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Cour fédérale |
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Federal Court |
Date : 20101130
Dossier : IMM-6455-09
Référence : 2010 CF 1206
Ottawa (Ontario), le 30 novembre 2010
En présence de monsieur le juge Campbell
ENTRE :
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La présente demande vise l’interprétation correcte du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (le Règlement) qu’un agent des visas doit appliquer pour déterminer la partie « études » d’une demande de résidence permanente au Canada à titre de « travailleur qualifié (fédéral) ». Récemment, deux décisions de la Cour à ce sujet ont été présentées à la Cour d’appel fédérale pour la même question certifiée et qui, comme les avocats en l’espèce le conviennent, expriment la majorité des opinions énoncées dans les affaires récemment tranchées. Cependant, après avoir entendu la demande en l’espèce et après avoir examiné le Règlement en question dans son plein contexte, je suis fortement d’avis que le point de vue majoritaire existant au sujet de la jurisprudence n’est pas un précédent à appliquer pour trancher la présente demande.
[2] En ce qui a trait au principe fondamental d’adhésion déférente, selon lequel les décisions particulièrement semblables rendues par des juges de la Cour doivent être suivies dans l’intérêt de la certitude et de la clarté du droit, je conclus qu’il y a exception en l’espèce. À mon avis, les deux décisions pour lesquelles des questions certifiées ont été présentées et qui représentent de nombreuses autres décisions portant sur l’interprétation de la composante des études de la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral), ne tiennent pas compte de l’application correcte d’une disposition précise du Règlement qui, dans les circonstances en l’espèce, aurait, à mon avis, produit un résultat différent (voir : Almrei c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2007 CF 1025, aux paragraphes 61 et 62).
[3] Pour régler la question de l’interprétation, je crois que la Cour d’appel fédérale devrait pouvoir avoir recours à une perspective différente, comme en l’espèce, des questions certifiées qui lui ont déjà été présentées.
I. Introduction
[4] La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (la LIPR) et le Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (DORS/2002‑227) (le Règlement) offrent la possibilité de la résidence permanente au Canada à une catégorie de demandeurs portant le nom de catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral) (LIPR, paragraphe 12(2)). La catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral) est « une catégorie réglementaire de personnes qui peuvent devenir résidents permanents du fait de leur capacité à réussir leur établissement économique au Canada, qui sont des travailleurs qualifiés et qui cherchent à s’établir dans une province autre que le Québec » (Règlement, articles 75 et 76).
[5] En avril 2009, le demandeur, Syed Imam Hasan, un citoyen du Bangladesh, a présenté une demande de résidence permanente au Canada dans la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral). Les demandeurs dans cette catégorie doivent obtenir un minimum de 67 points alloués dans les catégories de l’âge, des études, de la compétence dans les langues officielles, de l’expérience, de l’emploi réservé et de la capacité d’adaptation. En octobre 2009, la demande de M. Hasan a été rejetée par un agent des visas du Haut Commissariat du Canada à Singapour, qui ne lui a accordé qu’un total de 64 points, soit trois points de moins que le critère de 67 points.
[6] Dans la demande en l’espèce, M. Hasan conteste la décision de l’agent des visas, principalement au sujet des points qui lui ont été accordés dans la catégorie des études; M. Hasan n’a obtenu que 22 points sur un total possible de 25 points. M. Hasan a trois diplômes universitaires, soit un baccalauréat en commerce qu’il a obtenu en avril 1993, une maîtrise en gestion du commerce qu’il a obtenue en août 1998 et une maîtrise pour cadres en marketing de l’administration des affaires, qu’il a obtenue en décembre 2008, et il soutient qu’en fonction de son dernier diplôme et du fait qu’il a effectué plus de 18 ans d’études à temps plein, il a droit au total de 25 points.
[7] Le succès de l’argument de M. Hasan est fondé sur l’interprétation correcte du Règlement, qui s’applique à la catégorie des études. Pour la présente demande, les éléments critiques du Règlement sont les articles 73 et 78 qui sont reproduits à l’addenda des présents motifs.
II. La décision de l’agent des visas
[8] Dans sa décision, l’agent des visas a tiré la conclusion suivante :
[traduction] ÉTUDES : Vous avez obtenu 22 points compte tenu de votre plus haut niveau de scolarité, soit votre maîtrise obtenue dans un établissement postsecondaire reconnu qui équivaut à 16 années d’études à temps plein et qui mène à l’obtention de votre diplôme le plus élevé (vos deux maîtrises distinctes). Veuillez noter que vous ne pouvez accumuler davantage d’années d’études en détenant 2 diplômes du même niveau.
[Non souligné dans l’original.]
(Dossier de la demande, page 6.)
[9] Cette conclusion est précisée dans l’affidavit de l’agent des visas, daté du 11 février 2010, qui a été déposé sans être contesté :
[traduction] J’ai examiné les antécédents d’études du demandeur et j’ai conclu qu’aucune de ses deux maîtrises (en commerce et en administration des affaires) ne suivait une ligne de progression l’une envers l’autre. Par conséquent, j’ai accordé le nombre maximal de points pour les années d’études qui ont mené à l’obtention de son diplôme le plus élevé (l’une ou l’autre des deux maîtrises distinctes), soit 16 années d’études à temps plein et j’ai accordé 22 points pour les études.
En plus, dans l’affidavit, l’agent des visas cite des notes établies sur ordinateur à l’appui de la conclusion selon laquelle les deux maîtrises distinctes de M. Hasan nécessitaient 16 ans d’études :
[traduction] Des renseignements trouvés sur le site Web de l’UNESCO confirment que, selon le système d’éducation du Bangladesh, des études au niveau de la maîtrise nécessitent l’équivalent de 16 années d’études à temps plein.
(Affidavit, page 1 et page 3)
[10] En ce qui a trait au « diplôme le plus élevé » de M. Hasan, l’avocat de M. Hasan reconnaît que chacune des maîtrises de son client est équivalente à l’autre en ce qui a trait au fait qu’elles nécessitent toutes deux deux ans d’études et que la maîtrise en commerce n’est pas un prérequis pour la maîtrise en administration des affaires. Cependant, ce que le demandeur conteste, c’est le choix de l’agent des visas d’accorder des points au sujet de la maîtrise en commerce plutôt qu’au sujet de la maîtrise en administration des affaires. C’est ce choix qui fait l’objet de la question sur l’interprétation de la loi au cœur de la présente demande.
III. Interprétation de la loi
[11] La question de l’interprétation de la loi vise à déterminer si les facteurs pour obtenir une maîtrise ou un doctorat et pour effectuer les études à temps plein telles que mentionnées à l’alinéa 78(2)f) du Règlement devraient être interprétés de façon conjonctive ou disjonctive. L’agent des visas a décidé d’utiliser la première interprétation. À l’exception de la décision du juge Mandamin McLachlan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2009 CF 975, cette conclusion correspond à l’opinion exprimée dans les décisions précédentes de la Cour, dont les plus récentes sont les décisions de la juge Heneghan Khan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2010 CF 983, et Kabir c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, 2010 CF 995. Comme ces décisions visent les demandeurs qui ont présenté deux maîtrises comme preuve d’études, elles sont essentielles à l’analyse qui suit.
[12] L’interprétation du Règlement adoptée dans Khan et Kabir, et appliquée par l’agent des visas en l’espèce, est fondée sur une importance donnée au libellé de l’alinéa 78(3)a), selon lequel les points pour les études « ne peuvent être additionnés les uns aux autres du fait que le travailleur qualifié possède plus d’un diplôme ». Comme ce raisonnement sert de fondement pour le fait de ne pas accorder des « points en double » parce que le demandeur a deux maîtrises, s’il ne faut que 16 ans pour obtenir une première maîtrise et que ce diplôme n’est pas un prérequis pour une autre maîtrise obtenue, les points doivent être accordés seulement pour la première maîtrise, sans tenir compte de la deuxième. La conclusion de la juge Heneghan dans Khan au paragraphe 14 souligne ce point :
Le libellé du paragraphe 78(3) est clair. Aucun point ne peut être attribué pour deux maîtrises. Le demandeur a accumulé 19 années d’études à temps plein, mais seulement 16 années sont requises pour obtenir une maîtrise au Bangladesh. Il tombe sous le coup de l’alinéa 78(2)e). L’agente n’a commis aucune erreur susceptible de contrôle. L’affaire en instance a beaucoup de points en commun avec la décision Bhuiya c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2008 CF 878.
Dans Kabir au paragraphe 14, la juge Heneghan a fait une déclaration semblable. L’agent des visas dans la décision contestée en l’espèce en est arrivé à la même conclusion en n’accordant que 22 points, et non le total de 25 points, en application de l’alinéa 78(2)f). L’avocat du défendeur a expliqué que, de façon pratique, les 22 points accordés à M. Hasan sont fondés sur l’application du guide « OP6 – Travailleurs qualifiés (fédéral) », que les agents des visas consultent : si, en application de l’alinéa 78(2)f), une personne a une maîtrise, mais n’a effectué que 16 ans d’études pour l’obtenir, les points sont accordés en fonction de la catégorie suivante, c’est‑à‑dire l’alinéa 78(2)e) (Exposé des arguments supplémentaires du défendeur, aux paragraphes 12 et 13).
[13] Comme la juge Heneghan se fonde précisément sur la décision Bhuiya de la juge Mactavish, je suis d’avis qu’il est nécessaire de commenter la preuve d’intention du législateur, sur laquelle la juge Mactavish s’est fondée pour en arriver à une conclusion dans cette décision.
[14] La partie des études de la demande de résidence permanente de Mme Bhuiya à titre de travailleuse qualifiée était une maîtrise en commerce, qui avait nécessité 16 années d’études, ainsi qu’un diplôme en gestion du personnel, qui avait nécessité une année d’études. La juge Mactavish avait appliqué le sous‑alinéa 78(3)b)(i) pour conclure que le niveau d’études qui donnaient le plus haut nombre de points dans son cas était la maîtrise, qui avait nécessité 16 années d’études, et les points ont été accordés en conséquence. Comme M. Hasan avait deux maîtrises, le contexte factuel de la demande de M. Hasan qui fait l’objet du présent contrôle est plus complexe que celui présenté par Mme Bhuiya et, par conséquent, les conclusions de fait dans la décision Bhuiya ne servent pas de précédent visant à guider l’issue de l’affaire en l’espèce. Cependant, la décision a été citée comme précédent pour la conclusion au sujet de l’intention du législateur.
[15] Dans la décision Bhuiya, la juge Mactavish a mentionné le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation (REIR) portant sur le Règlement et a tiré la conclusion suivante aux paragraphes 17 à 19 :
Dans la présente affaire, l’examen du REIR révèle que la raison pour laquelle on exigeait d’un demandeur qu’il ait à la fois un diplôme particulier et un nombre précis d’années d’études était de favoriser l’adoption de normes uniformes dans l’évaluation des études et de la formation du demandeur, étant donné la variété des systèmes d’éducation et de formation dans le monde.
Le REIR utilise la maîtrise comme exemple; il y est mentionné que pour obtenir le nombre maximal de points pour une maîtrise, le demandeur doit aussi avoir 17 années d’études. En d’autres termes, l’exigence du nombre d’années d’études requises a clairement pour but d’établir des normes minimales pour chaque type de diplôme.
Le fait que Mlle Bhuiya ait pu suivre une année supplémentaire d’études après avoir obtenu sa maîtrise ne transforme pas sa maîtrise de 16 années en une maîtrise de 17 années.
[Non souligné dans l’original.]
[16] Le REIR dont la juge Mactavish parle est cité par le juge Russell dans la décision Healey c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2009 CF 355, au paragraphe 35, comme suit :
Un autre changement au facteur Études est la façon dont les points seront alloués pour chaque niveau des titres de compétence. On accorde des points au demandeur pour les études à la fois en fonction du titre de compétence (diplôme, grade ou certificat d’apprentissage) et un minimum d’années d’études et de formation. Ainsi, pour un diplôme de 2e cycle (maîtrise), le demandeur doit aussi avoir terminé au moins 17 années d’études à temps plein ou l’équivalent. Étant donné la variété des systèmes d’éducation et de formation dans le monde, ce mécanisme favorisera l’adoption de normes uniformes dans l’évaluation des études et de la formation, tout en continuant à insister sur l’essentiel — un titre de compétence et un niveau minimum pertinent d’études et de formation.
[Non souligné dans l’original.]
[17] En toute déférence, il n’est pas du tout évident si le commentaire dans le REIR concernant les 17 années d’études à temps plein correspond seulement à une maîtrise, ou vise en général les antécédents d’études complets du demandeur. Il n’y a aucune déclaration claire dans la LIPR ou dans le Règlement, ni dans le REIR non plus, selon laquelle lorsque deux maîtrises sont présentées par un demandeur, les antécédents d’études complets du demandeur ne peuvent pas être examinés. Le juge Mandamin a fait le même commentaire dans la décision McLachlan au paragraphe 30 : « À mon avis, l’ensemble de l’article 78 du RIPR est axé sur l’évaluation des études accomplies ».
[18] À mon avis, le manque de clarté dans le Règlement a forcé les agents des visas à intervenir eux‑mêmes. L’importation de la notion non légale de « ligne de progression » semble être une tentative de clarifier ce qui n’est pas clair. Cette notion peut apporter une clarté et une certitude pour les décisions des agents des visas en application du Règlement, mais là n’est pas la question. La question est celle de savoir s’il est légal de le faire.
[19] L’avocat de M. Hasan soutient que les décisions Khan et Kabir ne traitent pas de l’application du sous‑alinéa 78(3)b)(i), qui prévoit que des points doivent être accordés, y compris en application de l’alinéa 78(2)f), « en fonction du diplôme qui procure le plus de points ». En fonction de cet argument, pour que l’intention du législateur fournisse un avantage à un demandeur qui a deux maîtrises, les facteurs énoncés à l’alinéa 78(2)f) doivent être interprétés de façon disjonctive. C’est‑à‑dire que si un demandeur, comme M. Hasan, a deux maîtrises et un total de 17 années ou plus d’études à temps plein dans ses antécédents d’études complets, la dernière maîtrise doit être évaluée avec les antécédents d’études complets du demandeur. À mon avis, cette approche est la bonne.
[20] Il est important de noter que dans les décisions Khan et Kabir, la citation du Règlement présentée comprend une citation du sous‑alinéa 78(3)b)(i), mais qu’aucune analyse importante n’est offerte au sujet des répercussions de cette disposition sur la situation sous examen. Par conséquent, je conclus que les décisions Khan et Kabir ne sont pas des précédents à appliquer en l’espèce.
IV. Conclusion
[21] Je conviens avec l’avocat du demandeur que le défaut de l’agent des visas d’examiner l’application correcte du sous‑alinéa 78(3)b)(i) du Règlement en l’espèce constitue une erreur de droit qui justifie l’annulation de la décision et la certification d’une question pour examen devant la Cour d’appel fédérale.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE que la décision faisant l’objet du présent contrôle judiciaire soit annulée et que l’affaire soit renvoyée à un autre agent des visas pour nouvelle décision.
Par consentement de l’avocat de M. Hasan et du défendeur, en raison de l’importance générale de la question et du fait qu’elle est déterminante en l’espèce, je certifie la même question pour examen par la Cour d’appel fédérale que celle qui a été certifiée dans Khan et Kabir :
Lors de son attribution des points pour les études en vertu de l’article 78 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, l’agent des visas doit-il attribuer des points pour le nombre d’années d’études équivalentes à temps plein qui n’ont pas contribué à l’obtention du diplôme qui fait l’objet de l’évaluation?
« Douglas R. Campbell »
Juge
Traduction certifiée conforme
Evelyne Swenne, traductrice
ADDENDA
Les articles 73 et 78 du Règlement établissent la procédure en fonction de laquelle les points doivent être accordés dans la catégorie des études.
L’article 73 définit ainsi le terme « diplôme » :
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« diplôme » “educational credential” « diplôme » Tout diplôme, certificat de compétence ou certificat d’apprentissage obtenu conséquemment à la réussite d’un programme d’études ou d’un cours de formation offert par un établissement d’enseignement ou de formation reconnu par les autorités chargées d’enregistrer, d’accréditer, de superviser et de réglementer les établissements d’enseignement dans le pays de délivrance de ce diplôme ou certificat. |
“educational credential” « diplôme » “educational credential” means any diploma, degree or trade or apprenticeship credential issued on the completion of a program of study or training at an educational or training institution recognized by the authorities responsible for registering, accrediting, supervising and regulating such institutions in the country of issue. |
L’article 78 du Règlement est ainsi libellé :
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Grille de sélection Définitions 78. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent au présent article. « équivalent temps plein » “full-time equivalent” « équivalent temps plein » Par rapport à tel nombre d’années d’études à temps plein, le nombre d’années d’études à temps partiel ou d’études accélérées qui auraient été nécessaires pour compléter des études équivalentes. « temps plein » “full-time” « temps plein » À l’égard d’un programme d’études qui conduit à l’obtention d’un diplôme, correspond à quinze heures de cours par semaine pendant l’année scolaire, et comprend toute période de formation donnée en milieu de travail et faisant partie du programme. Études (25 points) (2) Un maximum de 25 points d’appréciation sont attribués pour les études du travailleur qualifié selon la grille suivante : a) 5 points, s’il a obtenu un diplôme d’études secondaires; b) 12 points, s’il a obtenu un diplôme postsecondaire — autre qu’un diplôme universitaire — nécessitant une année d’études et a accumulé un total d’au moins douze années d’études à temps plein complètes ou l’équivalent temps plein; c) 15 points, si, selon le cas : (i) il a obtenu un diplôme postsecondaire — autre qu’un diplôme universitaire — nécessitant une année d’études et a accumulé un total de treize années d’études à temps plein complètes ou l’équivalent temps plein, (ii) il a obtenu un diplôme universitaire de premier cycle nécessitant une année d’études et a accumulé un total d’au moins treize années d’études à temps plein complètes ou l’équivalent temps plein; d) 20 points, si, selon le cas : (i) il a obtenu un diplôme postsecondaire — autre qu’un diplôme universitaire — nécessitant deux années d’études et a accumulé un total de quatorze années d’études à temps plein complètes ou l’équivalent temps plein, (ii) il a obtenu un diplôme universitaire de premier cycle nécessitant deux années d’études et a accumulé un total d’au moins quatorze années d’études à temps plein complètes ou l’équivalent temps plein; e) 22 points, si, selon le cas : (i) il a obtenu un diplôme postsecondaire — autre qu’un diplôme universitaire — nécessitant trois années d’études et a accumulé un total de quinze années d’études à temps plein complètes ou l’équivalent temps plein, (ii) il a obtenu au moins deux diplômes universitaires de premier cycle et a accumulé un total d’au moins quinze années d’études à temps plein complètes ou l’équivalent temps plein; f) 25 points, s’il a obtenu un diplôme universitaire de deuxième ou de troisième cycle et a accumulé un total d’au moins dix‑sept années d’études à temps plein complètes ou l’équivalent temps plein. Résultats (3) Pour l’application du paragraphe (2), les points sont accumulés de la façon suivante : a) ils ne peuvent être additionnés les uns aux autres du fait que le travailleur qualifié possède plus d’un diplôme; b) ils sont attribués : (i) pour l’application des alinéas (2)a) à d), du sous‑alinéa (2)e)(i) et de l’alinéa (2)f), en fonction du diplôme qui procure le plus de points selon la grille, (ii) pour l’application du sous‑alinéa (2)e)(ii), en fonction de l’ensemble des diplômes visés à ce sous alinéa.
(4) Pour l’application du paragraphe (2), si le travailleur qualifié est titulaire d’un diplôme visé à l’un des alinéas (2)b), des sous-alinéas (2)c)(i) et (ii), (2)d)(i) et (ii) et (2)e)(i) et (ii) ou à l’alinéa (2)f) mais n’a pas accumulé le nombre d’années d’études à temps plein ou l’équivalent temps plein prévu à l’un de ces alinéas ou sous‑alinéas, il obtient le nombre de points correspondant au nombre d’années d’études à temps plein complètes — ou leur équivalent temps plein — mentionné dans ces dispositions.
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Selection Grid Definitions 78. (1) The definitions in this subsection apply in this section. “full-time”
“full-time” means, in relation to a program of study leading to an educational credential, at least 15 hours of instruction per week during the academic year, including any period of training in the workplace that forms part of the course of instruction. “full-time equivalent” “full-time equivalent” means, in respect of part-time or accelerated studies, the period that would have been required to complete those studies on a full-time basis.
Education (25 points) (2) A maximum of 25 points shall be awarded for a skilled worker’s education as follows:
(a) 5 points for a secondary school educational credential;
(b) 12 points for a one-year post-secondary educational credential, other than a university educational credential, and a total of at least 12 years of completed full-time or full-time equivalent studies;
(c) 15 points for (i) a one-year post-secondary educational credential, other than a university educational credential, and a total of at least 13 years of completed full-time or full-time equivalent studies, or
(ii) a one-year university educational credential at the bachelor’s level and a total of at least 13 years of completed full-time or full-time equivalent studies;
(d) 20 points for (i) a two-year post-secondary educational credential, other than a university educational credential, and a total of at least 14 years of completed full-time or full-time equivalent studies, or
(ii) a two-year university educational credential at the bachelor’s level and a total of at least 14 years of completed full-time or full-time equivalent studies;
(e) 22 points for (i) a three-year post-secondary educational credential, other than a university educational credential, and a total of at least 15 years of completed full-time or full-time equivalent studies, or
(ii) two or more university educational credentials at the bachelor’s level and a total of at least 15 years of completed full-time or full-time equivalent studies; and
(f) 25 points for a university educational credential at the master’s or doctoral level and a total of at least 17 years of completed full-time or full-time equivalent studies.
Multiple educational achievements (3) For the purposes of subsection (2), points
(a) shall not be awarded cumulatively on the basis of more than one single educational credential; and
(b) shall be awarded (i) for the purposes of paragraphs (2)(a) to (d), subparagraph (2)(e)(i) and paragraph (2)(f), on the basis of the single educational credential that results in the highest number of points, and (ii) for the purposes of subparagraph (2)(e)(ii), on the basis of the combined educational credentials referred to in that paragraph. (4) For the purposes of subsection (2), if a skilled worker has an educational credential referred to in paragraph (2)(b), subparagraph (2)(c)(i) or (ii), (d)(i) or (ii) or (e)(i) or (ii) or paragraph (2)(f), but not the total number of years of full-time or full-time equivalent studies required by that paragraph or subparagraph, the skilled worker shall be awarded the same number of points as the number of years of completed full-time or full-time equivalent studies set out in the paragraph or subparagraph. |
[Non souligné dans l’original.]
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-6455-09
INTITULÉ : SYED IMAM HASAN c. LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
LIEU DE L’AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L’AUDIENCE : LE 19 OCTOBRE 2010
MOTIFS DE L’ORDONNANCE : LE JUGE CAMPBELL
DATE DES MOTIFS : LE 30 NOVEMBRE 2010
COMPARUTIONS :
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Ian R. J. Wong |
POUR LE DEMANDEUR
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Nicole Rahaman |
POUR LE DÉFENDEUR
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
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Gardner Wong LLP Avocat Toronto (Ontario)
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POUR LE DEMANDEUR |
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Myles J. Kirvan Sous-procureur général du Canada Toronto (Ontario) |
POUR LE DÉFENDEUR |