Date : 20010419
Dossier : T-1720-99
Référence neutre : 2001 CFPI 364
ENTRE :
LA SUCCESSION DE EDITH V. MOFFETT et LES EXÉCUTRICES
GAYE E. MOFFETT et ROSLYN E. BUTLER
demanderesses
et
MINISTRE DU REVENU NATIONAL
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LE JUGE HENEGHAN
INTRODUCTION
[1] La succession de Edith V. Moffett et ses exécutrices, Gaye E. Moffett et Roslyn E. Butler (les demanderesses), sollicitent le contrôle judiciaire d'une décision de l'Unité de l'équité de l'Agence des douanes et du revenu du Canada. Cette décision, en date du 1er septembre 1999, rejetait la demande présentée pour obtenir l'annulation des intérêts payables par ailleurs pour l'année d'imposition 1989, en vertu de la Loi de l'impôt sur le revenu, L.R.C. (1985), ch. 1 (5e suppl.) (la Loi).
[2] Les demanderesses sollicitent une ordonnance infirmant le refus d'annuler les intérêts et les pénalités et les relevant de l'obligation de payer certains frais connexes.
LES FAITS
[3] Les demanderesses sont les filles de feu Edith V. Moffett. Elles sont aussi les exécutrices de son testament, bien qu'aucune preuve formelle de ce fait n'ait été déposée. La succession demanderesse a produit un rapport d'impôt sur le revenu pour l'année d'imposition 1989 avant le 30 avril 1990. Le ministre du Revenu national (le défendeur) a d'abord cotisé cette déclaration le 18 avril 1990, et envoyé un remboursement de 188,35 $ à la succession.
[4] Le 2 février 1992, la succession a fait l'objet d'une nouvelle cotisation au titre de l'impôt sur le revenu pour inclure dans le revenu de l'année d'imposition de 1989 une somme de 59 665 $ provenant d'un fonds d'épargne-retraite enregistré qui n'avait pas été déclaré. Il semble qu'à l'époque, les exécutrices n'aient rien su de ce fonds. De toute façon, la nouvelle cotisation a fait que la succession devait payer la somme de 33 657,12 $, constituée comme suit : 16 758,30 $ d'impôt sur le revenu fédéral, 8 347,90 $ d'impôt sur le revenu de l'Ontario, 7 396,21 $ d'arriérés d'intérêt et 389 $ d'intérêts sur acomptes provisionnels.
[5] Le 28 avril 1992, les exécutrices demanderesses ont déposé un Avis d'opposition à la nouvelle cotisation du ministre. Cet Avis d'opposition a été retiré en novembre 1992, sous réserve que les réclamations au titre des intérêts soient annulées. Par la suite, les intérêts sur acomptes provisionnels et les arriérés d'intérêt ont été complètement annulés, ce qui laissait un solde dû de 25 523,56 $ au 8 mai 1993.
[6] Rien dans le dossier n'indique que les demanderesses aient reçu un avis écrit les informant des sommes dues au titre de l'impôt, et l'avocate du défendeur indique que l'Agence ne garde pas copie des avis de cotisation envoyés aux contribuables.
[7] Au cours de l'année 1993, il y a eu des échanges entre les demanderesses et les fonctionnaires de l'Agence des douanes et du revenu du Canada (le ministère) au sujet du solde dû. Les demanderesses ont été informées de façon régulière de la possibilité qu'elles voient leur responsabilité personnelle engagée en vertu du paragraphe 159(3) de la Loi, suite à une répartition des biens de la succession en l'absence du certificat du ministre. Le paragraphe 159(3) est rédigé comme suit :
| 159(3) Le représentant légal (à l'exclusion d'un syndic de faillite) d'un contribuable qui, en cette qualité, répartit entre plusieurs personnes ou attribue à une seule des biens en sa possession ou sous sa garde sans le certificat prévu au paragraphe (2) à l'égard des montants visés à ce paragraphe est personnellement redevable de ces montants, jusqu'à concurrence de la valeur des biens répartis ou attribués; le ministre peut établir à tout moment une cotisation à l'égard du représentant légal relativement à tout montant payable par l'effet du présent paragraphe. Les dispositions de la présente section s'appliquent, avec les modifications nécessaires, aux cotisations établies en vertu du présent paragraphe comme si elles avaient été établies en vertu de l'article 152. |
159(3) Where a legal representative (other than a trustee in bankruptcy) of a taxpayer distributes to one or more persons property in the possession or control of the legal representative, acting in that capacity, without obtaining a certificate under subsection 159(2) in respect of the amounts referred to in that subsection, the legal representative is personally liable for the payment of those amounts to the extent of the value of the property distributed, and the Minister may at any time assess the legal representative in respect of any amount payable because of this subsection, and the provisions of this Division apply, with any modifications that the circumstances require, to an assessment made under this subsection as though it had been made under section 152. |
|
[8] Les demanderesses ont reçu des avis conformes à la Loi en mars et en avril 1993. À un certain moment, le ministre avait accepté des versements de 200 $ par mois de chacune des exécutrices, mais il n'y a rien eu de versé à ce titre.
[9] En juillet 1993, les demanderesses ont rencontré l'agent de perception P. Coffey. Lors de cette réunion, les sommes réclamées ont à nouveau été discutées. Les demanderesses affirment qu'on ne leur a pas donné d'état précis des sommes dues, non plus qu'on les aurait informées de leurs options de paiement.
[10] Le 2 septembre 1993, l'agent de perception a à nouveau rencontré les exécutrices demanderesses. Le défendeur déclare que l'objectif de cette réunion était d'établir une cédule de paiement des sommes dues par la succession au titre de l'impôt. Les demanderesses soutiennent qu'elles ont essayé d'obtenir un état des sommes dues. Le ministère n'a jamais fourni ce document.
[11] Le 10 janvier 1995, l'agent de perception A. McGuire est entré en rapport avec Mme Moffett, pour l'informer de la possibilité qu'elle soit personnellement redevable en tant qu'exécutrice en vertu de l'article 159 de la Loi. Le défendeur soutient qu'à ce moment-là, Mme Moffett a confirmé que les biens de la succession avaient été répartis sans l'obtention préalable du certificat. Encore une fois, les demanderesses déclarent que l'agent de perception n'a pu les renseigner quant à la somme précise qui était due, non plus que leur donner un état de compte ou un dossier d'impôt. Les demanderesses déclarent avoir à nouveau offert de payer 200 $ par mois, offre qui a été rejetée alors qu'on soulevait la possibilité d'une poursuite.
[12] Le 24 janvier 1995, l'agent de perception et Mme Moffett se sont rencontrés à nouveau et la question de la responsabilité personnelle en vertu de la Loi a été rediscutée. Il semble que Mme Moffett aurait alors convenu que le solde réclamé par le ministre était correct.
[13] Les deux parties conviennent que le 12 juin 1995 un avertissement en vertu de la Loi a été délivré aux demanderesses, accompagné d'une lettre expliquant l'impact d'une cotisation en vertu de l'article 159 de la Loi. Les demanderesses déclarent que c'est à ce moment-là qu'elles ont pour la première fois été informées de la somme précise réclamée.
[14] Les deux parties conviennent que le 7 octobre 1998, un état de compte a été envoyé aux demanderesses, indiquant un solde dû de 45 869,98 $. Les demanderesses ont alors été cotisées pour la somme de 45 960,45 $ en vertu de l'article 159 de la Loi et, le 15 octobre 1998, un avis de nouvelle cotisation leur a été envoyé. Les demanderesses déclarent qu'elles ont essayé d'entrer en rapport avec le ministère à ce moment-là, mais que personne n'a répondu à leurs appels et aux messages laissés sur les boîtes vocales.
[15] Le 28 janvier 1999, le défendeur soutient que Mme Moffett a à nouveau téléphoné à l'agent de perception pour contester le solde dû au compte, nonobstant le fait qu'elle avait convenu que ce solde était correct le 24 janvier 1995.
[16] Les deux parties conviennent que le 29 janvier 1999, ou vers cette date, une saisie-arrêt a été autorisée et exécutée afin de récupérer des demanderesses l'impôt sur le revenu dû par la succession. Les demanderesses soutiennent que leurs comptes bancaires et leurs biens ont été gelés, et qu'elles n'ont été prévenues que plusieurs jours plus tard.
[17] Le 4 février 1999, les demanderesses ont présenté une proposition de paiement des sommes dues au titre de l'impôt, sous réserve qu'on annule les intérêts réclamés.
[18] Le 24 mars 1999, les demanderesses ont présenté une demande au Comité de l'équité pour obtenir l'annulation des intérêts accumulés sur le compte de la succession. Elles fondaient leur demande sur des erreurs ou retards du ministère.
[19] Dans une lettre datée du 17 juin 1999, le chef de l'Unité d'équité, J.C. Meyers, a rejeté la demande en question au motif que les demanderesses n'avaient pas démontré que les intérêts s'étaient accumulés par suite d'erreurs ou de retards imputables au ministère.
[20] Les demanderesses ont fait appel de cette décision le 11 août 1999. Le 1er septembre 1999, le chef des appels, Bureau des services fiscaux d'Ottawa, Agence des douanes et du revenu du Canada, M. Ken Malhotra, a rejeté la demande d'annulation des intérêts.
[21] Dans sa décision, M. Malhotra reconnaît qu'il y a eu des discussions au fil des ans entre les demanderesses et les fonctionnaires du ministère. Il arrivait toutefois à la conclusion qu'on ne pouvait leur accorder la réparation demandée sur la base d'erreurs ou de délais imputables au ministère, étant donné le fait que les demanderesses ne s'étaient pas acquittées du fardeau de la preuve d'établir que le défaut de paiement des impôts dus était au premier chef lié aux gestes du ministère. Il faisait remarquer de plus que les demanderesses n'avaient fourni aucun état de revenus, qui pourrait établir le fait qu'elles ne pouvaient payer les impôts en question, ou de présenter le « relevé des revenus et dépenses » à remplir par les demanderesses dans les 30 jours de la date de sa lettre. Finalement, il terminait sa lettre en informant les demanderesses qu'elles pouvaient solliciter le contrôle judiciaire de sa décision.
LA QUESTION EN LITIGE
[22] Cette demande ne soulève qu'une seule question, savoir si le défendeur a correctement interprété et appliqué le pouvoir discrétionnaire que lui accorde le paragraphe 220(3.1) de la Loi lorsqu'il a rejeté la demande d'annulation des intérêts payables par ailleurs pour l'année d'imposition 1989.
LES ARGUMENTS DES DEMANDERESSES
[23] Les demanderesses soutiennent que les délais de traitement du défendeur se sont soldés par le passage d'une période de temps déraisonnable avant qu'on ne les informe qu'il y avait des impôts dus. Les demanderesses soutiennent qu'elles n'ont reçu un « avis officiel » du solde réclamé que le 15 juin 1998, soit neuf ans après le décès de leur mère. Elles soutiennent que lors des discussions tenues avec les fonctionnaires du ministère en 1993, le manque de renseignements et la production de dossiers incomplets ont fait qu'il n'y avait pas entente quant au solde dû.
LES ARGUMENTS DU DÉFENDEUR
[24] Le défendeur soutient que la seule question à trancher par la Cour consiste à savoir si le ministre s'est acquitté de son obligation d'agir avec équité dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire que lui accorde le paragraphe 230(3.1) de la Loi. Le défendeur soutient aussi que les demanderesses ont eu de multiples occasions de présenter leur point de vue, que le décideur a tenu compte de tous les faits pertinents, et qu'il n'y a pas eu de mauvaise foi dans la prise de décision.
ANALYSE
[25] La présente demande de contrôle judiciaire trouve sa source dans une décision prise en vertu du paragraphe 220(3.1) de la Loi. Cette disposition est rédigée comme suit :
| 220(3.1) Le ministre peut, à tout moment, renoncer à tout ou partie de quelque pénalité ou intérêt payable par ailleurs par un contribuable ou une société de personnes en application de la présente loi, ou l'annuler en tout ou en partie. Malgré les paragraphes 152(4) à (5), le ministre établit les cotisations voulues concernant les intérêts et pénalités payables par le contribuable ou la société de personnes pour tenir compte de pareille annulation. |
220(3.1) The Minister may at any time waive or cancel all or any portion of any penalty or interest otherwise payable under this Act by a taxpayer or partnership and, notwithstanding subsections 152(4) to 152(5), such assessment of the interest and penalties payable by the taxpayer or partnership shall be made as is necessary to take into account the cancellation of the penalty or interest. |
|
[26] Dans Kaiser c. Le ministre du Revenu national (1995), 93 F.T.R. 66 (C.F. 1re inst.), Monsieur le juge Rouleau de notre Cour a fait le commentaire suivant sur l'objectif du paragraphe 220(3.1), à la page 68 :
L'objet de cette disposition législative est de permettre à Revenu Canada, Impôt, de gérer plus équitablement le régime fiscal, en faisant la place au bon sens dans le traitement des contribuables qui, en raison de leur infortune ou de circonstances échappant à leur volonté, sont incapables de respecter des délais ou de se conformer aux règles propres au régime fiscal. Le libellé de l'article confère au ministre un large pouvoir discrétionnaire de renoncer aux intérêts en tout temps. Pour le guider dans l'exercice de ce pouvoir, des lignes directrices ont été formulées; elles sont exposées dans la circulaire 92-2.
[27] Il est clair que le paragraphe 220(3.1) de la Loi n'impose aucune obligation au ministre, mais qu'il lui donne un pouvoir discrétionnaire quant à l'annulation des intérêts. La question est donc de savoir si ce pouvoir discrétionnaire a été exercé de façon correcte par le ministre ou, en l'instance, par son délégué.
[28] Le fait qu'un contribuable ne soit pas d'accord avec la décision du ministre n'implique pas que celle-ci sera annulée.
[29] La portée du contrôle judiciaire d'une décision ministérielle prise en vertu de ce pouvoir discrétionnaire se limite à examiner si le ministre l'a exercé correctement, en tenant compte des considérations pertinentes et sans l'intervention de facteurs étrangers. La norme de contrôle des décisions discrétionnaires prises dans le contexte du paragraphe 220(3.1) de la Loi a été examinée dans Kaiser, précité. Voici ce qu'on trouve à ce sujet à la page 68 :
La jurisprudence a établi une norme que sont tenus d'appliquer les tribunaux lorsqu'ils doivent contrôler l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire comme celui dont il est question en l'espèce. Dans l'arrêt Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. p. 2, (1982), (1982) 137 D.L.R. (3d) 558 (C.S.C.), le juge McIntyre a dit aux pages 7 et 8 :
En interprétant des lois semblables à celles qui sont visées en l'espèce et qui mettent en place des arrangements administratifs souvent compliqués et importants, les tribunaux devraient, pour autant que les textes législatifs le permettent, donner effet à ces dispositions de manière à permettre aux organismes administratifs ainsi créés de fonctionner efficacement comme les textes le veulent. À mon avis, lorsqu'elles examinent des textes de ce genre, les cours devraient, si c'est possible, éviter les interprétations strictes et formalistes et essayer de donner effet à l'intention du législateur appliquée à l'arrangement administratif en cause. C'est aussi une règle bien établie que les cours ne doivent pas s'ingérer dans l'exercice qu'un organisme désigné par la loi fait d'un pouvoir discrétionnaire simplement parce que la cour aurait exercé ce pouvoir différemment si la responsabilité lui en avait incombé. Lorsque le pouvoir discrétionnaire accordé par la loi a été exercé de bonne foi et, si nécessaire, conformément aux principes de justice naturelle, si on ne s'est pas fondé sur des considérations inappropriées ou étrangères à l'objet de la loi, les cours ne devraient pas modifier la décision. (Souligné dans l'original)
[30] Le pouvoir discrétionnaire octroyé au ministre par le paragraphe 220(3.1) doit être exercé conformément aux lignes directrices publiées par le défendeur. Ces lignes directrices se trouvent dans la Circulaire d'information no 92-2, qui est accessible au grand public et que les demanderesses connaissaient certainement.
[31] Le ministère doit tenir compte des points suivants, énoncés au paragraphe 10 de la Circulaire d'information, dans l'étude d'une demande qu'il exerce son pouvoir discrétionnaire :
a) si le contribuable ou l'employeur a respecté, par le passé, ses obligations fiscales;
b) si le contribuable ou l'employeur a, en connaissance de cause, laissé subsister un solde en souffrance qui a engendré des intérêts sur arriérés;
c) si le contribuable a fait des efforts raisonnables et s'il n'a pas fait preuve de négligence ni d'imprudence dans la conduite de ses affaires en vertu du régime d'autocotisation;
d) si le contribuable a des difficultés qui compromettent sa capacité à payer les sommes dues;
et
e) si le contribuable a agi avec diligence pour remédier à tout retard ou à toute omission.
[32] De plus, les demanderesses ont reçu une nouvelle cotisation du ministre le 20 février 1992, qui indiquait que la succession devait au titre des impôts la somme de 33 657,12 $, constituée comme suit : 16 758,30 $ d'impôt sur le revenu fédéral, 8 347,90 $ d'impôt sur le revenu de l'Ontario, 7 396,21 $ d'arriérés d'intérêt et 389 $ d'intérêts sur acomptes provisionnels. Dans une lettre datée du 29 octobre 1992, les demanderesses ont été informées que les intérêts sur acomptes provisionnels de 389,60 $ avaient été annulés. Dans une autre lettre, datée du même jour, les demanderesses étaient informées que les arriérés d'intérêt pour la période allant du 30 avril 1991 au 30 septembre 1992 avaient été annulés.
[33] Ceci mène inévitablement à la conclusion que les demanderesses savaient ce qu'elles devaient au titre des impôts au 30 septembre 1990. Une personne raisonnable en conclurait que la somme due à cette date était de 25 106,20 $, savoir l'addition des sommes cotisées au titre de l'impôt sur le revenu fédéral et au titre de l'impôt sur le revenu de l'Ontario.
[34] Les demanderesses n'ont néanmoins fait aucune tentative de payer cette somme ou de la contester de façon formelle, sauf les communications ponctuelles avec le ministère dont je viens de faire état. Il semble que les demanderesses n'ont fait aucun effort réel pour payer les impôts dus avant que le ministère ne prenne la mesure radicale de faire procéder à une saisie-arrêt de leurs biens.
[35] De plus, il importe de souligner que les demanderesses n'ont jamais présenté de relevé des revenus et dépenses. En l'absence de ces renseignements, la Cour ne peut absolument pas examiner la question de savoir quel aurait été leur impact sur la décision prise par le délégué du ministre.
[36] Bien qu'il semble y avoir eu un certain relâchement de la part du ministère dans la production des dossiers permettant de répondre pleinement aux préoccupations des demanderesses, il apparaît aussi que les lignes directrices formulées pour l'exercice du pouvoir discrétionnaire accordé par le paragraphe 220(3.1) envisagent la possibilité qu'un retard ou une erreur imputable au ministère soit un facteur à considérer.
[37] La décision de M. Malhotra porte qu'il a examiné cet aspect, mais il a conclu, après avoir examiné tous les renseignements et toutes les prétentions qui lui étaient présentés, que les erreurs ou retards du ministère n'étaient pas la cause principale du fait que les demanderesses semblent n'avoir pas su quelles étaient les sommes dues au titre de l'impôt.
[38] Je veux citer à nouveau Kaiser, précité, où la Cour déclare, à la page 69 :
Lorsque le ministre n'a pas agi de mauvaise foi, qu'il n'a violé aucun principe de justice naturelle ni pris en considération des facteurs étrangers ou inappropriés, rien ne justifie la Cour d'intervenir dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire.
ORDONNANCE
[39] En conséquence, rien au dossier ne justifie que j'intervienne dans la décision du délégué du ministre. La demande de contrôle judiciaire est rejetée, sans dépens.
« E. Heneghan »
Juge
Toronto (Ontario)
Le 19 avril 2001
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., Trad. a.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
Avocats inscrits au dossier
No DU GREFFE : T-1720-99
INTITULÉ DE LA CAUSE : LA SUCCESSION DE EDITH V. MOFFETT et LES EXÉCUTRICES GAYE E. MOFFETT et ROSLYN E. BUTLER
demanderesses
et
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
défendeur
DATE DE L'AUDIENCE : LE LUNDI 8 JANVIER 2001
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE PAR : MADAME LE JUGE HENEGHAN
DATE DES MOTIFS : LE JEUDI 19 AVRIL 2001
ONT COMPARU
Mme Gaye E. Moffett et pour les demanderesses,
Mme Roslyn Butler en leur propre nom
Mme Anne-Marie Lévesque pour le défendeur
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Gaye E. Moffett pour les demanderesses,
Roslyn E. Butler en leur propre nom
a/s 6 Royal Hunt Court
Ottawa (Ontario)
K1V 9M1
Morris Rosenberg pour le défendeur
Sous-procureur général du Canada
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
Date : 20010419
Dossier : T-1720-99
Entre :
LA SUCCESSION DE EDITH V. MOFFETT et LES EXÉCUTRICES GAYE E. MOFFETT et ROSLYN E. BUTLER
demanderesses
et
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE