Date : 20050518
Dossier : T-572-05
Référence : 2005 CF 721
Vancouver (Colombie-Britannique), le mercredi 18 mai 2005
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE BLAIS
ENTRE :
RICHARD WATTS
demandeur
- et -
CONSEIL DE LA PREMIÈRE
NATION TSESHAHT
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire qui vise la décision du conseil de la Première nation Tseshaht (le conseil) de tenir une élection partielle le 17 mai 2005 en vue de combler le poste occupé par Richard Watts (le demandeur), le conseil ayant jugé que la démission du demandeur était valable et définitive, même s'il a entre-temps retiré sa démission.
FAITS PERTINENTS
[2] Le demandeur est membre et négociateur en chef de la bande indienne de la Première nation Tseshaht (la bande). Le 13 mai 2004, il a été élu au conseil pour un mandat de quatre ans.
[3] Le demandeur était en désaccord avec plusieurs des décisions du conseil et, dans une lettre datée du 15 septembre 2004 et adressée à ses partisans, il a déclaré qu'il démissionnait. Au cours d'une réunion publique de la bande tenue le même jour, le demandeur a déclaré de vive voix qu'il démissionnait effectivement du conseil.
[4] Le 20 septembre 2004, le directeur général de la bande, Stephen Conway, a envoyé au demandeur une lettre indiquant que le conseil déplorait sa démission et lui demandant, pour des raisons de protocole, de confirmer sa démission par écrit.
[5] Toutefois, le 27 septembre 2004, le demandeur a changé d'avis et retiré sa démission dans une lettre adressée à ses partisans et à des membres du conseil (la lettre de démission).
[6] Au cours d'une réunion du conseil tenue le 30 septembre 2004, le chef du conseil, Les Sam, a déclaré que la démission du demandeur était acceptée et qu'il n'était pas nécessaire que ce dernier remette quelque autre avis écrit. Le demandeur a toutefois réitéré qu'il souhaitait continuer d'agir comme membre du conseil et que sa démission n'était pas valable étant donné qu'elle n'avait pas été donnée en conformité avec le Code électoral, comme le lui avait précédemment indiqué le directeur général de la bande.
[7] Au cours d'une réunion tenue le 30 novembre 2004, le conseil a adopté une motion rejetant la décision de démettre le demandeur de ses fonctions. Néanmoins, au cours d'une réunion du conseil tenue le 6 décembre 2004, le chef du conseil a distribué un avis juridique et, après avoir consulté les autres membres du conseil, a indiqué que le demandeur n'était plus conseiller.
[8] Après cette réunion, le conseil a adopté une résolution prévoyant la tenue d'une élection partielle le 17 mai 2005 en vue de combler le poste que le demandeur occupait au conseil.
QUESTIONS EN LITIGE
[9] 1. La démission du conseil faite de vive voix par Richard Watts est-elle valable?
2. Richard Watts a-t-il démissionné en bonne et due forme de son poste de conseiller de la bande Tseshaht, en conformité avec le Code électoral fondé sur la coutume de la Première nation Tseshaht?
ANALYSE
1. La démission du conseil faite de vive voix par Richard Watts est-elle valable?
[10] Étant donné que la bande Tseshaht n'est pas désignée par arrêté ministériel, le conseil de bande n'est pas régi par les dispositions de la Loi sur les Indiens (L.R.C. 1985, ch. I-5) ou du Règlement sur les élections au sein des bandes d'Indiens (C.R.C., ch. 952) relatives à l'élection et au mandat, mais plutôt par le Code électoral fondé sur la coutume de la Première nation Tseshaht (le Code électoral), que la bande a adopté par voie de référendum le 25 mars 2004.
[11] Le Code électoral a été adopté en remplacement de la coutume électorale précédemment suivie par la bande. Il est fondé sur un code type tel qu'il a été modifié par un comité créé précisément pour examiner et proposer des modifications en ce qui a trait à l'élection des membres du conseil de la Première nation Tseshaht, à la composition du conseil, au mandat des membres et à d'autres questions pertinentes.
[12] L'article 12 du Code électoral prévoit ce qui suit :
[TRADUCTION]
12. Un poste est vacant dans les cas suivants :
a) un membre décède;
b) un membre donne sa démission par écrit au conseil Tseshaht;
c) un membre a été condamné au criminel, que ce soit avant son entrée en fonction ou pendant qu'il occupe sa charge;
d) un membre est, sans justification, absent à trois réunions consécutives du conseil dûment convoquées;
e) une pétition visant la révocation du membre a été présentée et est signée par au moins 51 % des électeurs;
f) le membre devient incapable de remplir ses fonctions au-delà d'une période d'un (1) an;
g) le membre est nommé au sein de l'administration de la Première nation Tseshaht.
[13] Je souligne d'abord que, même si le mot « and » est employé à la fin de l'alinéa 12f) [dans la version originale anglaise], je lis cette disposition comme s'il s'agissait d'un « et » étant donné que l'article 12 serait dénué de sens si tous ces critères étaient cumulatifs puisqu'il est impossible qu'une personne soit morte et puisse remplir l'un des autres critères.
[14] Pris séparément, le critère prévu à l'alinéa 12b) indique qu'il y a vacance d'un poste lorsqu'un conseiller remet sa démission par écrit au conseil Tseshaht. La bande a peut-être choisi ce libellé afin d'éviter que des conseillers habités par un sentiment de frustration donnent par mégarde leur démission de vive voix, ou d'empêcher un conseiller de se soustraire à ses responsabilités en soutenant qu'il avait déjà démissionné alors qu'aucun membre du conseil n'en avait été informé.
[15] Par contre, le sous-alinéa 78(2)a)(ii) de la Loi sur les Indiens indique simplement que le poste d'un conseiller devient vacant lorsque son titulaire meurt ou démissionne. En pareil cas, la démission pourrait être donnée verbalement ou par écrit. Interpréter l'alinéa 12b) du Code électoral comme s'il n'exigeait pas que la démission soit remise par écrit au conseil équivaudrait à assouplir l'interprétation du Code électoral au point d'écarter cette disposition et de la remplacer par les exigences prévues dans la Loi sur les Indiens.
[16] Le défendeur soutient que la démission que le demandeur a donnée de vive voix le 15 septembre 2004 est valable puisqu'elle indiquait clairement l'intention de ce dernier. Le défendeur invoque la décision Nation Huronne-Wendat (Conseil) c. Laveau, [1987] 3 C.F. 647 ([1987] A.C.F. no 368), à l'appui de cet argument; cette affaire portait toutefois sur une démission présentée conformément à la Loi sur les Indiens, laquelle ne précisait pas les formalités qui devaient être respectées pour que la démission soit valable. En l'espèce, la démission donnée de vive voix ne remplissait pas les exigences du Code électoral et ne peut donc pas être considérée comme valable. Dans les cas où il n'y a aucune exigence quant à la façon dont la démission doit être donnée, celle-ci pourrait être remise verbalement ou par écrit. Toutefois, lorsqu'une règle, un règlement, un règlement administratif ou un autre acte ayant force exécutoire précise comment la démission doit être donnée, cette exigence doit être remplie :
Tel que mentionné plus haut, la Loi sur les Indiens ne prévoit pas de modalités relativement à la démission d'un chef ou d'un conseiller. Si le législateur avait voulu imposer des modalités, par exemple exiger que la démission soit présentée par écrit, il l'aurait dit.
Dans l'affaire précitée du Corp. of County of Pontiac v. Pontiac Pacific Junction Railway Co. ((1888), 11 L.N. 370 (C.S. Aylmer (dist. d'Ottawa)), la Cour supérieure s'est penchée en première instance sur le fait que le code ne prévoyait pas de modalités de démission. En conséquence, elle s'est repliée sur la common law, laquelle veut qu'une telle démission doive simplement être présentée d'une manière convenable (aux pages 372 et 373) :
[traduction] Le Code ne prévoit pas de modalités en ce qui concerne la démission du maire ou d'un membre du conseil. Nous devons donc nous en remettre à la common law; suivant les dispositions de celle-ci, une démission doit simplement être présentée d'une manière convenable, à moins que des modalités spéciales ne soient indiquées. Dans son ouvrage sur les conseils municipaux, Dillon mentionne au no 224 du vol. 1 : « Si la charte prescrit des modalités de démission, il faut naturellement s'y conformer. [...] Si aucune modalité particulière n'est prévue à cet effet, il n'est pas nécessaire de présenter une démission ni d'attester son acceptation par écrit. » [...] (Non souligné dans l'original.)
Nation Huronne-Wendat (Conseil) c. Laveau, précitée, paragraphes 17 et 18.
[17] Je conclus donc que la démission donnée de vive voix n'est pas en soi valable puisqu'elle ne satisfait pas à l'exigence formulée à l'alinéa 12b) du Code électoral.
2. Richard Watts a-t-il démissionné en bonne et due forme de son poste de conseiller de la bande Tseshaht, en conformité avec le Code électoral fondé sur la coutume de la Première nation Tseshaht?
[18] Étant donné que le Code électoral s'applique par dérogation à la common law, les exigences prévues par le Code doivent être remplies. La preuve démontre que le demandeur a bel et bien donné sa démission par écrit, mais sa lettre de démission était adressée à ses « partisans » et n'était pas expressément destinée au conseil Tseshaht. À l'appui de son argument voulant que la lettre qu'il avait écrite n'avait pas été adressée au conseil, le demandeur invoque la lettre que lui a fait parvenir le directeur général de la bande pour lui demander de confirmer sa démission par écrit.
[19] Selon la façon traditionnelle de démissionner prévue à l'alinéa 12b) du Code électoral, le conseiller doit présenter au conseil une lettre indiquant qu'il démissionne. Comme je l'ai déjà indiqué, ce moyen a peut-être été adopté afin de prévenir les démissions frauduleuses ou accidentelles. En pareil cas, l'exigence prévue à l'alinéa 12b) du Code électoral pourrait avoir pour objet d'empêcher le conseiller de réellement démissionner ainsi que de contrôler le moment choisi par le conseiller pour donner sa démission.
[20] D'après les éléments de preuve produits, le demandeur a remis sa lettre de démission en personne au frère de Caledonia Fred, Joshua Derrick Fred, au domicile de Mme Fred. Joshua Derrick Fred a remis cette lettre à Caledonia Fred, qui est membre du conseil, le même jour. Mme Fred a ensuite inséré la lettre de démission dans son dossier concernant les affaires du conseil, puis en a discuté avec les autres membres du conseil au cours de la réunion tenue le 13 septembre 2004.
[21] Le demandeur a par ailleurs personnellement remis une copie de sa lettre de démission à son neveu Grant Watts, qui travaillait à l'époque pour le conseil. Grant Watts a ensuite remis la lettre de démission à John Jepson, chef de la direction financière du conseil, et a tenté de l'afficher sur le site Web de la Première nation Sheshaht, sans toutefois y parvenir. Il est néanmoins évident que le demandeur le savait et y avait consenti.
[22] L'argument du demandeur est à mon avis difficile à comprendre. Pendant deux semaines, il a distribué sa lettre de démission aux membres de la collectivité, sachant que la bande devait tenir une réunion le 15 ou le 16 septembre. Il savait que la lettre de démission, qui était déjà entre les mains du tiers des membres de la bande, serait éventuellement remise au chef et au conseil.
[23] Les intentions et motifs du demandeur sont par la suite devenus clairs. Il a admis que, si Darlene Watts parvenait à faire adopter une motion rejetant sa démission, il considérerait qu'il s'agissait d'un vote de confiance et continuerait de siéger au conseil. Il a ensuite participé à la réunion de la bande, demandé de prendre la parole au cours de la réunion, présenté sa lettre de démission et expliqué ses motifs de vive voix. D'autres copies de la lettre étaient disponibles à la réunion de la bande.
[24] Le demandeur souhaitait selon moi se servir de sa lettre de démission comme monnaie d'échange, étant donné qu'il est le négociateur en chef de la bande. Il a expliqué, au cours du contre-interrogatoire, qu'il n'avait pas pris sa décision à la légère (Q 174, p. 34 du contre-interrogatoire du demandeur, le 10 mai 2005), mais après avoir mûrement réfléchi.
[25] Le demandeur connaît parfaitement les conséquences de ses actes. Il serait tout à fait illogique de convenir avec lui que, après avoir distribué sa lettre de démission de porte en porte, tout en sachant qu'elle parviendrait éventuellement à des membres du conseil, et avoir pris la parole pendant 20 minutes pour expliquer les motifs de sa démission, dans l'attente ou l'espoir secret que les membres de la bande insistent pour qu'il retire sa démission, il lui serait facile de reprendre ses fonctions de conseiller comme si de rien n'était.
[26] Ce scénario est satisfaisant du point de vue négociation. Toutefois, du point de vue juridique, il ne remplit pas les critères établis par la loi et la jurisprudence. Le bon sens nous dit qu' « on ne peut avoir le beurre et l'argent du beurre » .
[27] En l'espèce, je conclus que le demandeur a valablement donné sa démission étant donné que ses intentions étaient évidentes, tout comme le moment choisi pour donner sa démission, et qu'il a satisfait à l'exigence prévue à l'alinéa 12b), savoir celle de remettre un avis écrit. Le Code électoral prévoit expressément qu'une démission doit être donnée par écrit au conseil Tseshaht. Même si l'avis écrit n'était pas expressément adressé au conseil, j'estime que sa lettre publique et la déclaration faite de vive voix au cours d'une réunion publique de la bande confirmant qu'il démissionnait effectivement satisfont à l'exigence de l'alinéa 12b).
[28] Une fois qu'un conseiller a rédigé un avis de démission et qu'il a verbalement indiqué au conseil qu'il démissionnait, il serait illogique de le forcer à continuer de remplir les fonctions de son poste jusqu'à ce qu'il ait réimprimé sa lettre de démission en remplaçant, à la première ligne, « À l'intention de mes partisans » par « À l'intention du conseil » . Comme l'a dit ma collègue la juge Tremblay-Lamer au paragraphe 15 de la décision Agawa c. Bande Batchewana, [1998] A.C.F. no 1498 :
À mon avis, le corollaire de la décision Sault, selon laquelle le conseil n'a pas le pouvoir de déclarer vacant le poste d'un conseiller en raison d'un comportement qu'il juge inacceptable, est que le conseil ne jouit pas non plus du pouvoir de forcer un conseiller à demeurer en poste, à partir du moment où il a remis sa démission. Conclure autrement reviendrait à forcer quelqu'un à exécuter un devoir ou à fournir un service contre sa volonté, ce que j'ai beaucoup de difficulté à accepter. [Non souligné dans l'original.]
[29] Le fait que, dans sa lettre de rétractation, le demandeur dit [traduction] « [j]e retire ma démission du conseil » signifie qu'il avait l'intention de démissionner de son poste de conseiller et qu'il avait, selon lui, remis sa démission en bonne et due forme. En outre, le contre-interrogatoire sur l'affidavit du demandeur fait ressortir que son intention était effectivement de démissionner de son poste de conseiller et qu'il voulait que le conseil soit au courant de sa démission :
[traduction]
Q 162 : D'accord. Mais vous distribuiez des copies de votre lettre de démission dans des résidences sans savoir qui y vivait?
R : Oui.
Q 163 : Ainsi, vous aviez en quelque sorte l'intention de distribuer votre lettre en la remettant à un peu tout le monde?
R : Oui.
Q 164 : Et vous saviez que le chef et le conseil en obtiendraient éventuellement une copie?
R : Je m'en doutais assez.
Q 165 : Vous êtes d'accord avec cette affirmation?
R : Oui.
(Q 162 à 165 du contre-interrogatoire du demandeur, le 10 mai 2005)
[30] Même s'il n'a pas personnellement remis sa lettre de démission à tous les membres du conseil, le demandeur avait au départ l'intention d'en déposer une copie à chacune des 150 résidences de la réserve, en la remettant donc directement à chaque occupant. Il a en fin de compte distribué des copies de sa lettre dans une cinquantaine de résidences, un certain nombre de ces lettres ayant abouti entre les mains de membres du conseil.
[31] En outre, bien que le demandeur ait adressé sa lettre [traduction] « À l'intention de mes partisans » , la preuve démontre que les vrais destinataires semblent avoir été toutes les personnes avec lesquelles le demandeur est entré en contact puisqu'il en a remis une copie à chacun des clients venus lui acheter du poisson et qu'il a distribué des copies au hasard dans diverses résidences de la réserve :
[traduction]
Q 142 : D'accord. Ainsi, vous déposiez - vous arriviez dans une rue et vous remettiez une copie à tous - une copie de la lettre de démission à chacune des maisons se trouvant dans cette rue, peu importe qui y habitait; est-ce exact?
R : Oui.
(Q142 du contre-interrogatoire du demandeur, le 10 mai 2005)
[32] L'intention du demandeur, la lettre de démission et la confirmation faite de vive voix lors de la réunion du 15 septembre 2004, à laquelle tous les membres de la bande avaient été convoqués (y compris les membres du conseil) et au cours de laquelle il a présenté sa lettre, satisfont aux exigences du Code électoral et constituent une remise valable de sa démission, laquelle prenait effet à cette date.
[33] En ce qui a trait au fait que le demandeur se soit fié à la lettre du directeur général de la bande, je considère que l'obligation qui incombait au demandeur de remettre une lettre de démission directement au conseil ne change rien au fait qu'il avait bel et bien démissionné. L'obligation de se conformer à la méthode normale prévue à l'alinéa 12b) du Code électoral n'est rien de plus qu'une question de protocole. L'emploi par le demandeur d'une méthode non conventionnelle pour signifier son intention par écrit au conseil n'invalide pas sa démission.
[34] Je conclus en outre que la lettre datée du 27 septembre 2004, dans laquelle le demandeur a écrit ceci : [traduction] « Je retire ma démission du conseil en date d'aujourd'hui » , ne constitue pas une forme de réintégration valable. Tout comme il fixe les règles que les conseillers doivent suivre pour démissionner de leur poste, le Code électoral fixe les exigences auxquelles ceux-ci doivent satisfaire pour être élus au conseil. La remise d'une lettre de rétractation par un ancien conseiller n'est pas un moyen approprié; une telle lettre ne peut donc pas être considérée comme un moyen valable permettant au demandeur de réintégrer son poste. Pour cette même raison, la motion par laquelle le conseil a rejeté la décision de destituer le demandeur de ses fonctions de conseiller après que ce dernier eut valablement démissionné ne peut non plus être considérée comme valable.
[35] Pour les motifs susmentionnés, je conclus que le demandeur a valablement remis sa démission le 15 septembre 2004 et qu'il n'est donc plus membre du conseil de la Première nation Tseshaht.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
La demande de contrôle judiciaire est annulée.
« Pierre Blais »
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne Bolduc, LL.B.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-572-05
INTITULÉ : RICHARD WATTS
- et -
CONSEIL DE LA PREMIÈRE NATION TSESHAHT
LIEU DE L'AUDIENCE : VANCOUVER (C.-B.)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 16 MAI 2005
ET ORDONNANCE : LE JUGE BLAIS
DATE DES MOTIFS : LE 18 MAI 2005
COMPARUTIONS :
Dominique Nouvet POUR LE DEMANDEUR
Karim Ramji POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Cook Roberts POUR LE DEMANDEUR
Victoria (C.-B.)
Donovan & Company POUR LE DÉFENDEUR
Vancouver (C.-B.)