Date : 20050318
Dossier : T-1776-03
Référence : 2005 CF 391
Ottawa (Ontario), le 18 mars 2005
Présente : Madame le juge Danièle Tremblay-Lamer
ENTRE :
DIANE POTVIN
demanderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire à l'encontre d'une décision du Commissaire à la magistrature fédérale, M. David Gourdeau (le « Commissaire » ), qui rejetait une plainte de la demanderesse contre MM. Guenette et Montpetit, greffier de la Cour canadienne de l'impôt et directeur général des Services intégrés respectivement. Dans cette décision, le Commissaire concluait à l'absence de violation à la Politique pour la prévention et le règlement du harcèlement en milieu de travail (la « Politique » ) de la Cour canadienne de l'impôt.
FAITS ET DÉCISION DU COMMISSAIRE
[2] La demanderesse est directrice de la Planification stratégique et des communications de la Cour canadienne de l'impôt depuis 1997 (poste AS-08). En novembre 1998, elle accède au Programme d'orientation des cadres ( « POC » ) afin de lui permettre d'accéder à un niveau EX-01.
[3] Vers la fin décembre 1999, le poste de M. Montpetit fut reclassé du niveau EX-01 au niveau de EX-02. La demanderesse soutient que la description des tâches de M. Montpetit comprenait maintenant des fonctions assignées à son poste et que M. Montpetit s'appropriait, pour fins de ce reclassement, des initiatives de réalisation mises sur pied par la demanderesse entre les années 1997 et 1999.
[4] Elle aurait découvert en juin 2000 certaines anomalies entourant le reclassement du poste de M. Montpetit. Suite à cette découverte, elle déposait une plainte en date du 7 juillet 2000 à ce sujet.
[5] Le 11 octobre 2000, M. Guenette remettait à M. Carroccetto, un consultant attitré en matière de classification pour la Cour canadienne de l'impôt depuis 1990, un document rédigé par la demanderesse qui alléguait qu'il y avait dédoublement entre les fonctions qu'elle exerçait et celles exercées par M. Montpetit, afin d'obtenir son opinion sur la question.
[6] Le 18 octobre 2000, dans une note de service qu'il faisait parvenir à M. Guenette, M. Carroccetto concluait qu'il n'y avait pas un tel dédoublement.
[7] Le 21 août 2002, la demanderesse déposait une plainte de harcèlement et d'abus de pouvoir auprès du Commissaire contre M. Guenette et M. Montpetit en vertu de la Politique.
[8] Me Carole Piette ( « l'enquêtrice » ) fut mandatée par le Commissaire de « vérifier les plaintes de Mme Potvin contre MM. Guenette et Montpetit » .
[9] La Politique prévoit que les plaintes fondées sur des actions ou des abstentions qui remontent à plus d'un an ne feront pas l'objet d'une enquête, sauf en cas de circonstances exceptionnelles. Comme certaines des allégations de harcèlement et d'abus de pouvoir formulées par la demanderesse remontaient à plus d'un an, l'enquêtrice offrit d'abord aux parties la possibilité de faire des représentations quant à la recevabilité de ces allégations.
[10] Le 20 décembre 2002, l'enquêtrice décidait que la demanderesse n'avait fait état d'aucune circonstance exceptionnelle. Elle limitait donc son enquête aux allégations qui se situent entre le 21 août 2001 et le 21 août 2002. Néanmoins, elle considérera les faits qui précèdent cette date comme preuve à l'appui des allégations qui ont été retenues.
[11] Le 14 janvier 2003, la demanderesse écrivait au Commissaire pour lui faire part de son insatisfaction quant à la décision de l'enquêtrice de ne pas enquêter sur les événements qui remontent à plus d'un an.
[12] Le 22 janvier 2003, le Commissaire répondait à la demanderesse, l'informant qu'il ne pouvait pas intervenir dans le processus d'enquête à cette étape.
[13] Le 18 février 2003, l'enquêtrice transmet à la demanderesse les réponses des intimés à ses allégations ainsi que leurs déclarations écrites et les documents pertinents qu'ils lui ont fournis. Le 25 mars 2003, elle invite la demanderesse à lui présenter ses observations. Celle-ci remet à l'enquêtrice 84 pages. La demanderesse demandait également une copie de la note de service de M. Carroccetto en réponse à sa plainte du 7 juillet 2000, laquelle était mentionnée dans une des réponses des intimés. C'est par une demande d'accès à l'information qu'elle réussissait à obtenir une copie du document après que la décision du Commissaire ait été rendue.
[14] Le 10 avril 2003, l'enquêtrice terminait la rédaction de son rapport d'enquête préliminaire. Le 23 mai 2003, la demanderesse transmettait ses commentaires sur ce rapport à Me Nadeau, conseiller principal du Centre fédéral de gestion de conflits en milieu de travail. Le 4 juillet 2003, Me Nadeau remettait à la demanderesse le rapport final d'enquête afin d'obtenir ses commentaires, ce que cette dernière fit de même que les intimés.
[15] Le 23 juillet 2003, Me Nadeau remettait au Sous-Commissaire à la magistrature fédérale le rapport final ainsi que les commentaires des parties.
[16] Le 28 août 2003, le Commissaire informait les parties de sa décision. Il entérinait la décision de l'enquêtrice sur la recevabilité des allégations ainsi que les conclusions du rapport final. Selon le Commissaire, « Les intimés ont agi conformément aux limites de leur droit de gérance et les décisions prises avaient tous [sic] une justification opérationnelle » .
[17] La demanderesse prétend que le Commissaire a failli à son obligation d'agir équitablement en ne divulguant pas la note de service de M. Carroccetto et que sa décision de ne pas traiter des allégations prescrites est manifestement déraisonnable.
L'ANALYSE
1. L'équité procédurale
(a) Existe-t-il une obligation de fournir la note de service du consultant pendant le processus d'enquête?
[18] Il est bien établi que le contenu de l'obligation d'équité procédurale dépend des circonstances de l'affaire : voir Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817. Plusieurs facteurs sont pertinents : (1) la nature de la décision recherchée et le processus suivi pour y parvenir; (2) la nature du régime législatif et les termes de la loi régissant l'organisme; (3) l'importance de la décision pour les personnes visées; (4) les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision; (5) les choix de procédure que l'organisme fait lui-même : Baker, précité.
[19] Il ne fait aucun doute qu'une décision suite à une allégation de harcèlement ou d'abus de pouvoir est susceptible d'entraîner des conséquences importantes pour toutes les personnes visées, ce qui augmente le niveau d'équité procédurale requis.
[20] D'ailleurs, la procédure établie par la Politique reflète la gravité potentielle d'une allégation de harcèlement. La Politique contient une définition large du harcèlement[1]; elle précise qu'il faut examiner avec sérieux toute allégation de harcèlement et décrit les responsabilités qui incombent à toutes les parties chargées de traiter la plainte[2] ainsi que les conséquences que peuvent entraîner une conclusion de harcèlement. Soulignons, en particulier, le passage suivant à l'alinéa 4.1(h) :
Le harcèlement sous toutes ses formes constitue une faute lourde. Les particuliers dont le comportement n'est pas conforme aux paramètres de la présente politique sont passibles de mesures disciplinaires pouvant aller jusqu'au congédiement. [Souligné dans l'original.]
[21] Lors d'une plainte officielle (comme en l'espèce), la Politique décrit en détail les étapes et les règles applicables concernant la présentation de la plainte, l'examen de celle-ci par le directeur général, la nomination d'un enquêteur, le déroulement de l'enquête elle-même et la décision prise par le Commissaire. La Politique établit l'échéancier applicable à chacune des étapes et elle permet aux parties de réagir au fur et à mesure que l'enquête se déroule. Ainsi, conformément aux modalités prévues par la Politique, cette dernière soulève une attente légitime selon laquelle la procédure établie sera respectée.
[22] La Politique protège et facilite la participation des parties au processus de décision. L'article 9.5.4. prévoit :
Lors d'une enquête menée à la suite d'une plainte, l'enquêteur effectuera les tâches suivantes
- il informera les parties concernées de leurs droits et de leurs responsabilités;
- il rencontrera les parties concernées et les témoins;
- il recueillera les éléments de preuve;
- il élaborera un rapport préliminaire (document protégé) et l'enverra à la partie plaignante et à la personne mise en cause - chaque partie disposera de dix jours après la réception de ce rapport pour présenter des commentaires à l'enquêteur;
- il présentera un rapport final (document protégé) aux parties, au directeur général, Services intégrés, et au greffier;
- il remettra l'information et les éléments de preuve à la Division des services des ressources humaines.
On rappellera à toutes les personnes touchées par l'enquête que les faits entourant la plainte doivent demeurer confidentiels et ne doivent pas être commentés en dehors du cadre de l'enquête.
Les personnes interrogées seront informées que l'information qu'elles fournissent au sujet d'autres personnes peut être communiquée à celles-ci, conformément aux dispositions de la Loi sur l'accès à l'information qui confèrent à ces personnes le droit de prendre connaissance des renseignements personnels les concernant.
[...]
[23] Je suis d'avis que la Politique codifie l'étendue des obligations imposées par l'équité procédurale dans les circonstances.
[24] Or, dans le présent dossier, la preuve démontre que chacune de ces étapes a été respectée. Néanmoins, la demanderesse prétend qu'elle aurait dû obtenir une copie de la note de service du consultant pendant le processus d'enquête. Selon les dispositions de la Politique, la demanderesse a le droit d'obtenir de l'information concernant la plainte mais cela ne veut pas nécessairement dire que toute la preuve recueillie par un enquêteur doit lui être divulguée.
[25] J'estime que la description des mesures de protection d'ordre procédurale appliquées lors d'une enquête relative aux droits de la personne ressemblent beaucoup au processus en cause en l'espèce et, par voie de conséquence, les conclusions tirées par le juge Décary dans la décision Bell Canada c. Syndicat canadien des communications, de l'énergie et du papier, [1999] 1 C.F. 113 (C.A.), au paragraphe 43 trouvent pleine application :
En ce qui concerne l'équité procédurale, la Commission a fait exactement ce que la jurisprudence de la Cour, aussi récemment que dans Slattery c. Commission canadienne des droits de la personne (1996), 205 N.R. 383 (C.A.F.), lui avait dit de faire. La Commission a remis à Bell une copie du rapport d'enquête préliminaire, du rapport d'enquête et du rapport d'enquête révisé. Elle a donné à Bell l'entière possibilité de répondre à tous ces rapports et Bell s'en est prévalue chaque fois. À la suite de la réception des observations de toutes les parties à l'égard du rapport d'enquête, chaque partie a reçu de la Commission les observations des autres. Subséquemment au dépôt du rapport d'enquête révisé, chaque partie s'est vu fournir l'occasion d'émettre des commentaires sur les observations faites par les autres à l'égard du rapport révisé. Le rapport révisé analysait un à un les arguments soulevés par Bell dans ses commentaires écrits. La Commission a examiné le rapport révisé, les observations de Bell sur ce dernier ainsi que d'autres observations présentées par Bell, avant de finalement rendre sa décision. Qu'est-ce qu'elle aurait pu faire de plus?
[26] En l'espèce, la demanderesse a été informée de « la substance » [3] de la conclusion de la note de service en cause à savoir qu'il n'y avait aucun dédoublement entre les fonctions de la demanderesse et celles de M. Montpetit; elle a eu toutes les occasions possibles de répondre à cette prétention, occasions dont elle s'est prévalue.
[27] La demanderesse prétend que les allégations soulevées par M. Carroccetto à l'effet qu'elle était émotive et irrationnelle auraient dû lui être communiquées puisque cette opinion du consultant lui était préjudiciable. Je ne suis pas de cet avis; il s'agit d'un fait non pertinent dans l'évaluation de la plainte de harcèlement de la demanderesse.
[28] Dans le présent dossier, l'enquêtrice a analysé en profondeur chacune des allégations de la demanderesse et elle s'est fondée sur des éléments de preuve qui ne provenaient pas de la note de service du consultant pour réfuter les allégations de harcèlement et d'abus de pouvoir présentées par la demanderesse. Elle a minutieusement évalué la preuve au dossier pour chacune des allégations.
[29] À titre d'exemples, j'ai reproduit les allégations 1 et 2 contre M. Guenette qui illustre la méthodologie utilisée par l'enquêtrice pour chacune des allégations.
ALLÉGATION 1 :
Allégations d'abus de pouvoir et d'intimidation contre l'intimé pour avoir délibérément retardé mon évaluation de rendement de l'année 2001 (évaluation suivant le dépôt de mon document du 7 juillet 2000) due le 31 avril de chaque année.
[...]
La preuve démontre que la plaignante elle-même a remis son évaluation un mois suivant la date à laquelle son évaluation était due, soit le 31 avril 2001. Je constate que l'intimé fut fréquemment absent du bureau au cours de la période de juillet à septembre 2001. Je constate aussi que la plaignante fut effectivement absente durant une grande période de temps. De plus, je constate qu'une autre employée a effectivement reçu son évaluation le 21 septembre 2001. Il est aussi à noter que la plaignante a reçu pour cette année une cote supérieure pour son rendement [...].
À mon avis, le retard de la remise de l'évaluation de rendement de la plaignante s'explique par des absences répétées d'une part et d'autre.
Une évaluation de rendement ponctuelle aurait été beaucoup souhaitable. En pratique, en raison de contre-temps, l'évaluation fut remise six mois suivant la fin de la période d'évaluation.
Sur la prépondérance des probabilités, je conclus qu'il n'y a pas d'abus d'autorité.
[...]
ALLÉGATION 2 :
Allégations d'abus de pouvoir, de chantage contre l'intimé dans le cadre de son rôle de championne de la fonction de contrôleur moderne.
[...]
Bien que la plaignante au mois de novembre était championne de la fonction de contrôleur moderne, la preuve démontre que la responsabilité de la fonction moderne de contrôle était toujours sous la tutelle de M. Montpetit, c'était une fonction corporative. M. Montpetit note que dès l'été 2001, il approcha l'intimé Guenette pour lui suggérer d'offrir à la plaignante un projet au niveau EX pour une période déterminée afin de l'épauler en ce qui a trait à l'initiative de la gestion moderne de contrôle.
La plaignante allègue que l'intimé Guenette et M. Montpetit ont concocté ce stratège afin d'éviter de donner suite à sa demande du 9 octobre 2001. Il demeure néanmoins que la plaignante n'a jamais soumis de description de tâches révisée ainsi que demandée dans la lettre du 19 octobre 2001. De plus, par la proposition initiée par M. Montpetit et adoptée par l'intimé, la plaignante a effectivement reçu une promotion intérimaire lui permettant d'agir au niveau EX pour une période définie. Effectivement la plaignante a conclu une entente avec l'intimé où elle acceptait le poste de EX-01. Je suis d'avis que la proposition de l'intimé était liée à des motifs organisationnelles, était un exercice justifié et approprié relevant des droits de directions.
Sur la prépondérance des probabilités, je conclus qu'il n'y a pas d'abus d'autorité.
[30] Il en va ainsi des dix allégations soulevées contre M. Guenette. Chaque conclusion découle d'une analyse portant sur la preuve documentaire (autre que la note de service du consultant) et l'évaluation par l'enquêtrice des circonstances pertinentes entourant chacune de ces allégations. En aucun temps (que ce soit de façon expresse ou implicite) l'enquêtrice n'a fait référence à l'état d'esprit de la demanderesse ou à quoi que ce soit d'autre qui pourrait y être apparenté. Je note également que les conclusions de l'enquêtrice ne sont pas fondées sur la crédibilité de la demanderesse.
[31] L'analyse des allégations soulevées contre M. Montpetit mène au même résultat.
[32] Bref, une étude du rapport de l'enquêtrice démontre qu'il n'y a aucun lien entre les analyses de l'enquêtrice des allégations de la demanderesse et les conclusions sur l'état émotionnel de cette dernière. La raison en est bien simple : l'état d'esprit de la demanderesse n'est pas un fait pertinent quant à la question de harcèlement, question qui est au coeur de ses allégations[4]. Par conséquent, à mon avis, la non-divulgation de l'opinion d'un consultant sur l'état d'esprit de la demanderesse quelques années auparavant ne lui a causé aucun préjudice et ne constitue pas un manquement à l'équité procédurale.
(b) Existe-t-il une crainte raisonnable de partialité?
[33] Ce deuxième argument concernant l'équité procédurale soulevé par la demanderesse n'est également pas fondé. Une vague allégation d'irrégularités au cours du processus d'enquête, allégation qui n'est fondée sur aucun exemple sauf celui de la non-divulgation de la note de service de M. Carroccetto, au sujet duquel j'ai déjà conclu qu'il s'agissait d'une décision qui respectait tout à fait le principe d'équité procédurale, ne saurait soulever une crainte raisonnable de partialité, selon le sens donné à cette expression par la jurisprudence.[5] Au contraire, toutes les étapes du processus d'enquête prévues par la Politique ont été respectées et les droits de la demanderesse d'y participer ont également été respectés.
2. La période d'un an pour l'enquête
[34] La Politique limite clairement l'enquête relative à une plainte de harcèlement à une période d'un an, sauf en cas de circonstances exceptionnelles. L'enquêtrice a conclu à l'absence de telles circonstances en l'espèce, et le Commissaire a appuyé sa conclusion. Néanmoins, comme le révèle la note de service, l'enquêtrice a examiné des faits précédant la période et qui pouvaient s'avérer pertinents relativement aux incidents de harcèlement alléguées qui avaient eu lieu au cours de la période d'un an.
[35] À l'exception de la non-divulgation du rapport du consultant, la demanderesse ne mentionne aucun détail factuel précis ni élément de preuve susceptible de réfuter la décision de l'enquêtrice d'appliquer la règle générale relative à la période d'un an. Comme le souligne le défendeur, la non-divulgation de la note de service ne constitue pas, en soi, des circonstances exceptionnelles. En conséquence, je suis d'avis qu'il n'y a aucun motif justifiant l'intervention de la Cour que la norme de contrôle applicable à cette décision discrétionnaire soit celle de la décision raisonnable ou manifestement déraisonnable.
[36] Pour ces motifs, la présente demande de contrôle judiciaire est rejetée avec dépens.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE que la demande de contrôle judiciaire soit rejetée avec dépens.
« Danièle Tremblay-Lamer »
J.C.F.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1776-03
INTITULÉ : DIANE POTVIN
c.
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : Le 28 février 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : Madame le juge Danièle Tremblay-Lamer
DATE DES MOTIFS : Le 18 mars 2005
COMPARUTIONS :
Me Annie Berthiaume pour la demanderesse
Me Alexandre Kaufman pour le défendeur
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Nelligan O'Brien Payne s.r.l.
1900-66, rue Slater
Ottawa (Ontario)
K1P 5H1 pour la demanderesse
M. John H. Sims
Sous-procureur général du Canada
Ministère de la Justice
Ottawa (Ontario) pour le défendeur
[1] L'article 6.1 définit le harcèlement pour les besoins de la Politique. Je mentionne, en particulier, l'affirmation voulant que « l'abus de pouvoir, selon la définition juridique de cette expression, est toujours considéré comme du harcèlement » .
[2] Voir, par exemple, les articles 7.5 à 7.8 de la Politique.
[3] Il s'agit des termes de l'arrêt Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879 cités avec approbation dans Slattery c. Canada (Commission des droits de la personne) (1996), 205 N.R. 383 (C.A.F.), [1996] A.C.F. no 385 au paragraphe 1 (C.A.)(QL).
[4] Il est intéressant de noter que, devant la Cour, la demanderesse ne conteste aucunement les conclusions de fond tirées par Me Piette sur cette question.
[5] Voir, par exemple, Committee for Justice and Liberty c. Canada (Office national de l'énergie), [1978] 1 R.C.S. 369.