Ottawa (Ontario), le 27 janvier 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE JOHN A. O'KEEFE
ENTRE :
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LE JUGE O'KEEFE
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire que James William Allan Bremer (le demandeur) a présentée à l'égard d'une décision par laquelle l'Agence des douanes et du revenu du Canada (l'ADRC ou le défendeur) a refusé de le dispenser des frais de pénalité et d'intérêts pour production tardive de sa déclaration de revenu pour l'année d'imposition 2002.
[2] Le demandeur sollicite ce qui suit :
1. Une ordonnance prévoyant la réduction de la pénalité pour production tardive de 10 pour 100 à 5 pour 100 du solde dû au moment où sa déclaration de revenu devait être produite;
2. une ordonnance prévoyant l'ajustement des frais d'intérêts réclamés par l'ADRC pour refléter le montant réel dû par le demandeur.
Le contexte
[3] Le demandeur s'attendait à recevoir un remboursement pour l'année d'imposition 2002 en raison de déductions d'impôt pour des dons de bienfaisance et des transferts de frais de scolarité de ses trois enfants à charge. Cependant, il a appris en mai 2003 qu'il devait de l'impôt parce qu'un montant insuffisant d'impôt avait été retenu d'un paiement reçu en vertu d'une entente de séparation. Afin de régler cette situation, le demandeur a fait un paiement spécial de 13 400 $ le 14 mai 2003 au Receveur général du Canada. Il a calculé que ce montant était supérieur au solde dû, et qu'il recevrait un remboursement d'environ 900 $.
[4] Le 14 octobre 2003, le demandeur a produit sa déclaration de revenu pour l'année d'imposition 2002, soit cinq mois après la date limite de production du 30 avril 2003. L'ADRC a établi à l'endroit du demandeur une cotisation pour des pénalités et intérêts se rapportant à la production tardive et au paiement en retard.
[5] La pénalité s'élevait à 5 pour 100 du solde dû à la date limite de production, plus un montant additionnel de 1 pour 100 du solde dû à la date limite de production pour chaque mois de retard que le demandeur avait pour la production de sa déclaration. Dans son avis de cotisation original daté du 1er décembre 2003, l'ADRC a calculé que le demandeur avait un solde dû de 15 436,27 $ à la date limite de production. Par conséquent, l'ADRC a établi une cotisation pour une pénalité de 1 543,63 $ (10 pour 100 du solde dû).
[6] Le demandeur a constaté que l'ADRC avait calculé incorrectement l'impôt dans l'avis de cotisation original. Il a informé l'ADRC de l'erreur.
[7] Le 26 janvier 2004, l'ADRC a établi un avis de cotisation final, qui corrigeait l'erreur de sorte que le solde d'impôt dû à la date limite de production était de 12 440,57 $. Les frais de pénalité et d'intérêts étaient par conséquent réduits pour refléter cet ajustement. Après avoir pris en compte le fait que le demandeur avait déjà payé 13 400 $ le 14 mai 2003, le solde dû par le demandeur était de 338,51 $. Ce montant a été payé par le demandeur.
[8] Le demandeur a demandé une révision en équité à l'égard des frais de pénalité et d'intérêts. L'ADRC a maintenu les frais dans une lettre datée du 25 juin 2004 et une fois de plus dans une lettre datée du 24 mars 2005.
Les motifs de la décision de l'ADRC de maintenir la cotisation
[9] L'ADRC estimait avoir correctement appliqué la pénalité de 10 pour 100 pour la production tardive et les frais d'intérêts étant donné que le demandeur avait produit sa déclaration de revenu cinq mois en retard. L'ADRC a ensuite examiné la question de savoir s'il était approprié dans les circonstances d'exercer son pouvoir discrétionnaire d'annuler ou de réduire les frais de pénalité et d'intérêts suivant les « dispositions d'équité » de la Loi de l'impôt sur le revenu, L.R.C. 1985 (5e suppl.), ch. 1 (la Loi). L'ADRC a déclaré que le facteur le plus important dans cette décision est de savoir si les frais de pénalité et d'intérêts résultaient de circonstances extraordinaires indépendantes de la volonté du contribuable, qui l'avaient réellement empêché de respecter ses obligations quant à l'impôt de la façon selon laquelle il devait le faire et au moment prévu pour le faire. L'ADRC a conclu que l'explication du demandeur pour sa production tardive, à savoir qu'il avait dû attendre d'avoir les formulaires pour les frais de scolarité de ses enfants, n'était pas une bonne raison pour avoir produit sa déclaration après la date limite de production. L'ADRC a mentionné que le demandeur aurait pu produire sa déclaration à temps pour 2002 et demander par la suite, après que les formulaires de transfert de frais de scolarité eurent été dûment signés, qu'une nouvelle cotisation soit établie. L'ADRC a en outre mentionné que le demandeur avait des antécédents de non-respect de ses obligations à l'égard de l'impôt, puisqu'il avait produit en retard des déclarations pour les années d'imposition de 1992 à 1995, et de 2001 et 2002. L'ADRC a conclu qu'il n'y avait pas de circonstances extraordinaires qui auraient pu empêcher le demandeur de produire à temps sa déclaration, et a refusé de le dispenser des frais de pénalité et d'intérêts.
[10] La présente demande est le contrôle judiciaire du refus de l'ADRC de réduire les frais de pénalité et d'intérêts.
Les questions en litige
[11] Les questions en litige à l'origine dans le présent appel étaient les suivantes :
1. L'ADRC a-t-elle commis une erreur en omettant d'exercer son pouvoir discrétionnaire de dispenser le demandeur de la pénalité pour production tardive?
2. L'ADRC a-t-elle commis une erreur en omettant de faire un ajustement à l'égard de la cotisation d'intérêts?
Les prétentions du demandeur
[12] Le demandeur n'a pas contesté la pénalité de base de 5 pour 100 pour production tardive. Cependant, il a contesté la pénalité additionnelle de 5 pour 100, calculée au taux de 1 pour 100 du solde dû à la date limite de production pour chaque mois complet de retard de production. Le demandeur prétend qu'il est inéquitable qu'il ait à payer cette pénalité additionnelle, compte tenu du fait qu'il a fait un paiement de 13 400 $ le 14 mai 2003 qui réduisait à zéro le montant dû. Il estimait que s'il avait produit sa déclaration à la fin de mai 2003, le gouvernement aurait dû lui rembourser 344,77 $ après qu'il eut payé la pénalité de base de 5 pour 100 et les frais d'intérêts. Le demandeur prétend que l'ADRC n'a pas tenu compte du moment de son paiement de 13 400 $ et que la pénalité additionnelle de 5 pour 100 était déraisonnable.
[13] Le demandeur conteste également les frais d'intérêts. Il prétend que les frais d'intérêts s'élevaient à 13,15 $ pour le paiement effectué en retard plus 40,73 $ pour le défaut de paiement du solde de 3 777,52 $ cotisé dans l'avis de cotisation original daté du 1er décembre 2003. Le demandeur reconnaît qu'il devait payer 13,15 $ pour le paiement effectué en retard, mais il prétend qu'il ne devrait pas payer l'autre montant de 40,73 $ en frais d'intérêts parce qu'il résultait d'une erreur de calcul commise par l'ADRC qui a subséquemment été corrigée dans l'avis de cotisation final.
Les prétentions du défendeur
[14] Le défendeur prétend que la norme de contrôle applicable est la norme de la décision raisonnable (voir l'arrêt Lanno c. Canada (Agence des Douanes et du Revenu), 2005 CAF 153), et que la décision de l'ADRC était raisonnable. Le défendeur a souligné que le demandeur n'avait pas allégué dans sa demande de dispense qu'il avait subi des difficultés financières.
[15] Le défendeur prétend en outre que les frais d'intérêts de 40,73 $ ont été calculés correctement étant donné que le demandeur n'avait fait un paiement que le 14 mai 2003, environ deux semaines après la date limite de production du 30 avril.
Les dispositions pertinentes de la loi
[16] Les dispositions pertinentes de la loi sont les suivantes :
| 150. (1) Sous réserve du paragraphe (1.1), une déclaration de revenu sur le formulaire prescrit et contenant les renseignements prescrits doit être présentée au ministre, sans avis ni mise en demeure, pour chaque année d'imposition d'un contribuable :
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150.(1) Subject to subsection (1.1), a return of income that is in prescribed form and that contains prescribed information shall be filed with the Minister, without notice or demand for the return, for each taxation year of a taxpayer,
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| [...]
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. . .
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| d) dans le cas d'une autre personne :
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(d) in the case of any other person, on or before
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| (i) au plus tard le 30 avril de l'année suivante, par cette personne ou, si celle-ci ne peut, pour quelque raison, produire la déclaration, par son tuteur, curateur ou autre représentant légal,
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(i) the following April 30 by that person or, if the person is unable for any reason to file the return, by the person's guardian, committee or other legal representative (in this paragraph referred to as the person's "guardian"),
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| [...]
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. . .
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| 161. (1) Dans le cas où le total visé à l'alinéa a) excède le total visé à l'alinéa b) à un moment postérieur à la date d'exigibilité du solde qui est applicable à un contribuable pour une année d'imposition, le contribuable est tenu de verser au receveur général des intérêts sur l'excédent, calculés au taux prescrit pour la période au cours de laquelle cet excédent est impayé :
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161.(1) Where at any time after a taxpayer's balance-due day for a taxation year
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| a) le total des impôts payables par le contribuable pour l'année en vertu de la présente partie et des parties I.3, VI et VI.1;
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(a) the total of the taxpayer's taxes payable under this Part and Parts I.3, VI and VI.1 for the year
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exceeds
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| b) le total des montants représentant chacun un montant payé au plus tard à ce moment au titre de l'impôt payable par le contribuable et imputé par le ministre, à compter de ce moment, sur le montant dont le contribuable est redevable pour l'année en vertu de la présente partie ou des parties I.3, VI ou VI.1.
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(b) the total of all amounts each of which is an amount paid at or before that time on account of the taxpayer's tax payable and applied as at that time by the Minister against the taxpayer's liability for an amount payable under this Part or Part I.3, VI or VI.1 for the year,
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the taxpayer shall pay to the Receiver General interest at the prescribed rate on the excess, computed for the period during which that excess is outstanding.
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. . .
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| 162. (1) Toute personne qui ne produit pas de déclaration de revenu pour une année d'imposition selon les modalités et dans le délai prévus au paragraphe 150(1) est passible d'une pénalité égale au total des montants suivants :
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162.(1) Every person who fails to file a return of income for a taxation year as and when required by subsection 150(1) is liable to a penalty equal to the total of
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| a) 5 % de l'impôt payable pour l'année en vertu de la présente partie qui était impayé à la date où, au plus tard, la déclaration devait être produite;
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(a) an amount equal to 5% of the person's tax payable under this Part for the year that was unpaid when the return was required to be filed, and
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| b) le produit de 1 % de cet impôt impayé par le nombre de mois entiers, jusqu'à concurrence de 12, compris dans la période commençant à la date où, au plus tard, la déclaration devait être produite et se terminant le jour où la déclaration est effectivement produite.
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(b) the product obtained when 1% of the person's tax payable under this Part for the year that was unpaid when the return was required to be filed is multiplied by the number of complete months, not exceeding 12, from the date on which the return was required to be filed to the date on which the return was filed.
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| [...]
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. . .
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| 220.(3.1) Le ministre peut, à tout moment, renoncer à tout ou partie de quelque pénalité ou intérêt payable par ailleurs par un contribuable ou une société de personnes en application de la présente loi, ou l'annuler en tout ou en partie. Malgré les paragraphes 152(4) à (5), le ministre établit les cotisations voulues concernant les intérêts et pénalités payables par le contribuable ou la société de personnes pour tenir compte de pareille annulation.
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220.(3.1) The Minister may at any time waive or cancel all or any portion of any penalty or interest otherwise payable under this Act by a taxpayer or partnership and, notwithstanding subsections 152(4) to 152(5), such assessment of the interest and penalties payable by the taxpayer or partnership shall be made as is necessary to take into account the cancellation of the penalty or interest.
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L'analyse et la décision
La norme de contrôle
[17] La Cour d'appel fédérale a traité de la norme de contrôle devant être appliquée aux décisions discrétionnaires du ministre portant sur les dispositions d'équité prévues par la Loi dans l'arrêt Lanno c. Canada (Agence des Douanes et du Revenu), 2005 CAF 153, aux paragraphes 6 et 7 :
Les motifs énoncés dans Hillier n'incluent pas l' « analyse pragmatique et fonctionnelle » qui est décrite dans l'arrêt Pushpanathan c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982. Dans le contexte des décisions discrétionnaires prises en vertu des « dispositions d'équité » , cette analyse obligerait à prendre en considération les facteurs suivants :
(1) Les dispositions d'équité ont été promulguées parce que le législateur a reconnu la nécessité d'accorder dispense de certaines dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu qui peuvent occasionner des difficultés excessives en raison de la complexité des lois fiscales et des questions procédurales qui entrent en jeu lorsque l'on conteste une cotisation d'impôt. L'octroi d'une dispense est une mesure discrétionnaire et ne peut être revendiqué de droit. Ce facteur dénoterait une norme de contrôle qui exige une retenue plus grande que la norme de la décision correcte.
(2) La décision en question ne peut pas être portée en appel, mais elle peut faire l'objet d'un contrôle judiciaire par la Cour fédérale et n'est pas protégée par une clause privative. La norme applicable serait celle de la décision raisonnable.
(3) La décision en question combine la détermination de faits et un examen de la politique d'administration fiscale, et parfois des questions de droit. L'expertise du décideur est indubitablement supérieure à celle des tribunaux pour ce qui est des questions qui relèvent de la politique d'administration fiscale. Son expertise n'est toutefois pas supérieure à celle des tribunaux pour ce qui est des questions de droit ou des conclusions de fait. La norme applicable serait celle de la décision raisonnable.
À mon avis, aucun facteur pertinent n'indique que la norme de contrôle exige une retenue plus grande que la norme de la décision raisonnable. En toute déférence, je suis donc en désaccord avec les décisions de la Cour fédérale dans Sharma et Cheng, et je conclus qu'en l'espèce, comme dans l'arrêt Hillier, la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable. Comme la juge n'a pas appliqué cette norme à la décision faisant l'objet du contrôle, il est nécessaire que la Cour le fasse.
[18] Après avoir examiné les facteurs de l'analyse pragmatique et fonctionnelle, je suis d'avis que la même norme de contrôle s'appliquerait à la décision faisant l'objet du contrôle dans la présente affaire.
[19] La présence ou l'absence dans la loi applicable d'une clause privative ou d'un droit d'appel
La Loi ne prévoit ni un droit d'appel ni une clause privative. La décision est, cependant, susceptible de contrôle judiciaire. Ces facteurs indiqueraient que la norme de contrôle est la décision raisonnable.
[20] L'expertise du décideur
Le défendeur a de façon certaine une grande expertise en matière d'impôt. Cependant, je suis d'avis que la Cour est autant en mesure que le défendeur de rendre une décision à l'égard de l'application des dispositions d'équité et une décision quant aux faits justifiant l'application des dispositions d'équité. Ce facteur indique une fois de plus que c'est la norme de la décision raisonnable qui s'applique.
[21] L'objet de la loi applicable ou de la disposition particulière
Les dispositions d'équité ont été adoptées dans le but de dispenser le contribuable d'intérêts et de pénalités. Le redressement est discrétionnaire. Cela indiquerait que c'est une norme de contrôle exigeant plus de retenue que celle de la décision correcte qui s'applique.
[22] La nature du problème
Dans la présente affaire, le décideur devait appliquer les faits au droit. Ainsi, le décideur traitait d'une question mixte de fait et de droit et à cet égard, il doit être fait preuve d'une plus grande retenue. Ce facteur indique que c'est la norme de la décision raisonnable qui s'applique.
[23] Compte tenu des facteurs précédemment mentionnés, je suis d'avis que c'est la norme de la décision raisonnable simpliciter qui devrait s'appliquer.
[24] La première question en litige
L'ADRC a-t-elle commis une erreur en omettant d'exercer son pouvoir discrétionnaire de dispenser le demandeur de la pénalité pour production tardive?
La disposition à l'égard de la pénalité pour une production tardive, l'article 162 de la Loi, calcule la pénalité selon un pourcentage du solde dû à la date limite de production. Cette disposition sert à décourager les contribuables de produire leurs déclarations de revenu après la date limite.
[25] Après avoir appris qu'il devait de l'impôt, le demandeur a fait en mai 2003 un paiement de 13 400 $ qui a effacé le solde dû. Malheureusement, il n'a pas produit sa déclaration de revenu avant octobre 2003 et il a reçu une cotisation pour une pénalité de base de 5 pour 100 parce qu'il avait dépassé la date limite, de même que pour une pénalité additionnelle de 5 pour 100 pour les cinq mois de retard de production de sa déclaration. Ces frais de pénalité de retard s'élevaient à 1 244,06 $ représentant 10 pour 100 de 12 440,57 $, soit le solde dû le 30 avril 2003. Je suis convaincu qu'il s'agit d'une application correcte de la disposition.
[26] Le demandeur demande l'annulation de cette dernière pénalité de 5 pour 100 parce que cela est injuste dans les circonstances. Suivant les dispositions d'équité (en particulier, le paragraphe 220(3.1) de la Loi), le ministre du Revenu national a le pouvoir discrétionnaire de renoncer à la pénalité ou aux intérêts ou de les réduire. L'ADRC a refusé d'accorder une dispense en vertu des dispositions d'équité, estimant qu'il n'y avait pas de circonstances extraordinaires qui auraient empêché le demandeur de produire à temps sa déclaration de revenu. La dernière pénalité était correcte en droit, mais les dispositions d'équité continuent à s'appliquer.
[27] Dans sa lettre au demandeur datée du 24 mars 2005, la seule mention que fait l'ADRC à l'égard du paiement de 13 400 $ fait par le demandeur était la suivante :
[traduction]
Bien que vous ayez fait un paiement à l'égard de votre dette d'impôt le 14 mai 2003, il y avait encore un montant dû jusqu'à ce que vous produisiez votre déclaration de revenu le 14 octobre 2003.
[28] Comme le demandeur a souligné, il n'y avait aucun montant dû au titre de l'impôt. Le seul montant dû lorsqu'il a produit sa déclaration de revenu le 14 octobre 2003 résultait de la pénalité de 1 pour 100 par mois qui s'appliquait pour chaque mois de retard. À mon avis, l'ADRC a commis une erreur susceptible de contrôle à l'égard de ce fait. Je ne puis dire quelle décision aurait été rendue à l'égard de l'application des dispositions d'équité si l'erreur n'avait pas été commise. Par conséquent, la décision n'est pas raisonnable et elle doit être annulée.
[29] La demande de contrôle judiciaire est par conséquent accueillie et l'affaire est renvoyée à un autre décideur afin qu'il rende une nouvelle décision.
ORDONNANCE
[30] LA COUR ORDONNE que la demande de contrôle judiciaire soit accueillie et que l'affaire soit renvoyée à un autre décideur afin qu'il rende une nouvelle décision.
Ottawa (Ontario)
Le 27 janvier 2006
Traduction certifiée conforme
Danièle Laberge, LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-702-05
INTITULÉ : JAMES WILLIAM ALLAN BREMER
c.
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 22 NOVEMBRE 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : LE JUGE O'KEEFE
DATE DES MOTIFS : LE 27 JANVIER 2006
COMPARUTIONS :
| Aucune comparution |
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Maria Vujnovic Kevin Dias |
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
| James Bremer North York (Ontario) |
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John H. Sims, c.r. Sous-procureur général du Canada |
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