Date : 20140715

Dossier : T-854-12

Référence : 2014 CF 705

[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]

Ottawa (Ontario), le 15 juillet 2014

En présence de monsieur le juge O’Keefe

ENTRE :

THOMAS ZALMON DRUYAN

demandeur

et

LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

défendeur

JUGEMENT ET MOTIFS

[1]               Monsieur Druyan (le demandeur) a tenté d’importer certains articles, mais ceux‑ci ont été retenus en vertu de l’article 13 de la Loi sur la protection d’espèces animales ou végétales sauvages et la réglementation de leur commerce international et interprovincial, LC 1992, c 52 [la Loi]. Il sollicite maintenant le contrôle judiciaire de la décision sur le fondement du paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7.

[2]               Le demandeur sollicite une ordonnance annulant le certificat de rétention, autorisant l’importation des marchandises et enjoignant au défendeur de prononcer la mainlevée en sa faveur. Il sollicite également les dépens.

I.                   Contexte

[3]               Monsieur Druyan est un collectionneur d’art inuit et autochtone. Il possède une importante collection de tupilaks, ces figurines que sculptent les Inuits du Groenland dans des matériaux divers, quoiqu’ils utilisent traditionnellement l’ivoire provenant du cachalot.

[4]               Le 1^er décembre 2011, le demandeur a acheté sur un site Internet danois de vente aux enchères dix tupilaks en ivoire de cachalot, deux tupilaks en bois de caribou ainsi qu’une sculpture, représentant un kayak, faite de bois et de cuir et d’os de phoque. Ces marchandises sont entrées au Canada vers le 5 janvier 2012.

II.                Décision visée par le contrôle judiciaire

[5]               Le 9 janvier 2012, M. Mahaffey, agent d’Environnement Canada, a examiné les articles et les a retenus. Le cachalot, dont les noms scientifiques sont physeter macrocephalus et physeter catodon, est une espèce menacée d’extinction inscrite à l’annexe I de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction, 3 mars 1973, 993 RTNU 243, RT Can 1975 n^o 32 [la Convention]. Le Danemark et le Canada ont tous deux signé le traité; le Canada a aussi édicté la Loi aux fins de sa mise en œuvre. Normalement, selon l’article III du traité, le commerce des spécimens d’une espèce inscrite à l’Annexe I nécessite la délivrance d’un permis par chacun des deux États concernés, à savoir l’État d’exportation et l’État d’importation.

[6]               En l’espèce, aucun permis n’a été délivré. Toutefois, un document rédigé en danois délivré par l’Agence danoise pour la nature, l’organe de ce pays chargé de gérer l’application de la Convention, était joint aux tupilaks. Comme il n’était pas convaincu qu’il s’agissait d’un permis valable, l’agent Mahaffey a demandé conseil à Jean-François Dubois, adjoint au coordonnateur national des inspections à la Direction de l’application de la loi sur la faune, qui fait partie de la Direction générale de l’application de la loi d’Environnement Canada. On lui a répondu que le document n’était pas valable. Il attestait certes le fait que les objets dataient d’avant la Convention, mais M. Dubois s’est empressé de préciser qu’il s’agissait d’une dérogation non reconnue par la Loi. Monsieur Dubois s’est ensuite adressé au Danemark pour savoir si la délivrance du certificat était valable. Il a appris que le document était destiné aux pays de l’Union européenne et qu’il ne s’agissait pas d’un permis de réexportation valable.

[7]               Lorsqu’il a été informé de la situation à la fin de mars 2012, le demandeur s’est adressé à l’Agence danoise pour la nature afin qu’elle lui délivre un permis d’exportation avec effet rétroactif, mais celle‑ci lui a répondu que ce n’était pas possible. Le 26 avril 2012, le demandeur a donc déposé son avis de demande à la Cour.

III.             Faits postérieurs au dépôt de la demande

[8]               Le 4 mai 2012, la mainlevée a été accordée sur les tupilaks de caribou et le kayak en bois et ils ont été remis au demandeur. Le litige porte donc uniquement sur les tupilaks de cachalot.

[9]               Par ailleurs, la procédure judiciaire a été ajournée à plusieurs reprises pour permettre au demandeur de présenter une demande de permis spécial d’importation. Cette demande lui a été refusée dans la lettre que lui a adressée, le 19 juin 2013, une gestionnaire de la délivrance des permis employée par l’organe de gestion désigné par le Canada conformément à la Convention. Celle‑ci a expliqué que la procédure habituelle consistait à obtenir les permis d’importation et d’exportation avant l’exportation des articles. Elle a admis que l’article 6 du Règlement sur le commerce d’espèces animales et végétales sauvages, DORS/96‑263 [le Règlement] prévoyait certaines exceptions; elle a précisé que ces exceptions ne s’appliquaient toutefois pas aux espèces énumérées à l’Annexe I de la Convention et qu’elles ne pouvaient par conséquent être invoquées dans le but d’importer des spécimens de cachalot. Elle a ajouté que l’autorisation délivrée par l’Agence danoise pour la nature ne répondait pas aux exigences de la Convention, de sorte que l’article 6 ne s’appliquait pas.

IV.             Questions en litige

[10]           Selon le demandeur, les questions en litige sont au nombre de quatre :

1.                  L’agent de protection de la faune a-t-il commis une erreur en faisant preuve d’un zèle excessif dans l’exercice de ses attributions?

2.                  L’agent de protection de la faune a-t-il commis une erreur en n’adoptant pas une interprétation téléologique de la législation applicable?

3.                  La gestionnaire d’Environnement Canada responsable de la délivrance des permis a‑t-elle commis une erreur en ne procédant pas, en toute bonne foi, à l’examen de la demande de permis spécial d’importation du demandeur?

4.                  À supposer que ni l’agent de protection de la faune ni la gestionnaire de la délivrance des permis n’ont commis d’erreur, les sculptures inuites du Groenland ne devraient‑elles pas néanmoins être remises au demandeur au motif qu’il [traduction] « est déraisonnable d’en refuser l’importation »?

[11]           Le défendeur, quant à lui, est d’avis que les questions qui se posent sont les suivantes :

1.                  Quelle est la norme de contrôle applicable?

2.                  L’agent de protection de la faune a-t-il agi raisonnablement dans le cadre de son examen de la cargaison d’artéfacts et des documents l’accompagnant?

3.                  La rétention des artéfacts est‑elle justifiée?

4.                  Y aurait-il manquement aux obligations internationales incombant au Canada en vertu de la Convention s’il était permis au demandeur d’importer les artéfacts en cause?

[12]           Je reformulerais ainsi les questions en litige :

A.                L’intitulé de la demande devrait-il être modifié?

B.                 La décision rendue à l’égard de la demande de permis spécial d’importation est-elle susceptible de contrôle judiciaire?

C.                 Quelle est la norme de contrôle applicable à la décision de retenir les articles?

D.                La décision de l’agent de retenir les articles était-elle raisonnable?

E.                 L’interprétation de la loi retenue par l’agent était-elle raisonnable?

F.                  Y a-t-il lieu d’ordonner une réparation? Le cas échéant, quelle est la mesure de réparation appropriée?

V.                Les arguments du demandeur

[13]           Le demandeur soutient que l’agent a fait preuve d’un excès de zèle dans la conduite de son examen et qu’il n’a pas respecté l’objet de la loi ni tenu compte des conséquences de ses actes pour le principal intéressé (il cite R c Matson, [1987] AJ n^o 645 (QL), 82 AR 86, aux pages 45 et 46, et Alberta (Minister of Public Works, Supply and Services) c Nilsson, 1999 ABQB 440, 246 AR 201, au paragraphe 107, conf. par 2002 ABCA 283, 220 DLR (4th) 474). Selon lui, l’enquête menée par l’agent était injustifiée, et ce, pour plusieurs raisons.

[14]           Premièrement, il affirme que le certificat joint aux articles respectait les exigences prévues au paragraphe (3) de l’article VI de la Convention et que l’agent a donc commis une erreur en remettant sa validité en question. Il signale qu’à la page 5 du Mémorandum D19‑7‑1 de l’Agence des services frontaliers du Canada, publié le 10 janvier 2013, on peut lire que le format des permis et certificats de la Convention varie tellement d’un État à l’autre qu’il suffit généralement que le document porte le logo de la Convention ou soit identifié comme étant un document de la Convention. En outre, bien que le document ait été rédigé en danois, l’article VI ne prévoit aucune exigence sur le plan linguistique. Par ailleurs, selon le demandeur, la règle de base veut que les documents délivrés par les États étrangers soient présumés valides et fassent foi de leur contenu (il cite, à cet égard, Azziz c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2010 CF 663, 368 FTR 281, au paragraphe 67). L’agent a donc eu tort d’enquêter sur la validité du document.

[15]           Deuxièmement, le demandeur affirme que l’agent a fait preuve d’un excès de zèle en se renseignant au sujet des tupilaks faits de bois de caribou et du kayak. Il fait remarquer que ni le caribou ni aucune espèce de phoque ne figurent dans les annexes de la Convention et qu’il n’y avait par conséquent aucune raison de poursuivre l’enquête. Le demandeur considère ce fait comme admis puisque la mainlevée a finalement été accordée sur ces articles.

[16]           Troisièmement, selon le demandeur, le fait que l’agent se soit abstenu de le tenir au courant de l’évolution de son dossier démontre qu’il aborde ses responsabilités d’un point de vue trop technique. Les communications entre eux ont toutes été engagées par le demandeur, lequel n’a du reste été avisé du caractère vicié du certificat que le 26 mars 2012, soit deux mois après que l’agent a été mis au courant du problème. L’agent n’a jamais avisé le demandeur qu’il pouvait demander un permis spécial d’importation pour remédier au problème. Pendant tout ce temps, les marchandises du demandeur couraient le risque d’être confisqués par la Couronne.

[17]           Le demandeur soutient qu’en plus du zèle excessif dont il a fait preuve, l’agent s’est abstenu d’adopter une interprétation téléologique des dispositions législatives applicables. Il invoque l’article 6 du Règlement qui, relativement à certaines espèces, dispense l’importateur de l’obligation d’avoir une licence si les articles importés sont accompagnés « [d’]un certificat ou [d’]une autorisation écrite qui satisfait aux exigences de la Convention et qui est délivré par une autorité compétente dans le pays d’exportation ». Il invoque, en particulier, le paragraphe 6(3) du Règlement, qui prévoit une telle exception pour « tout ou partie d’un animal ou d’un végétal visé au paragraphe (2) et mentionné à la colonne I, ou tout ou partie d’un produit qui en provient ». Selon l’interprétation proposée par le demandeur, cette disposition permet l’importation des tupilaks puisque le cachalot est une espèce mentionnée à l’Annexe 1, plus exactement à l’article 1.3.8 de la Partie 1, et qu’une attestation délivrée par les autorités danoises était jointe aux tupilaks.

[18]           De plus, le demandeur affirme qu’en l’espèce, la rétention des tupilaks ne sert aucun des objectifs mentionnés à l’article 4 de la Loi. Selon lui, la Loi vise à mettre en œuvre la Convention et à décourager le braconnage ou la capture illégale d’espèces menacées d’extinction, mais aucune preuve n’établit que le cachalot serait l’objet de braconnage. La Convention n’avait pas encore vu le jour lorsque les spécimens ont été pris, de sorte qu’une dérogation s’applique à eux en vertu du paragraphe (2) de l’article VII. En fait, le demandeur souligne que bien que l’alinéa 8c) de la Loi interdise la possession de spécimens figurant à l’Annexe I à des fins de distribution, l’alinéa 13(1)a) du Règlement crée une exemption pour les marchandises datant d’avant la Convention. Or, il n’y a pas de raison utile d’interpréter la Loi de façon à introduire des exigences plus strictes que celles énoncées dans la Convention.

[19]           Par ailleurs, le demandeur soutient que la décision de ne pas délivrer de permis spécial d’importation qu’a rendue ultérieurement la gestionnaire de la délivrance des permis n’a pas été prise de bonne foi. Il affirme que la gestionnaire ne s’est penchée sur aucun des faits propres à l’espèce et qu’elle n’a même pas reconnu qu’il s’agissait d’une demande de « permis spécial d’importation », et non d’un permis d’importation prévu par la Convention. Au contraire, elle a expliqué en quoi consistait la procédure habituelle et évalué l’argument avancé par le demandeur au sujet de l’article 6 du Règlement, bien qu’il ait formulé cet argument non pas dans sa demande de permis, mais dans son mémoire initial des faits et du droit. En fait, la question de savoir s’il était déraisonnable de refuser l’importation de l’article n’était examinée nulle part dans la lettre : or, il s’agit selon le demandeur du principal critère à considérer pour déterminer s’il y a lieu de délivrer un permis spécial d’importation. Le demandeur conteste également la conclusion de la gestionnaire selon laquelle le certificat ne satisfait pas aux exigences de la Convention, puisqu’il portait, de fait, le tampon de l’autorité compétente du Danemark et que la Convention n’exige pas que le nom figurant sur le certificat soit celui de l’importateur ou de l’exportateur. De l’avis du demandeur, le fait que le certificat soit destiné au transport à l’intérieur des frontières de l’Union européenne importe peu s’il satisfait par ailleurs aux exigences de la Convention.

[20]           Enfin, le demandeur soutient que la Cour est autorisée à lui décerner directement un permis spécial d’importation (il cite l’arrêt Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile c Lebon, 2013 CAF 55, 444 NR 93) et il l’invite à le faire en l’espèce. Il signale que d’après les lignes directrices applicables, les permis spéciaux d’importation peuvent être délivrés dans les cas où [traduction] « il serait jugé déraisonnable de refuser l’importation de l’article », ce qu’il estime être le cas en l’espèce. Il prétend que les tupilaks respectent les critères énoncés à l’article II de la Convention : l’exportation des tupilaks ne nuirait pas à la survie de l’espèce; ces tupilaks n’ont pas été obtenus en contravention aux lois du Danemark; ils ne seront pas utilisés à des fins principalement commerciales. De plus, puisque le Danemark en avait déjà autorisé l’exportation, il avait nécessairement jugé, par le fait même, que les spécimens respectaient les dispositions de la Convention. Il est vrai qu’au final, le Danemark n’a pas produit le bon formulaire; toutefois, la décision de délivrer un permis ne dépendait pas de la destination réelle des marchandises, de sorte que le permis aurait quand même été accordé. En définitive, il s’agit simplement d’une erreur de forme faite de bonne foi et le refus opposé par le Canada repose sur une interprétation rigide et déconnectée de ses véritables responsabilités. Le demandeur soutient qu’une semblable erreur d’interprétation avait été commise dans l’affaire Ibrahim c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, 2001 CFPI 917, 16 Imm LR (3d) 180, erreur que la Cour avait jugée manifestement déraisonnable. En outre, le fait de permettre au demandeur de prendre possession des tupilaks ne présente aucun risque pour la survie de l’espèce et l’État n’a rien à gagner en les confisquant en vue de leur destruction. De l’avis du demandeur, conjuguées au fait que sa demande de permis spécial d’importation n’a pas été examinée de bonne foi, ces circonstances exceptionnelles justifient l’intervention directe de la Cour.

VI.             Les arguments du défendeur

[21]           Dans son exposé des faits, le défendeur remarque que la décision de ne pas accorder de permis spécial d’importation n’est pas visée par le présent contrôle judiciaire.

[22]           Dans son argumentation, il pose dans un premier temps le cadre législatif. En particulier, le défendeur souligne que même si le paragraphe (2) de l’article  VII de la Convention prévoit une dérogation pour les spécimens datant d’avant la Convention, cette même Convention, à son paragraphe (1) de l’article XIV, autorise les États parties à adopter des mesures internes plus strictes. Au Canada, ni la Loi ni le Règlement ne créent d’exception à l’égard des spécimens datant d’avant la Convention. Le défendeur remarque en outre qu’en vertu de la Résolution de la Conférence 12.3, les parties à la Convention ont adopté un formulaire normalisé pour l’établissement des permis et certificats.

[23]           Par ailleurs, le défendeur soutient que la décision appelle une grande retenue de la part des tribunaux judiciaires. Les agents sont chargés d’appliquer des règles législatives complexes et très techniques dans un domaine à l’égard duquel ils possèdent une expertise particulière. De plus, le défendeur fait valoir que la décision de retenir un objet est de nature discrétionnaire. Si l’agent juge que l’importation est contraire à la Loi, son pouvoir discrétionnaire s’en trouve réduit, mais le défendeur affirme que cette décision, comme celle portant sur la question de savoir si une exemption s’applique, doit néanmoins être examinée en fonction de la norme de la décision raisonnable.

[24]           Selon le défendeur, l’examen effectué par l’agent était conforme à cette norme. L’article 14 accorde aux agents de vastes pouvoirs discrétionnaires dont l’exercice n’est assujetti qu’à une seule condition : l’existence de motifs raisonnables pour ce faire. Or, le défendeur soutient qu’en l’espèce, l’agent avait des motifs raisonnables de pousser plus loin son examen : le certificat d’importation exigé par la Convention n’accompagnait pas les articles et ce qui paraissait être le certificat d’exportation était rédigé dans une langue étrangère. Le défendeur est d’avis que l’agent était parfaitement autorisé, dans le cadre de son pouvoir discrétionnaire, à demander à ce que le document soit authentifié et à retenir les marchandises jusqu’à la conclusion de son examen.

[25]           Le défendeur poursuit en faisant valoir que la rétention continue des articles était justifiée par le fait que l’examen de l’agent avait révélé l’existence d’une violation de la Loi. À cet égard, il invoque l’article 13 de la Loi, qui prévoit que « [l]’agent peut retenir tout ou partie d’un objet importé […] jusqu’à ce qu’il constate qu’il a été procédé à son égard conformément à la présente loi ou à ses règlements ». Quoique l’emploi du mot « peut » indique normalement l’existence d’un pouvoir discrétionnaire, le défendeur affirme que les mots « jusqu’à ce qu’il constate » viennent modifier cette conclusion et qu’il faut interpréter la disposition comme s’il était écrit que l’agent « devrait » retenir l’objet. Bref, l’agent devrait retenir tout objet qu’il juge non conforme.

[26]           En l’espèce, l’examen de l’agent a révélé que le demandeur n’avait obtenu ni permis d’importation ni permis d’exportation valable. Le défendeur soutient que l’importation des tupilaks faits d’ivoire de cachalot était illégale et que ce seul fait justifiait leur détention.

[27]           Le défendeur ajoute que la dispense prévue au paragraphe 6(1) du Règlement ne s’applique pas en l’espèce, puisqu’elle ne vise que les spécimens mentionnés à l’Annexe II de la Convention et ce, uniquement dans les cas où « une autorisation écrite qui satisfait aux exigences de la Convention » a été obtenue. Le défendeur soutient qu’aucune de ces conditions n’est remplie. Le cachalot est inscrit à l’Annexe I et l’autorisation ne satisfait pas aux exigences précisées pour les six raisons suivantes : il n’est pas destiné à être utilisé en dehors des frontières de l’Union européenne; le nom inscrit sur le certificat ne correspond ni au nom de l’importateur, ni à celui de l’exportateur; le pays de destination n’y est pas précisé; le nom complet de la Convention et son logo ne figurent pas sur le document; il ne comporte pas de date d’expiration; il n’a pas été traduit dans l’une des langues officielles de la Convention.

[28]           Enfin, le défendeur conclut son argumentation en signalant que le Canada manquerait à ses obligations envers les autres États parties à la Convention s’il permettait au demandeur d’importer ses tupilaks. Après avoir résumé quelques‑unes des exigences précisées par l’Union européenne dans le cadre de la Convention, il conclut que même s’il constitue un document de transport valide entre membres de l’Union, le certificat délivré ne respecte pas toutes les exigences applicables à l’exportation en dehors de l’Union. En somme, le défendeur estime que l’exportation des articles était vraisemblablement interdite par le Danemark et qu’en conséquence, le Canada ne saurait être autorisé à laisser le demandeur prendre possession de ses tupilaks.

VII.          Analyse et décision

A.                Première question : l’intitulé de la demande devrait-il être modifié?

[29]           L’intitulé de la demande est modifié afin de désigner le procureur général du Canada à titre de défendeur (voir le paragraphe 303(2) des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106).

B.                 Deuxième question : la décision rendue à l’égard de la demande de permis spécial d’importation est-elle susceptible de contrôle judiciaire?

[30]           Le demandeur soutient que la gestionnaire de la délivrance des permis a agi de mauvaise foi en rendant sa décision. Que ce reproche soit fondé ou non, le défendeur a raison d’affirmer que la décision en question n’est pas visée par le présent contrôle judiciaire. Suivant l’article 302 des Règles des Cours fédérales, « la demande de contrôle judiciaire ne peut porter que sur une seule ordonnance pour laquelle une réparation est demandée » à moins que la Cour n’ordonne le contraire. Le demandeur n’a pas demandé à la Cour de rendre une telle ordonnance, pas plus qu’il n’a sollicité le contrôle judiciaire de la décision relative au permis spécial d’importation. Par ailleurs, les deux décisions en cause ici n’ont été rendues ni par une même personne, ni à la même époque, et elles ne s’inscrivaient pas non plus dans une même série d’actes (voir Truehope Nutritional Support Ltd c Canada (Procureur général), 2004 CF 658, 251 FTR 155, au paragraphe 6). Qui plus est, il n’existe aucune trace de la décision portant sur le permis spécial d’importation et la Cour n’est donc pas en mesure de procéder à un contrôle en bonne et due forme. Par conséquent, je m’abstiendrai de le faire.

C.                 Troisième question : quelle est la norme de contrôle applicable à la décision de retenir les articles?

[31]           Ainsi que le signale la Cour suprême du Canada au paragraphe 62 de l’arrêt Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 RCS 190 [Dunsmuir], la détermination de la norme de contrôle applicable est un processus qui se déroule en deux étapes :

Premièrement, la cour de révision vérifie si la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré de déférence correspondant à une catégorie de questions en particulier. En second lieu, lorsque cette démarche se révèle infructueuse, elle entreprend l’analyse des éléments qui permettent d’arrêter la bonne norme de contrôle.

[32]           Aucune des parties n’a produit de décisions rendues par la Cour à l’issue du contrôle judiciaire de la décision d’un agent sous le régime de la Loi; je n’en connais pour ma part aucune. Il sera donc utile d’apprécier les facteurs suivants, tirés du paragraphe 64 de l’arrêt Dunsmuir : « (1) l’existence ou l’inexistence d’une clause privative; (2) la raison d’être du tribunal administratif suivant l’interprétation de sa loi habilitante; (3) la nature de la question en cause et (4) l’expertise du tribunal administratif ». Il importe toutefois de rappeler qu’il ne s’agit pas là d’une liste exhaustive et que ces facteurs ne sont pas forcément tous pertinents dans chaque cas. La Cour est plutôt appelée à faire une évaluation globale (voir Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 RCS 339, au paragraphe 54 [Khosa]).

[33]           Il demeure néanmoins utile d’amorcer la démarche par une analyse de ces facteurs. Dans l’affaire qui nous intéresse, il n’existe pas de clause privative, mais par ailleurs, la loi ne prévoit pas non plus de droit de révision. Ce premier facteur est donc neutre (voir Khosa, au paragraphe 25; Dr Q c College of Physicians and Surgeons of British Columbia, 2003 CSC 19, [2003] 1 RCS 226, au paragraphe 27 [Dr Q]).

[34]           S’agissant du rôle des agents, il consiste à veiller au respect de la Loi et de son règlement d’application. En particulier, le paragraphe 12(2) de la Loi leur confère tous les pouvoirs d’un agent de la paix, l’article 13 les autorise à retenir les objets qui traversent les frontières et l’article 14 leur accorde de vastes pouvoirs d’inspection. Il s’agit essentiellement de pouvoirs d’enquête qui ne ressemblent guère au processus décisionnel suivi par la Cour. Ce facteur semble appeler à la retenue (voir Dr Q, aux paragraphes 31 et 32).

[35]           Il nous faut répondre à deux questions. La première est celle de savoir si l’agent a abusé de son pouvoir discrétionnaire en retenant les articles et à cet égard, le paragraphe 53 de l’arrêt Dunsmuir nous indique que « la retenue s’impose habituellement d’emblée » en présence d’une question de cet ordre. La deuxième est celle de savoir si l’agent a mal interprété la loi et là encore, le paragraphe 54 de l’arrêt Dunsmuir nous enseigne que « [l]orsqu’un tribunal administratif interprète sa propre loi constitutive ou une loi étroitement liée à son mandat […], la déférence est habituellement de mise ».

[36]           Enfin, nous avons affaire à un régime spécialisé inspiré du droit international et aucune des parties n’a produit de cas de jurisprudence où la Cour aurait été appelée à examiner ce régime. Au contraire, on s’attend normalement à ce que les tribunaux judiciaires n’interviennent qu’à l’étape de poursuites engagées relativement à des infractions, et ces poursuites ont lieu devant les cours supérieures ou les cours provinciales. On peut en déduire que les agents, qui appliquent ce régime au quotidien, possèdent une plus grande expertise que la Cour fédérale (voir Dr Q, au paragraphe 28).

[37]           Il s’ensuit que l’ensemble des facteurs appelle à la retenue.

[38]           Poussant l’analyse au‑delà de ces facteurs, la Cour d’appel fédérale a rappelé que l’application de la norme de la décision correcte se justifiait parfois par la nécessité d’interpréter les conventions internationales de façon uniforme (voir Febles c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012 CAF 324, 357 DLR (4th) 343, au paragraphe 24). Ce principe semble toutefois s’appliquer uniquement lorsque le texte de la convention fait directement l’objet d’une interprétation. Dans l’arrêt B010 c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2013 CAF 87, 359 DLR (4th) 730, au paragraphe 71, la Cour d’appel fédérale a jugé que le critère de la décision raisonnable demeurait la norme à appliquer lorsque le décideur interprète la loi de mise en œuvre d’une convention, surtout si la convention en question autorise les États parties à choisir de quelle manière ses objectifs seront remplis. En l’espèce, les dispositions interprétées par l’agent sont celles de la Loi et du Règlement, et non celles de la Convention; or, l’alinéa a) du paragraphe (1) de l’article XIV de la Convention autorise expressément l’adoption de mesures législatives internes plus strictes que celles prévues dans ce traité.

[39]           Je reconnais par ailleurs que la Loi confie aux tribunaux judiciaires un rôle important, soit celui de devoir interpréter ses dispositions (voir le paragraphe 19(1) et les articles 22 à 26). Nous ne sommes donc pas en présence d’un régime administratif distinct érigé entièrement en marge de l’appareil judiciaire; or, par le passé, la Cour suprême du Canada a appliqué la norme de la décision correcte dans d’autres circonstances où une cour de justice pourrait avoir une compétence concurrente de première instance lui permettant d’examiner les mêmes points de droit (voir Rogers Communications Inc c Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique, 2012 CSC 35, [2012] 2 RCS 283, aux paragraphes 14 et 15). Au paragraphe 15 de cet arrêt, les juges majoritaires ont fait le raisonnement suivant : « [I]l faut inférer que le législateur n’a pas voulu reconnaître à la Commission une expertise supérieure à celle de la cour de justice en la matière. » Cela dit, une distinction peut être établie entre la présente affaire et les faits examinés par la Cour suprême. Dans ce dernier cas, la cour de révision était aussi celle qui avait compétence en première instance, alors qu’en l’espèce, ce sont plutôt les cours supérieures ou provinciales qui détiennent cette compétence initiale, le rôle de la Cour fédérale se limitant au contrôle judiciaire des décisions. Par conséquent, bien que n’œuvrant pas dans le cadre d’un régime distinct, les agents possèdent tout de même une plus grande expertise que la Cour fédérale, de sorte que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable.

[40]           Cela signifie donc que je dois m’abstenir d’intervenir si la décision de l’agent est transparente, justifiable, intelligible et si elle appartient aux issues possibles acceptables (voir Dunsmuir au paragraphe 47; Khosa, au paragraphe 59). Pour apprécier correctement ces attributs, il faut normalement examiner attentivement les motifs de la décision. Or, en l’espèce, l’agent n’a pas motivé sa décision et du reste, personne n’a fait valoir qu’il était tenu de le faire. La Cour suprême du Canada s’est penchée sur une situation analogue dans l’affaire Alberta (Information and Privacy Commissioner) c Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 RCS 654 [ATA] et, au paragraphe 54 de ses motifs, elle a déclaré que « [l]orsque cette obligation [de motiver une décision] n’existe pas ou que sa portée est limitée, il est tout à fait indiqué, dans l’appréciation de la raisonnabilité, d’examiner les motifs qui pourraient être donnés » [renvois omis].

[41]           Autrement dit, l’annulation de la décision de l’agent ne pourra être prononcée que si le dossier ne révèle pas en quoi les faits et le droit applicable tendent à étayer les conclusions de l’agent (voir Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 RCS 708, au paragraphe 16 [Newfoundland Nurses]). Conformément à ce qu’a statué la Cour suprême aux paragraphes 59 et 61 de l’arrêt Khosa, lorsqu’elle est appelée à se prononcer sur le caractère raisonnable d’une décision, la cour de révision ne peut y substituer l’issue qui serait à son avis préférable ni soupeser à nouveau les éléments de preuve.

D.                Quatrième question : la décision de l’agent de retenir les articles était-elle raisonnable?

[42]           Je conviens avec le défendeur que la décision initiale de l’agent de retenir le colis était raisonnable. Ce colis n’était accompagné d’aucun certificat d’importation et en outre, l’agent était incapable de lire ce qui tenait lieu de permis d’exportation. Naturellement, le demandeur a raison d’affirmer que le certificat satisfait aux exigences du paragraphe (3) de l’article VI (à savoir, il comporte un renvoi à la Convention, il porte le cachet de l’organe de gestion du Danemark et un numéro de contrôle lui a été attribué). Toutefois, le défendeur souligne que d’autres critères se sont ajoutés consécutivement à l’adoption de la Résolution de la Conférence 12.3. En vertu de cette résolution, les États parties ont convenu que chaque formulaire « devrait être délivré dans une ou plusieurs des langues de travail de la Convention (français, anglais ou espagnol) et dans la langue nationale si celle‑ci n’est pas l’une des langues de travail ». Ils ont également convenu que les permis et les certificats devaient comporter d’autres précisions, dont le titre complet et le logo de la Convention ainsi qu’une date d’expiration. Or, quelques‑unes de ces précisions ne figuraient pas dans le certificat danois.

[43]           Saisi d’un document se présentant sous une forme inhabituelle quoique revêtant une apparence officielle, l’agent n’a pas fait erreur en procédant à un examen plus poussé. Loin de témoigner d’un excès de zèle, la rétention des articles s’imposait dans les circonstances et il aurait été négligent de s’abstenir d’y procéder.

[44]           En outre, le demandeur a tort de s’appuyer sur le jugement Azziz. S’il est vrai que les documents délivrés par un État étranger sont présumés valides et faire foi de leur contenu, le juge Luc Martineau précise, au paragraphe 67 de ce jugement, que « cette présomption peut être repoussée après vérification de l’authenticité du document étranger et de la véracité des dires d’un requérant ». Cela veut donc dire, implicitement, que les agents doivent être autorisés à s’assurer que le document a réellement été délivré par l’État étranger et qu’il ne s’agit pas d’un faux. C’est ce qu’a fait l’agent en l’espèce, et rien de plus, et il s’agissait de mesures qui étaient tout à fait indiquées.

[45]           Le demandeur a aussi fait valoir que l’agent avait faire preuve d’un excès de zèle en examinant les tupilaks faits de bois de caribou et le kayak en cuir de phoque étant donné que ni les caribous ni les phoques ne sont menacés d’extinction. Même si l’on fait abstraction du fait que la mainlevée a depuis été accordée sur ces objets, il importe de rappeler que la facture accompagnant le colis comportait uniquement la description suivante : [traduction] « Douze tupilaks du Groenland fabriqués à partir de dents de cachalot et de cornes. Et un kayak fait de cuir, de bois et d’os. » Elle n’indiquait pas de quelles espèces provenaient les cornes, le cuir et les os. L’agent n’a donc commis aucune erreur en cherchant à savoir s’ils provenaient d’animaux protégés par la Loi.

[46]           En ce qui concerne les lacunes alléguées dans la communication, je remarque qu’en réalité, le 6 février 2012, l’agent a répondu par courriel à la demande de renseignements reçue du mandataire du demandeur en lui adressant ces quelques mots : [traduction] « Nous attendons de savoir ce que les autorités du Danemark veulent faire ou sont disposées à faire. Je vous en informerai lorsque nous recevrons leur réponse. » Je reconnais qu’il aurait été souhaitable que la communication soit plus fluide, mais je ne puis conclure qu’à défaut d’avoir respecté ces attentes, l’agent a exercé ses pouvoirs discrétionnaires de manière déraisonnable.

E.                 Cinquième question : l’interprétation de la loi retenue par l’agent était-elle raisonnable?

[47]           Le demandeur soutient que l’agent a donné à la Loi une interprétation qui n’est pas fidèle à son objet. Parmi les objections qu’il a formulées à l’encontre de cet argument, le défendeur souligne qu’il n’est pas nécessaire de se livrer à une interprétation téléologique des dispositions législatives en l’espèce puisque les exigences de la Loi sont claires.

[48]           Je conviens qu’il est important de tenir compte du sens ordinaire d’une disposition, mais je rejette l’argument du défendeur selon lequel il est permis de faire abstraction de l’objet d’une loi. Bien au contraire, au paragraphe 5 de l’arrêt 65302 British Columbia Ltd c Canada, [1999] 3 RCS 804, 179 DLR (4th) 577, la Cour suprême fait sien le commentaire suivant :

 [TRADUCTION]  Il n’existe qu’une seule règle d’interprétation moderne : les tribunaux sont tenus d’interpréter un texte législatif dans son contexte global, en tenant compte de l’objet du texte en question, des conséquences des interprétations proposées, des présomptions et des règles spéciales d’interprétation, ainsi que des sources acceptables d’aide extérieure. Autrement dit, les tribunaux doivent tenir compte de tous les indices pertinents et acceptables du sens d’un texte législatif.

[49]           Le défendeur soutient que l’importation des tupilaks était interdite à la fois par les paragraphes 6(1) et 6(2).

[50]           Le paragraphe 6(1) de la Loi interdit l’importation d’un animal ou d’un végétal « détenu, distribué ou acheminé contrairement aux lois d’un État étranger ». Partant de là, le défendeur fait valoir que le Canada manquerait à ses obligations internationales s’il remettait ses tupilaks au demandeur, car ceux‑ci ont été exportés en violation des lois du Danemark.

[51]           Cela dit, bien que le défendeur semble avoir résumé le droit de l’Union européenne en termes raisonnables, la preuve du droit étranger doit normalement être établie au moyen d’un témoignage d’expert (voir Allen v Hay (1922), 64 RCS 76, 69 DLR 193, aux pages 80 à 81, motifs du juge Duff). Il est vrai qu’en matière administrative, cette règle ne s’applique pas de manière aussi stricte (voir Xiao c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2009 CF 195, [2009] 4 RCF 510, aux paragraphes 24 à 26), mais il reste que le décideur doit disposer d’au moins quelques éléments de preuve qu’il y a eu violation des lois du Danemark.

[52]           Or, le dossier ne renferme rien à cet effet. Il ne comporte aucune preuve du fait que l’exportateur a été déclaré coupable ou accusé d’une infraction de nature réglementaire ou pénale ni aucune communication émanant d’un représentant officiel du Danemark et indiquant qu’il y a eu infraction. Je ne vois pas sur quoi l’agent aurait pu se fonder pour conclure à une violation de l’interdiction prévue au paragraphe 6(1) de la Loi, mais rien ne me permet non plus d’affirmer qu’il est arrivé à une telle conclusion.

[53]           Cela dit, je conviens que l’agent pouvait raisonnablement conclure que le paragraphe 6(2) de la Loi interdisait l’importation de tupilaks provenant de cachalots. Ce paragraphe est ainsi libellé :

[54]           Le demandeur ne nie pas que cet article s’applique et qu’il ne possédait pas de licence d’importation. En revanche, il affirme que l’article 6 du Règlement le dispensait d’obtenir cette licence.

[55]           L’article 6 comporte trois paragraphes, dont chacun dispense une personne d’avoir une licence d’importation pour certains types de spécimens s’il a obtenu, avant l’importation, un permis, un certificat ou une autorisation écrite qui satisfait aux exigences de la Convention et qui est délivré par une autorité compétente dans le pays d’exportation.

[56]           Le demandeur détenait un certificat délivré par l’autorité compétente du Danemark, mais le problème qui se pose à lui est qu’aucun des paragraphes en question ne prévoit de dispense à l’égard des animaux inscrits à l’Annexe I de la Convention. Le paragraphe 6(1) prévoit une dispense uniquement à l’égard « d’un animal ou d’un végétal qui est mentionné sous les rubriques “fauna” ou “flora” de l’annexe II de la Convention, mais qui n’est pas mentionné à l’annexe II du […] règlement ». Le paragraphe 6(2) prévoit une dispense à l’égard « d’un animal ou d’un végétal qui est mentionné sous les rubriques “fauna” ou “flora” de l’annexe III de la Convention, mais qui n’est pas mentionné à l’annexe II du […] règlement ». Enfin, le paragraphe 6(3) prévoit une dispense à l’égard de l’importation, en provenance « d’un pays d’exportation mentionné à la colonne III de l’annexe I du […] règlement, […] d’un animal ou d’un végétal visé au paragraphe (2) et mentionné à la colonne I ». Le paragraphe 6(3) est celui qui se rapproche le plus de la situation qui nous intéresse, puisque le cachalot est mentionné à la colonne I de l’Annexe I; cependant, il ne fait pas partie des animaux mentionnés au paragraphe 6(2), de sorte que le paragraphe 6(3) ne crée aucune dispense à leur égard. Par conséquent, le sens ordinaire de ces articles ne permet pas d’étayer la thèse du demandeur.

[57]           Néanmoins, le demandeur affirme qu’il y a lieu de considérer que la dispense est incluse dans ces dispositions, et ce, pour deux raisons : a) une telle dérogation est prévue au paragraphe (2) de l’article VII de la Convention à l’égard des marchandises datant d’avant la Convention; b) les dispositions législatives visent à décourager le braconnage et la capture de spécimens actuellement menacés d’extinction et le fait d’exempter les produits obtenus d’espèces ainsi menacées avant l’entrée en vigueur de la Convention ne fait pas échec à cet objectif.

[58]           L’un des arguments qu’oppose le défendeur sur ce point consiste à dire que l’existence d’une dérogation est sans importance, puisque de toute manière, le certificat délivré par l’Agence danoise pour la nature ne satisfait pas aux exigences de la Convention. S’il est vrai que le certificat comporte quelques lacunes, je dois avouer que cet argument me semble par trop technique. Le préambule de la Résolution de la Conférence des Parties 12.3 nous apprend que les Parties ont décidé de normaliser les formulaires, notamment, parce qu’elles ont fait le constat que « des faux permis et certificats et des permis et certificats non valables sont de plus en plus utilisés par les fraudeurs et qu’il convient de prendre les mesures nécessaires pour éviter que de tels documents soient acceptés ». En d’autres termes, ces mesures visaient à prévenir la fabrication de faux. En ce qui concerne la présente affaire, Maj Munk, de l’Agence danoise pour la nature, confirme dans sa communication que le certificat est valide, quoique destiné au transport à l’intérieur du territoire de l’Union européenne. Autrement dit, il ne s’agit pas d’un faux document et en outre, l’Agence danoise pour la nature atteste le fait que les articles datent d’avant la Convention. S’attacher à l’application stricte des exigences de la Résolution de la Conférence 12.3 en ignorant la preuve que le contenu du document est exact revient, très précisément, à privilégier la forme par rapport au fond.

[59]           Certes, il n’est pas impossible que la Loi commande une interprétation aussi stricte, mais je ne crois pas qu’il me faille statuer sur ce point puisque je souscris à l’autre argument du défendeur, selon lequel la décision de l’agent de ne pas appliquer la dérogation relative aux marchandises datant d’avant la Convention était raisonnable. Bien qu’une telle dérogation soit prévue dans la Convention, c’est la Loi que l’agent était tenu d’appliquer, et c’est dans la Loi qu’il devait vérifier si une telle dérogation était permise, et non dans la Convention. D’ailleurs, la Convention elle‑même, à son alinéa a) du paragraphe (1) de l’article XIV, autorise les États parties à adopter des mesures législatives plus strictes.

[60]           En outre, l’alinéa 13(1)a) du Règlement accorde expressément une exemption à la personne qui aurait commis une infraction de possession si le spécimen en cause a été retiré de son habitat avant 1975. Si le législateur canadien avait voulu qu’une telle exemption s’applique également en matière d’importation, il l’aurait énoncé en termes tout aussi explicites.

[61]           Pour ce qui est des objectifs poursuivis par la législation, l’article 4 de la Loi dit ceci : « La présente loi a pour objet la protection de certaines espèces animales et végétales, notamment par la mise en œuvre de la Convention et la réglementation de leur commerce international et interprovincial. » Le fait de ne pas exempter les marchandises datant d’avant la Convention va dans le sens de l’objet de la Loi, ne serait-ce que parce qu’une telle politique a pour effet de fermer les marchés aux produits provenant d’une espèce mentionnée à l’Annexe I, privant ainsi les braconniers des motifs d’ordre économique qui pourraient les inciter à tuer un animal puis à trafiquer son âge. Cette mesure présente un lien rationnel avec l’objet de la Loi qui consiste à protéger les espèces menacées d’extinction. L’exemption relative aux marchandises datant d’avant la Convention ne favorise assurément pas l’objet de la Loi; il était donc raisonnable que l’agent s’en tienne au sens ordinaire du texte législatif et qu’il refuse d’y voir l’exemption souhaitée par le demandeur.

[62]           Il s’ensuit qu’il était raisonnable de ne pas accorder la mainlevée des articles du demandeur.

[63]           Au vu de mes conclusions, je n’ai pas à examiner la sixième question.

[64]           Puisque la décision contestée était raisonnable, la demande de contrôle judiciaire est rejetée et il n’y aura aucune adjudication de dépens.

JUGEMENT

LA COUR STATUE QUE la demande de contrôle judiciaire est rejetée et qu’aucuns dépens ne sont adjugés.

« John A. O’Keefe »

Traduction certifiée conforme

Linda Brisebois, LL.B.

ANNEXE

Lois applicables

Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7

Loi sur la protection d’espèces animales ou végétales sauvages et la réglementation de leur commerce international et interprovincial, LC 1992, c 52

Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106

Règlement sur le commerce d’espèces animales et végétales sauvages, DORS/96‑263

Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction, 3 mars 1973, 993 RTNU 243, RT Can 1975 n^o 32

 

COUR FÉDÉRALE

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

 

DOSSIER :	T-854-12
INTITULÉ :	THOMAS ZALMON DRUYAN c PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L’AUDIENCE :	Yellowknife (TERRITOIRES DU NORD‑OUEST)
DATE DE L’AUDIENCE :	LE 16 JANVIER 2014
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT :	LE JUGE O’KEEFE
DATE DES MOTIFS :	LE 15 JUILLET 2014

COMPARUTIONS :

Joseph A. Bernardo	POUR LE DEMANDEUR
Rohan Brown	POUR LE DÉFENDEUR

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

Joseph A. Bernardo Avocat Vancouver (Colombie‑Britannique)	POUR LE DEMANDEUR
William F. Pentney Sous‑procureur général du Canada Yellowknife (Territoires du Nord‑Ouest)	POUR LE DÉFENDEUR