Décisions de la Cour fédérale

 

 

Date : 20070829

Dossier : T-207-07

Référence : 2007 CF 869

Ottawa (Ontario), le 29 août 2007

EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE DAWSON

 

ENTRE :

 

MARYANN C. MULVENEY

 

demanderesse

 

et

 

 

LE MINISTRE DE DÉVELOPPEMENT DES RESSOURCES HUMAINES CANADA

 

défendeur

 

 

MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT

 

[1]        La question en litige dans le cadre du présent contrôle judiciaire est de savoir si la représentante du ministre a commis une erreur susceptible de révision en concluant que le paiement en trop à M^me Mulveney de prestations d’invalidité du Régime de pensions du Canada (RPC) ne résultait pas d’un avis erroné ou d’une erreur administrative attribuable au ministre de Développement des ressources humaines Canada (le ministre) ou à un fonctionnaire de ce ministère. La question soulevée découle des faits que nous allons maintenant exposer.

 

[2]        M^me Mulveney a présenté une demande, signée le 21 octobre 1994, pour qu’on lui verse des prestations d’invalidité, dans le cadre du RPC, au motif qu’elle était atteinte du syndrome de fatigue chronique. Sa demande a été approuvée, avec prise d’effet en janvier 1994. M^me Mulveney a repris le travail brièvement et à temps partiel en novembre 1996, elle a commencé à travailler à temps plein en septembre 1997 et elle a de nouveau occupé son poste de directrice adjointe d’une école secondaire en septembre 1998.

 

[3]        En février 1999, M^me Mulveney a communiqué avec Développement des ressources humaines Canada (DRHC) pour qu’on cesse de lui verser des prestations d’invalidité en raison de son retour au travail. Plus tard, la Commission d’appel des pensions a statué en dernière analyse que M^me Mulveney n’avait pas droit au paiement de prestations du RPC pour la période de juillet 1997 à février 1999.

 

[4]        Le paragraphe 66(1) du Régime de pensions du Canada, L.R.C. 1985, ch. C-8 (la Loi) prévoit que la personne qui reçoit un paiement de prestation auquel elle n’a pas droit doit immédiatement retourner le montant de ce paiement. Le paragraphe 66(2) de la Loi autorise pour sa part le recouvrement de prestations versées à une personne qui n’y avait pas droit. Nobstant ces dispositions, l’alinéa 66(3)d) de la Loi confère au ministre le pouvoir discrétionnaire suivant :

 

(Les paragraphes 61(2), 66(1), 66(2), 66(3) et 66(4) de la Loi sont reproduits en annexe des présents motifs.)

 

[5]        M^me Mulveney, a fait usage de son droit de demander que soit exercé en sa faveur le pouvoir discrétionnaire prévu à l’alinéa 66(3)d) de la Loi, en faisant valoir pour deux motifs qu’une erreur administrative avait été commise. DRHC aurait premièrement commis une erreur, selon elle, en ne procédant pas périodiquement à des rappels quant aux critères fixés pour le maintien du versement de prestations. Ces rappels auraient été nécessaires en raison de la déficience cognitive, des problèmes de concentration et des trous de mémoire associés à la maladie de M^me Mulveney. Par ailleurs, lorsque M^me Mulveney avait demandé le paiement de prestations du RPC, elle avait également demandé que les paiements ne soient pas effectués par virement automatique dans son compte de banque, de manière à se faire ainsi rappeler de façon concrète la réception de ces prestations. Or une deuxième erreur aurait été commise du fait que, malgré cette demande formulée à l’origine, les prestations ont commencé à être versées directement dans le compte de banque de M^me Mulveney en avril 1996. Cette dernière soutient qu’on à procédé de la sorte sans son autorisation et que, si on avait continué de lui envoyer des chèques, elle aurait pu communiquer plus tôt avec DRHC pour faire cesser le paiement de ses prestations.

 

[6]        Par lettre datée du 9 juillet 2004, on a informé M^me Mulveney de la décision rendue au nom du ministre portant que le paiement en trop de prestations du RPC ne résultait pas d’une erreur attribuable à DRHC. La décision, très brève, est formulée en ces termes :

[traduction]

Nous avons examiné votre dossier pour donner suite à votre allégation d’avis erroné/d’erreur administrative attribuable au Régime de pensions du Canada. L’un des problèmes que vous avez mentionnés avait trait à une communication déficiente de la part du RPC quant à votre retour au travail alors que vous receviez des prestations d’invalidité. L’autre problème concernait le virement automatique, sans votre autorisation, de vos chèques de prestations de pension d’invalidité.

 

Relativement à la communication déficiente quant au retour au travail :

 

    •   Lorsque vous avez signé votre formule de demande de prestations d’invalidité du RPC, vous avez convenu d’aviser le RPC si vous retourniez au travail. Vous trouverez ci-joint copie de cette formule ainsi que la dernière page du questionnaire, où figure votre signature.

 

    •   Dans le cadre du programme d’envoi à domicile, le RPC vous a fait parvenir en décembre 1995 une lettre vous transmettant de l’information sur vos prestations. Or, dans votre lettre datée du 11 mai 2000, vous avez mentionné avoir bien reçu cette lettre du RPC. Vous trouverez ci-joint copie de la lettre ainsi que des imprimés que vous avez reçus.

 

Relativement au virement automatique de vos prestations :

 

    •   Sans votre autorisation, le RPC ne peut avoir accès à votre numéro de compte non plus qu’à la banque de votre choix.

 

    •   Chaque année où vous avez reçu des prestations, on vous a délivré pour fins de production de votre déclaration de revenus un formulaire T4 faisant état du montant total des prestations versées. Lors d’une conversation téléphonique, il a été convenu entre nous que vous transmettriez des copies de vos déclarations de revenus pour les années où vous avez touché des prestations. Nous n’avons toujours pas reçu ces copies.

 

Notre examen nous a permis de conclure que le RPC n’avait pas commis d’erreur, de sorte qu’on procédera au recouvrement du paiement en trop de prestations.

 

LA NORME DE CONTRÔLE

[7]        Dans le cadre de la présente demande de contrôle judiciaire, il n’incombe pas à la Cour d’établir si elle est ou non d’accord avec la décision du ministre, ni si elle serait arrivée à une même conclusion. La Cour doit plutôt établir, en droit, quelle norme de contrôle il convient d’appliquer à la décision du ministre, puis elle doit appliquer cette norme de contrôle à la décision.

 

[8]        Afin d’établir quelle est la norme de contrôle appropriée, la Cour doit procéder à une analyse pragmatique et fonctionnelle lors de laquelle elle examine :

 

            1.         la nature du mécanisme de contrôle prévu par la loi en cause;

            2.         l’expertise relative du décideur;

3.         l’objet de la disposition en particulier, et de la loi dans son ensemble;

            4.         la nature de la question.

 

[9]        Examinons maintenant chacun de ces facteurs tour à tour. La Loi, tout d’abord, ne renferme aucune clause privative ni ne prévoit aucun mécanisme d’appel à l’égard des décisions rendues en application du paragraphe 66(3) de la Loi. Ce facteur est par conséquent neutre, et n’incite ni à faire preuve de retenue ni à procéder à un examen plus approfondi de la décision en cause.

 

[10]      L’expertise peut découler de connaissances spécialisées dans une matière, ou de l’expérience et des compétences acquises aux fins de trancher des questions particulières. Pour ce qui est d’établir si un paiement en trop résulte ou non d’un avis erroné ou d’une erreur administrative, j’estime que c’est bien là un domaine qui relève de l’expertise du ministre et de sa représentante, l’expertise de cette dernière étant à ce sujet supérieure à celle de la Cour. À cet égard, la représentante a acquis une expérience et une expertise d’importance dans le traitement des demandes d’exercice du pouvoir discrétionnaire de faire remise des paiements en trop; occupant les fonctions de superviseur au sein du service de l’évaluation médicale de DRHC, elle dispose de connaissances supérieures quant à ce qui constitue ou non un avis erroné ou une erreur administrative. Ce facteur, le plus important des quatre, milite en faveur de la retenue face à la décision à l’examen.

 

[11]      Le paragraphe 66(3) de la Loi a pour objet d’autoriser le ministre à dispenser des personnes de ce qui, sinon, constituerait leur obligation de rembourser des sommes reçues sans y avoir droit. Ce facteur fait aussi pencher, par conséquent, en faveur d’une plus grande retenue judiciaire à l’égard de la décision.

 

[12]      Finalement, le paragraphe 66(3) de la Loi requiert que le ministre soit « convaincu » que le paiement en trop résulte d’un avis erroné ou d’une erreur administrative. Il s’agit là d’une question de fait à trancher, et ce facteur doit donc nous inciter, lui aussi, à faire preuve de retenue.

 

[13]      Compte tenu de ces facteurs, qui tous, à l’exception d’un facteur neutre, appellent la retenue judiciaire, je conclus que la décision de la représentante du ministre, selon laquelle le paiement en trop ne résulte ni d’un avis erroné ni d’une erreur administrative, doit être examinée en fonction de la norme de la décision manifestement déraisonnable.

 

[14]      Ma conclusion à cet égard est étayée par la jurisprudence de la Cour d’appel fédérale portant sur le paragraphe 66(4) de la Loi. Ce dernier paragraphe constitue le pendant du paragraphe 66(3), en ce sens que, si le ministre est convaincu qu’un avis erroné ou une erreur administrative a eu pour résultat le paiement en moins de prestations, il doit prendre les mesures correctives qu’il estime indiquées. Dans les arrêts Leskiw c. Canada (Procureur général), [2004] A.C.F. n° 803 et Kissoon c. Canada (Ministre du Développement des ressources humaines), [2004] A.C.F. n° 1949, la Cour d’appel a rejeté les appels interjetés alors que notre Cour avait appliqué la norme du caractère manifestement déraisonnable à des décisions portant, en vertu du paragraphe 66(4), qu’aucun avis erroné n’avait été donné. Je ne vois pour ma part aucune raison d’appliquer des normes de contrôle différentes à des conclusions de fait tirées quant à l’existence ou non d’un avis erroné ou d’une erreur administrative, qu’elles l’aient été en application soit du paragraphe 66(3), soit du paragraphe 66(4), de la Loi.

 

[15]      M^me Mulveney a soulevé une autre question dans le cadre de la présente demande de contrôle judiciaire. Elle soutient que la décisionnaire a fait preuve de partialité, ce qui soulève une question d’équité procédurale à laquelle ne s’applique pas l’analyse pragmatique et fonctionnelle. Il s’agit plutôt alors pour la Cour d’établir, en droit, si la décisionnaire s’est ou non conformée au contenu de l’équité procédurale (se reporter à l’arrêt Canada (Procureur général) c. Fetherston, 2005 CAF 111.

 

L’APPLICATION DE LA NORME DE CONTRÔLE À LA DÉCISION

[16]      J’examinerai tout d’abord ce que nécessite un contrôle en fonction de la norme de la décision manifestement déraisonnable. Dans l’arrêt Syndicat canadien de la fonction publique (S.C.F.P.) c. Ontario (Ministre du Travail), [2003] 1 R.C.S. 539 au paragraphe 164, la Cour suprême du Canada a expliqué que la norme de la décision correcte signifie qu’il n’y a qu’une seule réponse appropriée, tandis que la norme du caractère manifestement déraisonnable signifie que de nombreuses réponses appropriées étaient possibles, sauf celle donnée par le décideur. Dans l’arrêt Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247 au paragraphe 52, la Cour suprême a en outre expliqué qu’il existe un défaut manifestement déraisonnable lorsqu’est écartée toute possibilité réelle de douter que la décision est viciée. Selon la Cour suprême, en outre, une décision qui est manifestement déraisonnable est à ce point viciée qu’aucun degré de déférence judiciaire ne peut justifier de la maintenir.

 

(i)         La communication déficiente

[17]      Pour conclure qu’aucune erreur n’avait été commise en raison d’une communication déficiente, la représentante du ministre s’est appuyée sur des renseignements donnés à M^me Mulveney dans la formule de demande qu’elle a présentée pour le versement de prestations d’invalidité du RPC et lors d’un envoi à domicile destiné à M^me Mulveney en décembre 1995. On donnait comme information dans les deux cas que les bénéficiaires de prestations du RPC étaient tenus d’aviser DRHC en cas de retour au travail à temps plein ou à temps partiel. M^me Mulveney soutient que cette conclusion était manifestement déraisonnable, puisqu’elle a été tirée sans prendre en compte la preuve d’ordre médical quant à sa déficience cognitive au moment où elle a reçu cette information, et parce que la représentante du ministre n’a pas pris en considération le fait que de 1994 à 1999, soit une période de cinq ans, la lettre de décembre 1995 a été la seule qu’ait reçue M^me Mulveney de DRHC. Cette dernière affirme alors que, si des lettres transmises régulièrement par DRHC lui avaient expliqué ses obligations, il n’y aurait pas eu paiement en trop de prestations d’invalidité.

 

[18]      Selon moi, il n’était pas manifestement déraisonnable pour la représentante du ministre d’appuyer sa décision sur les renseignements communiqués par écrit en 1994 et 1995 à M^me Mulveney quant à son obligation d’aviser DRHC si elle reprenait son travail. Pour que la représentante puisse conclure que le défaut d’aviser M^me Mulveney plus fréquemment de ses obligations constituait un avis erroné ou une erreur administrative, il aurait fallu qu’elle interprète la Loi et la réglementation connexe comme imposant au ministre et à son ministère l’obligation positive de rappeler régulièrement aux bénéficiaires de prestations leur obligation d’informer DRHC de tout retour au travail ou de tout changement de leur état de santé. Or, je ne puis trouver aucune disposition dans la Loi ni dans le Règlement sur le Régime de pensions du Canada, C.R.C., ch. 385 (le Règlement) qui puisse justifier une telle conclusion.

 

[19]      M^me Mulveney fait également valoir les paragraphes 68(2) et 69(1) et (2) du Règlement, reproduits en annexe des présents motifs. Selon elle, on peut déduire de ces dispositions que toute personne dont on a déterminé l’invalidité au sens de la Loi peut être tenue, à l’occasion, de se soumettre à un examen spécial, de fournir certains renseignements et ainsi de suite. Toutefois, ces dispositions autorisent le ministre à obtenir certains renseignements d’un bénéficiaire, ou à requérir qu’un bénéficiaire se soumette à un examen ou encore à des mesures de réadaptation, mais elles n’imposent au ministre aucune obligation de faire.

 

[20]      Pour ce qui est du défaut de la représentante du ministre de mentionner expressément l’état de santé de M^me Mulveney, il est de droit constant qu’un décisionnaire n’est pas tenu de mentionner dans ses motifs la totalité de la preuve dont il est saisi (voir, par exemple, l’arrêt Hassan c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] A.C.F. n° 946 (C.A.)).

 

(ii)        Le virement automatique des prestations

[21]      Les parties s’accordent pour reconnaître que M^me Mulveney avait mentionné dans sa formule de demande de prestations du RPC qu’elle ne voulait pas que ses prestations d’invalidité soient déposées directement dans son compte bancaire, et que le dossier du tribunal ne révèle pas pour quel motif, en avril 1996, on a commencé à déposer les prestations du RPC directement dans le compte de M^me Mulveney. Le motif du virement automatique n’étant pas expliqué, la représentante du ministre en a déduit que M^me Mulveney avait dû demander de recevoir ses paiements selon ce mode et fournir les renseignements requis relatifs à son institution financière et à son numéro de compte. Étant donné la nécessité d’obtenir de tels renseignements pour procéder à un virement et comme ceux-ci ne sont pas accessibles au public, je ne puis conclure que la décision de la représentante à cet égard était manifestement déraisonnable.

 

[22]      La représentante a également déduit la connaissance par M^me Mulveney de la réception de prestations du RPC du fait qu’on lui avait délivré chaque année des feuillets T4 faisant état du montant des prestations versées, et du fait que M^me Mulveney avait omis, après qu’elle y eut consenti, de fournir copie de ses déclarations de revenus pour les années où elle avait reçu des prestations. À mon avis, encore une fois, la preuve donnait ouverture à une telle déduction de la part de la représentante, et cette déduction n’était pas manifestement déraisonnable.

 

(iii)       La partialité

[23]      Le 26 juillet 2004, après qu’elle eut reçu la décision, M^me Mulveney s’est entretenue avec la décisionnaire. Pendant cette conversation, la décisionnaire aurait dit être [traduction] « sûre à 1 000 p. 100 » que M^me Mulveney avait communiqué son numéro de compte à DRHC, aurait déclaré que « l’ignorance de la loi ne constitue pas une excuse » et aurait accusé M^me Mulveney de la harceler. M^me Mulveney a qualifié de brutal le comportement de la décisionnaire et elle invoque ces éléments pour soutenir que celle-ci a fait preuve de partialité.

 

[24]      La Cour suprême du Canada a énoncé dans l’arrêt Committee for Justice and Liberty c. Canada (Office national de l’énergie), [1978] 1 R.C.S. 369, à la page 394, le critère devant servir à établir la partialité. En droit, ainsi, le critère applicable à la partialité ou à la crainte raisonnable de partialité consiste à se demander « à quelle conclusion en arriverait une personne bien renseignée qui étudierait la question en profondeur, de façon réaliste et pratique. Croirait-elle que, selon toute vraisemblance, [le décisionnaire], consciemment ou non, ne rendra pas une décision juste? ». La Cour suprême a également alors souligné que les motifs de crainte de partialité devrait être « sérieux ». Dans l’arrêt R. c. S. (R.D.), [1997] 3 R.C.S. 484 au paragraphe 113, la Cour suprême a par la suite fait état de « la rigueur dont il faut faire preuve pour conclure à la partialité, réelle ou apparente ».

 

[25]      À mon avis, la preuve dont la Cour est saisie ne suffit pas pour qu’une personne bien renseignée en arrive à la conclusion que la décisionnaire n’a pas statué de manière juste sur la demande de M^me Mulveney. Un facteur particulièrement pertinent, c’est que la conversation qu’on fait valoir s’est produite après la prise de la décision. Il faut en outre présumer, en l’absence d’une preuve contraire, que les décisionnaires agissent d’une façon équitable et impartiale (se reporter à l’arrêt Zündel c. Citron, [2000] 4 C.F. 225 (C.A.), aux paragraphes 36 et 37, et à la jurisprudence qui y est citée). En l’espèce, rien au vu de la décision rendue ne permet de renverser cette présomption. Même si M^me Mulveney estime que la conclusion selon laquelle elle a fourni à DRHC des renseignements sur son compte bancaire met en cause son intégrité, le fait que la décisionnaire en soit venue à cette conclusion ne constitue pas, en soi, un indice de partialité. Il se peut d’ailleurs que la décisionnaire ait tout simplement conclu que M^me Mulveney avait oublié avoir fourni ces renseignements en raison de sa déficience cognitive en 1996.

 

DISPOSITIF

[26]      Pour ces motifs, la demande de contrôle judiciaire doit être rejetée. L’avocat du ministre n’a présenté aucune demande de dépens, de sorte qu’au vu des circonstances la demande sera rejetée sans dépens.

JUGEMENT

 

LA COUR ORDONNE ET DÉCIDE :

 

1.         La demande de contrôle judiciaire est rejetée sans dépens.

 

“Eleanor R. Dawson”

 

Traduction certifiée conforme

Alphonse Morissette, trad. a., LL.L.

 

ANNEXE

 

 

            Les paragraphes 61(2), 66(1), 66(2), 66(3) et 66(4) du Régime de pensions du Canada sont rédigés ainsi:

 

            Les paragraphes 68(2), 69(1) et 69(2) du Règlement sur le Régime de pensions du Canada sont rédigés ainsi :

 

 

COUR FÉDÉRALE

 

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

 

 

DOSSIER :                                        T-207-07

 

INTITULÉ :                                       MARYANN C. MULVENEY, demanderesse

 

                                                            et LE MINISTRE DE DÉVELOPPEMENT DES RESSOURCES HUMAINES CANADA, défendeur

 

 

LIEU DE L’AUDIENCE :                 TORONTO (ONTARIO)

 

DATE DE L’AUDIENCE :               LE 14 AOÛT 2007

 

MOTIFS DU JUGEMENT

ET JUGEMENT :                              LA JUGE DAWSON

 

DATE DES MOTIFS :                      LE 29 AOÛT 2007

 

 

COMPARUTIONS :

 

MARYANN C. MULVENEY                                                 POUR LA DEMANDERESSE

(auto-représentée)

 

JACQUES-MICHEL CYR                                                      POUR LE DÉFENDEUR

 

 

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

 

MARYANN C. MULVENEY                                                 POUR LA DEMANDERESSE

(auto-représentée)

 

 

JOHN H. SIMS, c.r.                                                                POUR LE DÉFENDEUR

Sous-procureur général du Canada