Décisions de la Cour d'appel fédérale

Date : 20040623

Dossier : A-407-03

Référence : 2004 CAF 238

CORAM :       LE JUGE LINDEN

LA JUGE SHARLOW

LE JUGE MALONE

ENTRE :

                                                NORTHWEST AIRLINES, INC. et

                           KLM LIGNES AÉRIENNES ROYALES NÉERLANDAISES

                                                                                                                                          appelantes

                                                                             et

                                       L'OFFICE DES TRANSPORTS DU CANADA

                                                                                                                                           défendeur

                                        Audience tenue à Toronto (Ontario), le 7 juin 2004

                                       Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 23 juin 2004

MOTIFS DU JUGEMENT :                                                                              LA JUGE SHARLOW

Y ONT SOUSCRIT :                                                                                             LE JUGE LINDEN

                                                                                                                            LE JUGE MALONE

Date : 20040623

Dossier : A-407-03

Référence : 2004 CAF 238

CORAM :       LE JUGE LINDEN

LA JUGE SHARLOW

LE JUGE MALONE

ENTRE :

                                                NORTHWEST AIRLINES, INC. et

                           KLM LIGNES AÉRIENNES ROYALES NÉERLANDAISES

                                                                                                                                          appelantes

                                                                             et

                                       L'OFFICE DES TRANSPORTS DU CANADA

                                                                                                                                           défendeur

                                                       MOTIFS DU JUGEMENT

LA JUGE SHARLOW

[1]                La question qui est soulevée en l'espèce est de savoir si une entreprise de transport aérien doit être tenue d'honorer les billets vendus par une agence de voyage à un prix inférieur à celui publié par ladite entreprise alors que celle-ci a autorisé l'agence de voyage concernée à ne vendre des billets qu'au prix publié. Les appelantes, Northwest Airlines, Inc. et KLM Lignes aériennes royales néerlandaises, ont refusé d'honorer de tels billets. Dans une décision datée du 29 avril 2003 (décision n ° 232-A-2003), l'Office des transports du Canada a conclu que Northwest et KLM avaient tort et a ordonné des mesures correctives. Les transporteurs ont obtenu l'autorisation de se pourvoir contre cette décision en vertu de l'article 41 de la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10.

Contexte législatif

[2]                Les dispositions pertinentes de la Loi sur les transports au Canada s'énoncent comme suit :

41. (1) Tout acte -- décision, arrêté, règle ou règlement -- de l'Office est susceptible d'appel devant la Cour d'appel fédérale sur une question de droit ou de compétence, avec l'autorisation de la cour sur demande présentée dans le mois suivant la date de l'acte ou dans le délai supérieur accordé par un juge de la cour en des circonstances spéciales, après notification aux parties et à l'Office et audition de ceux d'entre eux qui comparaissent et désirent être entendus.	41. (1) An appeal lies from the Agency to the Federal Court of Appeal on a question of law or a question of jurisdiction on leave to appeal being obtained from that Court on application made within one month after the date of the decision, order, rule or regulation being appealed from, or within any further time that a judge of that Court under special circumstances allows, and on notice to the parties and the Agency, and on hearing those of them that appear and desire to be heard.
[...]	[...]
(4) L'Office peut plaider sa cause à l'appel par procureur ou autrement.	(4) The Agency is entitled to be heard by counsel or otherwise on the argument of an appeal.
[...]	[...]
55. (1) Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente partie. [...]	55. (1) In this Part, [...]
« tarif » ["tariff"] Barème des prix, taux, frais et autres conditions de transport applicables à la prestation d'un service aérien et des services connexes.	"tariff" [ « tarif » ] means a schedule of fares, rates, charges and terms and conditions of carriage applicable to the provision of an air service and other incidental services.

[3]                Sont également pertinentes les dispositions suivantes du Règlement sur les transports aériens, SOR/88-58 (non souligné dans l'original) :

2. Les définitions qui suivent s'appliquent au présent règlement et à la partie II de la Loi. [...]	2. In these Regulations and Part II of the Act, [...]
« taxe » Prix, taux ou frais établis par un transporteur aérien pour le transport, l'expédition, la garde, la manutention ou la livraison des marchandises, pour le transport, le traitement et le soin des passagers, ou pour tout service connexe. (toll)	"toll" means any fare, rate or charge established by an air carrier in respect of the shipment, transportation, care, handling or delivery of passengers or goods, or in respect of any service incidental thereto; (taxe)

[...]                        PARTIE V                          TARIFS                             [...]                       SECTION II           SERVICE INTERNATIONAL                             [...]	[...]                          PART V                         TARIFFS                             [...]                       DIVISION II                  INTERNATIONAL                             [...]
110. ... (4) Lorsqu'un tarif déposé porte une date de publication et une date d'entrée en vigueur et qu'il est conforme au présent règlement et aux arrêtés de l'Office, les taxes et les conditions de transport qu'il contient, sous réserve de leur rejet, de leur refus ou de leur suspension par l'Office, ou de leur remplacement par un nouveau tarif, prennent effet à la date indiquée dans le tarif, et le transporteur aérien doit les appliquer à compter de cette date.	110. ... (4) Where a tariff is filed containing the date of publication and the effective date and is consistent with these Regulations and any orders of the Agency, the tolls and terms and conditions of carriage in the tariff shall, unless they are rejected, disallowed or suspended by the Agency or unless they are replaced by a new tariff, take effect on the date stated in the tariff, and the air carrier shall on and after that date charge the tolls and apply the terms and conditions of carriage specified in the tariff.
[...]	[...]
113.1 Si un licencié n'applique pas les prix, taux, frais ou conditions de transport applicables au service international et figurant à son tarif, l'Office peut :	113.1 Where a licensee fails to apply the fares, rates, charges, terms or conditions of carriage applicable to the international service it offers that were set out in its tariffs, the Agency may
a)         lui enjoindre de prendre les mesures correctives qu'il estime indiquées;	(a)        direct the licensee to take corrective measures that the Agency considers appropriate; and
b)         lui enjoindre d'indemniser les personnes lésées par la non-application de ces prix, taux, frais ou conditions de transport.	(b)        direct the licensee to pay compensation for any expense incurred by a person adversely affected by the licensee's failure to apply the fares, rates, charges, terms or conditions of carriage applicable to the international service it offers that were set out in its tariffs.

Faits

[4]                Northwest et KLM sont des transporteurs aériens licenciés en vertu de la Loi sur les transports au Canada et leurs activités canadiennes sont assujetties à une surveillance réglementaire de l'Office. Toutes deux ont déposé leurs tarifs auprès de l'Office.

[5]                Travel Way Services Inc. a exploité une agence de voyage dans le passé dans un centre commercial à Rexdale, en Ontario. Travel Way est devenue mandataire de Northwest et de KLM par « adhésion générale » , c'est-à-dire en vertu de certaines règles de l'Association du transport aérien international (IATA). Travel Way n'était autorisée à vendre des billets de Northwest et de KLM qu'aux prix indiqués dans leur tarif respectif.

[6]                Les agents de voyage qui vendent des billets d'avion en vertu d'ententes générales établies par l'IATA doivent présenter à celle-ci un rapport hebdomadaire des ventes de billets conformément au plan de règlement bancaire (PRB) de l'Association et verser au même moment ou peu de temps après le produit des ventes. L'IATA s'assure que les fonds remis par les agents de voyage sont payés aux transporteurs, déduction faite des commissions applicables.

[7]                On allègue qu'en octobre 2002, Travel Way a présenté au PRB un rapport indiquant des ventes de billets de près de 1,5 M$CAN (y compris la vente de 102 billets de Northwest et de KLM totalisant environ 364 000 $). Cependant, Travel Way n'a pas versé le produit des ventes rapportées. À ce jour, les transporteurs n'ont récupéré qu'une infime partie de cette somme.

[8]                On a plus tard appris qu'avant octobre 2002, les ventes hebdomadaires moyennes rapportées par Travel Way s'élevaient à environ 2 000 $. Après enquête, Northwest et KLM ont conclu que Travel Way avait vendu leurs 102 billets au comptant pour une somme nettement inférieure au tarif applicable, délivré lesdits billets et empoché le produit des ventes au lieu de le leur remettre conformément au PRB. Dans l'industrie du voyage, cette activité frauduleuse est connue sous le nom bust out. Des accusations au pénal ont été portées contre certaines personnes présumées avoir participé aux manoeuvres de Travel Way.

[9]                Le dossier recense les 102 billets dont il est question en l'espèce, assortis du nom des personnes à qui on a dit les avoir délivrés. Le dossier n'indique combien d'argent a été remis à Travel Way pour aucun des billets, à exception de deux d'entre eux. Il s'agit de billets aller-retour Toronto-Bombay achetés comptant pour un total de 3 200 $. Le tarif total pour ces deux billets s'établissait à 6 036,14 $.

[10]            À première vue, les billets de Northwest et de KLM délivrés par Travel Way semblent valides. Le prix qu'ils comportent est le même que celui figurant dans les tarifs déposés par Northwest et KLM auprès de l'Office. Sauf dans un cas, aucun élément de preuve n'indique que quiconque ayant acheté l'un des 102 billets avait la connaissance d'un problème ayant trait à leur achat ou qu'il est raisonnable de s'attendre à ce que quiconque en ait eu la connaissance. Le cas d'exception possible concerne un directeur de Travel Way à qui l'un des billets a été délivré. Cette personne a été accusée de fraude relativement à cette affaire.

[11]            Northwest et KLM ont soumis que d'autres acheteurs auraient dû être au courant que quelque chose n'allait pas à cause du caractère inhabituel de la vente au comptant de billets d'avion et du nombre anormalement élevé de transactions chez Travel Way au cours de la semaine d'octobre 2002. Le dossier ne contient aucun élément de preuve permettant de tirer une conclusion sur la connaissance du public ou sur celle à laquelle on peut raisonnablement s'attendre de sa part quant au prix des billets d'avion ou aux pratiques normales des agences de voyage. Le dossier ne révèle pas si, ni comment, d'éventuels clients de Travel Way auraient pu être au courant de la portée du mandat de Travel Way relativement à la vente de billets de Northwest et de KLM. En outre, aucune des parties n'a cité la moindre source à l'appui de l'assertion selon laquelle le public est présumé ou réputé avoir une telle connaissance.

[12]            Northwest et KLM ont honoré 28 des 102 billets avant de se rendre compte de ce qui s'était passé. Après avoir conclu que ceux-ci avaient été vendus à un prix inférieur au tarif, ils ont refusé les billets qui n'avaient pas été honorés. Ils ont néanmoins maintenu les réservations des titulaires de ces billets et leur ont permis de voyager selon leurs dispositions originales grâce à un billet de remplacement vendu à un « prix réduit net » inférieur au tarif normalement exigé.

[13]            Northwest et KLM ont délivré 32 pareils billets de remplacement. Le montant supplémentaire exigé des passagers oscillait entre 1 042,99 $ et 2 529,99 $ selon la destination. L'avocat de Northwest et de KLM a soutenu que la somme de ce paiement supplémentaire et du paiement comptant probablement fait à Travel Way équivalait approximativement au prix réel des billets. Cependant, le dossier ne contient aucun document à l'appui de cette affirmation.

[14]            Des 102 billets, 28 ont été honorés et 32 ont été remplacés, comme expliqué plus tôt. On a permis aux titulaires des 32 billets de remplacement de conserver les billets délivrés par Travel Way et il est possible que certains l'aient encore en leur possession. Parmi les 42 billets qui n'ont été ni honorés ni remplacés figure le billet dont il a été question plus tôt, délivré au directeur de Travel Way. Le dossier ne révèle pas ce qui est advenu des 41 autres billets. Northwest et KLM ont indiqué que s'ils récupèrent de Travel Way quelque somme que ce soit, ils les partageront proportionnellement avec les titulaires des 102 billets dont le titre n'a été ni accepté ni présenté.

[15]            L'Office a reçu des plaintes relativement au refus de Northwest et de KLM d'honorer les billets délivrés par Travel Way. Les détails concernant ces plaintes ne figurent pas au dossier. Dans une lettre datée du 19 décembre 2002, l'Office a cependant demandé à Northwest et à KLM :

[16]            Les dispositions pertinentes du tarif de Northwest Airlines mentionné dans l'ordonnance de justifier s'énoncent comme suit :

[17]            La règle 65 du tarif de KLM qui figure dans son tarif intitulé « Billets, Tarif international énonçant les règles applicables aux passagers et les prix n ° KL-2, NTA(A) n ° 311 » est sensiblement la même que la règle 65 de Northwest.

[18]            Le dossier contient des extraits des tarifs de Northwest et de KLM cités plus tôt, mais ils n'indiquent aucun prix. En outre, le dossier n'indique pas si les prix pratiqués par Northwest et KLM se trouvent dans les tarifs mentionnés au dossier ou dans d'autres tarifs.

[19]            Northwest et KLM ont présenté des mémoires en réponse à l'ordonnance de justifier. Le mémoire est composé d'un exposé des faits et d'observations. Il semble que l'Office ait l'habitude de permettre la présentation de mémoires sans affidavits à l'appui. Cependant, les avocats des deux parties ont convenu que les faits sont essentiellement conformes à ceux énoncés dans le mémoire des transporteurs.

[20]            Deux arguments ont été présentés à l'appui de la position de Northwest et de KLM selon laquelle celles-ci n'avaient pas enfreint les règles tarifaires citées par l'Office. En ce qui concerne la règle 65, les appelantes ont soutenu que les titulaires des 102 billets délivrés par Travel Way n'avaient pas payé le « prix applicable » . Quant à la règle 100NW, celles-ci ont fait valoir que les billets avaient été « émis de façon inappropriée » parce que le « prix applicable » n'avait pas été payé.

[21]            La signification de l'expression « prix applicable » à la règle 65 est donc au coeur de l'argumentation présentée par Northwest et KLM devant l'Office et dans le cadre du présent appel. Cette expression n'est pas définie dans les tarifs en cause, mais les transporteurs soutiennent qu'elle ne peut désigner que le prix tarifaire. L'Office a rejeté cet argument; il a plutôt conclu que l'expression « prix applicable » était ambiguë puisque les transporteurs eux-mêmes l'utilisaient pour renvoyer à différents concepts : le prix prévu au tarif, le prix inscrit sur le billet, le montant rapporté par Travel Way au PRB et le prix auquel Travel Way était autorisé à vendre les billets. Devant une telle ambiguïté, l'Office a conclu que l'expression « prix applicable » désignait soit les montants facturés par Travel Way, soit les montants payés par les titulaires de billets. Comme il n'y avait pas d'élément de preuve quant aux prix réellement payés pour les billets délivrés par Travel Way, Northwest et KLM n'étaient pas en mesure de faire valoir la règle 65. Cette situation a amené l'Office à conclure que Northwest et KLM n'avaient pas établi que les billets avaient été « émis de façon inappropriée » . L'Office a conclu en outre que celles-ci n'avaient pas réussi à justifier le refus d'honorer les billets délivrés par Travel Way.

[22]            Les mesures correctives ordonnées par l'Office sont énoncées dans les quatre derniers paragraphes de la décision, qui se lisent comme suit :

(b) recevoir un remboursement pour les billets. En l'absence d'une preuve satisfaisante du contraire, un tel remboursement devrait être basé sur le prix indiqué sur le billet.

[23]            L'absence d'affidavit relatif aux faits de la présente affaire est un aspect inhabituel du dossier en l'espèce. Le fait que les parties aient convenu d'inclure au dossier trois affidavits qui n'ont pas été présentés à l'Office en constitue un second. L'un de ces affidavits provient d'un professeur de droit et a été joint à la requête en autorisation d'appel présentée par Northwest et KLM. Cet affidavit traite que des questions de droit soulevées en appel.

[24]            Les deux autres affidavits visent des questions de fait dont, je présume, l'Agence a connaissance, mais dont notre Cour n'a pas connaissance d'office. Le premier affidavit sur les faits est celui de Gerald Strong, un enquêteur expérimenté en matière de fraude et employé de Northwest. Il semble que son affidavit ait été présenté au début de la présente instance à l'appui de la requête en vue de suspendre la décision de l'Office. Cet affidavit traite de certains faits énoncés plus tôt.

[25]            Le second affidavit sur les faits est celui de Gregory William Danylchenko, analyste des tarifs à l'Office. Cet affidavit a été présenté en réponse à la requête en autorisation d'appel et porte sur la pratique des transporteurs aériens qui vendent des billets ou en permettent la vente à des prix non prévus dans un tarif. Ses paragraphes 2 à 7 s'énoncent comme suit (non souligné dans l'original) :

Analyse

[26]            En raison de la portée limitée du droit d'appel prévu à l'article 41 de la Loi sur les transports au Canada, la Cour ne peut pas modifier une décision de l'Office s'il n'y a pas erreur de droit ou excès de compétence. Northwest et KLM soutiennent que l'interprétation de l'expression « prix applicable » est une question d'interprétation législative, et donc une question de droit, parce qu'on recourt à une expression analogue, « prix [...] applicables » , au paragraphe 55(1) de la Loi sur les transports au Canada ainsi qu'à l'article 113.1 du Règlement sur les transports aériens, et que le sens devrait être le même dans l'un et l'autre cas.

[27]            Les appelantes font en outre valoir que l'Office n'aurait pas bien compris que l'expression « prix applicable » à la règle 65 n'est pas ambiguë même si celle-ci renvoie à différentes choses - le prix tarifaire, le prix inscrit sur les 102 billets des passagers, le prix auquel Travel Way était autorisé à vendre les billets et le prix rapporté par Travel Way dans son rapport au PRB - parce qu'en fait, il s'agit du même montant dans tous les cas.

[28]            Contrairement à l'opinion de Northwest et de KLM, je ne crois pas qu'il y ait un problème d'interprétation législative en l'espèce. Il me semble plutôt y avoir un problème d'interprétation tarifaire et un tarif n'est pas une loi. Cependant, un tarif est un document qui établit des droits et obligations importants. Selon moi, l'interprétation d'un tarif présente un aspect suffisamment juridique pour donner lieu à examen en appel en application de l'article 41 de la Loi sur les transports au Canada.

[29]            Je conclus par ailleurs qu'une décision de l'Office sur une question d'interprétation tarifaire doit être examinée selon la norme de la décision raisonnable. J'admets, pour en arriver à cette conclusion, l'essentiel de l'argumentation détaillée du défendeur en regard des facteurs pertinents quant à la norme de contrôle applicable.

[30]            Les facteurs suivants me semblent être les plus importants en l'espèce. Premièrement, les décisions de l'Office ne peuvent faire l'objet d'un appel qu'avec l'autorisation du tribunal et que si sont soulevées des questions de droit ou de compétence. Deuxièmement, l'Office est un tribunal hautement spécialisé, chargé d'examiner nombre de questions complexes liées au transport, y compris le dépôt et l'application des tarifs aériens. Troisièmement, l'interprétation d'une expression figurant dans un tarif fait appel dans une très large mesure à l'expertise et aux connaissances spécialisées de l'Office en matière de réglementation du transport aérien.

[31]            Compte tenu de la norme de contrôle judiciaire retenue, la question en l'espèce est de savoir s'il était raisonnable de la part de l'Office de conclure que l'expression « prix applicable » figurant à la règle 65 des tarifs en cause ne renvoie pas au prix tarifaire mais bien au montant réellement facturé ou payé pour un billet.

[32]            L'argument qui a été invoqué au nom de Northwest et de KLM est que l'expression « prix applicable » de la règle 65 du tarif doit nécessairement signifier la même chose que l'expression « prix [...] applicables » qui figure à l'article 55 de la Loi sur les transports au Canada et à l'article 113.1 du Règlement sur les transports aériens. Cet argument peut sembler attrayant à première vue, en raison de la ressemblance entre les mots utilisés et la question visée. En outre, si l'expression « prix applicable » figure dans un tarif et que celui-ci contient une liste de prix, on pourrait aisément en arriver à la conclusion que l'expression « prix applicable » désigne un prix prévu dans cette liste. Malheureusement, le dossier ne permet pas d'établir si les prix tarifaires qui nous occupent figurent dans le même tarif que celui renfermant la règle 65.

[33]            L'interprétation de la règle 65 proposée par Northwest et KLM soulève néanmoins une difficulté encore plus grande. Celle-ci vient du fait que les prix autorisés par Northwest et KLM pour leurs billets ne figurent pas toujours dans leur tarif. Au contraire : si la preuve indique que Northwest et KLM participent à la vente de billets à des « tarifs nets » - comme l'explique M. Danylchenko dans son affidavit - rien dans la preuve ne démontre que les appelantes modifient leurs tarifs pour tenir compte des arrangements relatifs aux tarifs nets. Il est raisonnable d'inférer que Northwest et KLM ont à l'occasion autorisé la vente de billets à des prix inférieurs à ceux figurant dans leur tarif. Par conséquent, si l'expression « prix applicable » de la règle 65 est interprétée de façon à ne désigner que le prix tarifaire, Northwest et KLM pourraient se servir de la règle 65 pour refuser d'honorer un billet acheté à un prix réduit ayant fait l'objet d'une autorisation mais n'apparaissant dans aucun tarif.

[34]            Je suis consciente qu'en fonction des faits d'espèce, l'interprétation que l'Office a donnée à l'expression « prix applicable » de la règle 65 a pour conséquence de faire assumer le risque de pertes attribuables aux activités frauduleuses d'agents de voyage à Northwest et à KLM. Cependant, la seule autre interprétation possible est celle proposée par ces dernières. Or, si cette interprétation était retenue, les passagers assumeraient non seulement le risque de pertes liées aux activités frauduleuses d'agents de voyage, mais risqueraient en outre de voir Northwest et KLM refuser d'honorer leurs billets achetés à un prix autorisé par celles-ci en vertu d'arrangements, comme ceux relatifs aux « tarifs nets » , non pris en compte par un tarif.

[35]            Compte tenu de ces considérations et gardant à l'esprit qu'il est loisible à Northwest et à KLM de modifier leur tarif respectif (sous réserve de l'autorisation de l'Office), force m'est de conclure que l'interprétation donnée par l'Office à l'expression figurant à la règle 65 doit être maintenue parce qu'elle est plus raisonnable que l'interprétation proposée par Northwest et KLM.

[36]            Northwest et KLM ont aussi soutenu que les mesures correctives ordonnées par l'Office sont déraisonnables parce qu'elles auraient pour effet de les obliger à verser aux titulaires des billets de Travel Way le plein tarif, à moins que ceux-ci ne prouvent avoir payé à Travel Way un montant inférieur. Elles font ressortir que les titulaires de billets n'ont guère intérêt à fournir une telle preuve et que, s'ils ont payé comptant, ils ne pourront probablement pas le faire de toute façon. Je me rends compte des difficultés auxquelles font face Northwest et KLM à cet égard. Je ne relève cependant aucune erreur de droit commise par l'Office quant aux mesures correctives ordonnées.

[37]            Pour ces motifs, je rejetterais l'appel. L'Office n'a réclamé aucuns dépens.

                                                                                                                                     _ K. Sharlow _                  

                                                                                                                                                     Juge                          

« Je souscris aux présents motifs

     A.M. Linden, juge »

« Je souscris aux présents motifs

     J.B. Malone, juge »

Traduction certifiée conforme

Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.

                                                     COUR D'APPEL FÉDÉRALE

                                              AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

DOSSIER :                                                     A-407-03

INTITULÉ :                                                    NORTHWEST AIRLINES, INC. et

KLM LIGNES AÉRIENNES ROYALES NÉERLANDAISES

LIEU DE L'AUDIENCE :                              TORONTO

DATE DE L'AUDIENCE :                            LE 7 JUIN 2004

MOTIFS DU JUGEMENT :                         LA JUGE SHARLOW

Y ONT SOUSCRIT :                                      LE JUGE LINDEN

LE JUGE MALONE

DATE DES MOTIFS :                                   LE 23 JUIN 2004

COMPARUTIONS :

Carol McCall                                                                            POUR LES APPELANTES

Shelley Appleby-Ostroff                                                            POUR LE DÉFENDEUR

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

Paterson, MacDougall - Toronto (Ontario)                                 POUR LES APPELANTES

Office des transports du Canada - Hull (Québec)                       POUR LE DÉFENDEUR