Ottawa (Ontario), le 10 octobre 2007
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE HANSEN
ENTRE :
et
et MARITIMES & NORTHEAST
PIPELINE MANAGEMENT LTD.
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
Introduction
[1] Il s’agit d’un appel, interjeté en vertu de l’article 101 de la Loi sur l'Office national de l'énergie, L.R.C. 1985, ch. N‑7 (la Loi sur l’ONÉ ou la Loi), d’une décision par laquelle le comité d’arbitrage (le comité) a rejeté la demande d’indemnité présentée par Heartland Resources Inc. (la Heartland ou l’appelante) en application de la partie V de la Loi sur l’ONÉ pour les dommages causés par la construction d’une usine de traitement de gaz naturel, d’un pipeline et d’une infrastructure pipelinière connexe par Sable Offshore Energy Inc. (la SOEI) et Maritimes & Northeast Pipeline Management Ltd. (la M&NP) (appelées collectivement les intimées).
Contexte
[2] L’appelante détient une licence d’exploration minière (la licence) délivrée en vertu de la Mineral Resources Act de la Nouvelle‑Écosse, S.N.S. 1990, c.18. La licence autorise l’appelante à mener des activités de recherche et de prospection de minéraux et à procéder à l’extraction de ceux‑ci à des fins d’analyse sur environ 1 800 acres visés par la licence, les terrains en cause sont situés à proximité de Goldboro et de Seal Harbour dans le comté de Guysborough en Nouvelle‑Écosse.
[3] Les intimées participent au Projet énergétique extracôtier de l'île de Sable. En 1998, elles ont signifié à l’appelante des avis en application du paragraphe 87(1) de la Loi sur l’ONÉ. L’avis signifié par la SOEI se rapportait à la construction d’une usine de traitement de gaz naturel et d’autres installations pipelinières. L’avis signifié par la M&NP concernait la construction projetée d’un pipeline de gaz naturel et d’autres installations pipelinières.
[4] L’Office national de l’énergie (l’ONÉ) a approuvé les demandes des intimées. Après avoir obtenu l’approbation en question, la SOEI a acquis des droits sur environ 200 acres de terrain où se trouvent l’usine de traitement de gaz naturel et d’autres installations pipelinières dont elle est propriétaire. De même, la M&NP a acquis des droits sur environ 3,64 hectares de terrain, ainsi que les servitudes requises pour la construction de ses installations. Tous ces terrains sont situés dans la région visée par la licence dont l’appelante est titulaire.
[5] À la suite d’une tentative infructueuse de négociation qu’elle a demandée conformément au paragraphe 88(1) de la Loi sur l’ONÉ, l’appelante a signifié un avis d’arbitrage au ministre, en application du paragraphe 90(1) de la Loi. La demande de l’appelante soulevait la question de l’indemnité à payer pour les dommages causés par les intimées dans l’exercice des pouvoirs qui leurs sont conférés par la Loi. Après avoir reçu les observations écrites des parties, le ministre a nommé un comité d’arbitrage pour régler la question.
Décision du comité d’arbitrage
[6] Le comité d’arbitrage a conclu que la demande d’indemnité de l’appelante ne relevait pas de sa compétence, selon l’article 97 de la Loi. Il a conclu que l’appelante n’avait pas réussi à établir que les dommages avaient été « causés par » les intimées, comme l’exige l’article 84 de la Loi, et que l’appelante n’était pas « propriétaire », au sens de l’article 90 de la Loi.
[7] Le comité d’arbitrage a également examiné le fond de la demande au cas où il aurait commis une erreur sur la question de la compétence. Il a jugé qu’il n’y avait aucune preuve convaincante permettant de conclure que la valeur de la licence d’exploration minière de l’appelante avait diminué ou que des dommages avaient été causés par les intimées dans le cadre de l’exercice de leurs activités.
[8] L’appelante soulève les questions suivantes :
1. Le comité a‑t‑il commis une erreur de droit en concluant qu’il n’avait pas compétence ou en refusant d’exercer sa compétence?
2. Le comité a‑t‑il commis une erreur en ne réglant pas la question des frais comme l’exige l’article 99 de la Loi sur l’ONÉ?
3. Le comité a‑t‑il tiré des conclusions de fait erronées sans tenir compte des éléments de preuve dont il disposait?
[9] Avant l’audience, l’appelante a abandonné son moyen d’appel relatif à l’admissibilité de certains éléments de preuve et, au cours de l’audience, elle a indiqué qu’elle retirerait l’argument fondé sur un manquement au principe de justice naturelle.
Les allégations de l’appelante
[10] La question relative à la compétence comporte deux aspects. D’abord, l’appelante soutient qu’il n’appartenait pas au comité d’arbitrage de statuer sur sa propre compétence. Ensuite, elle allègue que le comité a commis une erreur en concluant qu’il n’avait pas compétence pour accorder l’indemnité réclamée.
[11] L’arrêt Balisky c. Canada (Ministre des Ressources naturelles), 2003 CAF 104, est cité par l’appelante comme étant l'arrêt de principe appuyant la proposition selon laquelle, s’il existe un droit à une indemnité en vertu de la Loi sur l’ONÉ, il existe un droit à l’arbitrage. L’appelante ajoute que ce raisonnement a été confirmé par la décision Maritimes and Northeast Pipeline Ltd. c. Elliott, 2004 C.F. 553 (C.F.), conf. par 2005 CAF 229.
[12] Pour ce qui est du pouvoir du comité d’arbitrage de statuer sur sa propre compétence, l’appelante fait valoir l’argument selon lequel, conformément au paragraphe 91(2) de la Loi sur l’ONÉ, il n’y a pas lieu de nommer un comité d’arbitrage sauf si le ministre est convaincu que la question mentionnée dans l’avis d’arbitrage tombe sous le coup de la partie V de la Loi sur l’ONÉ. En outre, le paragraphe 97(1) prévoit qu’un comité d’arbitrage doit régler les questions d’indemnité mentionnées dans l’avis qui lui a été signifié. L’appelante prétend que la nomination d’un comité d’arbitrage par le ministre signifie qu’il avait conclu que la question de l’indemnité mentionnée dans l’avis d’arbitrage de l’appelante tombait sous le coup de la procédure d’arbitrage prévue sous le régime de la partie V. En se fondant sur la décision rendue dans l’affaire Elliott, l’appelante soutient que le ministre ne peut légalement nommer un comité d’arbitrage que dans les circonstances décrites dans les dispositions législatives. Le rôle du comité d’arbitrage est donc limité au règlement des questions d’indemnité mentionnées dans l’avis d’arbitrage, comme le prévoit le paragraphe 97(1) de la Loi.
[13] L’appelante souligne également que les intimées ont présenté au ministre des observations pour s’opposer à la nomination d’un comité d’arbitrage. Elle soutient que le comité était lié par la décision du ministre selon laquelle le comité d’arbitrage avait compétence et, de ce fait, qu’il y avait chose jugée puisque la question avait déjà été tranchée. Elle soutient aussi que, si les intimées étaient d’avis que le ministre avait commis une erreur, elles auraient dû présenter une demande de contrôle judiciaire comme ce fut le cas dans les affaires Balisky et Elliott. En soulevant la question de la compétence devant le comité d’arbitrage, les intimées ont pour ainsi dire interjeté appel de la décision du ministre devant le comité.
[14] L’appelante allègue également qu’en « acquiesçant » à l’application de la disposition relative à la négociation prévue sous le régime de la partie V de la Loi, les intimées l’avaient reconnue comme une « intéressé[e] », et qu’elles ne pouvaient contester la compétence du comité.
[15] L’appelante ajoute que, selon la formulation des avis signifiés conformément à l’article 87 par les intimées, ces dernières la reconnaissent comme une « propriétaire de terrains » et comme une titulaire de droits « sur » les terrains.
[16] Quant à la question de la compétence pour accorder l’indemnité réclamée, l’appelante allègue que le comité d’arbitrage a commis une erreur de droit en ne la reconnaissant pas comme une « intéressé[e] » au sens de l’article 75 de la Loi sur l’ONÉ.
[17] L’appelante soutient que l’arrêt Balisky appuie la proposition selon laquelle, lorsqu’une compagnie qui a le pouvoir de construire et d'exploiter un pipeline s'empare d'un terrain ou cause des dommages en raison de la construction ou de l’exploitation de ce pipeline, et qu'une indemnité n'est pas arrêtée avec le propriétaire du terrain ou la personne qui a subi les dommages, l’une ou l’autre des parties peut signifier un avis demandant que la question fasse l’objet de négociation ou d'arbitrage. L’intention du législateur est d’indemniser toute personne qui subit une perte résultant des activités de la compagnie.
[18] Les paragraphes 112(1) et 81(1) de la Loi prévoient une « zone contrôlée » dans un périmètre de trente et de quarante mètres autour d’un pipeline, respectivement. Étant donné les restrictions établies par ces deux dispositions, l’appelante allègue qu’elle ne peut valablement exercer des activités de prospection et d’exploitation sur les parcelles de ces terrains qui sont situées dans la zone contrôlée sans l’autorisation de l’ONÉ, et qu’en plus de leur incidence importante sur la valeur de sa licence, ces restrictions entraîneront des retards, des coûts et le risque supplémentaire que l’ONÉ ne lui accorde pas l’autorisation requise ou lui impose des restrictions sévères.
[19] L’appelante fait valoir que, dans l’arrêt Balisky, le juge Rothstein a conclu que l’article 84 de la Loi n’exclut pas les demandes découlant de l’application du paragraphe 112(1). En outre, la Cour d’appel a reconnu qu’une demande d’indemnité pour les dommages afférents à une « zone contrôlée » constituait une question susceptible d’examen par le comité d’arbitrage.
[20] L’appelante plaide que le comité a commis une erreur en omettant de prendre en compte et de reconnaître les restrictions bien réelles et l’incidence importante qu’elle subissait en raison de la présence d’une infrastructure pipelinière, de sa construction et de son exploitation par les intimées.
[21] L’appelante a également soulevé une question accessoire liée aux frais. Elle allègue que, puisque les intimées se sont prévalues des procédures établies sous le régime de la partie V de la Loi, le comité était tenu, en vertu de l’article 99 de la Loi, d’examiner la question relative aux frais, et ce, même s’il n’avait pas reconnue l’appelante comme une « intéressé[e] ».
Les dispositions législatives pertinentes
[22] Les dispositions législatives pertinentes sont les suivantes :
Loi sur l’Office national de l’énergie, L.R.C. 1985, ch. N‑7
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Définitions
« terrains » Terrains dont l’acquisition, la prise ou l’usage est autorisé par la présente loi ou par une loi spéciale. Les dispositions les concernant s’appliquent également aux biens réels et intérêts fonciers, ainsi qu’aux droits et intérêts afférents et, dans la province de Québec, aux immeubles ainsi qu’aux droits afférents et aux droits des locataires relativement aux immeubles. Ces droits et intérêts peuvent porter sur la surface ou le sous‑sol de ces terrains.
« pipeline » Canalisation servant ou destinée à servir au transport du pétrole, du gaz ou de tout autre produit, et reliant une province et une ou plusieurs autres provinces, ou s’étendant au‑delà des limites d’une province ou de la zone extracôtière, au sens de l’article 123, y compris les branchements, extensions, citernes, réservoirs, installations de stockage ou de chargement, pompes, rampes de chargement, compresseurs, systèmes de communication entre stations par téléphone, télégraphe ou radio, ainsi que les ouvrages, ou autres immeubles ou meubles, ou biens réels ou personnels, connexes à l’exclusion des égouts ou canalisations de distribution d’eau servant ou destinés à servir uniquement aux besoins municipaux.
PARTIE V
POUVOIRS DES COMPAGNIES
Pouvoirs généraux
73. Sous réserve des autres dispositions de la présente loi et de toute loi spéciale la concernant, la compagnie peut, dans le cadre de son entreprise
a) pénétrer sans autorisation sur tout terrain, appartenant ou non à la Couronne et situé sur le tracé de son pipeline, et y faire les levés, examens ou autres préparatifs requis pour fixer l’emplacement de celui‑ci et marquer et déterminer les parties de terrain qui y seront appropriées;
b) acquérir et détenir les terrains ou autres biens nécessaires à la construction, à l’entretien et à l’exploitation de son pipeline, et disposer, notamment par vente, de toute partie des terrains ou biens devenue, pour quelque raison, inutile aux fins de la canalisation;
c) construire, poser, transporter ou placer son pipeline sur, à travers ou sous les terrains situés le long du tracé du pipeline;
d) raccorder son pipeline, à un point quelconque de son tracé, aux installations de transport appartenant à d’autres personnes;
e) construire et entretenir les chemins, bâtiments, maisons, gares et stations, dépôts, quais, docks et autres ouvrages utiles à ses besoins, et construire ou acquérir des machines et autres appareils nécessaires à la construction, à l’entretien et à l’exploitation de son pipeline;
f) construire, entretenir et exploiter des branchements et exercer à cette fin les attributions qu’elle a à l’égard du pipeline;
g) modifier, réparer ou cesser d’utiliser tout ou partie des ouvrages mentionnés au présent article et les remplacer par d’autres;
h) transporter des hydrocarbures par pipeline et fixer les moments où se fait le transport, la manière dont il se fait, ainsi que les droits à percevoir en l’espèce;
i) prendre toutes les autres mesures nécessaires à la construction, à l’entretien et à l’exploitation de sa canalisation.
75. Dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par la présente loi ou une loi spéciale, la compagnie doit veiller à causer le moins de dommages possibles et, selon les modalités prévues à la présente loi et à une loi spéciale, indemniser pleinement tous les intéressés des dommages qu’ils ont subis en raison de l’exercice de ces pouvoirs.
79. La compagnie ne peut, sans l’autorisation de l’Office, établir le tracé d’un pipeline ou le construire, en tout ou en partie, d’une façon qui nuirait à l’exploitation d’une mine soit déjà ouverte, soit en voie d’ouverture légale et connue du public, ou en gênerait l’accès.
80. La compagnie n’a, à moins de les avoir expressément achetés, aucun droit sur les mines, minerais ou minéraux, notamment métaux, charbon, ardoise, pétrole ou gaz, du sol ou sous‑sol des terrains qu’elle a achetés ou dont elle a pris possession en vertu des pouvoirs coercitifs que lui confère la présente loi, à l’exception de ceux dont l’extraction, l’enlèvement ou l’usage sont nécessaires à la construction des ouvrages; sous réserve des autres dispositions du présent article, ces mines et minéraux sont réputés exclus du transfert de ces terrains s’ils n’y ont pas été expressément mentionnés.
Protection du pipeline contre les opérations minières
81. (1) Sauf autorisation expresse de l’Office, la prospection et l’exploitation de gisements sont interdites, dans un rayon de quarante mètres du pipeline ou des ouvrages connexes.
83. Sur ordre de l’Office, la compagnie verse au propriétaire, au locataire ou à l’occupant d’une mine l’indemnité déterminée par l’Office pour couvrir les dommages engendrés par la présence du pipeline : fragmentation du terrain qui recouvre la mine, interruption ou cessation d’exploitation de celle‑ci, nécessité de veiller à ne pas nuire au pipeline ou à ne pas l’endommager et restriction que cela entraîne pour l’exploitation et, enfin, perte des minéraux, non achetés par la compagnie, que la construction et l’exploitation de la canalisation rendent impossibles à obtenir.
84. Les procédures de négociation et d’arbitrage prévues par la présente partie pour le règlement des questions d’indemnité s’appliquent en matière de dommages causés par un pipeline ou ce qu’il transporte, mais ne s’appliquent pas :
a) aux demandes relatives aux activités de la compagnie qui ne sont pas directement rattachées à l’une ou l’autre des opérations suivantes :
(i) acquisition de terrains pour la construction d’un pipeline,
(ii) construction de celui‑ci,
(iii) inspection, entretien ou réparation de celui‑ci;
b) aux demandes dirigées contre la compagnie pour dommages à la personne ou décès;
c) aux décisions et aux accords d’indemnisation intervenus avant le 1er mars 1983.
Définition de « propriétaire »
85. Pour l’application des articles 86 à 107, « propriétaire » désigne toute personne qui a droit à une indemnité aux termes de l’article 75.
86. (1) Sous réserve du paragraphe (2), la compagnie peut acquérir des terrains par un accord d’acquisition conclu avec leur propriétaire ou, à défaut d’un tel accord, conformément à la présente partie.
Avis d’intention d’acquisition
87. (1) Après avoir déterminé les terrains qui peuvent lui être nécessaires pour une section ou partie de pipeline, la compagnie signifie à chacun des propriétaires des terrains, dans la mesure où leur identité peut être établie, un avis contenant, ou accompagné de pièces contenant :
a) la description des terrains appartenant à celui‑ci et dont la compagnie a besoin;
b) les détails de l’indemnité qu’elle offre pour ces terrains;
c) un état détaillé, préparé par elle, quant à la valeur de ces terrains;
d) un exposé des formalités destinées à faire approuver le tracé détaillé du pipeline;
e) un exposé de la procédure de négociation et d’arbitrage prévue à la présente partie à défaut d’entente sur quelque question concernant l’indemnité à payer.
88. (1) À défaut d’entente entre la compagnie et le propriétaire sur toute question touchant l’indemnité, notamment son montant, à payer en vertu de la présente loi pour l’achat de terrains ou pour les dommages causés par les activités de la compagnie, la compagnie ou le propriétaire peut signifier à l’autre partie et au ministre un avis demandant que la question fasse l’objet de la négociation prévue au paragraphe (3).
90. (1) Pour passer outre à la procédure de négociation ou en cas d’échec de celle‑ci sur toute question visée au paragraphe 88(1), la compagnie ou le propriétaire peut signifier à l’autre partie et au ministre un avis d’arbitrage.
91. (1) Dès qu’un avis d’arbitrage lui est signifié, le ministre :
a) si un comité d’arbitrage a déjà été constitué pour régler la question mentionnée dans l’avis, signifie à celui‑ci l’avis d’arbitrage;
b) dans le cas contraire, nomme un comité d’arbitrage et signifie l’avis à celui‑ci.
(2) Le paragraphe (1) ne s’applique pas dans les cas où le ministre est convaincu que la question mentionnée dans l’avis d’arbitrage qui lui a été signifié :
a) soit ne porte que sur le montant de l’indemnité accordé antérieurement par un comité d’arbitrage, lequel montant n’était pas, aux termes de la décision, susceptible de révision à la date de signification de l’avis;
b) soit est exclue de la procédure d’arbitrage.
97. (1) Le comité d’arbitrage doit régler les questions d’indemnité mentionnées dans l’avis qui lui a été signifié, et tenir compte, le cas échéant, des éléments suivants :
a) la valeur marchande des terrains pris par la compagnie;
b) dans le cas de versements périodiques prévus par contrat ou décision arbitrale, les changements survenus dans la valeur marchande mentionnée à l’alinéa a) depuis la date de ceux‑ci ou depuis leurs derniers révision et rajustement, selon le cas;
c) la perte, pour leur propriétaire, de la jouissance des terrains pris par la compagnie;
d) l’incidence nuisible que la prise des terrains peut avoir sur le reste des terrains du propriétaire;
e) les désagréments, la gêne et le bruit qui risquent de résulter directement ou indirectement des activités de la compagnie;
f) les dommages que les activités de la compagnie risquent de causer aux terrains de la région;
g) les dommages aux biens meubles ou personnels, notamment au bétail, résultant des activités de la compagnie;
h) les difficultés particulières que le déménagement du propriétaire ou de ses biens pourrait entraîner;
i) les autres éléments dont il estime devoir tenir compte en l’espèce.
101. Appel d’une décision ou d’une ordonnance du comité d’arbitrage peut être interjeté, sur une question de droit ou de compétence, devant la Cour fédérale dans les trente jours du prononcé ou dans le délai ultérieur que le tribunal ou un de ses juges peut accorder dans des circonstances spéciales.
Interdiction de construire ou d’excaver
112. (1) Sous réserve du paragraphe (5), il est interdit, sans l’autorisation de l’Office, soit de construire une installation au‑dessus, au‑dessous ou le long d’un pipeline, soit de se livrer à des travaux d’excavation, avec de l’équipement motorisé ou des explosifs, dans un périmètre de trente mètres autour d’un pipeline.
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Definitions
"lands" means lands the acquiring, taking or using of which is authorized by this Act or a Special Act, and includes real property and any interest or right in real property or land and, in the Province of Quebec, any immovable, any right in an immovable and the right of a lessee in respect of any immovable. Those interests and rights may be in, to, on, under, over or in respect of those lands;
"pipeline" means a line that is used or to be used for the transmission of oil, gas or any other commodity and that connects a province with any other province or provinces or extends beyond the limits of a province or the offshore area as defined in section 123, and includes all branches, extensions, tanks, reservoirs, storage facilities, pumps, racks, compressors, loading facilities, interstation systems of communication by telephone, telegraph or radio and real and personal property, or immovable and movable, and works connected to them, but does not include a sewer or water pipeline that is used or proposed to be used solely for municipal purposes;
PART V
POWERS OF PIPELINE COMPANIES
General Powers
73. A company may, for the purposes of its undertaking, subject to this Act and to any Special Act applicable to it,
(a) enter into and on any Crown land without previous licence therefor, or into or on the land of any person, lying in the intended route of its pipeline, and make surveys, examinations or other necessary arrangements on the land for fixing the site of the pipeline, and set out and ascertain such parts of the land as are necessary and proper for the pipeline;
(b) purchase, take and hold of and from any person any land or other property necessary for the construction, maintenance and operation of its pipeline and sell or otherwise dispose of any of its land or property that for any reason has become unnecessary for the purpose of the pipeline;
(c) construct, lay, carry or place its pipeline across, on or under the land of any person on the located line of the pipeline;
(d) join its pipeline with the transmission facilities of any other person at any point on its route;
(e) construct, erect and maintain all necessary and convenient roads, buildings, houses, stations, depots, wharves, docks and other structures, and construct, purchase and acquire machinery and other apparatus necessary for the construction, maintenance and operation of its pipeline;
(f) construct, maintain and operate branch lines, and for that purpose exercise all the powers, privileges and authority necessary therefor, in as full and ample a manner as for a pipeline;
(g) alter, repair or discontinue the works mentioned in this section, or any of them, and substitute others in their stead;
(h) transmit hydrocarbons by pipeline and regulate the time and manner in which hydrocarbons shall be transmitted, and the tolls to be charged therefor; and
(i) do all other acts necessary for the construction, maintenance and operation of its pipeline.
75. A company shall, in the exercise of the powers granted by this Act or a Special Act, do as little damage as possible, and shall make full compensation in the manner provided in this Act and in a Special Act, to all persons interested, for all damage sustained by them by reason of the exercise of those powers.
79. No company shall, without the authority of the Board, locate the line of its proposed pipeline, or construct the pipeline or portion thereof, so as to obstruct or interfere with or injuriously affect the working of or the access or adit to a mine then open, or for the opening of which preparations are, at the time of the location, being lawfully and openly made.
80. A company is not, unless they have been expressly purchased, entitled to mines, ores, metals, coal, slate, oil, gas or other minerals in or under lands purchased by it, or taken by it under compulsory powers given to it by this Act, except only the parts of them that are necessary to be dug, carried away or used in the construction of the works, and, except as provided in this section, all those mines and minerals shall be deemed to be excepted from the transfer of the lands, unless they have been expressly included in the transfer documents.
Protection of pipeline from mining operations
81. (1) No person shall work or prospect for mines or minerals lying under a pipeline or any of the works connected therewith, or within forty metres therefrom, until leave therefor has been obtained from the Board.
Compensation for severance, etc., of mining property
83. A company shall, from time to time, pay to the owner, lessee or occupier of any mines such compensation as the Board fixes and orders to be paid for or by reason of any severance by a pipeline of the land lying over the mines, the working of the mines being prevented, stopped or interrupted, or the mines having to be worked in such manner and under such restrictions as not to injure or be detrimental to the pipeline, and also for any minerals not purchased by the company that cannot be obtained by reason of the construction and operation of its line.
84. The provisions of this Part that provide negotiation and arbitration procedures to determine compensation matters apply in respect of all damage caused by the pipeline of a company or anything carried by the pipeline but do not apply to
(a) claims against a company arising out of activities of the company unless those activities are directly related to
(i) the acquisition of lands for a pipeline,
(ii) the construction of the pipeline, or
(iii) the inspection, maintenance or repair of the pipeline;
(b) claims against a company for loss of life or injury to the person; or
(c) awards of compensation or agreements respecting compensation made or entered into prior to March 1, 1983.
85. In sections 86 to 107, "owner" means any person who is entitled to compensation under section 75.
86. (1) Subject to subsection (2), a company may acquire lands for a pipeline under a land acquisition agreement entered into between the company and the owner of the lands or, in the absence of such an agreement, in accordance with this Part.
Notice of proposed acquisition of lands
87. (1) When a company has determined the lands that may be required for the purposes of a section or part of a pipeline, the company shall serve a notice on all owners of the lands, in so far as they can be ascertained, which notice shall set out or be accompanied by
(a) a description of the lands of the owner that are required by the company for that section or part;
(b) details of the compensation offered by the company for the lands required;
(c) a detailed statement made by the company of the value of the lands required in respect of which compensation is offered;
(d) a description of the procedure for approval of the detailed route of the pipeline; and
(e) a description of the procedure available for negotiation and arbitration under this Part in the event that the owner of the lands and the company are unable to agree on any matter respecting the compensation payable.
88. (1) Where a company and an owner of lands have not agreed on the amount of compensation payable under this Act for the acquisition of lands or for damages suffered as a result of the operations of the company or on any issue related to that compensation, the company or the owner may serve notice of negotiation on the other of them and on the Minister requesting that the matter be negotiated under subsection (3).
90. (1) Where a company or an owner of lands wishes to dispense with negotiation proceedings under this Part or where negotiation proceedings conducted under this Part do not result in settlement of any compensation matter referred to in subsection 88(1), the company or the owner may serve notice of arbitration on the other of them and on the Minister requesting that the matter be determined by arbitration.
91. (1) Where the Minister is served with a notice of arbitration under this Part, the Minister shall,
(a) if an Arbitration Committee exists to deal with the matter referred to in the notice, forthwith serve the notice on that Committee; or
(b) if no Arbitration Committee exists to deal with the matter, forthwith appoint an Arbitration Committee and serve the notice on that Committee.
(2) The Minister shall not take any action under subsection (1) where the Minister is satisfied that the matter referred to in a notice of arbitration served on the Minister is a matter
(a) solely related to the amount of compensation that has been previously awarded by an Arbitration Committee and that, under the award, the amount is not subject to a review at the time the notice is served; or
(b) to which the arbitration procedures set out in this Part do not apply.
97. (1) An Arbitration Committee shall determine all compensation matters referred to in a notice of arbitration served on it and in doing so shall consider the following factors where applicable:
(a) the market value of the lands taken by the company;
(b) where annual or periodic payments are being made pursuant to an agreement or an arbitration decision, changes in the market value referred to in paragraph (a) since the agreement or decision or since the last review and adjustment of those payments, as the case may be;
(c) the loss of use to the owner of the lands taken by the company;
(d) the adverse effect of the taking of the lands by the company on the remaining lands of an owner;
(e) the nuisance, inconvenience and noise that may reasonably be expected to be caused by or arise from or in connection with the operations of the company;
(f) the damage to lands in the area of the lands taken by the company that might reasonably be expected to be caused by the operations of the company;
(g) loss of or damage to livestock or other personal property or movable affected by the operations of the company;
(h) any special difficulties in relocation of an owner or his property; and
(i) such other factors as the Committee considers proper in the circumstances.
101. A decision, order or direction of an Arbitration Committee may, on a question of law or a question of jurisdiction, be appealed to the Federal Court within thirty days after the day on which the decision, order or direction is made, given or issued or within such further time as that Court or a judge thereof under special circumstances may allow. Construction of facilities across pipelines
112. (1) Subject to subsection (5), no person shall, unless leave is first obtained from the Board, construct a facility across, on, along or under a pipeline or excavate using power‑operated equipment or explosives within thirty metres of a pipeline.
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Mineral Resources Act, S.N.S. 1990, c.18 (Loi sur les ressources minérales, Lois de la Nouvelle-Écosse, ch. 18)
[traduction]
Définitions
Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
[...]
h) « licence d’exploration » licence dont le titulaire est autorisé à exercer, en vertu de l’article 28, des activités de recherche et de prospection de minéraux dans la région visée par la licence;
Droits conférés
38. Sous réserve des articles 39, 40 et 101, les droits conférés par une licence se limitent à l’exercice d’activités de recherche et de prospection de minéraux, ainsi qu’à l’extraction de minéraux à des fins d’essai, et aux démarches visant l’obtention d’une concession minière à l’égard d’une partie ou de la totalité de la région visée par la licence.
Interdiction de pénétrer sur des terrains privés ou de les exploiter
39. Le titulaire d’une licence, son représentant juridique ou la personne agissant pour le compte du titulaire de la licence n’est pas autorisé à pénétrer ou à passer sur des terrains privés, ou à les exploiter dans le but d’accéder aux terrains visés par la licence ou d’exploiter celle-ci, sauf avec l’autorisation du propriétaire ou du locataire, ou conformément à l’article 100.
Interdiction de pénétrer sur des terres domaniales ou de les exploiter
40. Le titulaire d’une licence, son représentant juridique ou la personne agissant pour le compte du titulaire de la licence n’est pas autorisé à pénétrer sur des terres domaniales ou à les exploiter, sauf avec le consentement du ministre ou de son délégué et aux conditions établies par le ministre.
Norme de contrôle
[22] La SEOI soutient que, bien que les décisions en matière de compétence, qui est une question de droit, sont généralement assujetties à la norme de la décision correcte, dans l’arrêt Toronto (Ville) c. S.C.F.P. section locale 79, 2003 CSC 63, [2003] 3 R.C.S. 77, la Cour suprême du Canada a précisé cette proposition générale et conclu qu’il convenait de faire preuve d’un degré élevé de retenue à l’égard des décisions des tribunaux spécialisés si des facteurs de l’analyse pragmatique et fonctionnelle (notamment l’expertise) semblent indiquer que cela correspond à l’intention du législateur.
[23] En se fondant sur la décision Pelletier c. Gazoduc Trans‑Quebec & Maritimes Inc., (1999) 68 L.C.R 286 (C.F.), la SEOI fait valoir qu’un comité d’arbitrage possède une expertise qui appelle une certaine retenue à l’égard des questions de droit. Dans la présente affaire, la SOEI plaide que les décisions du comité sur les questions de compétence devraient être assujetties à la norme de la décision raisonnable. La M&NP souscrit à cet argument.
[24] Les intimées allèguent également que les conclusions de fait du comité d’arbitrage devraient être assujetties à la norme de la décision manifestement déraisonnable.
[25] L’appelante soutient que tous les appels interjetés en vertu de l’article 101 de la Loi sur l’ONÉ sont assujettis à la norme de la décision correcte. Elle ajoute que, comme des conclusions de fait abusives peuvent constituer une erreur de droit, aucune retenue ne devrait être accordée à l’égard des conclusions de fait du comité.
[26] Étant donné que les questions de compétence en l’espèce constituent des questions de droit, la Cour appliquera la norme de la décision correcte aux conclusions du comité à cet égard. De plus, puisque ces questions sont déterminantes pour l’issue du présent appel, il est inutile de procéder à un examen des positions des parties quant à la norme de contrôle applicable aux conclusions de fait du comité.
Analyse
[27] À mon avis, la position de l’appelante en ce qui concerne le pouvoir du comité d’arbitrage de statuer sur sa propre compétence n’est pas étayée par les dispositions législatives ou la jurisprudence. Dès qu’un avis d’arbitrage lui est signifié en vertu de l’alinéa 91(1)b) de la Loi sur l’ONÉ, le ministre est tenu de nommer un comité et de signifier l’avis à celui‑ci. Cependant, selon l’alinéa 91(2)b), dans les cas où il est convaincu que la question mentionnée dans l’avis d’arbitrage est exclue de la procédure d’arbitrage prévue sous le régime de la partie V, le ministre n’a pas l’obligation de nommer un comité.
[28] D’abord, il convient de souligner que l’article 91 énonce seulement les obligations du ministre dès qu’un avis d’arbitrage lui est signifié et n’aborde pas la question du pouvoir du comité de statuer sur sa propre compétence. Ensuite, l’obligation du ministre de renvoyer une question à l’arbitrage, sauf dans les cas où il est convaincu que les dispositions relatives à la procédure d’arbitrage ne s’appliquent pas, et le fait que, à ce stade du processus, le ministre ne dispose peut‑être pas d’éléments de preuve suffisants pour rendre une décision quant à l’applicabilité des dispositions en question permettent de conclure que l’alinéa 91(2)b) prévoit simplement que le ministre doit procéder à un examen préliminaire pour écarter les questions qui, selon lui, sont exclues de la procédure d’arbitrage.
[29] Quant à la prétention de l’appelante fondée sur l’énoncé tiré du paragraphe 14 de la décision Elliott, selon lequel le ministre a l’obligation « de vérifier si la demande en est une ou non pour laquelle la loi prévoit une indemnisation », il avait été formulé dans le contexte d’une analyse sur l’obligation imposée au ministre par l’alinéa 91(2)b). Il n’appuie pas la prétention selon laquelle le renvoi à l’arbitrage est déterminant quant à la compétence du comité d’arbitrage.
[30] En ce qui concerne l’argument de l’appelante fondé sur l’article 97, selon lequel le comité est tenu de régler toutes les questions d’indemnité mentionnées dans l’avis d’arbitrage et ne doit pas procéder à un examen sur la compétence, la question fondamentale repose sur le droit d’être indemnisé, qui constitue le point de départ pour ce qui est de toute décision touchant l’indemnité.
[31] Je rejette également l’argument fondé sur l’avis signifié en application de l’article 87. Il est bien établi en droit que l’acquiescement à la compétence ne peut conférer à une cour ou à un tribunal une compétence qu’il n’aurait pas autrement.
[32] Enfin, l’article 101 de la Loi prévoit que l’appel d’une décision ou d’une ordonnance du comité d’arbitrage peut être interjeté sur une question de droit ou de compétence devant la Cour fédérale. Dans la décision Gazoduc, au paragraphe 13, dans le cadre de l’analyse d’une ancienne disposition législative qui portait sur le même droit d’appel d’une décision d’un comité d'arbitrage sur une question de compétence, le juge Denault a dit : « Il ne fait pas de doute que le comité d'arbitrage avait non seulement le pouvoir mais aussi l'obligation de se prononcer sur sa compétence qui était contestée. »
[33] La question de compétence qu’il reste à trancher est celle de savoir si le comité a commis une erreur en concluant que la demande ne relevait pas de la compétence que lui confère la partie V de la Loi sur l’ONÉ.
[34] Le droit à une indemnité est établi à l’article 75 de la Loi sur l’ONÉ. Une compagnie doit indemniser pleinement tous les « intéressés » des dommages qu’ils ont subis en raison de l’exercice des pouvoirs qui sont conférés à la compagnie par la Loi.
[35] L’article 75 établit le droit à une indemnité, lequel doit être interprété dans le contexte général de la partie V de la Loi et, notamment, en fonction des dispositions relatives à la négociation et à l’arbitrage.
[36] La Loi sur l’ONÉ prévoit qu’une compagnie ou un « propriétaire » des terrains (« owner of lands » dans la version anglaise) peut signifier au ministre un avis de demande de négociation, conformément au paragraphe 88(1), et un avis de demande d’arbitrage, conformément au paragraphe 90(1). Selon le paragraphe 88(1), incorporé par renvoi dans le paragraphe 90(1), les deux conditions suivantes doivent être remplies pour que la procédure d’arbitrage prévue par la loi s’applique. Premièrement, la partie qui présente la demande d’arbitrage doit être une compagnie ou un « propriétaire » au sens de la Loi. Deuxièmement, l’indemnité réclamée doit tomber dans le champ d’application de l’article 84.
[37] L’expression « propriétaire des terrains » n’est pas définie dans la Loi mais, selon l’article 85, le terme « propriétaire » employé aux articles 86 à 107 désigne toute personne qui a droit à une indemnité aux termes de l’article 75. Quant à la définition du terme « terrains », elle figure dans l’article 2 de la Loi et se lit qui est rédigé ainsi :
« Terrains » Terrains dont l’acquisition, la prise ou l’usage est autorisé par la présente loi ou par une loi spéciale. Les dispositions les concernant s’appliquent également aux biens réels et intérêts fonciers, ainsi qu’aux droits et intérêts afférents et, dans la province de Québec, aux immeubles ainsi qu’aux droits afférents et aux droits des locataires relativement aux immeubles. Ces droits et intérêts peuvent porter sur la surface ou le sous‑sol de ces terrains;
Il convient de souligner que la définition de « terrains » est entrée en vigueur en 2004. Cependant, les différences entre les définitions actuelle et antérieure ne sont pas pertinentes dans le cadre de la présente analyse.
[38] Toutefois, dans la décision Elliott, la juge Layden‑Stevenson a conclu que le sens du terme « terrains » au paragraphe 90 (1) ne se limite pas au sens de la définition de l'article 2, mais qu’il « s'entend des terrains au sens ordinaire et usuel du terme ».
[39] Comme je l’ai dit précédemment, la licence d’exploration minière de l’appelante a été délivrée sous le régime de la Mineral Resources Act de la Nouvelle‑Écosse dont l’article 38 énonce que, [traduction] « les droits conférés par une licence se limitent à l’exercice d’activités de recherche et de prospection de minéraux, ainsi qu’à l’extraction de minéraux à des fins d’essai, et aux démarches visant l’obtention d’une concession minière à l’égard d’une partie ou de la totalité de la région visée par la licence ». Les articles 39 et 40 prévoient que le titulaire d’une licence d’exploration ne peut s’introduire sur des terres privées ou domaniales qu’avec le consentement du propriétaire, du locataire ou du ministre responsable.
[40] Dans l’arrêt Nova Scotia Business Capital Structure c. Coxheath Gold Holding, [1994] N.S.J. no 480, la Cour d’appel de la Nouvelle‑Écosse a tenu compte de la nature des droits conférés par une licence d’exploration. Bien que la Cour d’appel ait examiné l’ancien article 38 de la Mineral Resources Act 1975, S.N.S. c. 12, les modifications apportées à cette disposition ne sont pas pertinentes quant à l’issue de la présente analyse. La Cour d’appel a souligné que les droits conférés par une licence délivrée sous le régime de la loi en question étaient [traduction] « entièrement tributaires du libellé de la loi ». Elle a jugé que rien dans la loi concernée ne permettait de conclure que [traduction] « l’intention du législateur était de conférer un droit de propriété sur les terrains ou les minéraux visés par la licence ». Comme la Mineral Resources Act ne confère au titulaire d’une licence d’exploration minière que les droits susmentionnés, l’appelante ne détient aucun droit à l’égard de terrains et n’est donc pas « propriétaire » pour l’application des dispositions de la Loi en matière de négociation et d’arbitrage.
[41] L’appelante soutient également que le fait que les intimées lui aient signifié un avis conformément à l’article 87 montre qu’elles la reconnaissaient à cette époque comme une « intéressé[e] » au sens de la Loi. En outre, l’appelante avait demandé et obtenu que ses droits à l’égard des terrains soient reconnus lors d’audiences relatives au tracé détaillé et avait été considérée par l’Office comme une « propriétaire ». Premièrement, comme le soulignent les intimées, l’appelante a reçu signification d’avis en application de l’article 87 en tant que détentrice [traduction] « de droits miniers ou de concessions à l’égard de terrains » et non en tant que propriétaire. Par ailleurs, les avis énonçaient qu’il n’était pas requis que l’appelante détienne des droits. Deuxièmement, indépendamment du fait que les intimées n’aient aucunement reconnu que l’appelante était « propriétaire », le droit ou l’intérêt de l’appelante découle de la loi en vertu de laquelle il a été conféré et non pas des avis signifiés en application de l’article 87.
[42] Quant à l’allégation de l’appelante, selon laquelle l’Office l’avait considérée comme une propriétaire dans ses décisions relatives aux audiences sur le tracé détaillé, l’énoncé sur lequel elle s’appuyait constituait une déclaration générale quant à l’importance d’établir de bonnes relations de travail avec les parties titulaires de [traduction] « droits à l’égard des terrains » faite à propos d’une omission des intimées de consulter les détenteurs de licences d’exploration minière. À mon avis, cette déclaration ne permettait absolument pas de conclure que l’appelante était « propriétaire » au sens des dispositions législatives sur la négociation et l’arbitrage. Je fais observer également que les objections précises soulevées par les titulaires de licence d’exploration minière, dont l’appelante, ont été abordées dans des chapitres distincts des motifs intitulés [traduction] « Les objections des détenteurs de droits miniers ». Dans ces chapitres, rien n’appuie la prétention de l’appelante selon laquelle l’Office avait considéré les titulaires de licence comme des propriétaires.
[43] Enfin, contrairement à la prétention de l’appelante, l’arrêt Balisky n’appuie pas la proposition générale selon laquelle une demande d’indemnité portant sur une « zone contrôlée » constitue une question appropriée que le comité d’arbitrage doit examiner indépendamment de la nature des droits du demandeur. Dans cette affaire, à la différence de la présente espèce, la demande d’indemnité avait été présentée par le propriétaire des terrains situés dans la zone contrôlée. En outre, l’analyse porte uniquement sur les droits des propriétaires.
[44] Pour ces motifs, je conclus que le comité d’arbitrage a eu raison de décider qu’il n’avait pas compétence pour entendre la demande d’indemnité de l’appelante. Puisque je suis arrivée à cette conclusion, je rejette également l’argument de l’appelante selon lequel le comité avait l’obligation, selon l’article 99 de la Loi, de régler la question des frais même s’il n’avait pas reconnue l’appelante comme une « intéressé[e] ».
[45] Par conséquent, l’appel sera rejeté avec dépens en faveur des intimées.
JUGEMENT
L’appel est rejeté avec dépens en faveur des intimées.
Traduction certifiée conforme
Caroline Tardif, LL.B., trad.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T‑955‑05
INTITULÉ : HEARTLAND RESOURCES INC.
c.
SABLEOFFSHORE ENERGY LTD. ET AUTRE
LIEU DE L’AUDIENCE : HALIFAX (NOUVELLE‑ÉCOSSE)
DATE DE L’AUDIENCE : LE 8 FÉVRIER 2007
MOTIFS DU JUGEMENT : LA JUGE HANSEN
DATE DES MOTIFS : LE 10 OCTOBRE 2007
COMPARUTIONS :
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Kevin MacDonald
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William Moreira David Henley
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POUR LA DÉFENDERESSE SABLE OFFSHORE ENERGY LTD. |
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Martin Kay |
POUR LA DÉFENDERESSE MARITIMES & NORTHEAST PIPELINE LTD. |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
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Crowe Dillon Robinson Halifax (Nouvelle‑Écosse) |
POUR LA DEMANDERESSE |
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Stewart McKelvie Halifax (Nouvelle‑Écosse) |
POUR LA DÉFENDERESSE SABLE OFFHSORE ENERGY LTD. |
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Bennett Jones Calgary (Alberta) |
POUR LA DÉFENDERESSE MARITIMES & NORTHEAST PIPELINE LTD.
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