Date : 20050929
Dossier : T-1963-04
Référence : 2005 CF 1287
ENTRE :
RECHERCHES MARINES INC.,
une corporation dûment constituée selon les lois
de la province du Nouveau-Brunswick,
Demanderesse
- et -
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
Défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE PINARD
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire visant la décision du ministère des Pêches et des Océans (le MPO), dans une lettre datée du 7 octobre 2004, de refuser d'émettre à Recherches Marines Inc. un permis de pêche à des fins scientifiques.
[2] Le 12 août 2004, le MPO a reçu une demande de permis en vertu de l'article 52 du Règlement de pêche (dispositions générales), DORS/93-53, (le Règlement) présentée par la demanderesse, une corporation dûment constituée selon les dispositions de la Loi sur les corporations commerciales du Nouveau-Brunswick. Il s'agissait d'une demande de permis de pêche à des fins scientifiques reçue au bureau régional du MPO dans la région du Golfe. Recherches Marines disait souhaiter recueillir les données nécessaires pour produire et mettre en marché des cartes de pêche destinées aux professionnels de la pêche retraçant la répartition de différentes catégories biologiques et commerciales du crabe des neiges dans la région de la zone 12 de pêche. C'était la première fois que le MPO dans la région du Golfe recevait une demande de cette nature et, dans un échange de correspondance avec la demanderesse, le MPO lui demanda de l'information additionnelle.
[3] Le MPO a voulu notamment savoir si la demanderesse avait consulté et obtenu l'appui des pêcheurs de certaines zones pour son projet. Par lettre datée du 2 septembre 2004, la demanderesse informa le MPO qu'elle n'avait pas consulté ces pêcheurs.
[4] Par lettre datée du 17 septembre 2004, le MPO avisa l'avocate de la demanderesse que des informations additionnelles étaient requises afin de procéder à une évaluation complète de la demande de permis. En outre, le MPO informa la demanderesse des conditions qui seraient applicables si un permis était émis, invitant aussi cette dernière à entamer des discussions quant à la possibilité d'établir un projet de collaboration avec lui.
[5] Le 24 septembre 2004, l'avocate de la demanderesse entama deux procédures judiciaires : une demande sollicitant un bref de mandamus ordonnant au MPO de rendre une décision sur la demande de permis et une requête afin que la demande en question soit gérée à titre d'instance à gestion spéciale.
[6] Le 29 septembre 2004, l'avocate de la demanderesse informa la Cour qu'aucune autre information ne serait fournie au MPO au soutien de la demande de permis. Le lendemain, mon collègue le juge Harrington rejeta la requête pour que l'instance soit gérée à titre d'instance à gestion spéciale (2004 CF 1347), exprimant ce qui suit dans sa décision :
[10] Il reste que le ministre a été informé qu'il ne recevra aucune nouvelle information lui permettant soit d'accepter soit de refuser d'accorder le permis sous peu. Conséquemment, si aucune décision n'a été remise à la partie demanderesse en date du 8 octobre 2004, il sera loisible à la partie demanderesse de présenter une requête pour un recours de mandamus. Les présents motifs ne devraient pas être interprétés comme une directive au ministre l'enjoignant de prendre une décision avant cette date.
[7] Le 7 octobre 2004, vu le défaut de la demanderesse de fournir toutes les informations demandées, le MPO a rejeté la demande de permis et en a avisé l'avocate de la demanderesse par lettre datée du même jour. Dans cette lettre, Charles Gaudet, Directeur des systèmes administratifs et planification stratégique avisait la demanderesse qu'il était d'avis que cette dernière consentait à ce que le ministère rende une décision sur la demande de permis sur la foi des seules informations fournies à date et qu'en l'absence des informations supplémentaires demandées, le ministère ne pouvait malheureusement pas compléter son évaluation de la demande.
Le 14 octobre 2004, le juge Harrington a émis une directive dans laquelle il indique être d'avis que le MPO, par le biais de sa correspondance du 7 octobre 2004, avait rejeté la demande de permis de Recherches Marines. (La directive indique également que si le ministre ne souscrit pas à cette opinion, la demande d'émission d'un bref de mandamus serait entendue le 19 octobre 2004.)
[8] Le 15 octobre 2004, le MPO confirma que la lettre du 7 octobre 2004 du MPO faisait « foi de la décision du Ministre de ne pas émettre le permis demandé par Recherches Marines. »
[9] Par lettre datée du 3 novembre 2004, le MPO expliqua à nouveau à la demanderesse quelles étaient les informations requises et l'informa à nouveau des conditions qui seraient applicables si un permis lui était émis, suggérant la tenue d'une rencontre avec la demanderesse afin de « discuter et clarifier les informations et positions. »
[10] Le 4 novembre 2004, l'avocate de la demanderesse déposa la demande de contrôle judiciaire faisant l'objet du présent litige.
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[11] La disposition pertinente de la Loi sur les pêches, L.R.C. (1985), ch. F-14, (la Loi) est la suivante :
| 7. (1) En l'absence d'exclusivité du droit de pêche conférée par la loi, le ministre peut, à discrétion, octroyer des baux et permis de pêche ainsi que des licences d'exploitation de pêcheries - ou en permettre l'octroi -, indépendamment du lieu de l'exploitation ou de l'activité de pêche. |
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7. (1) Subject to subsection (2), the Minister may, in his absolute discretion, wherever the exclusive right of fishing does not already exist by law, issue or authorize to be issued leases and licences for fisheries or fishing, wherever situated or carried on.
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[12] Les dispositions pertinentes du Règlement sont les suivantes :
8. (1) Le ministre peut exiger de la personne qui demande un document de fournir :
a) des renseignements qui peuvent être raisonnablement considérés comme pertinents, outre ceux contenus dans la demande;
8. (1) The Minister may require an applicant for a document to submit
(a) such information in addition to that included in the application as may reasonably be regarded as relevant; and
22. (1) Pour une gestion et une surveillance judicieuses des pêches et pour la conservation et la protection du poisson, le ministre peut indiquer sur un permis toute condition compatible avec le présent règlement et avec les règlements énumérés au paragraphe 3(4), notamment une ou plusieurs des conditions concernant ce qui suit :
a) les espèces et quantités de poissons qui peuvent être prises ou transportées;
b) l'âge, le sexe, l'étape de développement ou la taille des poissons qui peuvent être pris ou transportés;
c) les eaux dans lesquelles la pêche peut être pratiquée;
d) les endroits à partir desquels ou vers lesquels le poisson peut être transporté;
e) les bateaux à partir desquels ou vers lesquels le poisson peut être transbordé;
f) la période pendant laquelle la pêche peut être pratiquée ou le transport du poisson peut être effectué;
g) le bateau qui peut être utilisé et les personnes qui peuvent l'exploiter;
22. (1) For the proper management and control of fisheries and the conservation and protection of fish, the Minister may specify in a licence any condition that is not inconsistent with these Regulations or any of the Regulations listed in subsection 3(4) and in particular, but not restricting the generality of the foregoing, may specify conditions respecting any of the following matters:
(a) the species of fish and quantities thereof that are permitted to be taken or transported;
(b) the age, sex, stage of development or size of fish that are permitted to be taken or transported;
(c) the waters in which fishing is permitted to be carried out;
(d) the location from which and to which fish is permitted to be transported;
(e) the vessel from which and to which fish is permitted to be transhipped;
(f) the period during which fishing or transporting fish is permitted to be carried out;
(g) the vessel that is permitted to be used and the persons who are permitted to operate it;
h) le type et la quantité d'engins et d'équipements de pêche qui peuvent être utilisés et leur grosseur ainsi que la manière dont ils doivent être utilisés;
i) l'endroit précis où les engins de pêche peuvent être mouillés;
j) la distance à garder entre les engins de pêche;
k) les renseignements que le titulaire du permis doit, avant d'aller à la pêche, transmettre au ministère quant à l'endroit et au moment où la pêche sera pratiquée, ainsi que leur mode de transmission, le moment de leur transmission et leur destinataire;
l) les renseignements que le capitaine du bateau doit transmettre en mer au ministère, ainsi que leur mode de transmission, le moment de leur transmission et leur destinataire;
m) l'endroit et le moment où le poisson peut être débarqué;
n) la vérification, par l'observateur, du poids et de l'espèce de tout poisson pris et gardé;
o) la méthode suivant laquelle le poisson peut être débarqué et la méthode suivant laquelle il doit être pesé;
p) les registres que le capitaine du bateau doit tenir des activités de pêche entreprises sous le régime du permis ou de la vente ou du transport du poisson pris sous le régime du permis, ainsi que la façon de tenir ces registres, leur forme, la fréquence de leur présentation, la personne à qui ils doivent être présentés, et la période pendant laquelle ils doivent être conservés;
q) le type, la grosseur et la couleur des conteneurs utilisés pour garder ou transporter le poisson et l'identification des conteneurs permettant de déterminer la provenance du poisson;
r) l'identification et l'étiquetage du poisson permettant de déterminer sa provenance;
s) la séparation, à bord du bateau, des poissons selon leur espèce;
t) le délai accordé pour faire parvenir au ministre les résultats et les données obtenus à la suite de la pêche effectuée à des fins expérimentales ou scientifiques;
u) la manière dont il faut garder ou transporter le poisson pris à des fins éducatives ou pour exposition au public;
v) les espèces et la quantité de poissons qu'il est permis, en vertu d'un permis délivré en vertu de la partie VIII, de libérer ou de transférer;
w) la période durant laquelle il faut, aux termes d'un permis délivré en vertu de la partie VIII, libérer ou transférer le poisson;
x) les eaux ou l'installation d'élevage dans lesquelles le poisson doit, aux termes d'un permis délivré en vertu de la partie VIII, être libéré ou transféré;
(h) the type, size and quantity of fishing gear and equipment that is permitted to be used and the manner in which it is permitted to be used;
(i) the specific location at which fishing gear is permitted to be set;
(j) the distance to be maintained between fishing gear;
(k) information that the holder of the licence shall report to the Department prior to commencement of a fishing trip with respect to
where and when fishing will be carried out, including the method by which, the times at which and the person to whom the report is to be made;
(l) information that the master of the vessel shall report to the Department from sea, including the method by which, the times at which and the person to whom the report is to be made;
(m) the location and times at which landing of fish from the vessel is permitted;
(n) verification by an observer of the weight and species of any fish caught and retained;
(o) the method permitted for landing of fish from the vessel and the method by which the weight of the fish is to be determined;
(p) records that the master of the vessel shall keep of any fishing activity carried out under the licence or of the sale or transporting of fish caught under the licence, including the manner and form in which the records are to be kept, the times at which and the person to whom the records are to be produced and the period for which the records are to be retained;
(q) the type, size and colour of containers to hold or transport fish and the marking of such containers for identification of the source of the fish;
(r) the marking or tagging of fish for identification of the source of the fish;
(s) the segregation of fish by species on board the vessel;
(t) the time within which findings and data obtained as a result of fishing for an experimental or scientific purpose are to be forwarded to the Minister;
(u) the manner in which fish caught for an educational or public display purpose are to be held and transported;
(v) the species and quantities of fish that may be released or transferred under a licence issued under Part VIII;
(w) the period during which the release or transfer of fish is to be carried out under a licence issued under Part VIII;
(x) the waters or fish rearing facility into which the fish are to be released or transferred under a licence issued under Part VIII;
y) les eaux ou l'installation d'élevage d'oùseront pris les poissons en vertu d'un permis délivré en vertu de la partie VIII;
z) la méthode à utiliser et la façon dont il faut procéder pour transporter le poisson qui doit être libéré ou transféré aux termes d'un permis délivré en vertu de la partie VIII;
z.1) la méthode à utiliser pour se défaire de l'eau, du conteneur ou des autres articles ayant servi au transport du poisson aux termes d'un permis délivré en vertu de la partie VIII.
(y) the waters or fish rearing facility from which the fish are to be taken under a licence issued under Part VIII;
(z) the method and manner of transporting the fish to be released or transferred under a licence issued under Part VIII; and
(z.1) the method of disposing of any water, container or other material used in the transporting of fish under a licence issued under Part VIII.
51. Il est interdit de pêcher à des fins expérimentales, scientifiques, éducatives ou pour exposition au public à moins d'y être autorisé par un permis.
51. No person shall fish for experimental, scientific, educational or public display purposes unless authorized to do so under a licence.
52. Malgré les dispositions des règlements énumérés au paragraphe 3(4), le ministre peut délivrer un permis si la pêche à des fins expérimentales, scientifiques, éducatives ou pour exposition au public est en accord avec la gestion et la surveillance judicieuses des pêches.
52. Notwithstanding any provisions of any of the Regulations listed in subsection 3(4), the Minister may issue a licence if fishing for experimental, scientific, educational or public display purposes would be in keeping with the proper management and control of fisheries.
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[13] Le présent litige soulève les questions suivantes :
1. Le ministre a-t-il compétence illimitée d'émettre des permis à des fins scientifiques ?
2. Lorsque le ministre a pris sa décision de refuser la demande de permis, a-t-il considéré des choses non pertinentes, ou agi de mauvaise foi, de façon discriminatoire ou arbitraire ?
3. Le ministre a-t-il respecté les règles de justice naturelle et d'équité dans l'évaluation de la demande de permis présentée par Recherches Marines Inc. ?
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1. Le ministre a-t-il compétence illimitée d'émettre des permis à des fins scientifiques ?
[14] Il est clair selon les articles 7 de la Loi et 51 et 52 du Règlement que le ministre a la compétence d'émettre des permis de pêche à des fins scientifiques. Le pouvoir du ministre d'émettre un permis de pêche est un pouvoir discrétionnaire, rien en droit ne l'obligeant à en émettre.
[15] La demanderesse soutient que l'exercice discrétionnaire du pouvoir du ministre d'émettre un permis de pêche à des fins scientifiques est restreint par l'article 52 du Règlement. En d'autres termes, lorsque la pêche proposée dans le cadre d'une demande d'émission de permis de pêche à des fins scientifiques est en accord avec la gestion et la surveillance judicieuses des pêches, le ministre devrait obligatoirement émettre le permis. Je ne suis pas du même avis. La seule restriction imposée au ministre dans l'exercice de sa discrétion est l'obligation de fonder sa décision sur des considérations pertinentes, d'éviter l'arbitraire et d'agir de bonne foi (voir Comeau's Sea Foods c. Canada (ministre des Pêches et des Océans), [1997] 1 R.C.S. 12, aux paragraphes 34 à 36 et Delisle c. Canada, [1991] A.C.F. no 459 (1ère inst.) (QL)).
[16] La demanderesse soutient que Charles Gaudet n'avait pas la compétence voulue pour prendre la décision faisant l'objet de sa demande. Je ne suis pas d'accord. Il est acceptéen droit que le ministre peut déléguer aux fonctionnaires de son ministère, ayant la compétence voulue, la capacité d'agir relativement à l'émission de permis scientifiques. On doit présumer que M. Gaudet, qui occupe le poste de Directeur des systèmes administratifs et planification stratégique, et qui est responsable de l'émission des permis dans la région, a la compétence voulue à cette fin (R. c. Harrison, [1977] 1 R.C.S. 238, aux pages 245-246). Cette présomption est renforcée par le fait que M. Gaudet a été impliqué au niveau des politiques de délivrance des permis pour une période d'environ six ans entres les années 1984 et 1990 et qu'il occupe le poste de Directeur des systèmes administratifs et planification stratégique pour le MPO depuis avril 2002.
2. Lorsque le ministre a pris sa décision de refuser la demande de permis, a-t-il considéré des choses non pertinentes ou agi de mauvaise foi, de façon discriminatoire ou arbitraire ?
[17] La norme de contrôle applicable à la décision faisant l'objet de la demande est celle de la décision manifestement déraisonnable (Tucker c. Canada (ministre des Pêches et des Océans) (le 16 novembre 2000), [2000] A.C.F. no 1868, confirmée par Tucker c. Canada, [2001] CAF 384). Le ministre doit d'abord fonder sa décision sur des considérations pertinentes, éviter l'arbitraire et agir de bonne foi, comme expliqué par la Cour suprême du Canada dans Comeau's Sea Foods, supra. Il en résulte un régime administratif fondé principalement sur le pouvoir discrétionnaire du ministre.
[18] La demanderesse a refusé de consulter les intervenants de la pêche, estimant que son projet était une opération privée à but lucratif et qu'il ne serait pas du ressort du MPO de requérir qu'une consultation soit tenue. La preuve démontre qu'il est coutume au MPO de consulter les intervenants de la pêche qui peuvent être affectés par la décision. Le MPO a, le 3 novembre 2004, clairement identifié qui étaient les intervenants en question. À mon avis, la demanderesse n'a pas démontré qu'il était manifestement déraisonnable pour le MPO de demander qu'une consultation soit tenue.
[19] Le MPO a demandé l'information concernant les impacts potentiels du projet incluant le nombre de stations prévues selon le type d'engins de pêche utilisés et les lieux de prélèvements d'échantillons. Les protocoles d'échantillonnage sont des documents qui comportent les informations comme la méthodologie et détails d'activités de recherche tels le nombre de stations, le type de chalut, la durée de chaque trait, les parties de crabe mesurées à bord du bateau, etc. L'obtention de ces protocoles est pertinente en ce que, notamment, l'étude de ces protocoles permet au MPO de déterminer si toutes les mesures ont été prises afin de minimiser les impacts sur les espèces et leur habitat. La demanderesse a refusé de fournir les protocoles d'échantillonnage au motif que ceux-ci seraient la propriété intellectuelle de la demanderesse. Le défendeur soumet que quels que soient les droits détenus par un demandeur de permis sur un document donné, le MPO est en droit de demander une copie de ce document conformément au paragraphe 8(1)a) du Règlement. Le MPO est en droit de demander des documents et de l'information pouvant l'assister dans sa prise de décision. De plus, la preuve démontre que la prise de décision sur une demande de permis de pêche à des fins scientifiques se fait suite à une consultation entre plusieurs fonctionnaires du MPO de spécialisations diverses. Suite à ces consultations, le secteur des sciences du MPO s'est dit d'avis que pour évaluer les impacts possibles du projet de la demanderesse, le MPO devait étudier les protocoles. À mon sens, l'allégation de la demanderesse suivant laquelle les protocoles d'échantillonnage ne sont pas pertinents à la détermination des impacts de son projet n'est pas soutenue par la preuve.
[20] Conformément aux paragraphes 22(1)h), i) et j) du Règlement, le ministre est en droit d'imposer une condition à un permis concernant « le type et la quantité d'engins et d'équipements de pêche qui peuvent être utilisés et leur grosseur ainsi que la manière dont ils doivent être utilisés » , « l'endroit précis où les engins de pêche peuvent être mouillés » et « la distance à garder entre les engins de pêche » . Le MPO a aviséla demanderesse, par les lettres du 17 septembre 2004 et du 3 novembre 2004, qu'il avait l'intention d'imposer une condition relativement aux engins de pêche et leur utilisation en mentionnant que « les protocoles scientifiques et les coordonnées de la limite géographique du projet feraient parties de la condition de permis. » Sans les informations précises sur la manière dont la demanderesse entendait utiliser les engins de pêche, le ministre n'était pas en mesure d'exercer le pouvoir lui étant conféré par les paragraphes 22(1)h), i) et j) du Règlement.
[21] Le paragraphe 22(1)c) du Règlement prévoit que le ministre est en droit d'imposer une condition à un permis concernant « les eaux dans lesquelles la pêche peut être pratiquée » . Je ne trouve pas manifestement déraisonnable pour le MPO de demander les coordonnées géographiques du projet afin de les inclure dans les conditions de permis.
[22] Le MPO, par ses lettres du 17 septembre 2004 et du 3 novembre 2004, a avisé la demanderesse que « les données recueillies par la demanderesse lors des activités de pêche devraient être fournies au MPO. » Selon le paragraphe 22(1)t) du Règlement, le MPO est en droit d'imposer une condition à un permis concernant « le délai accordé pour faire parvenir au ministre les résultats et les données obtenus à la suite de la pêche effectuée à des fins expérimentales ou scientifiques » . Considérant cette disposition du Règlement, je ne considère pas la demande du ministre déraisonnable.
[23] Somme toute, la décision du ministre de refuser la demande de permis est loin d'être manifestement déraisonnable, bien au contraire. C'est la demanderesse, par ses agissements, ou plutôt ses inactions, qui a empêché le ministre d'exercer sa discrétion. Le ministre a imposé des conditions, ce qui lui était loisible de faire selon le Règlement, et il n'y a aucune preuve qu'il a agi de mauvaise foi ou de façon arbitraire.
3. Le ministre a-t-il respecté les règles de justice naturelle et d'équité dans l'évaluation de la demande de permis présentée par Recherches Marines Inc. ?
[24] Le demandeur soumet que le ministre n'a fait aucun effort pour discuter de la demande de permis avec les représentants de Recherches Marines. Encore là , je ne peux acquiescer. Par lettre datée du 17 septembre 2004, le MPO a fait part à la demanderesse de son intérêt de discuter du projet avec elle. En réponse à ceci, la demanderesse a entrepris des procédures pour l'émission d'un bref de mandamus. Il me semble clair que la demanderesse n'avait aucun désir d'avoir des discussions avec le MPO. Cela se confirme par les événements subséquents. Suite au désistement de la demanderesse, le 28 octobre 2004, des procédures en mandamus, le MPO a acheminé une autre lettre à la demanderesse, en date du 3 novembre 2004. Par cette lettre, le MPO indiquait notamment à la demanderesse qu'il était disposé à la rencontrer pour « discuter et clarifier les informations et positions. » Le même jour, l'avocate de la demanderesse signa la présente demande en révision judiciaire. Je suis d'opinion que le MPO a fait suffisamment d'efforts pour donner l'opportunité à la demanderesse d'expliquer son projet et en conséquence les règles de justice naturelle applicables dans le contexte de l'émission de permis ont été bien respectées.
[25] Pour tous ces motifs, la demande de contrôle judiciaire est rejetée.
JUGE
OTTAWA (ONTARIO)
Le 29 septembre 2005
COUR FÉDÉRALE
NOMS DES AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1963-04
INTITULÉ : RECHERCHES MARINES INC., une corporation dûment constituée selon les lois de la province du Nouveau-Brunswick c. PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : Fredericton (Nouveau-Brunswick)
DATE DE L'AUDIENCE : Le 6 septembre 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : Le juge Pinard
DATE DES MOTIFS : Le 29 septembre 2005
COMPARUTIONS :
Me Brigitte Sivret POUR LA DEMANDERESSE
Me Ginette Mazerolle POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Brigitte Sivret POUR LA DEMANDERESSE
Bathurst (Nouveau-Brunswick)
John H. Sims, c.r. POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada