord négocié librement et rapidement sont normalement en mesure de s’appuyer sur leur accord pour régir leur relation commerciale.
[19] Enfin, nous estimons que l’article 32 de la Loi sur les télécommunications, notamment l’alinéa 32(d), ne confère pas de pouvoirs indépendants au CRTC à l’égard des AAM. Ces accords particuliers sont régis par les dispositions spéciales de l’article 43, sous réserve des dispositions générales de la Loi concernant les facteurs que doit prendre en considération le CRTC pour exercer les fonctions que lui confère la Loi.
[20] Si le Parlement avait eu l’intention de confier au CRTC un large pouvoir en vue de « suspendre ou refuser » les conditions selon lesquelles les municipalités ont consenti aux entreprises l’accès aux voies publiques, il l’aurait certainement dit à l’article 43. En tout état de cause, l’avocat a concédé que le CRTC ne pouvait rouvrir un AAM que dans les cas où les conditions de l’accord étaient incompatibles avec la Loi ou avaient été négociées dans des circonstances qui invalidaient l’accord.
[21] Pour ces motifs, l’appel est rejeté avec dépens.
« John M. Evans »
Traduction certifiée conforme
Christiane Bélanger, LL.L.
COUR D’APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIERS : A-653-05
et A-654-05
APPEL DE LA DÉCISION DETÉLÉCOM CRTC 2005-46 DATÉE DU 25 AOÛT 2005 (ORDONNANCE ACCORDANT L’AUTORISATION D’APPEL DANS LE DOSSIER N° 05-A-32)
INTITULÉ : MTS Allstream Inc.
c.
La Ville de Toronto
MTS Allstream Inc.
c.
La Ville de Calgary
LIEU DE L’AUDIENCE : Toronto (Ontario)
DATE DE L’AUDIENCE : Le 27 novembre 2006
MOTIFS DU JUGEMENT DE LA COUR : Les juges Linden, Evans et Malone
PRONONCÉS À L’AUDIENCE PAR : Le juge Evans
COMPARUTIONS :
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Lauren Cappell
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POUR L’APPELANTE
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Kirsten Franz |
POUR L’INTIMÉE (LA VILLE DE TORONTO)
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Brand Inlow, c.r. Shawn Swinn |
POUR L’INTIMÉE (LA VILLE DE CALGARY) |
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :