IMM-2158-97
OTTAWA (ONTARIO), LE 10 NOVEMBRE 1997.
EN PRÉSENCE DU JUGE MACKAY
E N T R E :
A. B.,
demandeur,
- et -
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION,
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA ET
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA,
défendeurs.
SUR requête déposée le 20 août 1997 pour le compte des défendeurs en vue d'obtenir :
| a) une ordonnance radiant la déclaration; |
| b) subsidiairement, une ordonnance accordant aux défendeurs un délai de 30 jours, à compter de l'ordonnance rendue dans la présente requête, pour déposer une défense, si la requête n'est pas accueillie; |
APRÈS avoir entendu l'avocat du demandeur et les avocats des défendeurs à Toronto, le 2 septembre 1997, au sujet de la présente requête, ainsi que d'une requête présentée en vertu de la règle 474 par le demandeur dans le présent dossier, que réponse soit donnée à certaines questions de droit et, avec le consentement donné pour le compte des parties, que les demandes d'autorisation et de contrôle judiciaire dans les dossiers IMM-2156-97 et IMM-2157-97 soient entendues concomitamment et la Cour ayant sursis au prononcé de sa décision, et après avoir examiné les observations qui ont été faites,
ET la Cour ayant, de sa propre initiative, examiné le paragraphe 82.1(1) de la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, et modifications, et l'article 18 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, et modifications;
ORDONNANCE
| LA COUR ORDONNE : |
| 1. La requête des défendeurs est accueillie. |
| 2. La déclaration du demandeur est radiée. |
________________________________
JUGE
| Traduction certifiée conforme : |
| François Blais, LL.L. |
IMM-2158-97
OTTAWA (ONTARIO), LE 10 NOVEMBRE 1997.
EN PRÉSENCE DU JUGE MACKAY
E N T R E :
A.B.
demandeur,
- et -
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION,
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA ET
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA,
défendeurs.
Sur requête présentée le 27 août 1997 pour le compte du demandeur en vue d'obtenir :
| (1) une ordonnance prescrivant à la Cour de répondre aux trois questions suivantes conformément à la règle 474 : |
| A) Le demandeur jouit-il du droit, dans les circonstances de l'espèce, à l'assistance d'un avocat en vertu de l'article 7 de la Charte des droits et libertés? |
| B) Les défendeurs sont-ils tenus en droit de payer pour les services de l'avocat du demandeur dans une enquête en matière d'immigration compte tenu des circonstances de l'espèce? |
| C) Subsidiairement, l'enquête en matière d'immigration devrait-elle être suspendue jusqu'à ce que les intimés acceptent de payer les services de l'avocat du demandeur dans cette enquête? |
| 2) une ordonnance prescrivant que la Cour entende la présente affaire le 2 septembre 1997, à 13 h 30; |
Sur consentement et après avoir entendu l'avocat du demandeur et les avocats des défendeurs à Toronto, le 2 septembre 1997, au sujet de la présente requête, ainsi de la requête présentée en vertu de la règle 419(1) par le défendeur dans ce dossier, que la déclaration du demandeur soit radiée et au sujet des demandes d'autorisation et de contrôle judiciaire dans les dossiers IMM-2156-97 et IMM-2157-97 et la Cour ayant sursis au prononcé de sa décision, et après avoir examiné les observations qui ont été faites,
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
| 1. Autorisation est accordée, sur consentement, qu'il soit statué sur les questions soulevées dans les attendus de la présente ordonnance concomitamment à la requête des défendeurs voulant que la déclaration du demandeur soit radiée en vertu de la règle 419(1) des Règles de la Cour fédérale, affaire entendue le 2 septembre 1997. |
| 2. Les réponses suivantes sont données aux questions soulevées dans le premier attendu de la présente ordonnance : |
| Question A) - Le demandeur jouit du droit à l'assistance d'un avocat conformément au paragraphe 30(1) de la Loi sur l'immigration, disposition non incompatible avec l'article 7 de la Charte. |
| Question B) - Non |
| Question C) - Non |
___________________________________
JUGE
| Traduction certifiée conforme : |
| François Blais, LL.L. |
E N T R E :
IMM-2156-97
A. B.,
requérant,
- et -
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION,
intimé,
ET :
IMM-2157-97
A. B.,
requérant,
- et -
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION, et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA,
intimés,
ET :
IMM-2158-97
A. B.,
demandeur,
- et -
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION,
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA,
défendeurs.
MOTIFS DES ORDONNANCES
LE JUGE MacKAY
| Les présents motifs ont trait à la décision relative aux requêtes principales présentées et aux requêtes en vue d'obtenir des ordonnances de confidentialité dans trois instances dans lesquelles les questions principales sont les mêmes, le demandeur/requérant (le " requérant ") sollicitant un redressement contre les défendeurs/intimés (l'" intimé ") représentant le gouvernement de Sa Majesté. La question principale soulevée dans les trois instances concerne le droit du requérant impécunieux, réfugié au Canada, à un " avocat compétent et diligent " rémunéré par l'État pour le représenter dans une enquête en matière d'immigration convoquée pour examiner son admissibilité au Canada par suite d'allégations selon lesquelles il aurait commis, à l'étranger, un fait constituant un crime de guerre. Les allégations sont de la nature de celles que proscrit l'alinéa 19(1)j) de la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, et modifications, (la " Loi "), alors que l'enquête est menée par un arbitre en vertu de l'article 27 de la Loi . |
| Sur le plan de la procédure, les circonstances sont plutôt inhabituelles. Je me dois de les relater brièvement avant de passer aux questions de fond qui sont soulevées dans les trois instances. |
| Les antécédents procéduraux |
| L'historique peut être décrit brièvement. Le demandeur dans le dossier IMM-2158-97 est le requérant dans les deux autres instances, le dossier IMM-2156-97 et le dossier IMM-2157-97. La première a été introduite par voie de déclaration, les deux autres sont des demandes d'autorisation et de contrôle judiciaire. Dans les trois instances, le requérant sollicite la même ordonnance de confidentialité et, comme je l'ai déjà dit, les trois instances soulèvent la même question fondamentale comme moyen justifiant l'obtention d'un jugement déclaratoire ou l'annulation d'une décision négative prise pour le compte du ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration (le " ministre "). |
| L'affaire qui a d'abord été mise au rôle pour audition était une requête présentée par l'intimé visant à obtenir une ordonnance radiant la déclaration du requérant dans le dossier IMM-2158-97. Deux jours francs avant l'audition de la requête, le requérant a déposé une requête opposée dans ce dossier, en se prévalant de la règle 474, et demandant des réponses à des questions concernant les mêmes questions qui sont soulevées dans les trois instances. Au même moment, le requérant a déposé des requêtes dans chacune des deux autres instances, voulant que la demande d'autorisation et de contrôle judiciaire soit entendue à l'audience, et que l'audition ait lieu en même temps que celle de la requête dans le dossier IMM-2158-97, puisque les questions sont essentiellement les mêmes. Ces dernières requêtes du requérant voulant que la demande d'autorisation soit entendue à l'audience sont fondées sur le paragraphe 82.1(4) de la Loi et ont été présentées sur consentement. Les deux parties sont convenues que toutes les questions ayant trait aux trois dossiers soient tranchées en même temps par la même cour. La Cour a reçu suffisamment d'information à propos des circonstances et les avocats des parties l'ont assurée que les dossiers dans chacune des instances concernant la demande d'autorisation et de contrôle judiciaire étaient suffisamment complets tant pour ce qui est de l'examen de la demande d'autorisation que pour l'audition de l'affaire, si l'autorisation était accordée. Compte tenu de la similitude des questions soulevées, reconnaissant que les demandes d'autorisation soulèvent des questions qui sont défendables et à des fins d'économie judiciaire, tout en admettant que les questions devraient être tranchées avant la reprise prévue de l'enquête, j'ai accordé à l'audience l'autorisation de solliciter le contrôle judiciaire dans les deux dossiers connexes (IMM-2156-97 et IMM-2157-97) et ordonné que les affaires soient entendues ensemble avec la requête de l'intimé en radiation dans le dossier IMM-2158-97 et la requête opposée du requérant dans le même dossier. |
| Les circonstances du requérant |
| La Section du statut de réfugié de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié a conclu que le requérant était, à son arrivée au Canada, un réfugié au sens de la Convention. Conformément à la Loi, il a donc présenté une demande d'établissement en qualité de résident permanent. Le traitement de sa demande a été retardé en raison d'allégations, faites au nom du ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration, selon lesquelles le requérant était une personne décrite à l'alinéa 19(1)j) de la Loi. S'il était jugé que tel est le cas, il ne serait pas admissible au statut de résident permanent au Canada et pourrait faire l'objet d'une mesure d'expulsion. |
| L'alinéa 19(1)j) de la Loi interdit l'admission au Canada de : |
| j) celles [personnes] dont on peut penser, pour des motifs raisonnables, qu'elles ont commis, à l'étranger, un fait constituant un crime de guerre ou un crime contre l'humanité au sens du paragraphe 7(3.76) du Code criminel et qui aurait constitué, au Canada, une infraction au droit canadien en son état à l'époque de la perpétration; |
| Les allégations faites contre le requérant ont entraîné son arrestation en juillet 1996 et il a été détenu en attendant l'enquête portant sur ces allégations. À la suite d'une enquête initiale en juillet 1996, qui ne portait pas sur les allégations graves du ministre, il a été ordonné que le requérant soit remis en liberté le 30 juillet 1996. À cette date, le ministre n'était pas encore prêt à procéder à l'enquête. En effet, ce n'est qu'en avril 1997 qu'a été convoquée l'enquête visant à examiner les allégations, juste pour être ajournée au mois de juin 1997, et puis ajournée de nouveau, avec le consentement du requérant. Une brève audience a été tenue par l'arbitre en août 1997 pour entendre le témoignage d'un témoin expert en visite cité par la Couronne. |
| Pendant plus d'un an, à compter du mois d'août 1996, l'avocat représentant le requérant a demandé la divulgation appropriée des faits allégués et de la preuve, à produire par le ministre, que le requérant devrait réfuter à son enquête. L'avocat du requérant a continué à réclamer la divulgation de l'accusation qui pesait contre lui, mais, sauf pour la divulgation apparemment faite par inadvertance de deux documents par la Couronne en décembre 1996, pratiquement rien d'autre n'a été divulgué jusqu'à la mi-juillet 1997 lorsque la Couronne a produit dix volumes de preuve documentaire. Depuis juin 1996, lorsque le requérant a été informé des allégations et de l'enquête, la Couronne a apparemment continué à chercher d'autres éléments de preuve, y compris l'envoi d'un avocat au pays de provenance du requérant au Canada, pour enquêter, semble-t-il, sur les accusations qui, a-t-on dit, pèseraient encore contre le requérant dans son pays d'origine et selon lesquelles il aurait participé à des tueries. Ces éléments de preuve sont recherchés à l'appui des allégations pesant contre le requérant et qui doivent être entendues par l'arbitre chargé de l'enquête, lequel doit statuer sur ces questions. |
| À l'automne de 1996, le requérant a présenté une demande auprès du Régime d'aide juridique de l'Ontario. Sa demande a été approuvée, sous réserve d'une limite de 16 heures en temps de préparation pour l'avocat, en plus de toutes les comparutions aux audiences. Le régime ontarien, dit-on, permet des augmentations discrétionnaires supérieures à l'aide accordée à l'origine, mais toute augmentation ne serait considérée qu'à l'issue de l'enquête. Ainsi, aucune assurance n'est donnée qu'il recevrait une aide pour ce qui est du temps de préparation pour son avocat au-delà du minimum actuellement fixé. |
| Le requérant a écrit au ministre en octobre 1996 lui demandant de payer les services de l'avocat qui le représenterait à l'enquête. La demande est demeurée lettre morte. En avril 1997, le requérant a réécrit au ministre renouvelant sa demande de paiement des services de son avocat dans l'affaire. Par lettre du 7 mai 1997, après consultation entre le personnel du ministre et celui du procureur général, l'avocat occupant pour le ministre a refusé la demande. |
| On dit que l'avocat du requérant a déjà consacré beaucoup plus d'heures à cette affaire que la limite de préparation permise par l'Aide juridique, en particulier dans ses efforts pour obtenir une divulgation suffisante. Le requérant fait valoir que les 16 heures en temps de préparation déjà autorisées par l'Aide juridique ne sont pas suffisantes pour assurer un procès équitable dans les circonstances de l'espèce, particulièrement à la lumière des retards mis à commencer l'enquête, retards dus au fait que le ministre n'était pas prêt à procéder à l'enquête. On dit que si l'enquête avait été menée de façon expéditive peu de temps après que les allégations du ministère ont été faites, le peu de temps de préparation approuvé par l'Aide juridique aurait été suffisant, mais tel n'était pas le cas. |
| Le requérant est d'avis que les questions soulevées dans les instances sont complexes et que les audiences seront longues. Il désire être représenté au cours de ces instances par un avocat qui serait bien préparé à cette fin. Il soulève la question du droit que lui reconnaît l'article 7 de la Charte d'être représenté par un avocat compétent et préparé à s'occuper de l'instance de la nature de l'enquête en l'espèce dont les conséquences pour son bien-être sont si graves. |
| Étant donné que l'avocat ne savait pas trop quelle était la meilleure façon de soulever la question du paiement de ses services, les instances ont été introduites par les trois actes de procédure visés ici : par déclaration dans le dossier IMM-2158-97 et par demande d'autorisation et de contrôle judiciaire dans le dossier IMM-2156-97, sollicitant le contrôle de la décision du 7 mai 1997 de ne pas payer les services d'avocat pour le requérant, ainsi que dans le dossier IMM-2157-97, sollicitant un jugement déclaratoire en vertu de l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, et modifications. Les trois instances ont toutes été introduites par dépôt le même jour, soit le 26 mai 1997, de la déclaration et des deux avis de requête introductive d'instance. |
| Dans les trois instances, le recours sollicité est essentiellement le même. Ainsi, le requérant sollicite, comme le dit sa déclaration : |
| [TRADUCTION] |
| (i) une déclaration confirmant qu'en vertu de l'article 7 de la Charte, il a le droit, dans les circonstances de l'espèce, d'être représenté par un avocat compétent et diligent; |
| (ii) une déclaration confirmant que le ministre intimé doit payer les services d'un avocat pour représenter le requérant dans l'enquête en matière d'immigration en l'espèce; |
| (iii) subsidiairement, une ordonnance prescrivant que l'enquête en matière d'immigration soit suspendue jusqu'à ce que le ministre intimé accepte de payer les services d'un avocat pour représenter le requérant; |
| (iv) les dépens entre avocat et client. |
Les positions des parties à l'action
L'affaire qui avait été mise au rôle initialement pour audition, la requête de l'intimé dans le dossier IMM-2158-97 visant à obtenir une ordonnance radiant la déclaration du requérant, est fondée sur la règle 419(1)a), pour le motif, fait-on valoir, qu'elle ne révèle aucune cause raisonnable d'action. Subsidiairement, elle demande une ordonnance prolongeant le délai de dépôt de la défense. La requête du requérant, contestant la requête en radiation, présentée en vertu de la règle 474, demande des réponses aux trois questions qui soulèvent simplement le droit du requérant aux ordonnances demandées par voie de recours dans l'action et dans les procédures de contrôle judiciaire.
La déclaration du requérant énonce les faits essentiels concernant le statut du requérant comme réfugié au Canada, sa demande d'établissement, sa détention en juillet 1996, les retards mis à effectuer l'enquête et les retards mis à la commencer conformément à la Loi et son état actuel d'ajournement. Puis, trois paragraphes allèguent d'autres faits et enfin, la déclaration énonce le recours demandé précédemment mentionné dans les présents motifs. Les trois paragraphes alléguant des faits à l'appui de la demande de redressement sont libellés comme suit :
| [TRADUCTION] 4. Le demandeur a présenté une demande d'aide juridique à l'automne de 1996. Le Régime d'aide juridique de l'Ontario a accepté de prendre en charge le cas du demandeur sous les conditions suivantes : seulement 16 heures en temps de préparation seraient payées et le Régime paierait pour toutes les comparutions à l'audience. Le Régime permet des augmentations discrétionnaires, mais uniquement à l'issue de l'audience. En octobre 1996, le demandeur a écrit au ministre pour lui demander de prendre à sa charge ses services d'avocat parce que, à ce moment là, l'aide offerte par le Régime paraissait tout à fait insuffisante, compte tenu de l'absence de divulgation et du manque de préparation de la part des responsables du ministère de l'Immigration. Le ministre n'a jamais répondu. Le demandeur a écrit de nouveau en avril 1997. Par lettre du 7 mai 1997, la demande a été rejetée. La lettre indiquait que les responsables du ministère de la Justice et du ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration avaient participé à la décision de refuser les fonds. |
| 5. Depuis le mois d'août 1996, le demandeur a demandé continuellement la divulgation. Il a présenté une requête à la Section d'arbitrage en décembre 1996 pour obliger le ministère de l'Immigration à une divulgation complémentaire. La requête a été retirée parce que les responsables du ministère qui s'occupaient d'une autre instance ont fourni les documents que le demandeur cherchait à obtenir. Le demandeur a présenté une autre demande de divulgation par lettre du 17 décembre 1997, demandant les déclarations de témoins, etc. Cette demande a été reprise dans une lettre au ministère de la Justice en date du 2 avril 1997. La divulgation effectuée depuis la demande de décembre a été très limitée (le curriculum vitae d'un témoin expert). La divulgation n'a pas été suffisante. Les responsables du ministère de l'Immigration ont envoyé un avocat du ministère de la Justice au [pays d'origine du requérant] le 23 mai 1997 ou vers cette date pour qu'il mène une enquête complémentaire. |
| 6. L'avocat du demandeur estime qu'il a déjà consacré jusqu'ici de 40 à 50 heures sur ce dossier. Il n'a pas accepté le certificat délivré par l'Aide juridique. Les 16 heures allouées sous le Régime sont tout simplement insuffisantes pour assurer une audience équitable dans les circonstances de l'espèce. Si le ministère de l'Immigration avait pu réunir tous ses éléments de preuve au début, la somme accordée par l'Aide juridique aurait pu être suffisante. Compte tenu des difficultés à obtenir la divulgation, la somme accordée par l'Aide juridique est tout à fait insuffisante. Les questions soulevées en l'espèce sont complexes et longues. Le demandeur désire être représenté par un avocat à l'audience. Il ne peut avoir une audience équitable que s'il bénéficie des services d'un avocat pour lui permettre de bien se préparer à l'audience. |
En ce qui concerne le paragraphe 5 et la question de la divulgation qui y est mentionnée, je répète que dix volumes de documents ont été fournis au requérant vers la fin de l'été 1997.
Le critère applicable à une requête en radiation sous le régime de la règle 419(1)a), la règle invoquée en l'espèce par l'intimé, est énoncé par la juge Wilson dans Operation Dismantle c. La Reine1, qui appliquait le critère énoncé précédemment par le juge Estey dans Procureur général du Canada c. Inuit Taparisat du Canada 2. Ainsi, si on présume que tous les faits plaidés sont réputés susceptibles d'être prouvés ou d'avoir été prouvés, la Cour radiera la déclaration du requérant seulement dans les cas évidents lorsqu'elle est convaincue au-delà de tout doute qu'il n'existe aucune cause raisonnable d'action.
On fait valoir pour le compte de l'intimé dans le dossier IMM-2158-97 qu'aucune cause raisonnable d'action n'a été plaidée qui justifierait le jugement déclaratoire sollicité ou la suspension proposée de l'enquête en matière d'immigration puisqu'aucune obligation n'incombe à l'intimé de payer pour les services de l'avocat représentant le requérant dans cette enquête.
Une telle obligation n'existe pas, insiste-t-on, pour plusieurs raisons. L'aide juridique est une responsabilité provinciale et le paiement des frais de justice par l'intimé ne pourrait se faire qu'à titre gracieux, sans obligation légale.
De plus, l'intimé prétend que le paragraphe 30(1) de la Loi reconnaît qu'une personne visée par une enquête a le droit de se faire représenter par un avocat, mais il est expressément dit que cela se fait à ses frais et, en l'espèce, la constitutionnalité de cette disposition n'est pas contestée. Cette disposition est mise en contraste avec certaines dispositions du Code criminel (articles 672.24, 672.5) et de la Loi sur les jeunes contrevenants (article 11) qui autorisent expressément les tribunaux concernés à désigner un avocat ou à s'assurer de toute autre manière que le prévenu devant eux est représenté par ministère d'avocat. Il n'existe aucune disposition semblable en ce qui concerne les enquêtes en matière d'immigration et l'intimé soutient que, par inférence, le Parlement aurait prévu qu'un avocat soit désigné et rémunéré dans des instances en matière d'immigration s'il avait voulu que de tels services soient fournis.
Mon collègue le juge Cullen a statué que notre Cour n'a aucune compétence pour désigner un avocat rémunéré par l'État pour représenter un requérant sollicitant l'autorisation et le contrôle judiciaire3 d'une décision sous le régime de la Loi. À mon avis, cette absence de compétence de la Cour de désigner un avocat aux frais de l'État est pertinente en l'espèce où un jugement déclaratoire est demandé, ou tout autre redressement au même effet, que les ministres intimés devraient payer les services d'avocat du requérant à l'occasion d'une enquête tenue sous le régime de la Loi. Manifestement, si la Loi n'oblige aucunement les ministres intimés à payer les services d'avocat pour les personnes visées par une enquête en matière d'immigration, la Cour ne serait pas fondée, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, à déclarer que le requérant a droit à des services d'avocat aux frais de l'État, à moins qu'une obligation puisse être déduite autrement de la loi.
Enfin, l'avocat de l'intimé fait valoir que ni la common law ni la Charte ne confèrent un droit aux services d'un avocat rémunéré par l'État dans de telles instances. Le requérant rejette cet argument, sa demande de redressement étant fondée sur le principe d'équité ainsi que sur l'article 7 de la Charte. Invoquant le principe énoncé dans R. c. Rowbotham 4, on fait valoir pour le compte du requérant que, dans les circonstances de l'espèce, la représentation du requérant par un avocat est essentielle à une audition équitable des questions dont l'enquête est saisie. Ces circonstances comprennent la possibilité que le requérant perde son droit de demander le statut d'immigrant et que cette demande puisse ne pas être traitée dans un délai raisonnable, le risque éventuel auquel il serait exposé s'il était renvoyé dans son pays d'origine, où, prétend-on, il ne pourrait s'attendre à un procès équitable concernant les accusations qui pèseraient encore contre lui, et l'omission continue du ministre de divulguer d'une façon satisfaisante le fondement de son inquiétude donnant lieu à l'enquête, notamment l'omission de divulguer les noms des témoins éventuels et les éléments de preuve éventuelle sous forme d'un énoncé des propos qui seront tenus.
On fait valoir que dans ces circonstances le temps de préparation pris en charge par l'Aide juridique est insuffisant, argument dont l'avocat de l'intimé a pratiquement reconnu le bien-fondé. On soutient que, selon les principes d'équité ou en vertu de l'article 7 de la Charte, tout comme dans l'affaire Rowbotham, le requérant devrait être assuré d'avoir les services d'un avocat compétent pour le conseiller tout au long du processus. C'est ainsi, dit-on, particulièrement lorsqu'il y a eu des retards considérables parce que le ministre n'était pas prêt à procéder à l'enquête.
Dans l'affaire Rowbotham, la Cour d'appel de l'Ontario a confirmé la décision d'un juge de première instance de suspendre une instance en matière criminelle, laquelle était exceptionnelle vu sa longueur et sa complexité anticipées, jusqu'à ce que les fonds nécessaires aient été garantis pour l'avocat de l'accusée, qui n'avait pas les moyens de retenir son propre avocat et à qui l'aide juridique avait été refusée. L'arrêt Rowbotham a été mentionné dans l'affaire R. c. Sechon5, où le même principe a été reconnu, mais non suivi par la Cour d'appel du Québec. Dans cette affaire, le juge Rothman, écrivant au nom de la Cour, a déclaré :
| [TRADUCTION] Je suis donc convaincu que, même si le droit à l'assistance d'un avocat n'est pas constitutionnellement garanti de façon expresse par la Charte, si la longueur ou la complexité de la procédure ou des circonstances de l'accusé sont telles que ce dernier ne pourrait obtenir un procès équitable sans l'assistance d'un avocat, des services d'avocat doivent lui être fournis, s'il n'a pas lui-même les moyens de les retenir. Et si un accusé, pour quelque raison que ce soit, n'est pas représenté par un avocat à son procès, il est clair, également, que le juge du procès est tenu de lui fournir une aide raisonnable dans la présentation des éléments de preuve et de ses moyens de défense devant le tribunal. |
La Cour a alors conclu que l'appel devait être rejeté si l'appelante, qui avait été déclarée coupable de méfait public en première instance où elle n'était pas représentée par un avocat, n'avait pas été privée du droit d'être représentée par ministre d'avocat, et où il n'avait pas été établi que son droit à un procès équitable avait été violé tout simplement parce qu'elle n'était pas représentée par un avocat au procès.
L'avocat de l'intimé établit une distinction entre les circonstances de la présente affaire et celles des affaires Rowbotham et Sechon. Dans ces dernières affaires, il s'agissait de poursuites criminelles, non d'une procédure administrative comparable à celle menée en l'espèce sous le régime de la Loi sur l'immigration et, dans ces deux cas, l'aide juridique avait été refusée, alors qu'ici, l'aide a été fournie par le régime d'aide juridique provincial, notamment pour la conduite des audiences. De plus, on soutient que, même en matière criminelle, le paiement des services d'avocat pour un accusé comme dans l'affaire Rowbotham ne se fait que dans des circonstances exceptionnelles, comme semble l'indiquer la décision que la Cour d'appel a rendue dans Sechon.
Dans R. c. Prosper 6, décidée après Rowbotham, la Cour suprême du Canada a refusé d'interpréter l'article 10 de la Charte comme créant une obligation positive de subventionner le droit aux services d'un avocat. S'exprimant au nom de la Cour à la majorité, le juge en chef Lamer a écrit :
| ...des éléments de preuve montrent que les rédacteurs de la Charte ont intentionnellement choisi de ne pas constitutionnaliser un droit à des services d'avocats rémunérés par l'État sous le régime de l'art. 10 de la Charte : Procès-verbaux et témoignages du Comité mixte spécial du Sénat et de la Chambre des communes sur la Constitution du Canada (27 janvier 1981). Plus précisément, le Comité a examiné puis rejeté un projet de modification qui aurait ajouté la disposition suivante à ce qui est maintenant l'art. 10 de la Charte (p. 46:127) : |
| d) d'avoir l'assistance d'un avocat s'il n'a pas de moyens suffisants et si l'intérêt de la justice l'exige; |
| ... |
| À mon avis, il serait imprudent de n'accorder aucune importance au fait que cette disposition n'a pas été adoptée. Compte tenu de la formulation de l'art. 10 de la Charte, qui à première vue ne garantit aucun droit substantiel à des conseils juridiques, et de l'historique législatif de l'art. 10, qui révèle que les rédacteurs de la Charte ont choisi de ne pas y incorporer un droit substantiel à l'assistance d'un avocat même relativement limité (c'est-à-dire pour ceux qui n'ont "pas de moyens suffisants et si l'intérêt de la justice l'exige"), notre Cour franchirait un grand pas si elle interprétait la Charte d'une façon qui impose une obligation constitutionnelle positive aux gouvernements. Le fait qu'une telle obligation risque presque certainement d'entrer en conflit avec la répartition des ressources limitées des gouvernements en obligeant ces derniers à affecter des fonds publics à la prestation d'un service constitue, devrais-je ajouter, une considération supplémentaire à l'encontre de cette interprétation. |
En ce qui concerne la nature de la procédure en cause ici, le requérant invoque les propos que le juge Sopinka a tenus dans l'affaire Chiarelli c. Canada7, où la Cour suprême a examiné un argument fondé sur des principes de justice fondamentale invoqué au nom d'un non-citoyen visé par une mesure d'extradition. Dans cette affaire, le juge a déclaré :
| ...pour déterminer la portée des principes de justice fondamentale en tant qu'ils s'appliquent en l'espèce, la Cour doit tenir compte des principes et des politiques qui sous-tendent le droit de l'immigration. Or, le principe le plus fondamental du droit de l'immigration veut que les non-citoyens n'aient pas un droit absolu d'entrer au pays ou d'y demeurer. |
| ... |
| Le Parlement a donc le droit d'adopter une politique en matière d'immigration et de légiférer en prescrivant les conditions à remplir par les non-citoyens pour qu'il leur soit permis d'entrer au Canada et d'y demeurer. C'est ce qu'il a fait dans la Loi sur l'immigration, |
Analyse et décisions
À mon avis, on peut clairement établir une distinction avec l'arrêt R. c. Rowbotham, qu'invoque le requérant, pour au moins deux raisons importantes. En premier lieu, la personne visée dans cette affaire était la défenderesse dans une poursuite criminelle complexe et longue qui aurait pu entraîner des conséquences négatives pour sa liberté. Il ne s'agissait pas, comme en l'espèce, d'une procédure administrative visant à examiner le droit du requérant d'être admis au Canada comme résident permanent, droit défini dans la Loi sur l'immigration. En second lieu, dans l'affaire Rowbotham, la personne visée avait été privée de l'aide juridique, était impécunieuse et n'avait pas d'avocat pour la représenter. En l'espèce, le requérant est impécunieux, mais il ne s'est pas vu refuser l'aide juridique et, même si elle est limitée en ce qui concerne les préparatifs préalables à l'audience, au point que l'avocat du ministre concède que cette aide sera vraisemblablement insuffisante, le requérant pourrait par la suite demander des fonds additionnels auprès du Régime d'aide juridique de l'Ontario. Même si cela n'est pas garanti à ce stade-ci, le temps de préparation n'est pas non plus connu, du moins jusqu'à ce que le ministre ait déterminé la preuve sur laquelle il va se fonder, fondement qui pourrait dépendre en grande partie des éléments de preuve fournis par un gouvernement étranger ou par son entremise.
Je suis d'accord avec l'avocat du ministre pour dire que le Parlement a clairement reconnu au paragraphe 30(1) de la Loi que les personnes visées par une procédure sous le régime de la Loi ont le droit de se faire représenter par un avocat, si elles le désirent, mais à leurs frais. À la lumière de cette expression claire de l'intention législative, la Cour n'a aucune compétence légale lui permettant d'ordonner que les services d'avocat de l'intimé soient payés par l'État, même s'il devait exister une obligation implicite en common law, laquelle serait évidemment touchée par le libellé clair de la Loi.
De plus, à mon avis, l'article 7 de la Charte ne crée aucun droit général à des services d'avocat rémunérés par l'État à l'instance des ministres fédéraux dans les circonstances de l'espèce, c'est-à-dire où la personne impécunieuse en cause est visée par une enquête menée par un arbitre sous le régime de la Loi sur l'immigration pour déterminer si, compte tenu des allégations et des éléments de preuve à l'appui, elle n'est pas admissible au Canada pour les motifs définis dans la Loi. Les motifs et les allégations soulèvent des accusations graves contre le requérant et, si l'arbitre juge qu'ils sont justifiés, une mesure d'expulsion pourrait être prise à son endroit. Aussi grave qu'une telle mesure pourrait être pour lui si elle est exécutée, les procédures aboutissant à l'expulsion touchent à des intérêts protégés par l'article 7 de la Charte, mais ces intérêts et, donc, la protection appropriée au titre de l'article 7 peuvent être moindres que dans des poursuites criminelles graves. Dans les circonstances de l'espèce, l'article 7 n'impose, à mon sens, aucune obligation à l'intimé de garantir, avant que ne commence l'enquête, le paiement, même un paiement que le requérant accepterait comme raisonnable, pour la préparation de l'avocat qui le représentera.
Je conviens que les commentaires qu'a faits le juge Lamer dans l'affaire Prosper se limitent strictement à l'article 10 de la Charte et non à l'article 7, sur lequel se fonde le requérant. Néanmoins, il paraîtrait contradictoire aux considérations historiques écartées au cours des débats parlementaires qui ont abouti à l'adoption de la Charte d'interpréter l'article 7 comme imposant un droit général aux services d'avocat rémunérés par l'État pour une personne impécunieuse visée par une enquête en matière d'immigration, même lorsque l'enquête porte sur des allégations très graves, alors qu'un tel droit général a été rejeté en comité parlementaire pour ce qui est des poursuites en matière criminelle.
L'article 7 de la Charte étant applicable, il sera important pour l'arbitre, et pour l'intimé, d'assurer une équité fondamentale pour le requérant dans l'instance. S'ils omettent de le faire, il se pourrait bien que dans un contrôle judiciaire ultérieur, on décide qu'il n'a pas été satisfait aux normes essentielles d'équité ou de justice naturelle et que la procédure devrait être annulée. Néanmoins, ces normes n'exigent pas, à ce stade-ci, que l'intimé garantisse le paiement des services de l'avocat qui représentera le requérant.
Pour ces motifs, j'accorderais la requête de l'intimé dans le dossier IMM-2158-97 portant que la déclaration du demandeur soit radiée en vertu de la règle 419(1). Il est évident que l'action du demandeur ne peut réussir, car la Cour n'a aucune compétence pour ordonner le redressement sollicité puisqu'il n'existe aucun droit général d'être représenté par un avocat rémunéré par l'intimé pour la participation du requérant à une instance en matière d'immigration. Un tel droit n'existe pas et l'intimé n'a aucune obligation en common law de payer les services d'avocat, sous le régime de la loi ou de l'article 7 de la Charte.
Même si cela n'a pas été plaidé au cours de l'audition de la présente affaire, il existe, à mon avis, un autre motif pour lequel la déclaration devrait être radiée. Le fait de procéder par déclaration, en vue du redressement sollicité et à l'égard de la question soulevée, n'est pas conforme aux exigences de la Loi sur l'immigration et de la Loi sur la Cour fédérale. L'article 82.1 de la Loi sur l'immigration prévoit :
| 82.1 (1) La présentation d'une demande de contrôle judiciaire aux termes de la Loi sur la Cour fédérale ne peut, pour ce qui est des décisions ou ordonnances rendues, des mesures prises ou de toute question soulevée dans le cadre de la présente loi ou de ses textes d'application " règlements ou règles " se faire qu'avec l'autorisation d'un juge de la Section de première instance de la Cour fédérale. |
La question soulevée par la déclaration dans les circonstances de l'espèce est telle qu'elle devrait être examinée sous le régime de l'article 82.1, et non à la suite d'une déclaration. Le recours sollicité à l'égard " des décisions ou ordonnances rendues, des mesures prises ou de toutes questions soulevées dans le cadre " de la Loi sur l'immigration se fait par demande de contrôle judiciaire avec l'autorisation exclusive d'un juge. De plus, l'article 18 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, et modifications, prévoit que la demande de jugement déclaratoire se fait par demande de contrôle judiciaire conformément à l'article 18.1.
Ainsi, j'estime, en plus des motifs de fond, que la déclaration par laquelle une des instances a été entamée en l'espèce devrait être radiée pour omission de se conformer aux exigences procédurales énoncées par la Loi.
Étant donné que je radie la déclaration, à strictement parler, il n'est pas nécessaire d'examiner la requête du demandeur dans la même action sollicitant des réponses à des questions précises en vertu de la règle 474(1), parce que la Cour estime que cet examen est inopportun. Néanmoins, au cas où ma décision portant que la déclaration est radiée, devait être infirmée en appel, je réponds comme suit aux questions soulevées par le requérant :
| A) Le demandeur jouit-il du droit, dans les circonstances de l'espèce, à l'assistance d'un avocat en vertu de l'article 7 de la Charte des droits et libertés? |
| Réponse : Le demandeur jouit du droit à l'assistance d'un avocat conformément au paragraphe 30(1) de la Loi sur l'immigration, disposition non incompatible avec l'article 7 de la Charte. |
| B) Les défendeurs sont-ils tenus en droit de payer pour les services de l'avocat du demandeur dans une enquête en matière d'immigration compte tenu des circonstances de l'espèce? |
| Réponse : Non. |
| C) Subsidiairement, l'enquête en matière d'immigration devrait-elle être suspendue jusqu'à ce que les intimés acceptent de payer les services de l'avocat du demandeur dans cette enquête? |
| Réponse : Non. |
Pour les motifs énoncés en réponse à la requête de l'intimé visant la radiation de la déclaration, je rejette également les demandes dans les dossiers IMM-2156-96 et IMM-2157-97. Dans chaque cas, la compétence de la Cour, le droit général, la Loi ou l'article 7 de la Charte n'autorisent pas la Cour à déclarer que le requérant a droit aux services d'un avocat rémunéré par l'intimé pour le représenter dans l'enquête en matière d'immigration en l'espèce ou à annuler la décision du ministre de refuser de payer pour ces services.
L'ordonnance de confidentialité demandée
Comme je l'ai mentionné au début des présents motifs, dans les trois dossiers, le requérant a présenté une requête visant à obtenir une ordonnance prescrivant que les dossiers de la Cour en l'espèce soient scellés comme étant confidentiels, ces dossiers n'étant accessibles que par ordonnance de la Cour, et que le nom du requérant dans l'intitulé de cause soit inscrit comme suit : " A.B. ". L'objet de la requête était d'éviter la publication du nom du requérant ou de l'existence des dossiers de la Cour par grand souci de prudence en raison de la peur du requérant que le fait qu'il ait demandé une intervention judiciaire et le motif sur lequel il a fondé sa demande seraient utilisés contre lui dans toute poursuite susceptible être intentée en son absence ou à son retour dans son pays d'origine. Le Règlement sur l'immigration, DORS/78-172, prévoit que certaines audiences tenues sous le régime de la Loi sur l'immigration peuvent avoir lieu dans le secret. À mon avis, les mêmes considérations générales pour la protection des individus contre toute notoriété ou toutes conséquences négatives qui pourraient découler de toute procédure justifient que la Cour, à ce stade-ci, ordonne que ses dossiers concernant l'action ou la demande de contrôle judiciaire du requérant soient gardés secrets. Une ordonnance a été rendue à l'issue de l'audience prescrivant que les dossiers de la Cour soient gardés secrets, en attendant l'issue de l'enquête visant le requérant. Par la suite, l'ordonnance de confidentialité devrait être réexaminée, à la demande des avocats et à la lumière de la politique générale de la Cour voulant que ses dossiers soient ouverts et publics.
Certification
Lorsque cette affaire a été entendue, la Cour n'a pas demandé que lui soient proposées à l'intention de la Cour d'appel des questions pour examen en vertu du paragraphe 83(1) de la Loi, et les avocats n'en ont pas proposé non plus.
Avant de statuer sur les requêtes introductives d'instance dans les dossiers IMM-2156-97 et IMM-2157-97, vu la règle 18(1) des Règles de la Cour fédérale en matière d'immigration, DORS/93-22, j'offre maintenant aux parties l'occasion de proposer une question grave de portée générale à certifier au sens de l'article 83 de la Loi. J'invite les avocats à se consulter. S'ils peuvent s'entendre sur une ou plusieurs questions à examiner, celles-ci seront soumises par écrit au plus tard le 20 novembre 1997. De préférence, si des questions sont posées à l'égard des décisions rendues dans les deux dossiers, elles devront être les mêmes dans les deux dossiers. Si les avocats ne peuvent s'entendre, celui qui désire proposer une question devra le faire au plus tard à cette date, en prenant soin d'en signifier avis à l'autre partie, et l'avocat de l'autre partie pourra commenter toute question ainsi proposée, par écrit, au plus tard le 26 novembre 1997.
En ce qui concerne le dossier IMM-2158-97, ordonnance est rendue accueillant la requête de l'intimé et radiant la déclaration. Ordonnance est également rendue répondant aux questions que le demandeur a soulevées par voie de requête, comme il a été indiqué précédemment dans les présents motifs. Dans chacun des dossiers IMM-2156-97 et IMM-2157-97, ordonnance sera rendue rejetant chacune des demandes de A.B., et traitant de toutes questions proposées à l'examen de la Cour d'appel en vertu du paragraphe 83(1).
Copie des présents motifs sera déposée dans chacun des dossiers IMM-2156-97 et IMM-2157-97, l'original devant être déposé dans le dossier IMM-2158-97.
| Juge |
OTTAWA (ONTARIO)
le 7 novembre 1997.
| Traduction certifiée conforme : |
| François Blais, LL.L. |
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
Numéros de greffe : IMM-2156-97/
IMM-2157-97/IMM-2158-97
ENTRE :
| A. B., |
requérant,
- et -
| MCI, |
intimé.
ORDONNANCES
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS ET PROCUREURS AU DOSSIER
| NUMÉROS DE GREFFE : IMM-2156-97/IMM-2157-97/IMM-2158-97 |
| INTITULÉ DE LA CAUSE : A. B. DEBELE c. MCI |
| LIEU DE L'AUDIENCE : Toronto (Ontario) |
| DATE DE L'AUDIENCE : Le 2 septembre 1997 |
MOTIFS DU JUGEMENT PRONONCÉS PAR MONSIEUR LE JUGE MACKAY
EN DATE DU 10 novembre 1997
ONT COMPARU :
| M. Michael Crane POUR LE REQUÉRANT |
| M. Donald MacIntosh et POUR L'INTIMÉ |
Mme Claire Le Riche
PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER :
| Michael Crane POUR LE REQUÉRANT |
Toronto (Ontario)
| George Thomson POUR L'INTIMÉ |
Sous-procureur général
du Canada
__________________1 [1985] 1 R.C.S. 441, à la page 475, 18 D.L.R. (4th) 481, aux pages 506 à 507, 59 N.R. 1, à la page 39.
2 [1980] 2 R.C.S. 735, à la page 740, 115 D.L.R. (3d) 1, à la page 5, 33 N.R. 304, aux pages 309 à 310.
3 Voir Jiminez-Beza c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l"Immigration) (1996), 123 F.T.R. 317 (C.F. 1re inst.).
4 (1988), 41 C.C.C. (3d) 1, à la page 70, 63 C.R. (3d) 113, à la page 176 (C.A. Ont.).
5 (1995), 104 C.C.C. (3d) 554, à la page 560 (C.A. Qué.).
6 [1994] 3 R.C.S. 236, aux pages 266 à 267, 118 D.L.R. (4th) 154, aux pages 174 à 175, 172 N.R. 161, aux pages 191 à 192. Voir aussi Schachter v. Canada, [1992] 2 R.C.S. 679, à la page 723, 93 D.L.R. (4th) 1, à la page 31, 139 N.R. 1, aux pages 47 à 48.
7 [1992] 1 R.C.S. 711, à la page 733, 9 D.L.R. (4th) 289, à la page 303, 135 N.R. 161, à la page 182, 16 Imm. L.R. (2d)1, à la page 20.