Date : 20050927
ENTRE :
THERESA GILCHRIST, LUCIE BOUCHARD et
DENISE LEBLANC
et
SA MAJESTÉ LA REINE, REPRÉSENTÉE PAR LE CONSEIL DU TRÉSOR ET L'AGENCE CANADIENNE D'INSPECTION DES ALIMENTS
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire qui vise ce qui est qualifié de décision du comité des griefs de classification de l'Agence canadienne d'inspection des aliments, datée du 9 novembre 2004, dans laquelle il était mentionné que le comité constitué n'avait pas été en mesure d'arriver à une conclusion définitive en raison de « renseignements contradictoires » et qu'il y avait lieu de constituer un autre comité. Les demanderesses demandent l'annulation de cette décision, accompagnée de préférence de directives demandant au comité constitué antérieurement de poursuivre ses travaux, et des autres directives que la Cour pourrait souhaiter fournir.
[2] Les demanderesses sont des employées de l'Agence canadienne d'inspection des aliments qui ont déposé des griefs individuels dans lesquels elles allèguent que les postes qu'elles occupent au sein de l'Agence ont été mal classifiés et elles demandent la reclassification de ces postes. La défenderesse, l'Agence canadienne d'inspection des aliments, est qualifiée d' « employeur distinct » aux termes de la partie II de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P-35, de sorte que le traitement des griefs de classification est confié à l'Agence. Le paragraphe 91(1) de cette loi énonce :
91. (1) Sous réserve du paragraphe (2) et si aucun autre recours administratif de réparation ne lui est ouvert sous le régime d'une loi fédérale, le fonctionnaire a le droit de présenter un grief à tous les paliers de la procédure prévue à cette fin par la loi, lorsqu'il s'estime lésé :
| a) |
|
par l'interprétation ou l'application à son égard |
|
||
| (i) |
|
soit d'une disposition législative, d'un règlement - administratif ou autre -, d'une instruction ou d'un autre acte pris par l'employeur concernant les conditions d'emploi, |
|
||
| (ii) |
|
soit d'une disposition d'une convention collective ou d'une décision arbitrale; |
|
||
| b) |
|
par suite de tout fait autre que ceux mentionnés au sous-alinéa a)(i) ou (ii) et portant atteinte à ces conditions d'emploi. |
[3] L'Agence a mis sur pied sa propre procédure administrative pour traiter les griefs de classification, intitulé Processus de griefs de classification, dont la version pertinente est celle qui est entrée en vigueur le 1er juillet 2003. Il est déclaré dans l'avant-propos :
L'approbation de la section Classification & Design organisationnel, direction générale des ressources humaines doit être obtenue avant quelconque dérogation.
[4] Pour l'essentiel, dès qu'un grief concernant une classification est déposé, la procédure prévoit qu'un comité de griefs de classification est chargé de recevoir des renseignements, de délibérer et de préparer un rapport qui est présenté au gestionnaire, CDO, qui présente ses recommandations au sujet du rapport au v.-p., ressources humaines, qui prend la décision définitive au sujet du grief.
[5] D'une façon générale, le Processus énonce ce qui suit dans la section I D, 1 et 2 :
1. Chaque grief est examiné selon son mérite et une recommandation sur la classification du poste est faite par un Comité de griefs de classification au v.-p., Ressources humaines, par l'entremise du Gestionnaire, Classification & Design organisationnel.
2. La décision résultant du processus de grief de classification est finale et exécutoire.
[6] Le processus énonce ce qui suit dans la section VII A 2 au sujet du Comité :
Le processus de règlement des griefs de classification est un mécanisme de réparation administratif qui n'est pas conçu dans le but d'opposer deux parties; il permet une rencontre pendant laquelle des renseignements sont présentés, recherchés, discutés, afin de permettre au Comité de faire les recommandations appropriées.
Et à la section VII D, 1 à 4 :
1. Les délibérations du Comité ont lieu à huis clos et demeurent confidentielles en tout temps.
2. Les recommandations du Comité ne peuvent être discutées avec aucune autre partie, avant que la décision finale et exécutoire n'ait été émise.
3. Le Comité reverra et analysera tous les renseignements de façon juste et équitable, en accord avec les normes, techniques et principes de classification pertinents.
4. Le Comité peut recommander ce qui suit :
a. que le groupe & niveau actuels soient confirmés, avec le même pointage; ou
b. que le groupe & niveau actuels soient confirmés, mais avec un pointage différent; ou
c. que le groupe & niveau actuels soient changés, représentant une classification à la hausse; ou
d. que les groupe & niveau actuels soient changés, représentant une classification à la baisse.
[7] Le rapport du Comité est examiné par le gestionnaire, CDO, qui présente un autre rapport au v.-p., Ressources humaines. La section V du Processus énonce :
1. Le gestionnaire, Classification & Design organisationnel administre le Processus de griefs de classification et attribue la responsabilité d'un grief à un Conseiller accrédité de la Section.
2. Le gestionnaire, Classification & Design organisationnel procure son avis au v.-p., Ressources humaines au sujet de l'acceptation ou le rejet d'un rapport signé d'un comité de grief de classification.
3. Le gestionnaire, Classification & Design organisationnel écrit un rapport au v.-p., Ressources humaines lorsqu'il avise qu'un rapport d'un Comité de grief de classification soit rejeté ou qu'un nouveau comité de grief de classification soit réuni, et informe conformément toutes les parties impliquées au processus initial.
4. Le gestionnaire, Classification & Design organisationnel avise le v.-p., Ressources humaines sur le contenu de la décision de griefs de classification qui ont un impact important sur la classification d'autres postes de l'Agence.
[8] Le v.-p., Ressources humaines peut accepter les recommandations du Comité ou prendre d'autres mesures comme l'indique le Processus, à la section VIII A :
1. Le v.-p., Ressources humaines, en tant que Représentant du Président, révise le rapport du Comité de grief de classification et soit :
a. confirme les recommandation du Comité; soit
b. rend une décision dans les cas de rapports minoritaires et majoritaires; soit,
c. rend une décision séparée.
2. Si la recommandation unanime du Comité est rejetée par le v.-p., Ressources humaines, ce dernier avisera le président et rendra une nouvelle décision, énonçant les raisons de la non-acceptation du rapport du Comité de grief de classification.
[9] Il semble que les choses se soient déroulées légèrement différemment dans la présente espèce. Le Comité a préparé un rapport qui recommandait la reclassification des demanderesses mais le rapport n'a pas été signé par le Comité. Il semble qu'en fait la gestionnaire ait examiné une ébauche du rapport et ait refusé de le transmettre au v.-p. sous cette forme, pensant qu'il était fondé sur des renseignements erronés ou incomplets. Pour reprendre les propres termes de la gestionnaire, en citant l'affidavit qu'elle a déposé dans la présente demande :
[TRADUCTION]
4 Le gestionnaire, CDO, procure son avis au vice-président des Ressources humaines au sujet de l'acceptation ou du rejet de la recommandation du Comité.
Processus de griefs de classification, joint à l'affidavit et présenté comme pièce « A » , par. V (2).
5 Ce n'est que lorsque je suis convaincue, en qualité d'autorité chargée de présenter des recommandations au vice-président des Ressources humaines, que la recommandation du Comité est fondée qu'elle lui est transmise pour décision.
6 En l'espèce, après avoir examiné la recommandation du Comité et les arguments à l'appui, je conclus que la recommandation ne peut être transmise pour un certain nombre de motifs.
Processus de griefs de classification, joint à l'affidavit et présenté comme pièce « A » , section D.
7 Le raisonnement du Comité n'est pas défendable, parce qu'il n'est pas étayé par des faits reliés à l'emploi et il est fondé sur des renseignements trompeurs.
8 Il convient de noter qu'un grief de classification ne peut être entendu et tranché que lorsque toutes les parties s'entendent sur le contenu de la description de travail.
[10] Il semble qu'à la suite du refus de la gestionnaire d'appuyer le projet de rapport du Comité, le président du Comité ait envoyé aux demanderesses une lettre datée du 9 novembre 2004, dont voici le texte intégral :
[TRADUCTION]
Cette lettre a pour but de faire le point sur le statut des griefs que les titulaires du poste en question (Theresa Gilchrist, Lucie Bouchard et Denise Leblanc) ont déposé contre le niveau de classification de leurs postes.
Au cours des délibérations du comité, le caractère contradictoire des renseignements fournis ont empêché le comité d'arriver à une conclusion définitive. C'est la raison pour laquelle aucune recommandation n'a pu être présentée au sujet du groupe et du niveau de classification au vice-président des Ressources humaines.
Pour être équitable envers toutes les personnes concernées, nous avons l'intention de créer sans délai un nouveau comité de grief de classification. Pourriez-vous me faire savoir quels sont, dans les semaines qui viennent, les jours pendant lesquels vous serez disponibles?
C'est alors que les demanderesses ont présenté une demande de contrôle judiciaire.
[11] La position des demanderesses est que la défenderesse a commis une erreur de droit, a agi de mauvaise foi et a violé leurs droits à la justice naturelle et à l'équité procédurale pour les raisons suivantes :
a) il y a eu violation du caractère confidentiel du rapport lorsque le Comité a présenté un projet de motifs au gestionnaire;
b) il y a eu violation de compétence, étant donné que le Comité ne pouvait refuser de présenter un rapport et au lieu de le faire, constituer un nouveau Comité;
c) le Comité a omis de se prononcer sur des renseignements contradictoires;
d) le Comité n'a pas agi de bonne foi.
[12] La défenderesse soutient ce qui suit :
a) la lettre du 9 novembre 2004 n'était pas une décision et en l'absence de décision définitive, la Cour ne peut intervenir;
b) les mesures prises par le gestionnaire étaient, de toute façon, autorisées, à titre d'exercice des fonctions administratives exposées dans le Processus, section V (1) précité;
c) la Cour n'a pas le pouvoir, dans les circonstances, de rendre une ordonnance de mandamus.
[13] La première étape consiste à examiner l'effet du Processus de griefs de classification mis sur pied par l'Agence canadienne d'inspection des aliments. Le Processus ne fait pas partie d'une loi ni d'un règlement; il contient des lignes directrices qui ont été adoptées parce qu'il n'existait pas d'autres mécanismes administratifs, tel que l'envisage le paragraphe 91(1) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. L'Agence n'était pas tenue d'adopter un tel processus, mais puisqu'elle l'a fait, elle doit normalement le respecter. Dans Baker c. Canada (MCI), [1999] 2 R.C.S. 817, la Cour suprême du Canada a déclaré par l'entremise de la juge L'Heureux-Dubé, parlant au nom de la majorité, au paragraphe 26 :
Si le demandeur s'attend légitimement à ce qu'une certaine procédure soit suivie, l'obligation d'équité exigera cette procédure...
[14] Dans Forsch c. Canada (ACIA), 2004 CF 513, au paragraphe 26, le juge Mosley de la Cour a déclaré ce qui suit précisément au sujet de l'Agence canadienne d'inspection des aliments (même s'il s'agissait d'une autre politique, la Politique sur les plaintes en matière de dotation) :
Cependant, même l'Agence n'était pas tenue par la loi de créer ce comité, ni même d'adopter cette Politique, il demeure que c'est ce qu'elle a fait et il est normal de s'attendre à ce que l'Agence respecte ses propres lignes directrices.
[15] En l'espèce, le processus applicable en matière de classification n'a pas été suivi. La gestionnaire a cru à tort que son rôle consistait à examiner le projet de rapport du Comité et de refuser de le signer si elle n'était pas d'accord avec les recommandations qu'il contenait. Le Processus est clair :
1. Le Comité exécute ses travaux à huis clos jusqu'à ce que le rapport soit terminé et signé.
2. Le gestionnaire examine ensuite le rapport et prépare un autre rapport à l'intention du v.-p., Ressources humaines, dans lequel il propose :
· que le rapport soit accepté
· que le rapport soit rejeté
· qu'un nouveau Comité soit formé.
3. Le v.-p., Ressources humaines reçoit le rapport du Comité et celui du gestionnaire et :
· accepte le rapport du Comité, ou
· si le rapport du Comité comporte une décision majoritaire et une décision minoritaire, il accepte l'une d'entre elle, ou
· rend une décision distincte auquel cas le président doit en être informé, et
· présumément, un nouveau comité pourrait être formé pour revoir à nouveau le dossier.
[16] Il est clair que le Processus ne prévoit aucunement que le gestionnaire puisse soit examiner un projet de rapport, soit enjoindre au Comité de cesser ses travaux et constituer un nouveau comité. La gestionnaire a eu tort de prendre la décision qu'elle a prise. La défenderesse soutient que les dispositions de la section V(1) du Processus précisent que le gestionnaire « administre » le Processus et qu'elles sont donc suffisamment larges pour l'autoriser à agir au-delà de ce que prévoient expressément les dispositions du Processus. Ce n'est pas le cas; l'avant-propos traite expressément des dérogations au Processus et prévoit qu'elles doivent être approuvées par la section Classification & Design organisationnel. Aucune preuve n'indique que cette approbation ait été demandée ou obtenue.
[17] L'étape suivante consiste à décider si la lettre du 9 novembre 2004 est une activité (un terme neutre choisi à dessein) à l'égard de laquelle la Cour peut exercer ses pouvoirs en matière de contrôle judiciaire. La demanderesse affirme que le processus de révision n'est pas encore achevé et que tant qu'aucune décision définitive n'aura été prise au sujet de la classification, la Cour ne peut intervenir.
[18] Dans Krause c. Canada, [1999] 2 C.F. 476, la Cour d'appel fédérale a clairement indiqué que l'exercice des pouvoirs prévus à l'article 18 de la Loi sur la Cour fédérale ne dépend pas de l'existence d'une « décision ou ordonnance » . Comme l'a déclaré le juge Stone, parlant au nom de la Cour au paragraphe 24 :
L'exercice de la compétence prévue à l'article 18 n'est pas subordonné à l'existence d'une « décision ou ordonnance » . Dans Alberta Wilderness Assn. c. Canada (Ministre des Pêches et des Océans), [voir la note 17 ci-dessous], le juge Hugessen a fait observer que le recours prévu par cette disposition « ne dépend pas de l'existence préalable d'une décision ni d'une ordonnance » . En l'espèce, l'existence d'une décision générale d'adopter les recommandations de l'Institut canadien des comptables agréés ne fait pas courir le délai de prescription du paragraphe 18.1(2) de façon à rendre les appelants irrecevables à agir en mandamus, prohibition ou jugement déclaratoire. Autrement, quelqu'un qui serait dans le même cas n'aurait jamais la possibilité de demander justice sous le régime de l'article 18 du seul fait que le supposé acte invalide ou illégal découle d'une décision antérieurement prise en la matière. Cette dernière décision n'est pas elle-même un manquement à quelque obligation légale que ce soit. S'il y a eu manquement, celui-ci tient aux actes accomplis par le ministre responsable en violation du texte de loi applicable.
Note 17 : (1997), 26 C.E.L.R. (N.S.) 238 (C.F. 1re inst.), aux p. 241 et 242; infirmé par d'autres motifs; Alberta Wilderness Assn. c. Canada (Ministre des Pêches et Océans), [1999] 1 C.F. 483 (C.A.)
[19] En l'espèce, l'examen irrégulier du projet de rapport auquel a procédé la gestionnaire et le refus de celle-ci de prendre d'autres mesures que celle de constituer un nouveau comité, mesures que le Comité s'apprêtait à prendre, était des mesures qui n'étaient pas prévues par le Processus et qui allaient à l'encontre de celui-ci. Les demanderesses pouvaient légitimement s'attendre à ce que le Processus soit suivi. Il y a donc violation de l'équité procédurale. La Cour peut donc intervenir aux termes des articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales.
[20] Après avoir décidé que l'affaire des appelantes avait donné lieu à des violations de l'équité procédurale dans le processus de grief et que la Cour a compétence pour exercer ses pouvoirs à cet égard, il convient maintenant de décider quelle est la norme de contrôle applicable. En cas de violation d'une obligation, la décision attaquée doit être annulée. (Congrégation des témoins de Jéhovah de St-Jérôme-Lafontaine c. Lafontaine (Village), 2004 CSC 48, au paragraphe 30). La norme à appliquer est celle de la décision correcte. Les violations de l'équité procédurale n'appellent aucune retenue à l'égard des décisions qui en sont entachées.
[21] Le dernier élément à considérer est de savoir quelle est la réparation que la Cour peut accorder. Les alinéas 18(1)a) et b) de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. 1985, ch. F-7, énoncent que la Cour fédérale a le pouvoir, notamment, de décerner un bref de certiorari, de mandamus, et toute réparation « de la nature » d'un certiorari ou d'un mandamus. Les pouvoirs attribués à la Cour fédérale d'accorder une réparation à la suite d'une telle demande sont exposés au paragraphe 18.1(3) :
(3) Pouvoirs de la Cour fédérale - Sur présentation d'une demande de contrôle judiciaire, la Cour fédérale peut :
a) ordonner à l'office fédéral en cause d'accomplir tout acte qu'il a illégalement omis ou refuser d'accomplir ou dont il a retardé l'exécution de manière déraisonnable;
b) déclarer nulle ou illégale, ou annuler, ou infirmer et renvoyer pour jugement conformément aux instructions qu'elle estime appropriées, ou prohiber ou encore restreindre toute décision, ordonnance, procédure ou tout autre acte de l'office fédéral.
[22] Le paragraphe 18(1) précise les pouvoirs de la Cour fédérale et le paragraphe 18.1(3) énonce la réparation qu'elle peut accorder. Cette réparation est expressément prévue, comme le montre l'utilisation du mot « peut » qui indique nécessairement que toutes les réparations normalement associées aux brefs de certiorari ou de mandamus ou les réparations « de la nature » de ces ordonnances peuvent être accordées en plus de la réparation prévue au paragraphe 18.1(3) ou y être associée. Ainsi, dans le cas où la common law imposerait une contrainte à l'octroi d'une réparation au moyen d'un certiorari ou d'un mandamus, cette contrainte est supprimée dans la mesure où le paragraphe 18.1(3) prévoit une telle réparation.
[23] La Cour accordera donc la réparation suivante, comme elle a le pouvoir de le faire :
1. La décision communiquée par lettre du 9 novembre 2004 en vue de mettre sur pied un nouveau comité est annulée;
2. L'affaire est renvoyée au Comité, tel que constitué au départ, pour qu'il poursuive l'examen du dossier à huis clos et prépare un rapport signé;
3. La gestionnaire ne pourra examiner le rapport ou l'ébauche d'un tel rapport que lorsque celui-ci sera signé et remis à son destinataire.
4. La gestionnaire ne pourra essayer d'influencer le Comité dans la préparation de ce rapport ou de l'ébauche d'un tel rapport avant qu'il ne soit signé et remis à son destinataire.
[24] La Cour délivrera une ordonnance en ce sens. Quant aux dépens, les parties ont convenu, par lettres envoyées par leurs avocats, de fixer cette somme à 2 500 $, montant que j'attribue à la partie qui a obtenu gain de cause, en l'occurrence les demanderesses.
« Roger T. Hughes »
Toronto (Ontario)
Le 27 septembre 2005
Traduction certifiée conforme
David Aubry, LL.B.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-2173-04
INTITULÉ : THERESA GILCHRIST, LUCIE BOUCHARD et DENISE LEBLANC
c.
SA MAJESTÉ LA REINE, REPRÉSENTÉE PAR LE CONSEIL DU TRÉSOR ET L'AGENCE CANADIENNE D'INSPECTION DES ALIMENTS
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 20 SEPTEMBRE 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : LE JUGE HUGHES
DATE DES MOTIFS : LE 27 SEPTEMBRE 2005
COMPARUTIONS :
James Cameron POUR LES DEMANDERESSES
Stéphane Hould POUR LES DÉFENDERESSES
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Raven, Allen, Cameron, Ballantyne & Yazbeck LLP POUR LES DEMANDERESSES
Ottawa (Ontario)
John H. Sims, c.r. POUR LES DÉFENDERESSES
Sous-procureur général du Canada