Date : 20040611
Dossier : A-392-03
Ottawa (Ontario), le 11 juin 2004
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE PELLETIER
ENTRE :
LA PREMIÈRE NATION OJIBWAY DE SANDY BAY, représentée par le
CHEF JOHN SPENCE et les conseillers RAYMOND BEAULIEU,
HERMAN RICHARD et THOMAS RICHARD
appelants
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA,
représentée par le MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES
ET DU NORD CANADIEN
intimée
et
LA PREMIÈRE NATION OJIBWAY DE SANDY BAY, représentée par le
CHEF IRVIN McIVOR et les conseillers HERMAN RICHARD,
THOMAS RICHARD, DENIS McIVOR et RUSSELL BEAULIEU
intervenants
JUGEMENT
L'appel est rejeté sans frais.
_ Robert Décary _
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
Date : 20040611
Dossier : A-392-03
Référence : 2004 CAF 229
CORAM : LE JUGE DÉCARY
ENTRE :
LA PREMIÈRE NATION OJIBWAY DE SANDY BAY, représentée par le
CHEF JOHN SPENCE et les conseillers RAYMOND BEAULIEU,
HERMAN RICHARD et THOMAS RICHARD
appelants
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA,
représentée par le MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES
ET DU NORD CANADIEN
intimée
et
LA PREMIÈRE NATION OJIBWAY DE SANDY BAY, représentée par le
CHEF IRVIN McIVOR et les conseillers HERMAN RICHARD,
THOMAS RICHARD, DENIS McIVOR et RUSSELL BEAULIEU
intervenants
Appel entendu à Winnipeg (Manitoba), le 2 juin 2004.
Jugement prononcé à Ottawa (Ontario), le 11 juin 2004.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE DÉCARY
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE PELLETIER
Date : 20040611
Dossier : A-392-03
Référence : 2004 CAF 229
CORAM : LE JUGE DÉCARY
ENTRE :
LA PREMIÈRE NATION OJIBWAY DE SANDY BAY, représentée par le
CHEF JOHN SPENCE et les conseillers RAYMOND BEAULIEU,
HERMAN RICHARD et THOMAS RICHARD
appelants
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA,
représentée par le MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES
ET DU NORD CANADIEN
intimée
et
LA PREMIÈRE NATION OJIBWAY DE SANDY BAY, représentée par le
CHEF IRVIN McIVOR et les conseillers HERMAN RICHARD,
THOMAS RICHARD, DENIS McIVOR et RUSSELL BEAULIEU
intervenants
MOTIFS DU JUGEMENT
[1] Il s'agit d'un appel d'une décision du juge Rouleau de la Cour fédérale qui suspendait l'application de la décision du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien (le ministre) qui ordonnait à la Première nation appelante de tenir une élection.
Les faits
[2] Il n'est pas contesté que le Règlement relatif aux élections de la Première nation appelante, adopté il y a des années, contient de graves lacunes, étant donné qu'il ne prévoit aucun mécanisme d'appel utilisable. C'est pour cette raison qu'il n'a pas été possible de trancher les appels formés contre les résultats de l'élection tenue le 19 novembre 2002.
[3] Après de longues négociations avec le chef et le conseil de la Première nation, le ministre a envoyé, le 13 décembre 2002, la lettre suivante au chef et au conseil :
[traduction]
...
Comme vous le savez, j'ai reçu des courriers indiquant que la Première nation ojibway de Sandy Bay n'était pas en mesure de trancher les appels découlant de l'élection du 19 novembre 2002. Je prends note du fait que vous reconnaissez que le Règlement relatif aux élections du conseil de bande de la Première nation ojibway de Sandy Bay (le Règlement) comporte des lacunes et je vous félicite d'avoir l'intention de remédier à ces lacunes en modifiant le Règlement.
Cependant, comme vous le savez également, ce n'est pas la première fois que ce Règlement est à l'origine de difficultés à l'occasion d'élections tenues par la Première nation de Sandy Bay. En février 1998, le ministère avait été informé des difficultés que causait le Règlement et à l'époque, ces difficultés touchaient précisément le fait que le code ne contenait aucune disposition pour les votes de non-confiance.
En mars 1998, la bande a tenu une élection qui n'était pas prévue par le Règlement. Le ministère l'a informée qu'il serait impossible de mettre en oeuvre les résultats de cette élection. En octobre 1998, des fonctionnaires du bureau régional du Manitoba ont évoqué la possibilité de fournir à la Première nation des fonds dans le but de l'aider à reformuler le Règlement. Ces fonctionnaires ont également fourni un modèle de nouveau règlement ou de règlement modifié. En juin 1999, le ministère a encore une fois offert de fournir des fonds à la Première nation dans ce but et en fait a affecté 15 000 $ à la Première nation.
C'est à peu près à cette époque qu'une élection a été tenue, malgré une injonction de la Cour fédérale l'interdisant et l'absence de dispositions du Règlement en autorisant la tenue. L'injonction a été accordée pour le motif qu'une réunion de présentation des candidats avait été tenue illégalement. En octobre 2000, le ministère a été informé encore une fois de problèmes relatifs aux élections et de l'impossibilité de les régler, étant donné qu'aucune commission d'appel n'avait été mise sur pied. Un affidavit déposé sous serment faisait état de huit irrégularités, notamment l'achat de votes.
Aujourd'hui, en 2002, il semble que la Première nation soit encore une fois aux prises avec des problèmes relatifs à une élection, pour la raison que les difficultés soulevées par le Règlement n'ont toujours pas été réglées. Encore une fois, il y a des allégations selon lesquelles des votes auraient été achetés. Les quatre dernières élections tenues dans la réserve ont posé des problèmes en raison des lacunes du Règlement.
Encore une fois, le bureau régional du Manitoba est en mesure de fournir une aide financière raisonnable dans le but de vous aider à régler rapidement cette question. Je vous invite à communiquer avec Martin Egan, directeur des Services fonciers et fiduciaires, au numéro (204) 983-6889, si vous souhaitez accepter cette offre d'assistance financière.
Quelle que soit votre décision sur ce point, il faut que je sache d'ici le 14 février 2003 si vous avez réussi à remédier aux lacunes du Règlement et si le blocage actuel a été résolu. Si ce n'est pas le cas, j'envisagerai d'autres façons de corriger la situation, notamment en utilisant les pouvoirs que me confère le paragraphe 74(1) de la Loi sur les Indiens en matière de tenue d'élections. Si un arrêté aux termes du paragraphe 74(1) est rendu, je demanderai également à mes fonctionnaires de prendre toutes les mesures accessoires nécessaires, comme notamment la nomination d'un administrateur indépendant jusqu'à la fin des élections.
[D.A. volume 1, pages 88-89]
[4] Le 31 janvier 2003, le directeur exécutif de la Première nation a envoyé au ministère une lettre dans laquelle il l'informait de ce qui suit :
[traduction] ... un certain nombre de membres de la bande cherchent à nous intimider et à gêner nos travaux pour empêcher le groupe de travail de tenir ses réunions et de travailler sur le Règlement relatif aux élections.
...
Nous allons poursuivre nos travaux les 5, 6 et 7 février...
L'intimidation et le harcèlement que nous subissons continuellement nuisent à la capacité de notre groupe de travail d'achever sa tâche et d'apporter une solution satisfaisante à ces problèmes.
[D.A. volume 1, page 94]
[5] Ce même jour, à savoir le 31 janvier 2003, M. Dhir, le directeur des services de financement du ministère, pour la région du Manitoba, envoyait au chef et au conseil une copie d'une modification à l'entente globale de financement qu'il souhaitait que le conseil signe et lui renvoie « dans les meilleurs délais » (D.A. volume 1, page 95). L'alinéa 2.5a) de la modification, qui traitait de la « révision du règlement sur l'élection coutumière de la bande » , informait le coadministrateur de la Première nation de ce qui suit :
[traduction]
Vous devez présenter
- un bref rapport d'étape le 31 janvier 2003 et le 28 février 2003; et
- une copie ratifiée du « Revised Sandy Bay Ojibway First Nation Band Custom Election Act Regulations » (règlement révisé sur l'élection coutumière de la bande de la Première nation ojibway de Sandy Bay) d'ici le 31 mars 2003.
[D.A. volume 1, page 97]
[6] Le 13 février 2003, le directeur exécutif de la Première nation a envoyé la lettre suivante au ministère :
[traduction] Nous avons entamé le processus de révision du Règlement relatif aux élections pour la Première nation ojibway de Sandy Bay il y a un certain nombre de semaines.
Notre comité de travail nous informe qu'il a du mal à effectuer cette tâche parce qu'il y a un certain nombre de personnes qui interrompent constamment ses travaux. Cette situation explique que de nombreuses personnes ne souhaitent pas participer à ce processus.
À cause des difficultés auxquelles nous nous heurtons constamment, nous proposons de tenir d'autres ateliers dans la réserve dans certains secteurs et en invitant certaines familles et groupes communautaires. Nous inviterons également plusieurs agences à participer à certains ateliers de façon à obtenir leurs commentaires et leurs opinions.
Nous pensons que tenir d'autres ateliers ouverts à tous les secteurs et à tous les participants ne pourrait que déboucher sur une confrontation et sur des difficultés. Lorsque nous aurons rencontré les groupes représentatifs de la collectivité et que nous aurons obtenu leurs commentaires, nous organiserons un référendum dans notre collectivité à ce sujet.
[D.A. volume 1, page 99]
[7] Le 25 février 2003, l'avocat du chef et du conseil a informé le ministre de ce qui suit :
[traduction] « Le chef et le conseil n'ont pas réussi à respecter la date limite du 14 février 2003 » .
et il proposait « le 31 mars 2003, comme date cible » (D.A. volume 1, page 101).
[8] Le 26 février 2003, le ministre a envoyé la lettre suivante au chef et au conseil. Cette lettre est la décision attaquée en l'espèce :
[traduction] Je vous informe par la présente que je n'ai pas reçu confirmation de la part de la Première nation de Sandy Bay que le règlement relatif aux élections ait été révisé et que le blocage ait été résolu. Je crois en fait savoir que la situation demeure bloquée et que le règlement comporte toujours des lacunes. Comme vous le savez, dans ma lettre du 13 décembre 2002, je vous invitais à résoudre ces questions d'ici le 14 février 2003. En janvier 2003, des fonctionnaires se sont encore une fois engagés à vous fournir un financement destiné à vous permettre de modifier le règlement. Ce problème perdure depuis 1998. Jusqu'ici, nous n'avons enregistré aucun progrès concret. Vous nous avez demandé de reporter au 14 février 2003 la date à laquelle ce problème devait être résolu. Rien ne me permet de penser qu'il serait utile de reporter cette date. Si je me fie aux événements passés, ce serait plutôt le contraire. Je ne peux donc donner suite à votre requête.
Je vous informe par la présente que j'invoque le pouvoir que me confère le paragraphe 74(1) de la Loi sur les Indiens qui énonce : « Lorsqu'il le juge utile à la bonne administration d'une bande, le ministre peut déclarer par arrêté qu'à compter d'un jour qu'il désigne, le conseil d'une bande, comprenant un chef et des conseillers, sera constitué au moyen d'élections tenues selon la présente loi. »
À partir d'aujourd'hui, un administrateur indépendant sera nommé et chargé d'administrer, pour le compte du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, les programmes et les services offerts aux membres de la Première nation.
[D.A. volume 1, page 103]
[9] Une demande de contrôle judiciaire de la décision du ministre a été alors déposée. Les auteurs de la demande sollicitent les redressements suivants :
(i) un jugement déclarant que Sandy Bay n'a pas violé les obligations qu'elle avait envers le MAINC consistant à achever la révision du Band Custom Election Regulations of 1974, (le Règlement) d'ici le 14 février 2003 et qu'il n'existe aucune base découlant de la common law ou de l'équité permettant d'invoquer le paragraphe 74(1) de la Loi pour suspendre de leurs fonctions le chef et les conseillers et tenir une élection du chef et du conseil de Sandy Bay conformément à l'article 74 de la Loi;
(ii) un jugement déclarant que les mesures prises par le MAINC à l'égard de Sandy Bay sont contraires aux principes de la justice naturelle;
(iii) un bref de certiorari annulant la décision du MAINC d'invoquer le paragraphe 74(1) de la Loi pour suspendre de leurs fonctions le chef et les conseillers de Sandy Bay et tenir une élection du chef et du conseil conformément à l'article 74 de la Loi;
(iv) un bref de certiorari annulant la décision du MAINC décrétant la mise en tutelle de Sandy Bay;
(v) un bref de mandamus obligeant le MAINC à négocier de bonne foi et de conclure une entente avec Sandy Bay concernant la révision du Règlement; ...
[D.A. volume 1, pages 15-16]
[10] La demande concernant la tenue d'une élection le 16 juin 2003 a été entendue selon la procédure accélérée le 12 juin 2003. L'audience concernant la nomination d'un administrateur indépendant a été ajournée sine die. Au début de l'audience, le juge Rouleau a rappelé aux parties ce qui suit :
[traduction] « ... mes directives prévoyaient que je rendrais une décision non motivée. Il est possible que je la motive oralement en partie mais je n'ai pas l'intention de prendre cette décision en délibéré. »
[Transcription, pages 1-2]
L'avocat des appelants a accepté cette façon de procéder :
[traduction] Et cela est tout à fait satisfaisant pour nous. Nous comprenons la situation.
[Transcription, page 2]
[11] À la fin de l'audience, le juge Rouleau a prononcé une décision orale. En voici les passages pertinents :
[traduction] ... Je vais essayer d'apporter une solution concrète à vos difficultés. J'entends ce genre de choses dans différentes régions du pays depuis 22 ans et il est certain que le conseil de bande dont il s'agit ici a choisi de tenir des élections selon les coutumes de la bande. Ce sont eux qui ont décidé d'adopter, selon leurs coutumes, une procédure d'appel en matière électorale. La procédure qu'ils ont adoptée exigeait, je crois, que soient nommées des personnes qu'il était pratiquement impossible d'amener à prendre une décision au sujet de ces appels et c'est là je crois, le principal problème.
Le problème suivant est que je suis convaincu que le chef ne souhaite aucunement résoudre ces problèmes et il est bon pour sa bande et sa propre collectivité que cette difficulté n'ait pas été résolue il y a longtemps. Je ne vais pas commenter la décision du ministre, parce que je pense qu'il a pris ici une mesure qui est peut-être radicale compte tenu des circonstances mais nécessaire et je pense que, d'autre part, laisser la décision du ministre suivre son cours à ce moment reviendrait à priver la bande du pouvoir d'élire son propre conseil, comme elle l'entend selon ses coutumes, tous les deux ans, parce que ce qu'a décidé le ministre en fait ici revient à annuler une élection valide qui a été tenue en novembre ou septembre dernier sans qu'il ait examiné, je pense, toutes les conséquences que peut avoir le recours à l'article 74.
Voici donc ce que je propose. Je vais suspendre l'arrêté du ministre. J'ai le pouvoir de suspendre cette mesure aux termes du paragraphe 18(3). Je vais suspendre l'arrêté du ministre selon laquelle le conseil de bande est tenu d'élaborer dans les 30 jours un mécanisme d'appel qui sera rendu public dans les 30 jours suivants et soumis par référendum à l'ensemble des membres de la bande. Si ces conditions ne sont pas respectées, les arrêtés du ministre seront rétablis et une élection aura lieu le deuxième lundi de septembre 2003.
Cette solution est bonne pour tout le monde. Elle est bonne pour la bande, elle est bonne pour le conseil et elle est bonne pour le ministre et je crois que c'est la seule solution raisonnable. Il faut absolument régler cette question et je pense que c'est la seule chose que l'on puisse faire à cette étape-ci.
[Transcription, pages 95-97]
Je suspends l'exécution de l'arrêté du ministre, voilà ce que je fais. Je le suspends aux termes du paragraphe 18(3) et cela me paraît être la seule solution raisonnable. Cela obligera la bande à faire quelque chose. Si elle ne le fait pas, ils seront renvoyés au mois de septembre. Ils ont donc 30 jours pour mettre sur pied un mécanisme d'appel efficace, du moins c'est ce que j'espère, de sorte que les personnes qui s'adresseront à ce comité d'appel auront le droit à ce que ces questions soient examinées. Trente jours après, cela sera présenté aux membres de la bande au moyen d'un référendum et cela sera rendu public et diffusé dès que la bande l'aura adopté.
[Transcription, page 98]
... Je ne fais que suspendre l'exécution de l'arrêté du ministre pour que ces personnes demeurent en fonction mais elles vont devoir suivre ces instructions et si elles ne le font pas, l'arrêté du ministre sera rétabli; je fixe aujourd'hui une élection qui se tiendra le deuxième lundi du mois de septembre.
[Transcription, page 99]
M. Forbes: Monsieur le juge Rouleau, au cas où un problème surviendrait entre maintenant et le mois de septembre, par exemple...
La Cour: Très bien.
M. Forbes: ... pourrions-nous revenir vous consulter?
La Cour: Je serai là, mais officiellement je ne siège pas. Le seul problème que je peux voir est qu'il faudra s'entendre sur la façon dont ce mécanisme d'appel sera élaboré? Eh bien je crois qu'il faudra rechercher quelles sont les meilleures règles prévues par les Affaires indiennes en matière d'appel et les adapter. La seule chose qui doive être mise à jour est une composante du mécanisme d'appel et il faut amener ces personnes à faire leur travail. Il me paraît déraisonnable de demander à des représentants des Affaires indiennes et de la GRC de faire partie du comité d'appel. Il n'est pas surprenant que Mme Houle n'ait pas réussi à mettre sur pied ce comité puisqu'aucune de ces personnes n'est disposée à y participer.
M. Davis: La bande a déjà ce mécanisme dans son projet de code.
La Cour: S'il y a un problème, ce sera à cause de la bande, à cause du conseil de la bande, parce que je leur demande uniquement de mettre sur pied un mécanisme qui permette d'entendre les appels. Et si vous n'arrivez pas à leur faire comprendre cela, quelqu'un qui devrait être en mesure de le faire. Il y a un projet qui me paraît pas mal du tout. Ils ont 30 jours pour y apporter des modifications et des changements. S'ils ne le font pas dans les 30 jours et le rendent public ensuite, s'ils ne tiennent pas un référendum auprès de leur propre population, mon ordonnance de suspension sera annulée et l'élection aura lieu le deuxième lundi de septembre. J'espère que cela mettra un terme une fois pour toutes à ces problèmes.
M. Forbes: J'aurais une dernière question, M. le juge Rouleau. Au cas où le référendum serait un échec, que se passerait-il alors?
La Cour: C'est un autre problème. Mais pourquoi ne voudraient-ils pas adopter un mécanisme d'appel? Pourquoi ne voteraient-ils pas pour adopter un tel mécanisme? Pensez-vous vraiment qu'ils vont voter contre leur propre mécanisme d'appel? Je ne le pense pas.
[Transcription, pages 101-103]
[non souligné dans l'original]
[12] Cette ordonnance verbale a été confirmée par écrit le 13 juin 2003 (D.A. volume 1, page 8). L'ordonnance officielle se lit ainsi :
[traduction]
Dans une lettre datée du 26 février 2003, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien a informé le chef et le conseil de la Première nation ojibway de Sandy Bay que compte tenu de leur incapacité à modifier le règlement relatif aux élections, il invoquait le paragraphe 74(1) de la Loi sur les Indiens qui donne le pouvoir de demander l'élection d'un nouveau chef et de nouveaux conseillers conformément à la Loi sur les Indiens et à ses règlements et a décidé qu'une élection aurait lieu le 16 juin 2003. La directive du ministre a eu pour effet de révoquer un conseil régulièrement élu et constitué.
Dans la même lettre, le ministre informait les intéressés qu'à partir de cette date, un administrateur indépendant serait nommé et chargé d'administrer, pour le compte du ministère, les services et les programmes offerts aux membres de la Première nation ojibway de Sandy Bay.
À la suite de cette lettre, un arrêté a été adopté le 27 mars 2003 pour confirmer les mesures prises par le ministre.
Par la suite les demandeurs en l'espèce ont présenté une demande de contrôle judiciaire et demandé que la Cour tienne une audience dans les plus brefs délais.
Conformément à une ordonnance datée du 23 mai 2003, les deux questions découlant de la décision du ministre datée du 26 février 2003 ont été dissociées et la Cour devait examiner selon la procédure d'urgence à Winnipeg le 12 juin 2003 une demande de modification ou d'annulation de la directive du ministre selon laquelle une élection devait être tenue le 16 juin 2003 conformément à la Loi sur les Indiens et à ses règlements d'application. La question de la mise sous tutelle décrétée par le ministre devait être décidée plus tard.
La Cour a examiné cette demande à Winnipeg le 12 juin 2003 et a rendu une décision orale qui est maintenant confirmée par écrit. Conformément au pouvoir discrétionnaire conféré à la Cour aux termes de l'alinéa 18(3)b) de la Loi sur la Cour fédérale, la Cour ordonne par la présente au ministre de ne pas exiger l'élection d'un nouveau chef et conseil de bande le 16 juin 2003 si les conditions suivantes sont respectées :
Le conseil de la bande de Sandy Bay aura 30 jours à partir du 12 juin 2003 pour mettre sur pied le mécanisme d'appel en matière électorale qui fait défaut depuis des années;
Dans les 30 jours suivants, le projet de mécanisme d'appel sera diffusé parmi les membres de la bande et publié; un référendum sera tenu dans les 30 jours de l'annonce et de la publication de ce mécanisme;
En cas de non-respect de ces conditions, la directive du ministre sera rétablie et entrera immédiatement en vigueur; l'élection du chef et du conseil de la bande sera tenue conformément à la Loi sur les Indiens et à ses règlements le 8 septembre 2003;
La présente ordonnance n'a pas pour effet d'annuler la décision du ministre et plus précisément, elle ne modifie pas la directive concernant la mise sous tutelle et la nomination d'un administrateur indépendant chargé d'administrer, pour le compte du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, les programmes et services offerts aux membres de la Première nation ojibway de Sandy Bay. Le chef et le conseil ont le droit de se réunir pour mettre en oeuvre les conditions de la présente ordonnance et dans le but d'élaborer un mécanisme d'appel en matière électorale.
[D.A. volume 1, pages 8-11]
[13] Les appelants ont demandé des précisions au sujet de l'ordonnance les 16 et 19 juin 2003. Aucune de ces demandes ne concernait la tenue d'un référendum ou ses conséquences. Les appelants acceptaient pour le reste les conditions de l'ordonnance et ont pris des mesures pour la mettre en oeuvre. Un mécanisme d'appel a été préparé et rendu public. Le référendum a été tenu le 28 juillet 2003. La majorité des membres de la Première nation ont rejeté le projet de mécanisme d'appel proposé par le conseil.
[14] Le 29 juillet 2003, l'honorable A.C. Hamilton, qui avait été nommé agent électoral indépendant et chargé de superviser le référendum, a préparé son rapport sur le référendum. Le rapport contient le paragraphe suivant :
[traduction]Seize personnes ont déclaré aux secrétaires des bureaux de vote qu'ils ne comprenaient pas ce qu'il y avait sur les bulletins et ils m'ont été référés. Je leur ai montré la disposition du règlement administratif en vigueur concernant le comité d'appel et leur ai fait remarquer que les personnes qui étaient nommées soit n'étaient plus vivantes soit ne voulaient pas participer au processus d'élection. Je leur ai alors expliqué la teneur du bulletin et leur ai indiqué qu'elles pouvaient soit modifier le règlement de façon à mettre sur pied un comité d'appel constitué de membres de la bande soit confier aux Affaires indiennes la tenue des élections et les appels en matière électorale. Je leur ai dit d'indiquer OUI s'ils voulaient un comité d'appel local et d'inscrire NON s'ils voulaient confier ces questions aux Affaires indiennes.
[D.A. volume 5, page 1427]
[15] Le 5 août 2003, l'avocate du ministre a déposé au greffe de la Cour une lettre qu'elle souhaitait transmettre au juge Rouleau. En voici les extraits pertinents :
[traduction] Le 31 juillet 2003, les demandeurs ont remis à notre bureau un exemplaire du « rapport sur le référendum » [...]. D'après les résultats du référendum, plus de cinquante pour cent (50 %) des électeurs de Sandy Bay ne sont pas en faveur du code coutumier sous sa forme révisée ou ne l'ont pas ratifié. Par conséquent, les résultats ne permettent pas de conclure que les membres de Sandy Bay ont réussi à apporter une solution au mécanisme d'appel coutumier par un large consensus.
L'avocat des demandeurs nous a informés que les demandeurs estimaient avoir respecté l'ordonnance du 13 juin 2003 et que, quels que soient les résultats du référendum, la décision du ministre prise aux termes du paragraphe 74(1) de la Loi sur les Indiens demeurait suspendue indéfiniment.
Le 26 février 2003, le ministre a estimé que, conformément aux pouvoirs législatifs qui lui sont conférés par le paragraphe 74(1), il était utile à la bonne administration de la bande de Sandy Bay que le « conseil de la bande » soit élu au cours d'une élection tenue conformément à la Loi sur les Indiens. En vue de donner effet au paragraphe 74(1), le gouverneur en conseil a adopté le Règlement sur le mode d'élection du conseil de la bande de Sandy Bay. Après la publication de ce règlement, le ministère a fixé la date des élections au 16 juin 2003.
Par ordonnance datée du 13 juin 2003, la Cour a interdit « au ministre d'imposer l'élection d'un nouveau chef et conseil de bande le 16 juin 2003 » , accordant ainsi aux électeurs de Sandy Bay une dernière possibilité de résoudre les problèmes et de ratifier par référendum un mécanisme d'appel coutumier révisé. L'ordonnance du 13 juin 2003 énonçait également clairement que « la présente ordonnance n'a[vait] pas pour effet d'annuler la décision du ministre » .
Conformément à l'ordonnance du 13 juin 2003, qui fixait la tenue d'élection au 8 septembre 2003, il est, dans les circonstances, dans l'intention du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien de procéder à ladite élection.
[D.A. volume 5, pages 1424, 1425]
[16] Le 20 août 2003, le juge Rouleau a émis la directive suivante en réponse à la lettre de l'avocate du ministre datée du 5 août 2003 :
[traduction]J'accuse réception de la lettre de l'avocate représentant le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien datée du 5 août 2003. Compte tenu du rapport sur le référendum qui a été remis par l'honorable A.C. Hamilton, un agent d'élection indépendant, il ressort que la Première nation ojibway de Sandy Bay, la demanderesse, a rejeté le projet de modification du règlement sur les élections coutumières de la bande.
Mon ordonnance du 13 juin 2003 n'est pas ambiguë et l'élection devrait être tenue tel que prévu le 8 septembre 2003, conformément à la Loi sur les Indiens et Règlement, tel qu'indiqué par le ministre dans sa lettre datée du 26 février 2003.
[D.A. volume 5, page 1429]
[17] Le 23 août 2003, la Première nation a déposé un avis d'appel concernant l'ordonnance de la Cour du 13 juin 2003. Le dépôt a été effectué dans les délais fixés par l'alinéa 27(2)b) de la Loi sur les Cours fédérales, étant donné que les jours des mois de juillet et d'août n'entrent pas dans le calcul des délais. Il est toutefois douteux que les appelants puissent encore à cette date contester la validité de la décision du ministre, étant donné qu'ils ont tenté de mettre en application la décision du juge Rouleau. Je pense que l'appel est davantage relié à la directive émise par le juge le 20 août 2003. Quoi qu'il en soit, je vais entendre cette demande comme si l'appelant n'était pas empêché de contester la décision du ministre.
[18] Le 5 septembre 2003, j'ai rejeté une requête visant à suspendre l'ordonnance de la Cour datée du 13 juin 2003 et à interdire au ministre de tenir l'élection prévue pour le 8 septembre 2003 (2003 CAF 328). L'avocat du ministre a accepté à l'audience du 5 septembre 2003 que, dans le cas où l'appel serait entendu, le ministre ne soutiendrait pas qu'il est irrecevable et que, si l'appel était accueilli, la Première nation serait rétablie dans la position qui était la sienne avant l'élection du 8 septembre 2003.
[19] L'élection a été tenue le 8 septembre 2003. Un nouveau conseil a été élu. Il a été autorisé à participer à la présente instance à titre d'intervenant le 10 décembre 2003.
Les arguments
[20] L'avocat des appelants soutient principalement que l'ordonnance est claire, que la Première nation en a respecté les conditions puisqu'elle a mis sur pied un mécanisme d'appel et tenu un référendum, que l'arrêté du ministre daté du 26 février 2003 a été suspendu pour une période indéfinie par la tenue du référendum, quels qu'en aient été les résultats, que l'élection du 8 septembre 2003 est nulle et que le conseil élu le 19 novembre 2002 devrait être rétabli.
[21] Selon cet argument, le juge Rouleau ne s'est jamais officiellement prononcé sur le bref de certiorari demandé par les appelants et la Cour doit maintenant se prononcer sur cet aspect et accorder le bref pour le motif que la décision du ministre datée du 26 février 2003 est manifestement déraisonnable. En outre, l'avocat soutient que les règles de l'équité procédurale ont été violées, étant donné que la décision du ministre a été prise avant l'expiration du délai qui, d'après l'avocat, avait été prolongé au 31 mars 2003.
Les textes législatifs pertinents
[22] Le paragraphe 74(1) de la Loi sur les Indiens se lit ainsi :
| 74. (1) Lorsqu'il le juge utile à la bonne administration d'une bande, le ministre peut déclarer par arrêté qu'à compter d'un jour qu'il désigne le conseil d'une bande, comprenant un chef et des conseillers, sera constitué au moyen d'élections tenues selon la présente loi. |
|
74. (1) Whenever he deems it advisable for the good government of a band, the Minister may declare by order that after a day to be named therein the council of the band, consisting of a chief and councillors, shall be selected by elections to be held in accordance with this Act. |
Analyse
[23] L'ordonnance et les motifs de l'ordonnance semblent à première vue quelque peu ambigus. Cependant, considérés dans le contexte, il est clair que l'objet et l'effet de l'ordonnance étaient de donner aux appelants une dernière possibilité d'adopter un mécanisme d'appel efficace, conforme à leurs propres coutumes, à défaut de quoi la suspension de la décision du ministre serait levée et le bref de certiorari refusé.
[24] Le véritable objet du débat tenu devant le juge Rouleau était de résoudre l'impasse découlant de l'absence d'un mécanisme d'appel efficace. Le juge a estimé qu'avant de tenir une élection et de refuser aux appelants la possibilité d'utiliser un système électoral coutumier, une solution qu'il a estimée être « quelque peu radicale dans les circonstances mais nécessaire » , il y avait lieu d'accorder à la Première nation la possibilité d'élaborer elle-même un nouveau mécanisme d'appel, par le biais d'un référendum. Le référendum n'était qu'un moyen d'obtenir un résultat, à savoir un nouveau mécanisme d'appel. Il ressort implicitement du contexte qu'en ordonnant la tenue d'un référendum, le juge ordonnait la tenue d'un référendum qui déboucherait sur l'approbation et la mise en place d'un nouveau mécanisme d'appel. Le rapport Hamilton montre que c'est ainsi que l'ordonnance du juge a été interprétée et comprise par les personnes concernées.
[25] Il convient également de rappeler que l'audience avait été tenue par le juge Rouleau selon la procédure accélérée et que le juge lui-même avait signalé aux avocats qu'étant donné que l'élection devait être tenue dans quelques jours, il n'avait pas le temps de prendre le jugement en délibéré. Tout le monde savait quelles étaient les questions en litige. Tout le monde savait ou aurait dû savoir ce que le juge recherchait. Tout le monde savait ou aurait dû savoir que si la solution moins radicale ordonnée par le juge ne donnait pas le résultat escompté, la solution plus radicale choisie par le ministre serait mise en oeuvre. Dans ces circonstances, il paraît inapproprié de vouloir interpréter de façon minutieuse les paroles du juge Rouleau, comme le proposent les appelants, parce que cela en déformerait le sens véritable.
[26] Je conclus que l'ordonnance attaquée, datée du 13 juin 2003, est une ordonnance ayant pour effet de suspendre la décision du ministre de tenir une élection le 16 juin 2003, en attendant la tenue d'un référendum devant déboucher sur l'adoption d'un mécanisme d'appel efficace, combinée à une ordonnance confirmant la décision du ministre au cas où aucun mécanisme d'appel efficace ne serait adopté et refusant l'émission d'un bref de certiorari. C'est exactement ce qu'a confirmé le juge Rouleau dans sa directive du 25 août 2003. Il serait utile d'ajouter que, dans le cadre d'une demande de contrôle judiciaire présentée aux termes de l'article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, le juge a toute latitude pour ordonner le redressement ou pour imposer les conditions qu'il considère appropriées dans les circonstances.
[27] Il convient dès lors d'examiner si dans sa décision, le juge Rouleau a commis une erreur susceptible d'être révisée.
[28] Je vais d'abord examiner l'allégation relative au report par le ministre de la date limite du 14 février 2003. J'estime que la décision du juge Rouleau sur ce point n'est pas erronée puisque le ministre n'a pas accordé un tel report. Le témoignage non contredit du directeur régional des services fonciers et fiduciaires du ministère, M. Egan, indique que le conseil lui a demandé, le 23 décembre 2000, de reporter la date limite et qu'
[traduction] « il les a informés que seul le ministre avait le pouvoir de reporter la date limite qu'il avait lui-même fixée et que, s'ils voulaient la faire reporter, ils devaient écrire au ministre, demander un report et proposer un mécanisme susceptible de remédier aux difficultés soulevées par leur règlement coutumier. »
[D.A. volume 4, page 957]
Les appelants se basent maintenant sur une date que l'on trouve dans un projet de modification non signé, envoyé de façon routinière le 31 janvier 2003 par un fonctionnaire du ministère (voir ci-dessus, paragraphe 5); cet argument ne tient pas compte du conseil fourni par M. Egan, de la lettre envoyée par le conseil au ministre le 25 février 2003 (voir ci-dessus, paragraphe 6) dans laquelle il est admis que le chef et le conseil n'ont pas été en mesure de respecter la date limite du 14 février 2003 fixée par le ministre ni des termes du paragraphe (i) de la demande de contrôle judiciaire de l'appelant (précité, paragraphe 8), qui sollicite « un jugement déclarant que Sandy Bay n'a pas violé les obligations qu'elle avait envers le MAINC consistant à achever la révision du Band Custom Election Regulations of 1974 d'ici le 14 février 2003 » (non souligné dans l'original).
[29] Pour ce qui est maintenant de la façon dont le ministre a exercé son pouvoir discrétionnaire, il n'est pas contesté par les parties que la norme de contrôle que devait appliquer le juge Rouleau était celle de la décision manifestement déraisonnable. Je suis convaincu que le juge Rouleau a appliqué la norme appropriée et n'a pas commis d'erreur manifeste ou concrète lorsqu'il a jugé qu'il existait des éléments susceptibles de convaincre le ministre que le moment était venu d'exercer le pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 74(1) de la Loi sur les Indiens. L'impasse demeurait, le chef n'avait pas une attitude positive et l'élaboration d'un mécanisme d'appel conforme à la coutume semblait de plus en plus aléatoire. Le fait que le juge Rouleau ait fait une dernière tentative pour préserver la coutume de la bande ne constitue pas une critique de la décision du ministre ou une conclusion selon laquelle la décision du ministre était manifestement déraisonnable. Le fait que la solution retenue par le ministre était « peut-être radicale » n'en fait pas une décision manifestement déraisonnable. En fait, le juge Rouleau a estimé que cette solution était « nécessaire » mais, dans un but pragmatique, il a essayé d'éviter ce qui s'est finalement avéré inévitable, à savoir la mise en oeuvre de la solution retenue au départ par le ministre.
[30] Les appelants soutiennent que le ministre n'a pas appliqué sa propre politique qui énonce que le recours à l'article 74 [traduction] « est un recours de dernier ressort, utilisé dans le cas d'une situation chaotique dans la collectivité et lorsqu'il est impossible d'en arriver à une entente par la médiation ou l'arbitrage » (D.A. volume 1, page 29). L'article 74 accorde au ministre un pouvoir qu'il doit exercer « lorsqu'il le juge utile à la bonne administration d'une bande » . Ce pouvoir discrétionnaire ne peut être limité par une politique préparée par la haute direction. La politique peut fort bien représenter le point de vue de la haute direction au sujet des circonstances dans lesquelles il est approprié d'exercer ce pouvoir discrétionnaire, mais elle ne saurait lier le ministre. De toute façon, je ne suis pas disposé à conclure que le ministre n'a pas appliqué cette politique. Il a très bien pu estimer qu'il n'existait aucune autre solution concrète, étant donné que le processus démocratique était en danger depuis plusieurs années et l'était toujours.
Dispositif
[31] Je rejetterais l'appel, sans frais, compte tenu des circonstances, étant donné qu'il ne servirait à rien d'imposer au conseil régulièrement élu et aux membres de la Première nation des frais encourus par le conseil précédent.
_ Robert Décary _
Juge
« Je souscris aux présents motifs
Gilles Létourneau, juge »
« Je souscris aux présents motifs
J.D. Denis Pelletier, juge »
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR D'APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : A-392-03
(APPEL D'UNE ORDONNANCE DE LA COUR FÉDÉRALE DATÉE DU 13 JUIN 2003,
N ° DE DOSSIER T-368-03)
INTITULÉ : PREMIÈRE NATION OJIBWAY DE SANDY BAY ET AL. c. SA MAJESTÉ LA REINE ET AL.
LIEU DE L'AUDIENCE : WINNIPEG (MANITOBA)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 2 JUIN 2004
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE DÉCARY
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE PELLETIER
DATE DES MOTIFS : LE 11 JUIN 2004
COMPARUTIONS:
|
Harvey Pollock Wayne Forbes Winnipeg (Manitoba) |
POUR LES APPELANTS
|
|
Glynnis Hart Darrin Davis Ministère de la Justice Winnipeg (Manitoba)
Norman Boudreau Winnipeg (Manitoba) |
POUR LES INTIMÉS
POUR L'INTERVENANT |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
|
Pollock & Company Avocats Suite 1120 - 363 Broadway Winnipeg (Manitoba) R3C 3N9 |
POUR LES APPELANTS |
|
Morris Rosenberg Sous-procureur général du Canada
Booth Dennehy Winnipeg (Manitoba) |
POUR LES INTIMÉS
POUR L'INTERVENANT |