Date : 20030630
Dossier : T-2160-02
Référence : 2003 CFPI 815
ENTRE :
MARGARET ANDREA EDGAR
demanderesse
et
LE CONSEIL DE LA BANDE DE KITASOO - LE CHEF PERCY STARR;
LE CONSEILLER ARCHIE ROBINSON;
ROSS NEASLOSS;
LE CONSEILLER BRIAN MASON
défendeurs
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE PROTONOTAIRE HARGRAVE
[1] La présente demande de contrôle judiciaire, introduite le 23 décembre 2002 et dans le cadre de laquelle on en est au stade où les affidavits ont été signifiés et déposés, a trait à la contestation d'une résolution du conseil de bande adoptée à huis clos le 21 novembre 2002 (la résolution). Cette résolution bannissait la demanderesse de la collectivité de Klemtu, dans le secteur de la côte centrale de la Colombie-Britannique, en raison d'une infraction concernant de la marijuana, d'une valeur de 20 $, dont elle n'a pas encore été reconnue coupable. La demanderesse désire convertir la demande en une action, en vertu du paragraphe 18.4(2) de la Loi sur la Cour fédérale.
EXAMEN
[2] Je paraphrase, comme suit, les fondements de la demande de contrôle judiciaire :
(i) il y a eu arrestation à Klemtu, par la Commission de police de Kitasoo-Xaixais ou conformément à ses directives, le 22 novembre 2002, suivie le lendemain par l'adoption de la résolution d'interdiction de séjour, et l'expulsion immédiate de Klemtu;
(ii) le conseil de bande a outrepassé sa compétence ou a refusé d'exercer sa compétence;
(iii) le conseil de bande n'a pas respecté un principe de justice naturelle en adoptant sa résolution sans préavis, sans divulguer ses arguments contre la demanderesse et sans donner à celle-ci l'occasion de les réfuter;
(iv) le conseil de bande a commis une erreur de droit en concluant, dans sa résolution, que la demanderesse avait perpétré un acte criminel, alors que celle-ci avait simplement été inculpée, que son procès n'avait pas encore eu lieu et qu'elle était donc présumée innocente.
[3] La demanderesse sollicite la conversion en action de la présente demande de contrôle judiciaire pour divers motifs, dont les suivants : (1) la preuve par affidavits est contradictoire et on ne peut procéder à un examen approprié en vue d'une décision qu'en évaluant chaque élément de preuve au moyen d'un témoignage de vive voix; (2) de par sa nature, l'ensemble de la preuve est telle qu'il y a lieu de se prononcer sur sa crédibilité, ce qui rend nécessaire la comparution en personne des témoins, pour que la Cour puisse évaluer leur comportement ainsi que leur crédibilité; (3) les faits sont de nature délicate comme il s'agit d'une petite collectivité isolée et en raison de l'histoire et de la culture de celle-ci ainsi que du rôle de ses membres individuels et de leurs relations entre eux, tous des éléments qu'on ne peut valablement évaluer, en termes de pertinence et d'importance, par une preuve par affidavits; (4) depuis l'ordonnance de la Cour du 14 février 2003, prévoyant la suspension de son interdiction de séjour, la demanderesse, qui est revenue à Klemtu, a fait l'objet de harcèlement, étant notamment empêchée de travailler et de fréquenter l'école communautaire; (5) les autorités locales ont approché des membres de la famille de la demanderesse de manière inéquitable; (6) la preuve par affidavits ne traite pas des répercussions continues de la résolution du conseil de bande; (7) ces questions, d'importance pour la collectivité autochtone de Klemtu, sont particulièrement difficiles à évaluer sous forme d'affidavits, et on reconnaît que la tradition orale est habituellement le mode préféré pour recueillir et réunir la preuve concernée pour une action judiciaire. L'avocate de la demanderesse soutient que, pour tous ces motifs, la preuve par affidavits ne convient pas si l'on veut que la Cour soit pleinement renseignée.
[4] Pour décider s'il y a lieu de convertir un recours en révision judiciaire en action, en vertu du paragraphe 18.4(2) de la Loi sur la Cour fédérale, le critère à appliquer consiste à se demander si la preuve par affidavits sera ou non inadéquate, et non s'il se peut qu'une preuve orale soit supérieure au procès. Et même alors, la conversion ne devrait être permise que dans les cas les plus clairs (se reporter à Macinnis c. Canada (Procureur général) (1994), 166 N.R. 57 (C.A.F.), à la page 60. Dans Macinnis, la Cour d'appel énonce divers éléments qui peuvent ou non satisfaire au critère, mais elle fait observer ce qui suit :
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En général, c'est seulement lorsque les faits, de quelque nature qu'ils soient, ne peuvent pas être évalués ou établis avec satisfaction au moyen d'un affidavit que l'on devrait envisager d'utiliser le paragraphe 18.4(2) de la Loi. (loc. cit.) |
La Cour d'appel fait aussi remarquer qu'il peut y avoir conversion « [...] lorsqu'il faut obtenir une preuve de vive voix soit pour évaluer l'attitude et la crédibilité des témoins ou pour permettre à la Cour de saisir l'ensemble de la preuve lorsqu'elle considère que l'affaire requière tout l'appareillage d'un procès tenu en bonne et due forme » (loc. cit.). Ce que je retiens de Macinnis, c'est que s'il ressort de la preuve par affidavits suffisamment de faits pour que la Cour puisse trancher la ou les questions en litige, on ne doit pas procéder à la conversion. En l'espèce, le juge Lemieux a semblé aisément trouver suffisamment de faits pour donner des motifs vigoureux en accueillant la demande d'injonction interlocutoire et en suspendant la résolution contestée du conseil de bande.
[5] Dans Drapeau c. Canada (Ministre de la Défense nationale) (1995), 179 N.R. 398 (C.A.F.), la Cour d'appel a ajouté un élément à Macinnis, en soulignant que le paragraphe 18.4(2) « n'établit aucune limite quant aux facteurs qui peuvent à juste titre être pris en considération lorsqu'il s'agit de savoir s'il convient ou non de permettre qu'une demande de contrôle judiciaire soit instruite comme s'il s'agissait d'une action » (à la page 399). Dans cette affaire, parmi les facteurs valablement pris en compte par le juge de fond, il y avait l'opportunité de faciliter l'accès à la justice et de convertir le recours en révision judiciaire, ne pouvant donner lieu qu'à une décision, en une action, pouvant donner lieu à une série de décisions relativement à ce qui causait préjudice au demandeur; ce dernier pourrait ainsi n'intenter qu'une action, plutôt que de multiples recours en révision judiciaire. En l'espèce, quoique le conseil de bande et la Commission de police de Kitasoo-Xaixais semblent avoir pris unilatéralement des décisions subséquentes préjudiciables à Mme Edgar, cette dernière n'a demandé le contrôle judiciaire qu'à l'égard d'une question.
[6] L'objet du litige en l'espèce est une résolution du 21 novembre 2002 du conseil de bande :
[traduction]
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CONSIDÉRANT les actions de Margaret Edgar, dont la Commission de police de Kitasoo-Xaixais a informé le conseil de la bande de Kitasoo.
CONSIDÉRANT que, le 9 septembre 2002, vous avez vendu de la marijuana à un agent d'infiltration, soit un acte criminel visé à la Loi réglementant certaines drogues et autres substances.
CONSIDÉRANT que, par suite de vos actions et sur recommandation de la Commission de police de Kitasoo-Xaixais, il vous est par les présentes interdit de séjourner au village de Klemtu et d'y revenir pour quelque raison que ce soit.
CONSIDÉRANT que, si vous entrez dans le village de Klemtu en violation de la présente résolution du conseil de bande, vous serez susceptible d'être arrêtée et inculpée pour intrusion.
QUE la présente résolution du conseil de bande sera susceptible d'être révisée en octobre 2004 par le conseil de la bande de Kitasoo.
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Ce qui est en litige c'est la question de savoir si l'adoption de cette résolution à huis clos, sans préavis à Mme Edgar et sans la participation de celle-ci, soit violait un principe de justice naturelle, soit portait atteinte à la liberté de la demanderesse et à la sécurité de sa personne autrement qu'en conformité avec les principes de justice fondamentale, en contravention de l'article 7 de la Charte.
[7] L'avocat des défendeurs soutient que la question est à étroite portée et concerne la légalité de la résolution du conseil de bande.
[8] L'avocate de la demanderesse soutient que sont en jeu une multitude de questions complexes et délicates ayant trait à des relations aux incidences historiques et culturelles spécifiques dans la petite collectivité de Klemtu, et qu'on ne peut examiner et apprécier valablement ces questions sans des témoignages de vive voix. L'avocate souligne en outre qu'il est bien établi, en droit et en anthropologie, que le mode préféré de communication de la preuve, pour de nombreux Autochtones, c'est le témoignage de vive voix. L'avocate estime que des animosités hors de propos ont influé sur la prise de décision, et que les intéressés devraient faire leur déposition dans le cadre d'un procès et pouvoir être contre-interrogés, ce qui permettrait au juge d'apprécier leur comportement ainsi que le fond et la crédibilité de leur témoignage.
[9] L'avocat des défendeurs met en doute la nécessité d'une preuve orale pour expliquer au juge la façon dont les collectivités autochtones sont constituées. Il se fonde sur la décision inédite du juge Lemieux dans Misquadis c. Canada (Procureur général), le 12 septembre 2002, dossier T-1274-99, [2000] A.C.F. n ° 1488 (QL), qui portait sur la prestation de services pédagogiques et de formation à l'intention de collectivités autochtones en milieu urbain. Dans Misquadis, les requérants désiraient qu'on recoure au témoignage oral non seulement pour résoudre les contradictions dans les affidavits, mais aussi parce que « les collectivités autochtones sont par nature des sociétés de tradition orale et que l'histoire et les politiques de ces collectivités, plutôt que de se trouver dans des livres ou dans des documents écrits, sont transmises oralement » (paragraphe 11). La Cour a rejeté cette prétention, estimant que l'existence d'éléments contradictoires dans la preuve par affidavit ne constituait pas une circonstance particulière, mais aussi que la preuve orale n'était pas requise « [...] pour expliquer la manière dont les collectivités autochtones urbaines sont actuellement organisées et comment elles prennent leurs décisions » (paragraphe 15). Le juge Lemieux a toutefois ensuite autorisé les requérants à déposer des éléments additionnels de preuve par affidavit sur le mode de fonctionnement des collectivités autochtones urbaines à Winnipeg, Toronto et Niagara Falls. Cette affaire peut être utile, mais elle n'est pas particulièrement pertinente, puisque ce qui est en litige en l'espèce ce n'est pas la structure de la collectivité de Klemtu mais plutôt le fondement de l'adoption prétendument inéquitable de la résolution du conseil de bande. Le juge Lemieux devait néanmoins aussi examiner si la preuve orale était ou non nécessaire pour expliquer les interrelations au sein des collectivités.
[10] En l'espèce, deux lettres, chacune écrite après qu'a été introduit le présent recours en révision judiciaire, sont particulièrement troublantes. La première, signée par les membres de la Commission de police de Kitasoo-Xaixais, est datée du 5 avril 2003. Son destinataire est un membre de la Kitasoo Community School, et on y exprime des inquiétudes quant à la présence de Mme Edgar à l'école et dans les environs immédiats après les heures de classe, comme il lui avait été demandé de venir assister à un événement à l'école communautaire. On mentionne dans cette lettre que Mme Edgar fait alors l'objet de poursuites devant les tribunaux pour trafic de drogue. La lettre a pour effet d'interdire à Mme Edgar d'être présente à l'école et dans les environs immédiats pendant les heures de classe. L'avocate de Mme Edgar produit cette lettre comme preuve du harcèlement continu subi par sa cliente.
[11] D'effet plus insidieux, il y a une lettre du 14 mai 2003 du conseil de bande de Kitasoo, qui est signée par Percy Starr, qui se donne le titre de conseiller en chef/administrateur de bande et qui signe également un affidavit dans le cadre de la présente action en tant que « [traduction] chef du conseil de bande de Kitasoo, chef héréditaire de la bande de Kitasoo-Xaixais et membre de l'Ordre du Canada » . Par la lettre du 14 mai 2003 est ordonnée la cessation de l'emploi de la demanderesse auprès d'une entité désignée Co-Management. Cette décision va au-delà du simple harcèlement. On retire la source de revenu de Mme Edgar, sans que celle-ci puisse formuler le moindre commentaire ou s'adresser au décisionnaire, soit un élément des motifs énoncés par le juge Lemieux pour suspendre la résolution d'interdiction de séjour initiale. La portée du contrôle judiciaire, par suite de ces lettres, est assurément plus large que ne la prétend l'avocat des défendeurs. De fait, les deux lettres dénotent un harcèlement continu et un manquement à l'obligation d'agir équitablement du type visé par la Cour suprême du Canada dans Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Police Commissioners, [1979] 1 R.C.S. 311 et Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602, deux décisions sur lesquelles le juge Lemieux s'est fondé.
[12] Puisque selon Drapeau, précitée, les facteurs à prendre en compte pour l'examen d'une demande fondée sur le paragraphe 18.4(2) ne doivent pas être restreints, j'ai également réfléchi à l'incidence possible sur un règlement de la communication intégrale des documents, d'un interrogatoire principal en bonne et due forme et de la probabilité d'un éventuel contre-interrogatoire approfondi. Il s'agit d'une affaire qui, étant donné l'avis du juge Lemieux, devrait être réglée par les parties. Les commentaires du juge Lemieux sur la résolution d'interdiction de séjour étaient particulièrement acerbes dans ses motifs du 13 février 2003, par suite desquels il a octroyé une injonction suspendant l'application de cette résolution :
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[30] [...] À mon avis, la demanderesse fait valoir des arguments très solides pour démontrer qu'un manquement à l'équité invalide la résolution. Elle a été bannie de sa communauté sans avoir été en mesure de s'adresser au décideur (le Conseil de bande). Il suffit par ailleurs de se référer aux décisions de la Cour suprême du Canada dans Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Police Commissioners, [1979] 1 R.C.S. 311 et Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602. |
Les deux jugements de la Cour suprême du Canada mentionnés par le juge Lemieux renvoient à un passage bien connu de Furnell c. Whangarei High School Board [1973] C.A. 660 (C.P.). à la page 679 :
[traduction]
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La justice naturelle n'est autre chose que l'équité écrite en grosses lettres et sous forme juridique. On l'a décrite comme « le fair play en action » . Il ne s'agit pas non plus d'un ferment agissant uniquement dans les domaines judiciaire et quasi-judiciaire. Tel que l'a souligné le lord juge Tucker dans Russell c. Duke of Norfolk [1949] 1 All E.R. 109, à la page 118, toutefois, les exigences de la justice naturelle doivent être fonction des faits d'espèce ainsi que de la question sous examen. |
[13] Il semble qu'il y ait manquement continu au devoir d'agir équitablement et à la justice naturelle, tel que la demanderesse l'allègue dans son avis de demande. C'est un des motifs pour lesquels la demanderesse désire faire convertir le présent recours en révision judiciaire en action et, ainsi, suivre l'ensemble de la procédure à laquelle donne lieu l'instruction de l'affaire. Comme le juge Lemieux est d'avis qu'il devrait y avoir règlement de la présente affaire, je ferais également observer que seule une faible proportion des actions engagées aboutissent véritablement en un procès devant un juge. On en arrive plutôt à des règlements, la plupart survenant après que chaque partie a procédé à un interrogatoire préalable et en a fait l'objet, parce qu'alors les avocats et les clients peuvent avoir la pleine mesure de la situation. Cet incursion vers un règlement, bien que cela ne constitue pas un avantage direct, en ce sens qu'il appert que la preuve par affidavit est inadéquate, constitue assurément un avantage dans l'ensemble pour la Cour, puisque ses ressources sont restreintes : la preuve par affidavits et le contre-interrogatoire des auteurs d'affidavits peuvent ne pas convenir pour en arriver à un règlement.
[14] L'avocate de Mme Edgar a soulevé différents points dans son argumentation, dont certains auraient pu être importants, pertinents et valables; ils n'étaient toutefois pas étayés par la preuve et je n'en ai pas pris connaissance d'office.
[15] Après avoir tenu dûment compte des arguments et de la preuve, je ne puis conclure qu'on a affaire en l'espèce à un des cas les plus clairs où il appert que la preuve par affidavits sera inadéquate. La preuve orale serait sûrement supérieure en toute vraisemblance mais, comme je l'ai dit, la preuve par affidavits devrait être adéquate, avec toutefois une réserve.
[16] Dans Misquadis, précitée, le juge Lemieux a autorisé la présentation d'une preuve par affidavits relativement au mode de fonctionnement des collectivités autochtones dans diverses villes. Dans la présente affaire, Mme Edgar est autorisée à produire une preuve par affidavits, en y joignant comme pièces la lettre du 5 avril 2003 du service de police de Kitasoo-Xaixais et la lettre du 14 mai 2003 du conseil de Kitasoo, ainsi que toute autre preuve, y compris relative à des faits nouveaux, portant sur l'effet continu de la résolution du conseil de bande et la nature de cet effet, depuis que la demanderesse est retournée dans la collectivité après la suspension d'application du 14 février 2003 de cette résolution. Cela pourrait permettre à la Cour de disposer d'éléments de preuve adéquats pour pleinement comprendre l'ensemble de la preuve et de la situation. De tels éléments de preuve postérieurs à l'événement sont également pertinents; se reporter par exemple à Tahsis Co. Ltd. c. Vancouver Tug Boat Co., [1969] R.C.S. 12, à la page 34, où le juge Pigeon a tenu compte de recommandations et d'instructions de chargement formulées longtemps après la survenance d'un accident lors d'un chargement dans une barge.
[17] En rejetant les arguments avancés par l'avocate de la demanderesse quant à la nécessité d'une preuve orale dans le cadre d'un procès, afin de pouvoir apprécier par les témoignages de vive voix l'animosité sous-jacente et la discrimination continue, j'ai conscience de l'importance de règles souples de procédure et de preuve, tel que l'a mentionné le juge Gibson dans Kingfisher c. Canada, 2001 CFPI 858, une décision inédite du 8 août 2001 (dossier T-518-85). Pour favoriser l'équité et la recherche de la vérité, il pourra être nécessaire de recourir à l'histoire orale relativement à des faits historiques, lorsque la preuve documentaire ne suffit pas pour connaître la perspective autochtone à l'égard de droits revendiqués (se reporter aux paragraphes 51 à 58 de Kingfisher). En l'espèce, toutefois, je ne suis pas convaincu que la preuve par affidavits, avec les ajouts que j'ai prescrits, sera inadéquate.
[18] Le délai pour terminer le contre-interrogatoire des auteurs d'affidavits est prorogé au 22 juillet 2003, à la fermeture des affaires. Les dépens suivront l'issue de la cause.
« John A. Hargrave »
Protonotaire
Vancouver (Colombie-Britannique)
Le 30 juin 2003
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-2160-02
INTITULÉ : Margaret Andrea Edgar c. Le conseil de la Bande de Kitasoo - le chef Percy Starr et al.
LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (Colombie-Britannique)
DATE DE L'AUDIENCE : Le 24 juin 2003
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : Le protonotaire Hargrave
DATE DES MOTIFS
DE L'ORDONNANCE : Le 30 juin 2003
COMPARUTIONS :
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Sarah J Rauch
Michael Z Galambos |
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POUR LA DEMANDERESSE
POUR LES DÉFENDEURS |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
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Conroy & Company Abbotsford (Colombie-Britannique)
Galambos & Company Port Coquitlam (Colombie-Britannique) |
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POUR LA DEMANDERESSE
POUR LES DÉFENDEURS |