Ottawa (Ontario), le 17 novembre 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE RUSSELL
ENTRE :
et
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
et LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire, formée sous le régime de l'article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, ayant pour objet la décision en date du 22 novembre 2004 (la décision) par laquelle le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (le ministre) a prononcé une pénalité de 85 560 $ contre le demandeur pour défaut de déclaration immédiate de l'importation d'un navire en violation de l'article 12 de la Loi sur les douanes, L.R.C. 1985, ch. 1 (2e suppl.) [la Loi].
LE CONTEXTE
[2] Le demandeur a acheté le navire en question, baptisé « Rennie B III » (le navire), en décembre 2001. Le navire a été en mouillage permanent à Point Roberts (Washington) jusqu'au 26 juillet 2003. Le demandeur a réservé un poste de mouillage à la marina de Crescent Beach (Colombie-Britannique) pour occupation à partir du 1er août 2003.
[3] En 2002, le demandeur est entré avec le navire au Canada et a fait la déclaration prescrite à Douanes Canada. Cependant, en avril 2003, le demandeur a omis de déclarer une nouvelle entrée du navire au pays. Le 9 juillet 2003, le demandeur a amené le navire à la marina de Crescent Beach afin d'établir quelles modifications il devrait apporter au hangar qu'il venait d'y acheter, omettant encore une fois de déclarer à Douanes Canada l'entrée du navire au pays au moment de celle‑ci.
[4] Le 11 juillet 2003, le demandeur a déclaré à Douanes Canada qu'il venait d'entrer au Canada avec le navire le matin même. Informé que des agents de Douanes Canada allaient se rendre à la marina, le demandeur a sorti le navire du hangar pour jeter l'ancre au quai à carburant, de manière à rendre crédible sa déclaration selon laquelle il était arrivé ce matin‑là. Malgré les efforts déployés par le demandeur pour empêcher les agents de Douanes Canada de découvrir qu'il était arrivé en fait deux jours plus tôt, ils ont conclu qu'il avait importé définitivement le navire au Canada le 9 juillet 2003 et qu'il avait faussement déclaré cette importation définitive comme étant temporaire. En conséquence, Douanes Canada a saisi le navire et a subordonné la mainlevée de la saisie au versement d'une pénalité égale à 25 % de sa valeur. Cette pénalité correspond aux non-déclarations de niveau 1 et aux contraventions de moindre gravité. La mainlevée a été accordée le 11 août 2003, sur paiement de la somme de 106 950 $.
[5] Le 3 octobre 2003, le demandeur a présenté, en vertu de l'article 129 de la Loi, une demande en vue de faire rendre au ministre la décision prévue à son article 131. Le 30 octobre 2003, l'arbitre de la Direction des appels des douanes à l'Agence des douanes et du revenu du Canada a communiqué au demandeur un avis écrit exposant les motifs de la saisie et l'a informé qu'il pouvait présenter des observations.
[6] Le 3 décembre 2003, le demandeur a présenté des observations, où il demandait au ministre de renoncer à la pénalité de 106 950 $ au motif que ce montant était excessif au regard de la nature de l'infraction.
[7] Par lettre en date du 19 décembre 2003, l'arbitre a demandé à M. Leasak un supplément de renseignements sur l'exportation du navire telle que le demandeur l'avait présentée dans son exposé du 3 décembre 2003. Cet exposé et la lettre de l'arbitre en date du 19 décembre 2003 ont été envoyées à l'agent saisissant. La version de la lettre du 19 décembre 2003 adressée par l'arbitre au demandeur ne faisait pas mention de la communication à l'agent saisissant d'une copie conforme ou d'une apostille.
[8] L'agent saisissant a répondu à la lettre de l'arbitre en date du 19 décembre 2003 par courrier en date du 27 janvier 2004, où il déclarait que, après examen des observations du demandeur, il réaffirmait le bien-fondé de la mesure de saisie. Le demandeur n'a pas reçu copie de cette lettre de l'agent saisissant à l'arbitre.
[9] Par lette en date du 27 janvier 2004, le demandeur a présenté un nouvel ensemble d'observations concernant l'exportation et la vente projetée du navire. Le 4 mars 2004, l'arbitre a accusé réception de cette lettre du demandeur et, une fois encore, en a envoyé copie à l'agent saisissant. Comme la première fois, la lettre envoyée au demandeur ne portait pas mention de la communication d'une copie conforme ou d'une apostille à l'agent saisissant. En fait, l'apostille adressée à l'agent saisissant avec cette lettre était rédigée comme suit :
[TRADUCTION] P.‑S. : Veuillez trouver ci‑joint, pour examen et observations, une copie de la lettre la plus récente que j'aie reçue à propos de cette affaire. Seriez-vous en faveur d'une réduction de la pénalité, étant donné que le navire a été exporté définitivement aux États-Unis? Veuillez me faire parvenir toutes nouvelles observations ou prétentions dans les 30 jours suivant la date de la présente. Merci à l'avance.
[10] L'agent saisissant a répondu à l'arbitre par lettre en date du 29 mars 2004, où il exposait les motifs de la saisie et ses objections aux observations du demandeur. Il y ajoutait la remarque suivante : [TRADUCTION] « Si l'on décide en fin de compte de réduire la pénalité au motif de l'exportation du navire vers les États-Unis, je propose qu'on accorde au requérant le même avantage qu'aux non-résidents du Canada dont les biens saisis sont exportés, c'est‑à‑dire qu'on réduise le montant de la pénalité de 20 %. » Le demandeur n'a pas non plus reçu copie de cette lettre de l'agent saisissant à l'arbitre.
[11] Le 30 juin 2004, le demandeur a vendu le navire à un résident des États-Unis et il a avisé l'arbitre de cette vente le 2 juillet de la même année.
[12] Le 22 novembre 2004, le ministre a confirmé que le navire avait été saisi à bon droit et que, en vertu de l'article 133 de la Loi, il retiendrait comme pénalité sur la garantie déjà versée la somme de 85 560 $ et que le solde, soit la somme de 21 390 $, serait restitué au demandeur du fait de la vente et de l'exportation du navire. C'est cette décision qui fait l'objet de la présente demande de contrôle judiciaire.
LES DISPOSITIONS APPLICABLES
[13] Les dispositions applicables de la Loi sont reproduites en annexe A.
LES QUESTIONS EN LITIGE
[14] Le demandeur met les questions suivantes en litige :
Le ministre a‑t‑il manqué à son obligation d'équité procédurale en omettant :
1) d'informer le demandeur des observations communiquées à l'arbitre par l'agent saisissant?
2) d'établir si l'importation du navire au Canada effectuée le 9 juillet 2003 était une importation temporaire, ou une importation définitive réalisée avec l'intention d'éluder le paiement des droits de douane?
3) d'examiner le point de savoir si la pénalité prononcée en application des lignes directrices du Manuel d'exécution des douanes est excessive?
[15] Selon les défendeurs, il s'agit plutôt de savoir :
1. si le ministre a manqué à une obligation d'équité en réduisant de 20 % le montant à payer par le demandeur en vertu du pouvoir discrétionnaire que lui confère l'article 133 de la Loi;
2. si la décision prise par le ministre, sous le régime de l'article 133 de la Loi, de réduire le montant à payer par le demandeur est manifestement déraisonnable.
LES CONCLUSIONS DU DEMANDEUR
Les communications entre l'arbitre et l'agent saisissant
[16] Le demandeur fait valoir que, par suite de la non-communication par l'arbitre des observations de l'agent saisissant, il s'est vu privé de la possibilité de répondre à ces observations et n'a pas eu accès aux renseignements et éléments de preuve sur lesquels l'arbitre a fondé sa décision. Le demandeur soutient que l'arbitre lui a délibérément caché qu'elle invitait l'agent saisissant à lui communiquer son point de vue en ne faisant aucune mention dans ses lettres au demandeur des copies conformes et des apostilles destinées à cet agent.
La nature de l'importation
[17] Le demandeur affirme qu'il existe deux interprétations distinctes de l'entrée du navire au Canada le 9 juillet 2003. Selon l'interprétation de l'agent saisissant, il s'agissait là d'une importation définitive; selon le demandeur, cette importation était temporaire et avait pour fin la modification du hangar. Le demandeur fait valoir que l'agent saisissant a fixé la pénalité en supposant que le navire avait été importé définitivement au Canada. Or, soutient le demandeur, les circonstances de l'importation infirment l'hypothèse de son caractère définitif.
[18] Le demandeur soutient qu'il faut trancher cette question pour établir la gravité relative de l'infraction et le montant auquel on devrait fixer la pénalité. Or l'arbitre et le ministre ne se sont pas prononcés sur son intention ni n'ont même examiné cette question. Le demandeur affirme en outre qu'il est en droit de s'attendre à ce que le ministre examine les questions de fait pertinentes à l'égard de la fixation du montant de la pénalité et à ce que, en cas de doute raisonnable sur ces faits, il tranche en faveur du demandeur.
Le pouvoir discrétionnaire relatif à la pénalité
[19] Le demandeur soutient qu'il s'attendait légitimement à ce que l'arbitre exerce le pouvoir discrétionnaire que lui confère l'article 133 de la Loi d'établir si la pénalité prononcée était excessive ou insuffisante. Le demandeur fait observer que l'arbitre n'a examiné que le point de savoir si la pénalité était conforme au Manuel d'exécution des douanes (les lignes directrices). Elle entendait suivre les lignes directrices plutôt que d'exercer son pouvoir discrétionnaire. Au lieu d'examiner la question de savoir si la pénalité était proportionnée à la nature de l'infraction, l'arbitre s'est contentée d'appliquer un autre article des lignes directrices.
[20] Le demandeur fait valoir qu'il y avait en l'occurrence des raisons manifestes de prononcer une pénalité inférieure. On aurait dû par exemple prendre en considération : a) le fait qu'il n'est pas un récidiviste qui aurait essayé délibérément et avec succès de se soustraire à l'obligation de payer des droits de douane; b) le fait qu'il n'a pas essayé d'éviter de payer des droits de douane; c) le fait que sa fausse déclaration visait à lui éviter une pénalité pour la déclaration hors délai d'une importation temporaire et non à éluder le paiement des droits de douane; et d) le fait que le montant de 85 400 $ dépasse de beaucoup les amendes sanctionnant la plupart des infractions pénales, qui doivent mettre en jeu une intention de fraude.
[21] En outre, le demandeur soutient que les lignes directrices, plutôt qu'une pénalité de 25 ou de 20 %, auraient permis une pénalité de 5 %, étant donné qu'il s'agit ici d'une importation temporaire, franche de droits.
LES CONCLUSIONS DES DÉFENDEURS
Les communications entre l'arbitre et l'agent saisissant
[22] Les défendeurs font valoir que le demandeur a été informé de la position de l'agent saisissant lorsqu'il a demandé une décision au ministre sous le régime de l'article 129 et qu'il a reçu les rapports narratifs de cet agent, ainsi que la lettre en date du 30 octobre 2003. Selon les défendeurs, les observations de l'agent saisissant en date du 29 mars 2004 ne font que reprendre les renseignements déjà communiqués au demandeur au moyen de ces rapports narratifs et des lettres de l'arbitre.
[23] Les défendeurs soutiennent que le demandeur n'a pas subi de préjudice du fait de ne pas avoir eu connaissance des observations de l'agent saisissant concernant une réduction possible de la pénalité de 20 %, étant donné que le demandeur avait déjà traité la question du montant de la pénalité dans ses trois lettres d'observations. Autrement dit, les défendeurs affirment que le demandeur a bel et bien répondu intégralement au dossier établi contre lui, de sorte que le ministre n'a pas manqué à son obligation d'équité envers lui en ne lui communiquant pas les observations de l'agent saisissant.
La norme de contrôle
[24] Les défendeurs contestent la définition proposée par le demandeur des deux autres questions en litige et soutiennent que les motifs de contrôle ne sont pas de nature procédurale, mais se rapportent au fond de la décision attaquée.
[25] Les défendeurs soutiennent que la norme de contrôle applicable à une décision rendue sous le régime de l'article 133 de la Loi est la norme de la décision manifestement déraisonnable, pour les raisons suivantes :
a) Le législateur n'a pas prévu de droit d'appel d'une telle décision, et le seul recours contre la pénalité ou l'amende prononcée est le contrôle judiciaire, d'où il faut conclure à l'obligation d'un niveau élevé de retenue pour la Cour.
b) Le ministre possède des connaissances spéciales en matière d'administration des pénalités sous le régime de la Loi, et ces connaissances se rapportent à l'affaire dont il est saisi.
c) L'article 133 confère des pouvoirs discrétionnaires.
d) La Loi a pour objet de régler l'importation de marchandises au Canada et les droits de douanes applicables à ces marchandises. Elle prévoit aussi des pénalités pour sanctionner ses violations, ainsi que la prise de règlements pour faire respecter le système des douanes et assurer l'observation des dispositions douanières.
e) L'affaire soulève principalement des questions de fait et met en jeu des problèmes plus généraux d'action publique.
La nature de l'importation et le caractère discrétionnaire de la fixation de la pénalité
[26] Les défendeurs soutiennent que la décision du ministre de réduire de 20 % le montant de la pénalité n'est pas manifestement déraisonnable.
[27] Ils font valoir que l'interprétation de l'article 133 par le demandeur, selon laquelle le ministre serait tenu de prendre en considération la nature particulière de l'omission ou de l'infraction, n'est étayée ni par le libellé de cet article, ni par les dispositions connexes de la Loi, ni par aucun élément de preuve. Néanmoins, ajoutent les défendeurs, le ministre a fondé sa décision sur l'ensemble des faits et circonstances de l'affaire et sur le dossier dont il disposait.
[28] Les défendeurs font observer que les pénalités que prévoient les lignes directrices correspondent à la gravité des infractions sanctionnées. S'il est vrai que la réduction de 20 % de la pénalité est effectivement prévue dans les lignes directrices, soutiennent‑ils, le fait d'avoir retenu ce pourcentage n'est pas un défaut d'exercice du pouvoir discrétionnaire.
[29] Selon les défendeurs, le demandeur, insatisfait de la décision attaquée, essaie tout simplement d'amener la Cour à réexaminer les facteurs déjà pris en considération. Qui plus est, font‑ils remarquer, l'argument du demandeur fondé sur son « attente légitime » ne peut s'appliquer qu'aux mesures de réparation procédurales. Le demandeur, affirment‑ils, essaie d'étendre la portée de la théorie des attentes légitimes (ou de l'expectative légitime) aux mesures de réparation de fond.
ANALYSE
L'équité procédurale
[30] Le rapport entre l'article 133 de la Loi et l'obligation d'équité a été examiné de manière passablement détaillée par le juge MacKay dans ACL Canada Inc. c. Canada (Ministre du Revenu national) (1993), 107 D.L.R. (4th) 736, aux pages 759 et 760, 68 F.T.R. 180 :
Le processus d'arbitrage, qui est essentiellement une « audition » par la poste, est extrêmement important pour assurer une décision raisonnable et justifiable étant donné qu'on ne peut appeler d'une telle décision que devant la Cour fédérale du Canada, laquelle est sans pouvoir de rémission, c'est‑à‑dire qu'elle n'est habilitée qu'à décider s'il y avait motif à confiscation conformément aux allégations, sans avoir le pouvoir de modifier ou de rajuster l'amende s'il s'avère qu'il y avait bien motif à confiscation.
La Loi ne contient aucune disposition sur le travail de la Division de l'arbitrage, et je n'ai été saisi d'aucun règlement à ce sujet non plus. Le manuel est manifestement destiné à servir de guide au sein de Douanes et Accise, pour assurer l'exercice uniforme des responsabilités dans un grand ministère doté d'un grand nombre de bureaux locaux en contact direct avec le public. Dans ce contexte, il est loisible au ministre, dans les limites des restrictions légales ou réglementaires, de prendre toutes mesures qu'il juge indiquées pour les décisions administratives, bien que ces mesures doivent être telles que les décisions soient prises conformément à l'obligation d'équité envers les personnes affectées.
Je conclus que la procédure suivie dans les deux saisies en l'espèce pour rendre au nom du ministre et en application de l'article 133 les décisions relatives aux deux confiscations et aux amendes applicables, n'était pas conforme à l'obligation d'équité à laquelle le ministre était tenu envers ACLC, la partie touchée par ces décisions. Je conclus que dans le cours de son « audition par la poste », la Division de l'arbitrage n'a pas communiqué à ACLC les renseignements ou preuves sur lesquels elle s'est fondée pour rendre ses décisions, ce qui fait que la demanderesse n'était pas pleinement informée des faits ou charges relevés contre elle. Je conclus que ces faits et charges n'étaient pas convenablement articulés dans les avis de saisie signifiés en août et en septembre ni dans les motifs écrits de saisie, subséquemment prononcés par la Division de l'arbitrage au nom du sous-ministre. Les preuves qui servaient de fondement à ces avis et qui consistaient dans les rapports de saisie et dans la correspondance ou autre communication avec les agents chargés de l'affaire à Halifax, n'ont pas été communiqués à ACLC pour qu'elle en soit informée ou pour qu'elle puisse y répondre. À tout le moins, les premiers rapports de saisie des agents des douanes, et toutes observations subséquentes qu'ils auraient faites en la matière, en particulier celles qui portaient sur les conclusions de ACLC, auraient dû être communiqués à la demanderesse, qui aurait dû être en mesure d'y répondre avant que les décisions en cause ne soient prises. Ce n'est qu'à ce prix qu'on pourrait dire que ACLC s'est vu accorder la possibilité de saisir – et d'y répondre – l'opinion des agents saisissants sur l'importance, si importance il y avait, que représentait la saisie d'avril 1986 pour les deux saisies de 1987, l'importance attachée aux infractions par les agents chargés de l'affaire à Halifax, et l'accusation de contrebande, terme que ne définissent ni la Loi ni les règlements et pour lequel les agents chargés des saisies de 1987 n'ont pu, en témoignant au procès, donner que leur définition personnelle.
Sur la foi des preuves et témoignages produits, je conclus qu'il y a lieu en l'espèce d'annuler les décisions rendues par le ministre en application de l'article 133 et de lui renvoyer l'affaire pour nouvelle instruction. Il y a lieu de charger un autre arbitre de revoir les conditions de confiscation et de restitution dans les deux cas, si conditions il y a, sur la foi des rapports, correspondance et conclusions déjà compilés, avec possibilité pour ACLC de répondre à tout rapport ou correspondance émanant des agents des Douanes chargés de l'affaire à Halifax. Il est entendu que cette nouvelle instruction se fera sans égard aux décisions précédemment rendues.
[31] Dans la présente espèce, les défendeurs soutiennent que la pénalité fixée par l'agent saisissant était conforme aux lignes directrices, qui prévoient effectivement, pour une première infraction de non-déclaration, une amende égale à 25 % de la valeur en douane des marchandises non déclarées appartenant au groupe 2.
[32] Au moment où la décision attaquée a été rendue, la pénalité a été réduite de 20 % au motif de l'exportation du navire, conformément au paragraphe 63 des lignes directrices.
[33] M. Nick Fabiano, qui a rendu la décision attaquée au nom du ministre, explique dans son affidavit la démarche qu'il a suivie :
[TRADUCTION] Bien que j'aie tenu compte de ses observations, l'agent saisissant n'a pas participé à la décision. C'est moi qui ai rendu la décision, après avoir pris en considération l'ensemble des faits et circonstances, y compris les observations de l'avocat du demandeur et les rapports et remarques de l'agent saisissant.
[34] M. Fabiano ajoute que c'est la norme de donner copie à l'agent saisissant des lettres de l'avocat du requérant et de demander audit agent de formuler ses observations sur ces lettres :
[TRADUCTION] Comme la Division de l'arbitrage n'a pas de connaissance indépendante des faits des affaires qui lui sont soumises, il est important pour elle, aux fins d'un examen complet et équitable de la saisie et des conditions de la mainlevée, de disposer à la fois des observations du requérant et de celles de l'agent ou des agents ayant opéré la saisie.
[35] Donc, du point de vue de M. Fabiano (et il affirme que c'est la norme), pour que l'examen soit complet et équitable, il faut que l'agent saisissant puisse prendre connaissance des observations du requérant et les commenter. Cependant, il ne semble pas penser qu'un examen complet et équitable soit aussi subordonné à la possibilité pour le requérant de prendre connaissance des observations de l'agent saisissant et de s'exprimer sur celles‑ci.
[36] En fait, M. Fabiano explique que, comme ce fut le cas en l'occurrence, les copies conformes ou les apostilles [TRADUCTION] « ne sont pas normalement jointes aux lettres envoyées au requérant ou à son avocat, mais le sont aux exemplaires qui sont conservés dans les archives de la Division de l'arbitrage ».
[37] M. Fabiano ne dit pas que ce soit la norme de garder le requérant dans l'ignorance de la correspondance avec l'agent saisissant concerné et des observations de ce dernier. Cependant, il n'y a aucune raison de penser que le demandeur à la présente instance soit le seul à qui une telle chose soit arrivée.
[38] C'est là, à mon sens, un point de vue bien étrange sur ce que doit être un examen complet et équitable : l'une des parties à l'examen sur dossier (le ministre) peut prendre connaissance des observations de l'autre partie, mais sans réciprocité. En fait, il n'est même pas permis au requérant de savoir si un percepteur a été consulté, encore moins de prendre connaissance de son exposé des faits, de ses interprétations et de ses recommandations.
[39] M. Fabiano dit tout à fait clairement dans son affidavit que, aux fins de rendre sa décision au nom du ministre, il a pris en considération les observations de l'agent saisissant. En fait, il explique que, comme il n'avait pas de connaissance indépendante des faits, il était obligé de s'adresser à l'agent saisissant.
[40] Cette façon de faire ne paraît guère conforme aux principes fondamentaux de l'équité procédurale, ou à la démarche qu'il convient de suivre pour rendre une décision sous le régime de l'article 133 de la Loi selon les conclusions formulées par le juge MacKay dans ACL Canada.
[41] Contrairement aux arguments des défendeurs, il n'y a pas plus de raisons de maintenir le requérant dans l'ignorance des observations de l'agent saisissant. La situation qui nous occupe est semblable à celle qui fait l'objet de la décision ACL Canada, où le juge MacKay dit expressément que toutes observations subséquentes (aux premiers rapports de saisie), en particulier celles portant sur les conclusions du requérant, doivent être communiquées à ce dernier, qui doit avoir la possibilité « d'y répondre » avant que la décision ne soit rendue.
[42] Les défendeurs soutiennent que le demandeur à la présente espèce connaissait déjà le dossier auquel il devait répondre et y avait déjà donné une réponse complète. Je ne puis souscrire à cette proposition. La décision a été rendue avant que le demandeur n'eût la possibilité de répondre aux observations formulées par l'agent saisissant dans sa lettre du 29 mars 2004.
[43] Dans cette lettre, l'agent saisissant formule des observations d'une considérable importance touchant [TRADUCTION] « la réduction ou l'annulation de la pénalité ». Il y reconnaît que [TRADUCTION] « le problème principal que soulève [le demandeur] à propos de la saisie est le montant de la pénalité ». L'agent poursuit en exposant les facteurs qui devraient déterminer le montant de la pénalité qui sera prononcée. Il formule également son propre point de vue sur la façon dont il convient d'appliquer les lignes directrices à la question des pénalités. Il propose même un mode de calcul de la réduction de la pénalité pour le cas où l'on déciderait en ce sens.
[44] Le demandeur n'a jamais eu connaissance d'aucun de ces éléments; en fait, le système de correspondance était délibérément organisé de telle sorte qu'il ne sût même pas ce qui était communiqué à l'agent saisissant ou ce que ce dernier avait à en dire.
[45] Je ne vois vraiment pas comment on peut soutenir que cette procédure était conçue pour permettre à l'arbitre d'effectuer [TRADUCTION] « un examen complet et équitable de la saisie et des conditions de la mainlevée », pour reprendre les termes de M. Fabiano. Ce système est conçu de manière à laisser à l'agent saisissant le dernier mot sur tout argument que le requérant pourrait avancer et à faire en sorte que ce dernier n'ait pas la possibilité de prendre connaissance d'un aspect important des conclusions qu'il doit réfuter.
[46] Dans la présente espèce, le demandeur connaissait les rapports narratifs des agents saisissants et l'avis écrit des motifs de la saisie, mais des éléments de preuve non contredits établissent qu'il ne savait rien des communications entre l'arbitre et l'agent saisissant.
[47] Je ne souscris pas à la proposition des défendeurs selon laquelle la lettre de l'agent saisissant en date du 29 mars 2004 ne faisait que répéter les renseignements déjà communiqués au demandeur au moyen des rapports narratifs et des lettres de l'arbitre. Selon moi, l'agent saisissant faisait plus dans cette lettre que répéter l'exposé des faits : il répondait aux observations du demandeur, présentant ses arguments contre la réduction de la pénalité et proposant que cette réduction, si elle était prononcée, s'établisse à 20 %.
[48] Le demandeur était privé de la possibilité de prendre connaissance des arguments de l'agent saisissant et ne savait pas que des observations étaient présentées contre lui. À mon avis, ce n'est pas le point de savoir si le demandeur a subi en fait un préjudice qui est ici pertinent. Le point capital est l'injustice apparente de la démarche suivie par l'arbitre. Comme dans ACL Canada, l'agent saisissant avait la possibilité de s'exprimer sur les observations du requérant, tandis que celui‑ci, la partie touchée par la décision de l'arbitre, se voyait privé de la possibilité de présenter son point de vue sur les arguments de l'agent saisissant. Je conclus que, suivant le principe de l'équité procédurale, on aurait dû communiquer au demandeur les observations de l'agent saisissant, ainsi que lui offrir la possibilité de comprendre les préoccupations de ce dernier et d'y répondre, avant que la décision ne soit rendue. Le fait qu'on n'ait pas suivi cette démarche dans la présente espèce constitue un manquement à l'obligation d'équité procédurale.
Autres moyens
[49] Le demandeur conteste aussi la définition de l'importation et le caractère discrétionnaire de la fixation de la pénalité. Étant donné que j'ai constaté un manquement à l'équité procédurale, je pense qu'il n'est pas rigoureusement nécessaire que j'examine ces autres questions. Cependant, pour ne rien omettre, j'exprimerai brièvement mon point de vue sur elles. Premièrement, je souscris à l'argument des défendeurs selon lequel ces autres questions doivent être définies comme des moyens de fond. Je suis également d'accord avec les défendeurs pour dire que l'analyse pragmatique et fonctionnelle de l'affaire amène à conclure que la norme de contrôle applicable ici est celle de la décision manifestement déraisonnable. La raison en est que le législateur a mis à l'abri de recours le montant de la pénalité prononcée et que la décision attaquée relève d'un pouvoir discrétionnaire.
[50] Il est de droit constant que l'importateur est responsable de tout manquement à son obligation de déclarer les marchandises qu'il importe et que le fait qu'il ait eu ou non l'intention d'éluder le paiement des droits ou taxes n'est pas pertinent en ce qui concerne les saisies et leur validité. Cependant, le montant de la pénalité n'est pas établi d'office, et le ministre dispose d'un pouvoir d'appréciation à cet égard.
[51] À mon sens, la décision attaquée, sous le rapport de la pénalité prononcée, est manifestement déraisonnable, au motif qu'aucun élément de preuve n'indique que l'arbitre ait tenu compte à cet égard des lignes directrices et établi si l'importation du navire était temporaire ou définitive, facteur qui peut se révéler applicable à la fixation du montant.
[52] Qui plus est, on peut lire ce qui suit dans le document intitulé « Appealing an Enforcement Action Customs Act – 1st Party Frequently Asked Questions » (Recours contre une mesure d'exécution prise sous le régime de la Loi sur les douanes – Questions fréquemment posées par les recourants), produit en pièce B de l'affidavit de M. Nick Fabiano :
[TRADUCTION]
L'arbitre examinera votre cas et tiendra compte de tous les faits et circonstances, notamment du point de savoir :
[…]
s'il y a des circonstances atténuantes ou aggravantes;
[…]
si des éléments donnent à penser que c'est délibérément que vous avez omis de déclarer, ou faussement déclaré, les marchandises ou les conditions de leur importation;
si la pénalité était appropriée à l'infraction.
[53] Bien qu'elle ait réduit de 20 % le montant de la pénalité au motif de l'exportation du navire et en se fondant sur le résumé de l'affaire, je n'estime pas établi que l'arbitre se soit effectivement demandée si la pénalité était appropriée à l'infraction. L'arbitre s'est plutôt contentée de confirmer le fait de l'infraction à la Loi (qui n'est pas contesté dans la présente espèce) et de répéter les observations du demandeur et de l'agent saisissant. La décision du ministre paraît être une copie conforme de celle de l'arbitre, si bien qu'elle non plus n'aborde ni n'analyse les questions relatives au montant de la pénalité. Par conséquent, le ministre a omis de prendre en considération des facteurs pertinents, d'où il suit que sa décision est manifestement déraisonnable. Je me rends bien compte que l'emploi du terme « pénalité » n'est pas tout à fait rigoureux pour désigner le montant retenu par le ministre, l'article 133 ne le désignant pas ainsi. J'utilise ce terme dans le présent contexte au même sens que l'agent saisissant dans sa lettre du 29 mars 2004 et au sens qu'il paraît avoir dans le document précité intitulé « Appealing an Enforcement Action Customs Act – 1st Party Frequently Asked Questions », produit en annexe B de l'affidavit de M. Fabiano.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
1. La demande de contrôle judiciaire est accueillie, et la décision rendue par le ministre le 22 novembre 2004 en vertu de l'article 133 de la Loi sur les douanes est annulée.
2. L'affaire est renvoyée au ministre pour réexamen par un arbitre différent.
3. Le nouvel arbitre devra réexaminer le point de savoir si le montant à être restitué au demandeur sous le régime de l'article 133 de la Loi sur les douanes est approprié.
4. Dans le cadre de ce réexamen, l'arbitre fera en sorte que le demandeur ait la possibilité de présenter ses observations sur les rapports ou les lettres de l'agent saisissant concerné et de prendre connaissance de la totalité du dossier auquel il doit répondre.
5. L'arbitre effectuera cet examen sans se référer à la décision antérieure, et sans en tenir compte, pour autant qu'elle se rapporte au montant à restituer au demandeur et au montant à retenir par le ministre.
6. Les dépens de la présente demande sont adjugés au demandeur.
« James Russell »
Traduction certifiée conforme
Christiane
Bélanger, LL.L.
Annexe A
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12. (1) Sous réserve des autres dispositions du présent article, ainsi que des circonstances et des conditions prévues par règlement, toutes les marchandises importées doivent être déclarées au bureau de douane le plus proche, doté des attributions prévues à cet effet, qui soit ouvert. …
129. (1) Les personnes ci-après peuvent, dans les quatre-vingt-dix jours suivant la saisie ou la signification de l’avis, en s’adressant par écrit, ou par tout autre moyen que le ministre juge indiqué, à l’agent qui a saisi les biens ou les moyens de transport ou a signifié ou fait signifier l’avis, ou à un agent du bureau de douane le plus proche du lieu de la saisie ou de la signification, présenter une demande en vue de faire rendre au ministre la décision prévue à l’article 131 :
a) celles entre les mains de qui ont été saisis des marchandises ou des moyens de transport en vertu de la présente loi;
b) celles à qui appartiennent les marchandises ou les moyens de transport saisis en vertu de la présente loi;
c) celles de qui ont été reçus les montants ou garanties prévus à l’article 117, 118 ou 119 concernant des marchandises ou des moyens de transport saisis en vertu de la présente loi;
d) celles à qui a été signifié l’avis prévu aux articles 109.3 ou 124. … 130. (1) Le président signifie sans délai par écrit à la personne qui a présenté la demande visée à l’article 129 un avis des motifs de la saisie, ou des motifs de l’avis prévu aux articles 109.3 ou 124, à l’origine de la demande.
(2) La personne visée au paragraphe (1) dispose de trente jours à compter de la signification de l’avis pour produire tous moyens de preuve à l’appui de ses prétentions.
(3) Les moyens de preuve visés au paragraphe (2) peuvent être produits par déclaration sous serment faite devant toute personne autorisée par une loi fédérale ou provinciale à faire prêter serment et à recevoir les déclarations sous serment.
131. (1) Après l’expiration des trente jours visés au paragraphe 130(2), le ministre étudie, dans les meilleurs délais possible en l’espèce, les circonstances de l’affaire et décide si c’est valablement qu’a été retenu, selon le cas :
…
c) le motif de non-conformité aux paragraphes 109.1(1) ou (2) ou à une disposition désignée en vertu du paragraphe 109.1(3) pour justifier l’établissement d’une pénalité en vertu de l’article 109.3, peu importe s’il y a réellement eu non-conformité.
…
(2) Dès qu’il a rendu sa décision, le ministre en signifie par écrit un avis détaillé à la personne qui en a fait la demande.
(3) La décision rendue par le ministre en vertu du paragraphe (1) n’est susceptible d’appel, de restriction, d’interdiction, d’annulation, de rejet ou de toute autre forme d’intervention que dans la mesure et selon les modalités prévues au paragraphe 135(1). …
133. (1) Le ministre, s’il décide, en vertu des alinéas 131(1)a) ou b), que les motifs d’infraction et, dans le cas des moyens de transport visés à l’alinéa 131(1)b), que les motifs d’utilisation ont été valablement retenus, peut, aux conditions qu’il fixe :
a) restituer les marchandises ou les moyens de transport sur réception du montant déterminé conformément au paragraphe (2) ou (3), selon le cas;
b) restituer toute fraction des montants ou garanties reçus;
c) réclamer, si nul montant n’a été versé ou nulle garantie donnée, ou s’il estime ces montant ou garantie insuffisants, le montant qu’il juge suffisant, à concurrence de celui déterminé conformément au paragraphe (4) ou (5), selon le cas.
(1.1) Le ministre, s’il décide en vertu de l’alinéa 131(1)c) que la personne ne s’est pas conformée, peut, aux conditions qu’il fixe :
a) remettre à la personne une portion de la pénalité établie en vertu de l’article 109.3;
b) réclamer une somme supplémentaire.
Toutefois, la totalité de celle-ci et de la somme établie ne doit pas dépasser le montant maximal de la pénalité qui peut être établie en vertu de l’article 109.3.
(2) La restitution visée à l’alinéa (1)a) peut, s’il s’agit de marchandises, s’effectuer sur réception :
a) soit du total de leur valeur en douane et des droits éventuellement perçus sur elles, calculés au taux applicable :
(i) au moment de la saisie, si elles n’ont pas fait l’objet de la déclaration en détail ou de la déclaration provisoire prévues au paragraphe 32(1), (2) ou (5), ou si elles sont passibles des droits ou droits supplémentaires prévus à l’alinéa 32.2(2)b) dans le cas visé au paragraphe 32.2(6),
(ii) au moment où elles ont fait l’objet de la déclaration en détail ou de la déclaration provisoire prévues au paragraphe 32(1), (2) ou (5), dans les autres cas;
b) soit du montant inférieur que le ministre ordonne. |
12. (1) Subject to this section, all goods that are imported shall, except in such circumstances and subject to such conditions as may be prescribed, be reported at the nearest customs office designated for that purpose that is open for business.
…
129. (1) The following persons may, within ninety days after the date of a seizure or the service of a notice, request a decision of the Minister under section 131 by giving notice in writing, or by any other means satisfactory to the Minister, to the officer who seized the goods or conveyance or served the notice or caused it to be served, or to an officer at the customs office closest to the place where the seizure took place or closest to the place from where the notice was served:
(a) any person from whom goods or a conveyance is seized under this Act;
(b) any person who owns goods or a conveyance that is seized under this Act;
(c) any person from whom money or security is received pursuant to section 117, 118 or 119 in respect of goods or a conveyance seized under this Act; or
(d) any person on whom a notice is served under section 109.3 or 124. … 130. (1) Where a decision of the Minister under section 131 is requested under section 129, the President shall forthwith serve on the person who requested the decision written notice of the reasons for the seizure, or for the notice served under section 109.3 or 124, in respect of which the decision is requested.
(2) The person on whom a notice is served under subsection (1) may, within thirty days after the notice is served, furnish such evidence in the matter as he desires to furnish.
(3) Evidence may be given under subsection (2) by affidavit made before any person authorized by an Act of Parliament or of the legislature of a province to administer oaths or take affidavits.
131. (1) After the expiration of the thirty days referred to in subsection 130(2), the Minister shall, as soon as is reasonably possible having regard to the circumstances, consider and weigh the circumstances of the case and decide
…
(c) in the case of a penalty assessed under section 109.3 against a person for failure to comply with subsection 109.1(1) or (2) or a provision that is designated under subsection 109.1(3), whether the person so failed to comply.
…
(2) The Minister shall, forthwith on making a decision under subsection (1), serve on the person who requested the decision a detailed written notice of the decision.
(3) The Minister’s decision under subsection (1) is not subject to review or to be restrained, prohibited, removed, set aside or otherwise dealt with except to the extent and in the manner provided by subsection 135(1).
…
133. (1) Where the Minister decides, under paragraph 131(1)(a) or (b), that there has been a contravention of this Act or the regulations in respect of the goods or conveyance referred to in that paragraph, and, in the case of a conveyance referred to in paragraph 131(1)(b), that it was used in the manner described in that paragraph, the Minister may, subject to such terms and conditions as the Minister may determine,
(a) return the goods or conveyance on receipt of an amount of money of a value equal to an amount determined under subsection (2) or (3), as the case may be;
(b) remit any portion of any money or security taken; and
(c) where the Minister considers that insufficient money or security was taken or where no money or security was received, demand such amount of money as he considers sufficient, not exceeding an amount determined under subsection (4) or (5), as the case may be. (1.1) If the Minister decides under paragraph 131(1)(c) that the person failed to comply, the Minister may, subject to any terms and conditions that the Minister may determine,
(a) remit any portion of the penalty assessed under section 109.3; or
(b) demand that an additional amount be paid.
If an additional amount is demanded, the total of the amount assessed and the additional amount may not exceed the maximum penalty that could be assessed under section 109.3.
(2) Goods may be returned under paragraph (1)(a) on receipt of an amount of money of a value equal to
(a) the aggregate of the value for duty of the goods and the amount of duties levied thereon, if any, calculated at the rates applicable thereto
(i) at the time of seizure, if the goods have not been accounted for under subsection 32(1), (2) or (5) or if duties or additional duties have become due on the goods under paragraph 32.2(2)(b) in circumstances to which subsection 32.2(6) applies, or
(ii) at the time the goods were accounted for under subsection 32(1), (2) or (5), in any other case; or
(b) such lesser amount as the Minister may direct. |
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T‑2251‑04
INTITULÉ : ROBERT LEASAK
c.
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE
ET DE LA PROTECTION CIVILE ET AL.
LIEU DE L'AUDIENCE : VANCOUVER (COLOMBIE-BRITANNIQUE)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 12 SEPTEMBRE 2006
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : LE JUGE RUSSELL
DATE DES MOTIFS : LE 17 NOVEMBRE 2006
COMPARUTIONS :
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Douglas C. Morley
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POUR LE DEMANDEUR |
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Neva Beckie
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POUR LES DÉFENDEURS |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
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Davis & Company Vancouver (Colombie-Britannique)
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POUR LE DEMANDEUR |
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John H. Sims, c.r. Sous-procureur général du Canada Bureau régional de Vancouver
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POUR LES DÉFENDEURS |