Date : 20050928
Dossier : A-169-05
Référence : 2005 CAF 308
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE MALONE
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉET DE L'IMMIGRATION
appelant
(défendeur en Cour fédérale)
et
ANDREJS TIHOMIROVS
intimé
(demandeur en Cour fédérale)
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 13 septembre 2005
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 28 septembre 2005
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE ROTHSTEIN
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE MALONE
Date : 20050928
Dossier : A-169-05
Référence : 2005 CAF 308
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE MALONE
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉET DE L'IMMIGRATION
appelant
(défendeur en Cour fédérale)
et
ANDREJS TIHOMIROVS
intimé
(demandeur en Cour fédérale)
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE ROTHSTEIN
[1] Il s'agit de l'appel d'un jugement de la Cour fédérale (2005 CF 479, [2005] A.C.F. no 498) portant sur les deux questions certifiées suivantes :
1. L'intention de faire autoriser un recours collectif est-elle un facteur pertinent à prendre en compte dans le cadre d'une requête déposée en vertu du paragraphe 18.4(2) de la Loi sur les Cours fédérales en vue de convertir une demande de contrôle judiciaire en action?
2. Dans l'affirmative, quel est le critère applicable à la demande de conversion, dans les circonstances? La Cour doit-elle tenir compte des facteurs énumérés à l'article 299.18 des Règles des Cours fédérales, dans lequel est défini le critère applicable aux demandes d'autorisation de recours collectif
LES FAITS
[2] Le 1er février 2002, Andrejs Tihomirovs a demandé la résidence permanente en vertu des dispositions de la Loi sur l'immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2. Sa demande n'a pas été traitée avant l'entrée en vigueur de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, le 28 juin 2002.
[3] M. Tihomirovs estime que sa demande aurait été acceptée si elle avait été traitée sous le régime de la Loi sur l'immigration. Il pense aussi qu'il ne satisfera pas aux exigences de la nouvelle loi. Par conséquent, M. Tihomirovs a fait une demande de contrôle judiciaire pour obtenir soit une ordonnance de mandamus soit une ordonnance de faire permanente enjoignant au ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration d'évaluer sa demande conformément à l'ancienne loi.
[4] M. Tihomirovs a demandé une ordonnance pour que sa demande de contrôle judiciaire soit convertie en action. Il a l'intention de faire autoriser l'action comme un recours collectif au nom de tous les demandeurs de résidence permanente qui sont des travailleurs qualifiés, des travailleurs autonomes, des entrepreneurs et des investisseurs qui ont déposé leur demande entre le 1er janvier 2002 et le 28 juin 2002 (à l'exception des candidats des provinces et de ceux destinés à la province de Québec).
[5] L'avocat de M. Tihomirovs déclare que son intervention ne se limite pas aux 21 autres demandeurs de contrôle judiciaire, mais qu'elle vise aussi à ouvrir le groupe à environ 40 000 personnes qui ont demandé la résidence permanente au Canada entre le 1er janvier et le 28 juin 2002 et qui n'ont pas déposé de demande de contrôle judiciaire.
ANALYSE
[6] Les Règles des Cours fédérales, DORS/2004-283 ne contiennent aucune disposition concernant les procédures de contrôle judiciaire collectives. Pour que l'instance procède comme un recours collectif, l'autorisation du recours exigera la conversion du contrôle judiciaire en action, en application du paragraphe 18.4 (2) de la Loi sur les Cours fédérales, L. R.C. 1985, ch. F-7, L.C. 2002, ch. 8, art. 14, dont voici le libellé :
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18.4(2) Elle peut, si elle l'estime indiqué, ordonner qu'une demande de contrôle judiciaire soit instruite comme s'il s'agissait d'une action. |
18.4(2) The Federal Court may, if it considers it appropriate, direct that an application for judicial review be treated and proceeded with as an action. |
[7] Le ministre reconnaît que l'article 299.11 des Règles prévoit que les règles applicables aux recours collectifs s'appliquent aux demandes de contrôle judiciaire devant être instruites comme une action en application du paragraphe 18.4 (2). Selon l'article 299.11 des Règles,
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299.11 Les règles 299.1 et 299.12 à 299.42 s'appliquent notamment à une demande de contrôle judiciaire dans le cas où la Cour a ordonné, en vertu du paragraphe 18.4(2) de la Loi, qu'elle soit instruite comme une action. |
299.11 Rules 299.1 and 299.12 to 299.42 also apply to an application for judicial review that is to be treated and proceeded with as an action under subsection 18.4(2) of the Act. |
Cependant, le ministre prétend que l'interprétation correcte de l'article 299.11 des Règles est que l'intention d'intenter un recours collectif ne peut justifier la conversion d'un contrôle judiciaire en action en vertu du paragraphe 18.4 (2). Ce n'est que si l'ordonnance visant la conversion est fondée sur un autre motif qu'une autorisation de l'action convertie en recours collectif peut être demandée.
[8] Le ministre fonde son argument surtout sur le fait que les Règles des Cours fédérales n'étendent pas aux contrôles judiciaires le régime applicable aux recours collectifs. Citant les procès-verbaux du Comité des règles et le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation joint aux Règles (DORS/2002-417) qui ont incorporé le régime de recours collectif dans les Règles des Cours fédérales en 2002, le ministre a déclaré que l'exclusion des recours collectifs dans les demandes de contrôle judiciaire était délibérée. Il a dit que le paragraphe 18.4 (1) était l'expression, dans la loi, de l'intérêt public concernant la résolution expéditive des différends de droit public :
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18.4 (1) Sous réserve du paragraphe (2), la Cour fédérale statue à bref délai et selon une procédure sommaire sur les demandes et les renvois qui lui sont présentés dans le cadre des articles 18.1 à 18.3. |
18.4 (1) Subject to subsection (2), an application or reference to the Federal Court under any of sections 18.1 to 18.3 shall be heard and determined without delay and in a summary way. |
La conversion d'un contrôle judiciaire en recours collectif retarderait la procédure, en contravention à l'objectif du paragraphe 18.4(1). Par conséquent, l'intention d'intenter un recours collectif ne peut être le fondement d'une demande de conversion d'un contrôle judiciaire en action en application du paragraphe 18.4 (2).
[9] Je ne puis être d'accord avec le ministre. Dans Drapeau c. Canada (Ministre de la Défense Nationale) (1995), 179 N.R. 398 (CAF), le juge Hugessen (tel était alors son titre) a conclu, au nom de la majorité, qu'il n'y avait pas de limites aux facteurs à prendre en considération dans une demande fondée sur le paragraphe 18.4 (2) :
De l'avis de la Cour, le paragraphe 18.4(2) n'établit aucune limite quant aux facteurs qui peuvent à juste titre être pris en considération lorsqu'il s'agit de savoir s'il convient ou non de permettre qu'une demande de contrôle judiciaire soit instruite comme s'il s'agissait d'une action. Parmi ces facteurs, figurent certainement les commodités de l'accès à la justice et la prévention des coûts et délais inutiles.
[10] Je suis d'accord avec le juge Hugessen. Je ne vois pas pourquoi l'intention de faire autoriser une action comme recours collectif ne pourrait être un facteur de la conversion lorsqu'il s'agit effectivement du motif de la demande.
[11] L'article 299.11 des Règles prévoit explicitement l'application des règles concernant les recours collectifs à la procédure intentée à l'origine sous forme de contrôle judiciaire et convertie en application du paragraphe 18.4 (2). Étant donné que cette dernière disposition ne limite pas les facteurs à prendre en considération dans le cas d'une demande de conversion, il en découle que l'intention de faire autoriser un recours collectif n'est pas exclue de la liste des facteurs pertinents.
[12] Je conviens avec le ministre que la procédure de contrôle judiciaire vise à régler de façon sommaire les questions de droit public. Toutefois, comme je l'expliquerai plus loin, il ne s'agit pas là d'un obstacle à la conversion. Il s'agit simplement d'un facteur supplémentaire dont il convient de tenir compte dans une telle demande.
[13] Je répondrais donc par l'affirmative à la première question certifiée.
[14] Selon la deuxième question certifiée, quel est le critère applicable à une demande de conversion lorsque l'objectif visé est l'autorisation d'une action comme recours collectif? M. Tihomirovs déclare que la simple expression de l'intention d'intenter un recours collectif suffit pour satisfaire au critère. J'en disconviens. Étant donné que le contrôle judiciaire vise le règlement expéditif et sommaire des questions de droit public, les tribunaux seront toujours obligés d'évaluer les avantages de la procédure par voie de recours collectif par rapport à l'efficacité de la procédure par voie de contrôle judiciaire.
[15] Lorsque l'autorisation d'un recours collectif est l'objectif de la demande de conversion, il me semble que les facteurs pertinents sont les conditions d'autorisation d'un recours collectif. Ces facteurs sont énumérés aux paragraphes 299.18 (1) et (2), dont voici le libellé :
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299.18 (1) Sous réserve du paragraphe (3), le juge autorise une action comme recours collectif si les conditions suivantes sont réunies : a) les actes de procédure révèlent une cause d'action valable; b) il existe un groupe identifiable formé d'au moins deux personnes; c) les réclamations des membres du groupe soulèvent des points de droit ou de fait collectifs, qu'ils prédominent ou non sur ceux qui ne concernent qu'un membre; d) le recours collectif est le meilleur moyen de régler de façon équitable et efficace les points de droit ou de fait collectifs; e) un des membres du groupe peut agir comme représentant demandeur et, à ce titre : (i) représenterait de façon équitable et appropriée les intérêts du groupe, (ii) a élaboré un plan qui propose une méthode efficace pour poursuivre l'action au nom du groupe et tenir les membres du groupe informés du déroulement de l'instance, (iii) n'a pas de conflit d'intérêts avec d'autres membres du groupe en ce qui concerne les points de droit ou de fait collectifs, (iv) communique un sommaire des ententes relatives aux honoraires et débours qui sont intervenues entre lui et son avocat. Facteurs pris en compte (2) Afin de déterminer si le recours collectif est le meilleur moyen de régler les points de droit ou de fait collectifs de façon équitable et efficace, tous les facteurs pertinents doivent être pris en compte, notamment les facteurs suivants :... d) l'aspect pratique ou l'efficacité des autres moyens de régler les réclamations; e) la question de savoir si la gestion du recours collectif créerait de plus grandes difficultés que l'adoption d'un autre moyen. |
299.18 (1) Subject to subsection (3), a judge shall certify an action as a class action if (a) the pleadings disclose a reasonable cause of action; (b) there is an identifiable class of two or more persons; (c) the claims of the class members raise common questions of law or fact, whether or not those common questions predominate over questions affecting only individual members; (d) a class action is the preferable procedure for the fair and efficient resolution of the common questions of law or fact; and (e) there is a representative plaintiff who (i) would fairly and adequately represent the interests of the class, (ii) has prepared a plan for the action that sets out a workable method of advancing the action on behalf of the class and of notifying class members how the proceeding is progressing, (iii) does not have, on the common questions of law or fact, an interest that is in conflict with the interests of other class members, and (iv) provides a summary of any agreements respecting fees and disbursements between the representative plaintiff and the representative plaintiff's solicitor. Matters to be considered (2) All relevant matters shall be considered in a determination of whether a class action is the preferable procedure for the fair and efficient resolution of the common questions of law or fact, including whether ...(d) other means of resolving the claims are less practical or less efficient; and (e) the administration of the class action would create greater difficulties than those likely to be experienced if relief were sought by other means.
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Les facteurs énumérés dans l'article 299.18 des Règles visent à guider les tribunaux dans leur décision d'autoriser ou non une action comme recours collectif. Il me semble qu'il en découle logiquement que les mêmes facteurs devraient guider les tribunaux dans leur décision d'autoriser ou non la conversion d'un contrôle judiciaire en action afin d'autoriser cette action comme recours collectif.
[16] Si le motif invoqué au soutien d'une demande de conversion est l'intention de faire autoriser un recours collectif et si le demandeur ne peut convaincre le tribunal qu'un recours collectif devrait être autorisé, la demande de conversion n'est pas alors justifiée. Si la demande d'autorisation du recours collectif est rejetée, la demande de conversion devrait alors être rejetée également.
[17] Bien entendu, sur le plan technique, la conversion doit précéder l'autorisation parce qu'un contrôle judiciaire ne peut être autorisée à procéder comme un recours collectif. Autrement dit, la conversion doit être effectuée avant que l'autorisation de recours collectif ne soit accordée. Par conséquent, on peut prétendre que l'obligation de satisfaire aux critères d'autorisation de procéder par voie de recours collectif ne saurait précéder l'ordonnance visant la conversion, car cela serait mettre la charrue avant les boeufs.
[18] Concrètement, il faut répondre que les deux demandes, celle visant la conversion et celle visant l'autorisation, devraient être entendues et étudiées de concert. Si la preuve produite satisfait aux critères relatifs à l'autorisation, la conversion devrait être ordonnée et suivie immédiatement d'une ordonnance autorisant le recours collectif. La demande de conversion ne devrait être tranchée avant la demande d'autorisation que si l'une des parties peut prouver que l'examen simultané des deux demandes serait préjudiciable. Toutefois, dans de telles circonstances, je crois que les facteurs applicables à l'autorisation demeureraient applicables à la conversion sous réserve d'une preuve contraire.
[19] En réponse à la prétention du ministre selon laquelle la conversion effectuée aux fins de l'autorisation d'un recours collectif contrevient à l'objet du contrôle judiciaire, la procédure souhaitable est l'un des facteurs à prendre en considération dans le cadre de la procédure de conversion et d'autorisation. Le tribunal examinera les problèmes liés à la facilité et à l'efficacité des procédures, et choisira celle qui offrira le moins de difficultés pour régler les questions en litige. Par exemple, une pluralité de contrôles judiciaires que permettrait d'éviter un recours collectif pourrait également être évitée si les parties convenaient de considérer un seul contrôle judiciaire comme une cause type pour les autres contrôles judiciaires qui portent sur la même question. Ces facteurs, parmi d'autres, devraient permettre au tribunal de décider s'il convient d'autoriser la conversion et l'autorisation du recours collectif.
[20] Je ferais observer que, en matière d'immigration, il faut obtenir l'autorisation du tribunal avant de procéder par voie de contrôle judiciaire. Par conséquent, en cette matière, la demande de contrôle judiciaire qui donne lieu à des demandes de conversion et d'autorisation se fonde sur une décision quant à l'existence d'une cause d'action raisonnable, et l'existence d'une telle cause d'action ne devrait pas être en litige dans les demandes de conversion et d'autorisation. Dans le cas des contrôles judiciaires qui ne portent pas sur l'immigration, les parties plaideront le caractère raisonnable de la cause d'action. Les demandes de conversion et d'autorisation seront rejetées si l'absence de cause d'action raisonnable est démontrée. Le contrôle judiciaire pourra procéder, mais le demandeur saura alors que ses chances d'avoir gain de cause sont minces.
[21] Pour ces motifs, je suis d'avis que lorsque la conversion vise l'autorisation d'une action comme recours collectif, les facteurs énumérés à l'article 299.18 seront normalement tout aussi pertinents pour la demande de conversion que pour celle de l'autorisation de l'action comme recours collectif. Bien entendu, étant donné qu'il n'y a pas de limite aux facteurs que les tribunaux peuvent considérer comme pertinents dans une demande de conversion, je n'exclus pas la possibilité que le tribunal tienne compte d'autres facteurs. Toutefois, le tribunal devrait normalement se concentrer sur les conditions énumérées à l'article 299.18.
[22] J'apporterais donc les réponses suivant aux questions certifiées :
1. L'intention de faire autoriser un recours collectif est un facteur pertinent à prendre en compte dans le cadre d'une requête déposée en vertu du paragraphe 18.4(2) de la Loi sur les Cours fédérales en vue de convertir une demande de contrôle judiciaire en action. Cependant, une telle intention est insuffisante pour justifier la conversion.
2. Les facteurs à prendre en considération dans le cadre d'une demande de conversion visant l'autorisation d'un recours collectif englobent ceux qui sont énumérés à l'article 299.18 des Règles. Sur le plan pratique, les demandes de conversion et d'autorisation devraient être entendues et étudiées de concert, sauf si l'une des parties est en mesure de prouver, de ce fait, l'existence d'un préjudice. Par la suite, si les deux demandes sont entendues de concert et si les critères relatifs à l'autorisation sont respectés, une ordonnance visant la conversion devrait être rendue et suivie immédiatement d'une ordonnance autorisant le recours collectif.
[23] L'appel devrait être accueilli, le jugement de la Cour fédérale devrait être annulé et l'affaire devrait être renvoyée au juge de la Cour fédérale pour qu'il statue à nouveau sur l'affaire compte tenu des présents motifs. Il ne devrait pas y avoir d'ordonnance quant aux dépens.
« Marshall Rothstein »
Juge
« Je souscris aux présents motifs
Gilles Létourneau, juge »
« Je souscris aux présents motifs
B. Malone, juge »
Traduction certifiée conforme
Michèle Ali
COUR D'APPEL FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : A-169-05
INTITULÉ: LE MINISTRE DE LA
CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
et
ANDREJS TIHOMIROVS
LIEU DE L'AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 13 SEPTEMBRE 2005
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE ROTHSTEIN
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE MALONE
DATE DES MOTIFS : LE 28 SEPTEMBRE 2005
COMPARUTIONS :
Kevin Lunney POUR L'APPELANT
Dan Miller POUR L'INTIMÉ
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
John H. Sims, c.r.
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario) POUR L'APPELANT
Dan Miller
Barrister & Solicitor
Toronto (Ontario) POUR L'INTIMÉ
Date : 20050928
Dossier : A-169-05
OTTAWA (ONTARIO), LE 28 SEPTEMBRE 2005
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE ROTHSTEIN
LE JUGE MALONE
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉET DE L'IMMIGRATION
appelant
(défendeur en Cour fédérale)
et
ANDREJS TIHOMIROVS
intimé
(demandeur en Cour fédérale)
JUGEMENT
1. L'intention de faire autoriser un recours collectif est un facteur pertinent à prendre en compte dans le cadre d'une requête déposée en vertu du paragraphe 18.4(2) de la Loi sur les Cours fédérales en vue de convertir une demande de contrôle judiciaire en action. Cependant, une telle intention est insuffisante pour justifier la conversion.
2. Les facteurs à prendre en considération dans le cadre d'une demande de conversion visant l'autorisation d'un recours collectif englobent ceux qui sont énumérés à l'article 299.18 des Règles. Sur le plan pratique, les demandes de conversion et d'autorisation devraient être entendues et étudiées de concert, sauf si l'une des parties est en mesure de prouver, de ce fait, l'existence d'un préjudice. Par la suite, si les deux demandes sont entendues de concert et si les critères relatifs à l'autorisation sont respectés, une ordonnance visant la conversion devrait être rendue et suivie immédiatement d'une ordonnance autorisant le recours collectif.
L'appel est accueilli, le jugement de la Cour fédérale est annulé et l'affaire est renvoyée au juge de la Cour fédérale pour qu'il statue à nouveau sur l'affaire compte tenu des présents motifs.
« Gilles Létourneau »
Juge
Traduction certifiée conforme
Michèle Ali