Date : 20240716
Dossier : T-1910-22
Référence : 2024 CF 1115
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 16 juillet 2024
En présence de madame la juge Fuhrer
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ENTRE : |
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Shelley Whitelaw |
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demanderesse |
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et |
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LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et LA GENDARMERIE ROYALE DU CANADA |
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défendeurs |
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] La demanderesse, Shelley Whitelaw, est une agente de la Gendarmerie royale du Canada [la GRC] à la retraite qui a déposé une plainte en matière de droits de la personne contre la GRC, au motif qu’elle aurait subi des représailles à la suite d’événements survenus lors d’une interception routière. Elle sollicite le contrôle judiciaire de la décision par laquelle la Commission canadienne des droits de la personne [la Commission] a rejeté sa plainte.
[2] Mme Whitelaw affirme qu’il y a eu manquement à l’obligation d’équité procédurale, car certains éléments de preuve sur lesquels l’agent des droits de la personne s’est appuyé pour préparer le rapport de décision ne lui avaient pas été communiqués à l’avance. Selon elle, l’enquête n’a été ni exhaustive ni impartiale.
[3] Elle affirme en outre que la décision de la Commission est déraisonnable parce qu’elle ne repose pas sur des motifs suffisants, ne tient pas compte de certains éléments de preuve, ne révèle pas une analyse cohérente et rationnelle et est entachée d’erreurs de fait et de droit.
[4] J’ai examiné attentivement les dossiers des parties et de la Commission et entendu les observations orales des parties, et j’estime, comme je l’explique ci‑dessous, que la décision de la Commission n’est ni inéquitable sur le plan procédural ni déraisonnable.
II. Contexte
A. Les événements desquels découle la plainte de représailles
[5] Après avoir pris sa retraite de la GRC, Mme Whitelaw a été interceptée et s’est vu remettre trois contraventions pour des infractions aux règles de sécurité routière, infractions qu’elle a contestées devant le tribunal provincial. Interrogée par le gendarme Hodges, l’agent de police qui l’avait arrêtée, Mme Whitelaw a révélé qu’elle était une ancienne agente de la GRC et lui a plus tard donné son numéro de matricule. Le gendarme Hodges ne l’a pas crue. Mme Whitelaw a toutefois effectivement été membre de la GRC de 1986 à 1987, puis de 1996 jusqu’à son départ à la retraite, en 2016.
[6] Le gendarme Hodges a ensuite rédigé un rapport à l’intention du procureur de la Couronne [le RPC] concernant une éventuelle accusation supplémentaire, à savoir prétendre faussement être un agent de la paix, une infraction prévue à l’article 130 du Code criminel, LRC 1985, c C-46. Le RPC a été rédigé en 2017, avant que Mme Whitelaw ne dépose, la même année, une plainte auprès de la Commission civile d’examen et de traitement des plaintes [la CCETP]. Mme Whitelaw a ensuite déposé sa première plainte en matière de droits de la personne en 2018, alléguant une discrimination fondée sur l’âge et le sexe [la plainte pour discrimination] au sujet de l’interception routière, que la Commission a renvoyé à la CCETP. Cette dernière a toutefois renvoyé à la Commission la plainte pour discrimination, dont le Tribunal canadien des droits de la personne a été saisi pour enquête.
[7] La sergente Fitzgerald (auparavant Thain), commandante du détachement où travaillait le gendarme Hodges, a décidé de ne pas donner suite à l’accusation relative au fait de prétendre faussement être un agent de la paix, car les critères requis pour cette accusation n’étaient vraisemblablement pas remplis. Le RPC n’avait donc pas été transmis à la Couronne initialement.
[8] La présente plainte en matière de droits de la personne comportant des allégations de représailles [la plainte de représailles] concerne cependant la communication éventuelle du RPC à la Couronne pendant le procès pour les infractions aux règles de sécurité routière contestées. Elle est fondée sur l’article 14.1 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, LRC 1985, c H-6 [la LCDP]. Voir l’annexe « A »
des présents motifs, où sont reproduites les dispositions législatives pertinentes.
[9] Les contraventions ont finalement été retirées et aucune accusation criminelle n’a été portée relativement au fait de prétendre faussement être un agent de la paix.
B. La décision
[10] Après avoir examiné la plainte de représailles, le rapport de décision préparé par l’agent des droits de la personne [l’ADP] qui a enquêté sur l’affaire ainsi que les observations présentées par les parties après la publication du rapport, la Commission a rejeté la plainte de représailles en vertu du sous‑alinéa 44(3)b)(i) de la LCDP. Le compte rendu de décision contient les motifs de la Commission à cet égard, ainsi que le rapport de décision que la Commission a adopté.
[11] En bref, dans le compte rendu de décision, la Commission a précisé que Mme Whitelaw alléguait avoir été accusée, à titre de représailles, d’avoir faussement prétendu être une agente de la paix, mais que la Couronne n’avait pas donné suite à l’accusation. La Commission a reconnu que le processus avait bouleversé Mme Whitelaw et affecté sa santé.
[12] La Commission a également tenu compte de l’argument de Mme Whitelaw selon lequel le rapport de décision était entaché de partialité, puisque l’ADP n’avait pas interrogé tous les témoins que Mme Whitelaw avait proposés et qu’il n’avait pas examiné toute la preuve documentaire disponible. La Commission a souligné qu’il était indiqué, dans le rapport de décision, que Mme Whitelaw avait fait savoir à l’ADP que les témoins n’avaient aucune connaissance personnelle directe des allégations. La Commission a conclu qu’il n’avait pas été nécessaire de parler aux témoins et que le fait de ne pas leur avoir parlé ne signifiait pas que l’ADP avait fait preuve de partialité.
[13] Sauf indication contraire, j’utilise le terme « décision »
pour désigner collectivement le rejet de la plainte de représailles par la Commission, le compte rendu de décision et le rapport de décision.
III. Analyse
A. La décision est-elle inéquitable sur le plan procédural?
[14] L’allégation d’iniquité sur le plan procédural formulée par Mme Whitelaw repose en partie sur le fait que l’ADP s’est appuyé sur la politique opérationnelle de la GRC en matière de communication [la politique] mentionnée dans le rapport de décision, laquelle politique n’avait pas été communiquée à la demanderesse avant la préparation du rapport de décision. Dans le rapport, il est question de la politique en relation avec l’explication donnée par la GRC concernant la transmission du RPC à la Couronne. Mme Whitelaw affirme également que l’ADP a fait preuve de partialité à plusieurs égards, comme il est indiqué ci-dessous. Je ne suis pas convaincue que le processus ait été inéquitable sur le plan procédural, dans les circonstances de l’affaire.
[15] La cour de révision appelée à se prononcer sur des allégations d’iniquité sur le plan procédural doit se demander si la procédure était équitable et juste eu égard à l’ensemble des circonstances, « en mettant nettement l’accent sur la nature des droits substantiels concernés et les conséquences pour la personne »
; autrement dit, elle doit déterminer si la demanderesse connaissait la preuve à réfuter et si elle a eu la possibilité complète et équitable d’y répondre : Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c Canada (Procureur général), 2018 CAF 69 aux para 54, 56. Comme nous l’enseigne la Cour suprême du Canada, l’obligation d’équité procédurale « est
“
éminemment variable
”
, intrinsèquement souple et tributaire du contexte »
: Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov] au para 77.
[16] En ce qui concerne tout d’abord la question de la politique, je précise que, au paragraphe 64 du rapport de décision, l’ADP décrit de manière assez détaillée la partie de la politique qu’il a jugée utile aux fins de l’évaluation de l’explication fournie par la GRC quant à la communication du RPC à la Couronne. Lorsque, comme en l’espèce, l’essentiel de la preuve sur laquelle s’est appuyé l’agent des droits de la personne est communiqué dans le rapport de décision et que les parties ont la possibilité d’y répondre, comme celles en l’espèce l’ont fait avant que la Commission ne rejette la plainte de représailles, la non‑communication de la preuve elle‑même par l’agent aux parties ne constitue pas une iniquité : Jean c Société Radio-Canada, 2015 CF 541 au para 26, renvoyant à Canada (Ministre de l’Environnement) c Hutchinson, 2003 CAF 133 [Hutchinson] aux para 47‑50, 53.
[17] Sur la base de la jurisprudence mentionnée ci-dessus, j’estime qu’aucune iniquité sur le plan procédural n’a découlé du fait que l’ADP n’avait pas fourni à Mme Whitelaw une copie de la politique avant de préparer le rapport de décision. De même, je précise qu’aucune iniquité sur le plan procédural n’a découlé du fait que l’ADP n’avait pas communiqué les courriels échangés avec la GRC pendant l’enquête, dans lesquels il demandait des éclaircissements sur plusieurs points. Comme il est souligné au paragraphe 49 de l’arrêt Hutchinson, « [l]e droit de connaître la preuve à réfuter et d’y répondre se rapporte à des éléments qui seront mis à la disposition du décideur [c.-à-d. le rapport de décision] plutôt qu’à des éléments qui passent entre les mains d’un enquêteur dans le cadre de l’enquête »
.
[18] En ce qui a trait au parti pris, je fais remarquer que l’allégation comporte plusieurs aspects. Mme Whitelaw affirme qu’il y a eu un manque de rigueur, car l’ADP n’a interrogé qu’elle-même et non les témoins qu’elle avait proposés. Selon Mme Whitelaw, un manque de rigueur s’est également manifesté par la description erronée de la plainte de représailles. De plus, elle affirme que l’ADP a fait preuve de fermeture d’esprit dans la manière dont il l’a interrogée puisqu’il semblait avoir pris une décision à l’avance. Mme Whitelaw fait également valoir que, dans le rapport de décision, l’ADP n’a pas indiqué si la politique était justifiée et s’est contenté d’examiner le caractère raisonnable de l’explication que la GRC avait fournie pour justifier la communication. En outre, selon elle, la Commission aurait dû motiver le rejet de la plainte et préciser pourquoi elle avait adopté le rapport de décision.
[19] Le critère relatif à une crainte raisonnable de partialité est le suivant : « à quelle conclusion arriverait une personne bien renseignée qui étudierait la question en profondeur, de façon réaliste et pratique? Cette personne penserait‑elle probablement que le décideur, de manière consciente ou inconsciente, ne rendrait pas une décision juste? »
: Sandhu c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2019 CF 889 au para 61, renvoyant à Commission scolaire francophone du Yukon, district scolaire #23 c Yukon (Procureure générale), 2015 CSC 25.
[20] Les membres des tribunaux sont présumés agir de manière équitable et impartiale. Il s’agit d’une présomption réfutable, certes, mais le simple soupçon de partialité ne permet pas à lui seul de la réfuter; la personne qui allègue la partialité doit démontrer qu’il existe une réelle probabilité de partialité, et le seuil à atteindre pour conclure à la partialité réelle ou apparente est élevé. J’estime que Mme Whitelaw ne s’est pas acquittée de son fardeau.
[21] Le fait que l’ADP ait posé une question à Mme Whitelaw (à savoir en quoi consistait la mesure de représailles, ce à quoi Mme Whitelaw a répondu [traduction] « la communication »
), et soit passé à la prochaine question sans poser de question complémentaire, ou que l’ADP n’ait pas interrogé tous les témoins proposés (pour les deux parties, d’ailleurs), ne constitue pas en soi une preuve de partialité : Tinney c Canada (Procureur général), 2010 CF 605 au para 28. En l’espèce plus particulièrement, l’ADP a jugé inutile d’interroger les témoins proposés par Mme Whitelaw, car, à l’exception de Mme Whitelaw elle-même, ces témoins n’avaient pas une connaissance directe des représailles alléguées.
[22] Je suis plutôt d’avis que les allégations de Mme Whitelaw à cet égard sont hypothétiques et ne s’appuient sur aucune preuve qui répond au critère élevé : Société Radio-Canada c Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1993] ACF no 1334 (QL) (CF) au para 47; Jagadeesh c Banque canadienne impériale de commerce, 2023 CF 1311 au para 31, renvoyant à Hughes c Canada (Procureur général), 2010 CF 837 au para 21.
[23] De plus, même si la demanderesse aurait préféré que l’ADP pose d’autres questions lors de l’interrogatoire, les enquêteurs disposent d’une grande latitude quant à la manière dont ils mènent leur enquête; ils n’ont pas à remuer ciel et terre et ne doivent pas être astreints à une norme de perfection : Holm c Canada (Procureur général), 2006 CF 1170 aux para 40‑41. Autrement dit, la Cour n’ordonnera généralement pas le réexamen de l’affaire suivant un autre processus pour le seul motif que le demandeur estime que le processus suivi aurait pu être plus équitable ou différent : Oleinik c Canada (Commissaire à la protection de la vie privée), 2011 CF 1266 au para 10.
[24] Même s’il est indiqué, dans le compte rendu de décision, que Mme Whitelaw affirme avoir été accusée d’avoir prétendu faussement être une agente de la paix, j’estime, pour au moins trois motifs, que cette interprétation erronée est sans importance lorsqu’on la replace dans le contexte de la plainte de représailles et du rapport de décision.
[25] Premièrement, dans la plainte de représailles elle-même, il est fait référence à [traduction] « la tentative (malveillante) de l’agent de la GRC de porter une accusation criminelle contre la plaignante dans son rapport de police envoyé à la Couronne ».
[26] Deuxièmement, il est expressément indiqué dans le rapport de décision que la commandante du détachement, la sergente Fitzgerald, a décidé de ne pas donner suite à l’accusation relative au fait de prétendre faussement être un agent de la paix, car le critère associé à cette accusation n’était vraisemblablement pas rempli. J’estime, au vu du rapport, que l’ADP a compris que la mesure de représailles consistait en la communication ultérieure du RPC à la Couronne (à deux reprises) dans le cadre de la procédure relative aux contraventions.
[27] Troisièmement, la Commission a compris que l’allégation de représailles de la part de la GRC était directement liée à la plainte pour discrimination que Mme Whitelaw avait déposée précédemment (c.-à-d. la plainte en matière de droits de la personne pour discrimination fondée sur l’âge et le sexe).
[28] En ce qui concerne la question de savoir si la politique était justifiée, j’estime que Mme Whitelaw a mal compris le contenu de la fiche d’information de la Commission sur la préparation d’une défense en cas de plainte. Les deux moyens de défense que sont l’explication raisonnable et le motif justifiable (ou l’exigence professionnelle justifiée) sont différents et disjonctifs. La GRC n’avait pas besoin de démontrer les deux. En fait, il est indiqué, dans la fiche d’information, [traduction] « [qu’]il est important de choisir le moyen de défense approprié en fonction de la preuve ».
[29] En outre, il y est précisé qu’une [traduction] « explication raisonnable est une information qui réfute ou contredit toute présomption de discrimination ».
Une fois que la partie mise en cause a fourni une explication raisonnable, la partie plaignante a la possibilité de démontrer que cette explication camoufle une discrimination. À défaut d’une telle démonstration, la plainte est rejetée à ce stade.
[30] En l’espèce, selon le paragraphe 47 du rapport de décision, [traduction] « il ressort de la preuve qu’il existe des motifs raisonnables justifiant que la partie mise en cause ait traité la plaignante de manière distincte et préjudiciable en envoyant une copie du RPC au procureur de la Couronne ».
À mon avis, il était approprié et non inéquitable que l’ADP et la Commission ne se penchent que sur l’existence d’une explication raisonnable qui justifiait ce traitement. Ils ont conclu qu’une telle explication existait; ils n’étaient donc pas tenus de se pencher sur l’existence d’un motif justifiable.
[31] En ce qui concerne l’argument de Mme Whitelaw selon lequel la Commission aurait dû, dans le rejet de sa plainte, motiver l’adoption du rapport de décision, j’estime qu’il est sans fondement. Il ressort implicitement des motifs succincts fournis et de l’adoption du rapport de décision que la Commission a souscrit aux recommandations de l’ADP. Aucune autre explication n’était nécessaire.
[32] Lorsque la Commission rend une décision par laquelle elle adopte les recommandations formulées dans le rapport d’un enquêteur ou d’un agent et qu’elle ne fournit que des motifs succincts, le rapport en question est tout simplement considéré comme faisant partie des motifs de la Commission aux fins du contrôle. Il en est ainsi parce que la personne qui a préparé le rapport est considérée comme le prolongement de la Commission : Canada (Procureur général) c Sketchley, 2005 CAF 404 au para 37 (dans le contexte du paragraphe 44(3) de la LCDP, comme en l’espèce); Berberi c Canada (Procureur général), 2013 CF 99 au para 18 (dans le contexte de l’alinéa 41(1)d) de la LCDP).
B. La décision est-elle déraisonnable?
[33] Je ne suis pas convaincue que Mme Whitelaw ait réussi à démontrer le caractère déraisonnable de la décision : Vavilov, au para 100.
[34] Mme Whitelaw affirme que la communication du RPC par la sergente Fitzgerald de la GRC ne découlait pas d’une demande expresse en ce sens de la part de la Couronne. Elle ajoute que la manière dont la communication s’est faite, à savoir que son contenu donnait la fausse impression qu’une accusation criminelle avait été portée contre elle, est l’élément central de la mesure de représailles alléguée. Mme Whitelaw déclare qu’elle s’est sentie menacée et intimidée par cette mesure, laquelle a eu une incidence négative considérable sur sa santé mentale, émotionnelle et physique. Selon elle, l’ADP n’a pas compris la complexité de la plainte de représailles.
[35] Je ne doute pas que cette expérience a été éprouvante pour Mme Whitelaw. Cependant, le rôle de notre Cour dans le cadre du présent contrôle judiciaire ne consiste pas à déterminer si le rejet de la plainte de représailles par la Commission était justifié. Le contrôle judiciaire n’est pas un appel.
[36] Notre Cour doit plutôt se demander si les motifs invoqués par la Commission sont logiques et révèlent une analyse rationnelle au regard des éléments de preuve dont elle dispose; autrement dit, elle doit se demander si la décision possède les caractéristiques d’une décision raisonnable, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité, et si elle est justifiée au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes : Vavilov, aux para 97, 99.
[37] De plus, comme nous l’enseigne la Cour suprême du Canada, les décisions administratives ne doivent pas être jugées au regard d’une norme de perfection, et le contrôle ne doit pas être considéré comme une chasse au trésor, phrase par phrase, à la recherche d’une erreur : Vavilov, aux para 91 et 102. L’on ne peut s’attendre à ce que les décideurs administratifs répondent à tous les arguments ou modes d’analyse possibles, ou tirent des conclusions explicites sur chaque élément constitutif des questions qu’ils examinent pour parvenir à leurs conclusions. L’on s’attend toutefois à ce qu’ils examinent les arguments principaux et les questions clés : Vavilov, au para 128.
[38] Compte tenu du rôle de la cour de révision dans le cadre du contrôle selon la norme de la décision raisonnable, j’estime que, même si elle désapprouve vivement la décision, Mme Whitelaw n’a pas démontré l’existence d’une erreur susceptible de contrôle.
[39] La Commission jouit d’une grande latitude dans l’examen des plaintes à la suite de la réception d’un rapport d’enquête, ainsi que d’un large pouvoir discrétionnaire relativement au rejet des plaintes en vertu du sous‑alinéa 44(3)b)(i) de la LCDP si elle estime qu’aucune enquête supplémentaire n’est nécessaire; la Cour ne doit pas intervenir à la légère : Walsh c Canada (Procureur général), 2015 CF 230 au para 19.
[40] Mme Whitelaw conteste le fait que la Couronne a demandé la communication du RPC à un quelconque moment. Elle affirme que la Couronne n’a demandé que les contraventions et les notes, et que la GRC a envoyé le RPC sans qu’il lui ait été demandé de le faire. Elle soutient que l’ADP a ainsi fait fi de sa déclaration selon laquelle le RPC a été transmis dans le cadre du processus d’approbation de l’accusation, et non du processus de communication. Je ne suis pas d’accord. Il est précisément fait mention des observations de Mme Whitelaw à cet égard aux paragraphes 57 à 59 et 67 du rapport de décision.
[41] De plus, bien que Mme Whitelaw conteste l’affirmation de l’ADP selon laquelle le procureur de la Couronne a transmis la communication à son avocat, elle n’a présenté aucun élément de preuve à l’appui. Mme Whitelaw conteste également l’interprétation selon laquelle la demande de la Couronne concernant les [traduction] « contraventions et notes »
visait également le RPC, mais j’estime qu’elle n’a pas démontré l’existence d’une erreur susceptible de contrôle. Ces arguments exigent un niveau de perfection injustifié en lien avec le rapport de décision et équivalent à la remise en question du bien-fondé de la décision. Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable ne se prête pas à un tel exercice.
[42] J’ajoute que, lors d’un contrôle judiciaire, notre Cour doit habituellement « déférer à toute interprétation raisonnable du décideur administratif,
même lorsque
d’autres interprétations raisonnables sont possibles
»
(non souligné dans l’original) : McLean c Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67 au para 40; Canada (Procureur général) c Heffel Gallery Limited, 2019 CAF 82 au para 48; Delios c Canada (Procureur général), 2015 CAF 117 aux para 27‑28.
IV. Conclusion
[43] Même si je reconnais que l’issue de cette affaire sera décevante pour Mme Whitelaw, j’estime, après avoir soigneusement examiné et étudié la décision, les dossiers de la Commission, les dossiers et observations orales des parties, que la décision est logique et cohérente et permet à la Cour de « relier les points ».
Autrement dit, les motifs se tiennent et, par conséquent, la décision n’est pas déraisonnable. De plus, la décision ne révèle aucun manquement à l’équité procédurale. La demande de contrôle judiciaire sera donc rejetée.
[44] Les défendeurs demandent des dépens minimaux d’une somme globale de 500 $. J’estime qu’il s’agit d’une somme appropriée dans les circonstances et, par conséquent, les défendeurs se verront adjuger des dépens d’une somme globale de 500 $, débours compris, à payer par Mme Whitelaw.
JUGEMENT dans le dossier T-1910-22
LA COUR REND LE JUGEMENT suivant :
-
La demande de contrôle judiciaire de la demanderesse est rejetée.
-
Les défendeurs se voient adjuger des dépens d’une somme globale de 500 $, débours compris, à payer par la demanderesse.
« Janet M. Fuhrer »
Juge
Traduction certifiée conforme
Karyne St-Onge, jurilinguiste principale
Annexe « A »
: Dispositions applicables
Loi canadienne sur les droits de la personne, LRC 1985, c H-6
Canadian Human Rights Act, RSC 1985, c H-6.
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COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
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DOSSIER : |
T-1910-22 |
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INTITULÉ : |
SHELLEY WHITELAW c LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA ET LA GENDARMERIE ROYALE DU CANADA |
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LIEU DE L’AUDIENCE : |
AUDIENCE TENUE PAR VIDÉOCONFÉRENCE |
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DATE DE L’AUDIENCE : |
Le 24 juin 2024 |
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JUGEMENT ET MOTIFS : |
LA JUGE FUHRER |
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DATE DU JUGEMENT ET DES MOTIFS : |
Le 16 juillet 2024 |
COMPARUTIONS :
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Shelley Whitelaw |
Pour lA demanderesse (POUR SON PROPRE COMPTE) |
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Ely-Anna Hidalgo-Simpson |
Pour les défendeurs |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
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Procureur général du Canada Vancouver (Colombie‑Britannique) |
Pour les défendeurs |