ENTRE :
demandeur
et
AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
[1] En mai 2004, Pierre Girard, un employé de l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC), a reçu un courrier électronique à l'interne annonçant un poste à combler. L' « Avis d'intérêt » énonçait ce qui suit :
« Un poste de niveau AU-02 est vacant au sein de la section de l'Évaluation des biens immobiliers. [...] De plus, comme le développement d'un évaluateur de biens mobiliers requiert un temps appréciable de formation, le candidat retenu devra accepter d'y consacrer plusieurs années de sa carrière. »
[2] M. Girard, ainsi que certains de ses collègues ont répondu à l' « Avis d'intérêt » . Sa candidature a été retenue avec celle de trois autres employés.
[3] M. Girard participe donc à un processus de concours qui comprend la remise d'un portfolio ainsi qu'un examen écrit. Il n'obtient toutefois pas le poste convoité qui est offert à une de ses collègues, et décide de se prévaloir des recours offerts par le programme de dotation. Toutefois, on ne lui permet pas d'accéder au recours de la révision par un tiers indépendant (RTI) en vertu du fait qu'on a désigné le poste à combler comme une mutation latérale temporaire et non un poste permanent. C'est cette décision de la conseillère de ne lui pas accorder le droit d'avoir recours à une RTI que M. Girard porte en contrôle judiciaire devant cette Cour.
Faits
[4] L'ADRC est créée par le paragraphe 4(1) de la Loi sur l'Agence des douanes et du revenu du Canada. L'article 54 de la Loi a fait en sorte que l'Agence a pu créer son propre programme de dotation en personnel. Ce programme établit non seulement comment les nominations des employés sont régies, mais également les recours offerts aux employés.
[5] Les Directives sur les recours en matière de dotation prévoient qu'un employé qui est insatisfait d'une décision prise au cours du processus de sélection ou qui ne réussi pas les étapes du processus de sélection peut invoquer une variation des trois recours disponibles selon la nature de l'emploi, soit : la rétroaction individuelle, la révision de la décision à l'interne ou la RTI.
[6] Lorsque M. Girard a appris qu'il n'avait pas obtenu le poste, il a fait demande pour une rétroaction individuelle. Suite à la séance de rétroaction, l'ADRC permet aux employés insatisfaits de cette dernière d'entamer un recours de RTI. Ce recours prévoit que l'employé qui désire avoir une RTI doit présenter une demande écrite au Bureau de gestion des différends de l'ADRC et au gestionnaire qui a pris la décision relativement au poste. Le Bureau de gestion des différends doit ensuite vérifier la demande afin qu'elle satisfait à toutes les exigences d'admissibilité d'une RTI. Une de ces conditions est que le poste soit permanent. Si les exigences sont satisfaites, la demande est remise à un tiers indépendant pour une révision.
[7] Lorsque M. Girard a tenté d'avoir recours à la RTI, la conseillère refusa que sa plainte soit renvoyée en RTI en vertu des directives de l'ADRC stipulant que ce recours n'est disponible que pour des postes permanents. La conseillère argumenta donc qu'elle n'avait pas la compétence de renvoyer la plainte pour une RTI puisque le poste était temporaire et non permanent.
[8] Il est à noter que M. Girard n'a pas eu d'occasion pour faire des représentations formelles soit en personne ou par écrit pour tenter d'expliquer pourquoi, selon lui, le poste pour lequel il a fait demande était un processus de sélection interne pour un poste permanent.
[9] Malgré les efforts de M. Girard, le 1er octobre 2004, il a été informé, par écrit, que sa participation au concours était pour un poste temporaire et non permanent et que sa demande pour une RTI était par conséquent rejetée.
[10] Lorsque M. Girard avait reçu l' « Avis d'intérêt » , il l'avait interprété comme étant un poste permanent alors que la gestionnaire de l'ADRC prétend que cet avis annonçait implicitement une mutation latérale temporaire. La Cour n'a pas à trancher sur le mérite du concours ou de la décision de la gestionnaire d'accorder le poste à un employé autre que M. Girard. Ceci n'est pas non plus une question de déterminer s'il s'agissait d'un poste permanent ou temporaire. Il s'agit uniquement du fait que M. Girard a un droit de contester la décision de la gestionnaire et que la conseillère a rendu une décision sans s'assurer que M Girard avait l'occasion de bénéficier d'un processus équitable.
Questions en litige
[11] Il y a donc deux questions auxquelles cette Cour doit répondre. D'une part, est-ce que M. Girard a bénéficié d'un processus équitable? D'autre part, quelle est la norme de contrôle applicable en l'espèce?
Analyse
[12] En l'espèce, la Cour doit examiner le processus que la conseillère a suivi pour rendre sa décision. Si elle ne l'a pas fait de façon équitable, il n'est pas nécessaire que je me prononce sur la norme de contrôle applicable.
[13] Le fait que l'ARDC régit son propre programme de dotation ne fait pas en sorte qu'elle peut appliquer les directives comme bon lui semble. Dans l'arrêt Syndicat canadien de la fonction publique (S.C.F.P.) c. Ontario (Ministre du travail), [2003] 1 R.C.S. 539, au paragraphe 127, le juge Binnie cite les propos du juge Le Dain dans l'arrêt Cardinal c. Directeur de l'établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643, p. 653 :
14. ... Cette Cour a confirmé que, à titre de principe général de common law, une obligation de respecter l'équité dans la procédure incombe à tout organisme public qui rend des décisions administratives qui ne sont pas de nature législative et qui touchent les droits, privilèges ou biens d'une personne...
[14] En premier lieu, la conseillère n'a jamais entamé une procédure, soit documentaire ou par audience, afin de qualifier la nature du poste. Tel que vu dans l'arrêt Cardinal, précité, au paragraphe 20 :
...L'omission d'accorder une audition équitable, qui est de l'essence même de l'obligation d'agir avec équité, ne peut jamais être considérée en elle-même sans « importance suffisante » à moins que ce ne soit à cause de son effet perçu sur le résultat ou, en d'autres mots, à cause du tort réel qu'elle a causé. Si c'est là la façon correcte de voir les implications de l'analyse adoptée par la majorité de la Cour d'appel de la Colombie-Britannique sur la question d'équité dans la procédure en l'espèce, j'estime nécessaire d'affirmer que la négation du droit à une audition équitable doit toujours rendre une décision invalide, que la cour qui exerce le contrôle considère ou non que l'audition aurait vraisemblablement amené une décision différente. Il faut considérer le droit à une audition équitable comme un droit distinct et absolu qui trouve sa justification essentielle dans le sens de la justice en matière de procédure à laquelle toute personne touchée par une décision administrative a droit. Il n'appartient pas aux tribunaux de refuser ce droit et ce sens de la justice en fonction d'hypothèses sur ce qu'aurait pu être le résultat de l'audition.
[15] Le fait que la Loi a permis au programme de donner effet à ces directives crée une attente légitime d'équité procédurale. L'ADRC est néanmoins sujette aux principes de justice naturelle et doit s'assurer que les employés peuvent s'attendre à ce que le processus de recours tel qu'établit par les directivessoit respecté.
[16] Si la conseillère avait des doutes ou des inquiétudes par rapport à la question de savoir si ce poste était de nature permanente ou temporaire, elle n'en n'a jamais avisé M. Girard afin qu'il puisse y répondre. Ceci entraîne nécessairement une violation de la justice naturelle puisque qu'elle aurait dû exprimer ses inquiétudes pour ensuite lui donner la chance de les aborder. Les parties agissent sur la présomption que si la conseillère avait bel et bien des inquiétudes elle aurait dû non seulement les énoncer mais donner la chance à M. Girard d'y répondre. L'ADRC sous-tend que la conseillère a informé M. Girard verbalement le 10 août 2004 que ce n'était pas un poste permanent et qu'il ne pouvait donc pas bénéficier d'une RTI. Toutefois, M. Girard n'a pas eu la chance de répondre à cette affirmation. Donc, la discussion à savoir si la dispute pouvait être entendu par un tiers indépendant n'a jamais été abordée. Tel que vu dans l'arrêt Maurice c. Canada (Conseil du Trésor) 2004 CF 941, [2004] A.C.F. no 1165. (QL). la juge Gauthier a stipulé au paragraphe 32 :
[...] il a déjà été établi que le Comité doit donner l'opportunité à un employé ou son représentant de faire des représentations sur de l'information additionnelle ou contradictoire obtenue de l'employeur ou sur des faits nouveaux qui peuvent influencer la décision du Comité.
[17] M. Girard ne pouvait se prévaloir automatiquement du recours à la RTI. Pour que la demande de M. Girard soit référée à un tiers indépendant, la conseillère devait décider de la recevabilité de la demande de ce dernier. Même si le processus devant la conseillère n'était pas de nature contradictoire, la décision de la conseillère influençait grandement les droits de M. Girard. Selon le juge Décary dans l'arrêt Chong c. Canada (Conseil du trésor) (1999) 170 D.L.R. (4th) 641, [1999] A.C.F. no 176 (QL)., au paragraphe 12, :
Selon moi, peu importe en l'espèce que la procédure en question soit considérée comme contradictoire ou non contradictoire. Il est clair qu'il existe un litige que la procédure des griefs vise à résoudre et il est clair que cette procédure doit être menée de façon équitable. La teneur de l'obligation d'agir de façon équitable sera plus ou moins étendue selon la nature des intérêts affectés par la décision et la nature de la procédure en question.
[18] Dans un deuxième temps, M. Girard croyait que le poste était un poste permanent lui donnant un recours à une RTI. Cette croyance fondamentale créait une attente raisonnable qui aurait dû être abordée de façon équitable par la conseillère. Si cette dernière n'était pas en mesure de prendre une décision basée sur l'information qu'elle détenait, elle avait donc, au minimum, une obligation de permettre à M. Girard de présenter sa cause par rapport à la nature du poste afin d'ensuite évaluer la situation. Tel que vu dans l'arrêt Wire Rope Industries of Canada (1966) Ltd. c. British Columbia Marine Shipbuilders Ltd., [1981] 1 S.C.R. 363. Le juge McIntyre a énoncé au paragraphe 16 :
... au cours des plaidoiries, la Cour a soulevé la question de la compétence de la Division de première instance de la Cour fédérale d'entendre l'action de Yorke en garantie contre Wire Rope. Cette question n'avait pas été soulevée avant. La Cour a mentionné aux avocats son arrêt R c. Thomas Fuller Construction Co. (1958) Limited et Foundation Company of Canada Limited, [1980] 1 R.C.S. 695. L'audience a été ajournée pour donner aux avocats le temps d'étudier la situation à la lumière de l'arrêt Fuller et de produire de nouveaux mémoires sur la question de compétence de sorte qu'elle puisse être plaidée à fond.
[19] Selon cette Cour il existe clairement une question d'équité procédurale. Tel que mentionné ci-dessus l'analyse de la norme de contrôle applicable n'est donc pas nécessaire. Toutefois, en l'espèce, même sans la question d'équité procédurale, la décision de la conseillère est manifestement déraisonnable.
[20] De prime abord, cette Cour n'a pas l'opportunité d'analyser le raisonnement de la conseillère puisqu'elle n'a fait aucune explication de sa décision. Tel que vu dans l'arrêt R c. Sheppard, [2002] 1 R.C.S. 869 (QL) , au paragraphe 15 :
...Les tribunaux disent souvent qu'il faut non seulement que justice soit rendue, mais qu'il soit manifeste qu'elle a été rendue, ce à quoi les critiques répondent qu'il est difficile de voir comment il pourrait être manifeste que justice a été rendue si les juges n'exposent pas les motifs de leurs actes. Les tribunaux de première instance, à qui il revient de tirer les conclusions de fait et les inférences essentielles, ne s'acquittent convenablement de leur obligation de rendre compte que si les motifs de leurs décisions sont transparents et accessibles au public et aux tribunaux d'appel.
Il est donc impossible pour M. Girard ou cette Cour de comprendre comment elle a conclu que le poste était temporaire. Il est vrai que la rédaction de motifs n'est pas une obligation, toutefois, dans ce contexte comment peut-on donc s'attendre à ce que la Cour décide que la conseillère a prise la bonne décision, ou même une décision raisonnable?
[21] Le fait de ne pas donner d'explication de son raisonnement pose un risque pour la conseillère car même si sa décision peut, à priori, ne pas sembler raisonnable, il y a un fil conducteur que la Cour peut suivre afin d'évaluer comment elle en est venue à cette décision. Tel que souligné dans l'arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817 (Q.L.). au paragraphe 39 :
On a soutenu que la rédaction de motifs favorise une meilleure prise de décision en ce qu'elle exige une bonne formulation des questions et du raisonnement et, en conséquence, une analyse plus rigoureuse. Le processus de rédaction des motifs d'une décision peut en lui-même garantir une meilleure décision. Les motifs permettent aussi aux parties de voir que les considérations applicables ont été soigneusement étudiées, et ils sont de valeur inestimable si la décision est portée en appel, contestée ou soumise au contrôle judiciaire: R. A. Macdonald et D. Lametti, "Reasons for Decision in Administrative Law" (1990), 3 C.J.A.L.P. 123, à la p. 146; Williams c. Canada [page846] (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1997] 2 C.F. 646 (C.A.), au par. 38. Il est plus probable que les personnes touchées ont l'impression d'être traitées avec équité et de façon appropriée si des motifs sont fournis: de Smith, Woolf & Jowell, Judicial Review of Administrative Action (5e éd. 1995), aux pp. 459 et 460. Je suis d'accord qu'il s'agit là d'avantages importants de la rédaction de motifs écrits.
En l'espèce, il n'y a pas de fil conducteur. La Cour doit donc se fier à la preuve soumise par les parties afin d'évaluer si cette décision était raisonnable. Si la preuve suggère un résultat différent de celui établit par la conseillère, il est ensuite difficile pour la Cour d'appuyer le raisonnement de cette dernière.
[22] Il ne faut pas non plus omettre le fait qu'elle n'a exercé aucun jugement indépendant pour en venir à la conclusion que le poste en question était temporaire et non permanent. La gestionnaire prétend que malgré ce que croyait M. Girard ceci ne change en rien la nature temporaire du poste et le fait que selon les directives une mutation latérale temporaire n'est pas sujette à une RTI. Le rôle de la conseillère est de déterminer ce qui est admissible pour une RTI, et l'un des facteurs déterminants est de qualifier le poste comme étant temporaire ou permanent. Pour ce faire, la conseillère n'a ni fait de recherche indépendante, ni consulté la preuve ou les individus concernés par la question. Elle s'est fiée uniquement sur la prétention faite par la gestionnaire que le poste était temporaire et en plus n'a pas avisé M. Girard de ce fait. En refusant d'exercer ce jugement indépendant pour faire cette distinction elle a manqué à son rôle, ce qui est en fin de compte une question de compétence.
[23] Cette Cour a déjà établit que son rôle n'est ni de trancher la question à savoir si le poste est temporaire ou permanent, ni de déterminer les mérites du concours. Mais sans une explication du raisonnement de la conseillère, la Cour doit se fier à la preuve soumise par les parties afin de déterminer s'il y a eu une décision manifestement déraisonnable. Or, la Cour a beaucoup de difficulté avec la prétention de la défenderesse que le poste était temporaire. L'on ne peut pas simplement se fier sur la déclaration que le poste est temporaire afin de lui attribuer cette désignation. Il est nécessaire d'interpréter la nature même du poste. En raison du fait que le candidat doit dévouer plusieurs années de sa carrière, soit 5 ans, et que le poste existait longtemps avant l'affichage de l' « Avis d'intérêt » , la Cour maintient que le poste était permanent.
[24] De plus, en analysant le libellé des directives du programme de dotation, l'ambiguïté entre la version anglaise et française peut être interprétée en faveur de M. Girard. Alors que les directives dans la version anglaise stipulent qu'une des conditions à une RTI est que le poste soit un « permanent appointment » , la version française fait référence à une « promotion à un poste permanent » . Cette Cour ne tient pas à débattre le libellé en l'espèce, mais seulement de soulever le fait que dans de tels contextes, s'il y a ambiguïté dans les directives, l'employeur ne devrait pas être en mesure de reposer son argument sur une version du libellé afin de nuire aux droits que confère les directives. Lorsque l'affaire s'est rendue devant cette Cour, il est clair qu'il y avait une ambiguïté entre la version française et anglaise. Voici donc un autre facteur qui devrait être considéré lors de la redétermination.
[25] En vertu des faits exposés par les parties et sans l'avantage de comprendre le raisonnement de la conseillère, cette Cour croit que la décision de cette dernière est manifestement déraisonnable.
[26] Il y a également la question à savoir si l'affidavit de Madame Julie Skinner est admissible devant cette Cour. En vertu de la règle 81. (1) des Règles des Cours fédérales, l'affidavit en question n'est pas admissible puisque Madame Skinner n'a aucune connaissance personnelle des faits relatés dans ce dernier. De plus, étant donné que le traitement de l'employée qui a obtenu le poste convoité, n'a aucune pertinence en l'espèce, l'affidavit n'est pas admis. Mais la Cour tient à noter qu'encore une fois, ce genre de preuve aurait pu être entendu dans le cadre de représentations au sujet de la nature du poste.
[27] M. Girard a également incorporé dans son dossier des études sociologiques afin de soutenir sa prétention que le poste était permanent et non temporaire. Bien que ces études aient une certaine valeur en ce qui concerne l'argumentation de M. Girard, ces dernières sont inadmissibles devant cette Cour précisément en raison du fait qu'elles n'ont jamais été présentées devant la conseillère et qu'elles sont en annexe à l'affidavit de M. Christopher Rootham, avocat associé du demandeur. Ces dernières, seraient donc considérées comme du ouï-dire et enfreignent à l'article 81. (1) des Règles des Cours fédérales. Toutefois, cette documentation est un bon exemple de ce qui pourrait être soumis devant la conseillère afin de déterminer ce qu'est un poste permanent ou temporaire; voir Jacques Rice c. Procureur Général du Canada, [2005] A.C.F. no 1439, au paragraphe 24.
[28] À titre d'information, il y a certains autres points que le demandeur et la défenderesse ont soulevés que cette Cour croient importants de souligner. M. Girard a soulevé une panoplie de jurisprudence tel que Doré c. Canada, [1987] 2 R.C.S. 503 (QL). et Canada (Procureur général) c. Brault, [1987] 2 R.C.S. 489 (QL). afin d'illustrer la distinction entre des postes temporaires et permanents, ainsi que des nominations et affectations. La défenderesse soulève le fait que cette jurisprudence est inapplicable en vertu du fait que tous ces arrêts relèvent de l'article 21 de la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique. Tel que mentionné ci-dessus, cette Cour ne doit pas se prononcer sur cette question. Cependant, à partir de ces arrêts l'on peut tirer des parallèles par rapport à savoir comment définir un poste temporaire ou permanent et plus particulièrement comment la jurisprudence tend à évaluer la durée d'un poste et les tâches du poste.
[29] De plus, il est bizarre de croire qu'un employé, tel qu'un employé temporaire pour l'été, qui travail au sein de l'ADRC, n'est pas éligible pour le processus exigé par le département, mais peut directement entamer une requête de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale. En autres mots, la preuve de la défenderesse semble maintenir qu'un employé permanent doit utiliser les recours exigés par les directives de l'ADRC et ne peut que par la suite avoir un droit d'appel à la Cour fédérale alors qu'un employé temporaire a un droit d'appel direct à la Cour fédérale. Ceci n'a aucune logique.
[30] Finalement, il demeure que M. Girard aurait dû avoir la chance de faire des représentations au sujet de l'interprétation de la nature du poste. Malgré le fait qu'il s'agit d'une révision par un tiers indépendant qui interprète des directives propre à un département tel que l'ADRC, il est néanmoins nécessaire que le processus fasse preuve d'équité procédurale envers les individus qui y ont recours. Il est évident que M. Girard n'a pas bénéficié d'un processus équitable.
[31] Donc, pour tous les motifs susmentionnés, la demande de contrôle judiciaire est accueillie avec dépens. La décision de la conseillère est rejetée et l'affaire est renvoyée à un nouveau conseiller pour que celui-ci statue à nouveau sur l'affaire.
« Sean Harrington »
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Juge
Ottawa (Ontario)
Le 30 septembre 2005
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1844-04
INTITULÉ : PIERRE GIRARD
et
AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : 7 SEPTEMBRE 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : LE JUGE HARRINGTON
DATE DES MOTIFS : 30 SEPTEMBRE 2005
COMPARUTIONS :
Sean T. McGee POUR LE DEMANDEUR
Richard Casanova POUR LA DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Nelligan O'Brien Payne POUR LE DEMANDEUR
Ottawa (ON)
John H. Sims, Q.C. POUR LA DÉFENDERESSE
Sous-procureur général du Canada