Date : 20001027
Dossier : T-1455-99
Ottawa (Ontario), le 27 octobre 2000
EN PRÉSENCE DE M. LE JUGE JOHN A. O'KEEFE
ENTRE :
LLOYD D. HILLIER
demandeur
- et -
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
ORDONNANCE ET MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE O'KEEFE
Instances
[1] Le demandeur sollicite, en application des articles 28 et 18.1 de la Loi de 1998 sur la Cour fédérale, le contrôle judiciaire d'une décision de Jim Tobin, directeur, Bureau des services fiscaux de Terre-Neuve et du Labrador, en date du 16 juillet 1999, qui renfermait le passage suivant :
| Les dispositions législatives en matière d'équité autorisent l'annulation des intérêts et pénalités lorsque des circonstances indépendantes de la volonté d'un contribuable empêchent celui-ci d'effectuer un paiement, de produire à temps une déclaration ou de se conformer à la Loi de l'impôt sur le revenu. De plus, les intérêts et pénalités peuvent être annulés s'ils résultent d'erreurs ou de retards du Ministère, ou lorsque le contribuable connaît une situation difficile qui l'empêche de payer les sommes dues. |
| Nous avons examiné les faits de ce dossier et étudié les points soulevés dans la lettre de votre représentant en date du 23 novembre 1998. Comme il n'apparaît pas que de telles conditions existaient dans votre cas, je dois confirmer que les intérêts et pénalités qui vous sont demandés ont été valablement établis. D'après notre examen, il n'y a eu aucun retard excessif durant le processus de vérification. Quant à la période de temps qu'a duré la présente affaire au stade de l'opposition, la position du Ministère est que, après communication d'un avis de nouvelle cotisation, le contribuable devient informé des soldes impayés et a la possibilité, après qu'un avis d'opposition a été produit, de payer lesdits soldes et d'éviter que les intérêts ne s'accumulent. À ce stade, le paiement de ces soldes relève de la volonté du contribuable. |
Ordonnance demandée
[2] Le demandeur sollicite une ordonnance « annulant ladite décision et renvoyant l'affaire à la Cour canadienne de l'impôt pour décision en conformité avec les directives que la Cour fédérale estimera à propos » .
Rappel des faits
[3] En août 1993, le défendeur a entrepris la vérification des déclarations de revenus du demandeur pour les années d'imposition 1989 à 1992. De nouvelles cotisations pour les années d'imposition 1989, 1990, 1991 et 1992 ont été envoyées au demandeur le 28 avril 1995. Le demandeur s'est vu imposer des pénalités et des arriérés d'intérêts pour chacune des années sujettes à vérification.
[4] En conséquence des vérifications, le Ministre, par un avis de nouvelle cotisation en date du 28 avril 1995, a procédé au redressement fiscal du demandeur pour les années d'imposition 1989 à 1992, comme il suit :
| Revenu révisé |
Arriérés d'intérêts |
Pénalités |
|
| 1989 |
105 087 $ |
20 906,60 $ |
9 130,53 $ |
| 1990 |
115 518 $ |
19 984,47 $ |
9 925,46 $ |
| 1991 |
186 310 $ |
14 471,85 $ |
11 072,35 $ |
| 1992 |
97 530 $ |
11 083,76 $ |
2 335,08 $ |
[5] Le 29 juin 1995, le demandeur a déposé des avis d'opposition concernant les nouvelles cotisations. Entre le 31 octobre 1995 et février 1998 (une période de 27 mois), il n'y a eu aucune communication entre les parties. Le 27 août 1998, étaient délivrés des avis de nouvelles cotisations pour les années d'imposition 1990-1992 ainsi qu'un avis de confirmation pour l'année d'imposition 1989.
[6] Le 23 novembre 1998, les représentants du demandeur ont demandé l'annulation des pénalités et des intérêts, en application du paragraphe 220(3.1) de la Loi de l'impôt sur le revenu, relativement aux avis de nouvelle cotisation pour les années d'imposition 1989, 1990, 1991 et 1992. Le demandeur affirmait que, entre le début du processus d'examen en janvier 1994 et la cotisation finale en date du 27 août 1998, il y avait eu retard excessif par le fait de Revenu Canada.
[7] Une lettre en date du 4 juin 1999 a été envoyée par Alan Ross, chef des appels, Bureau des services fiscaux de Terre-Neuve et du Labrador, au demandeur, lettre qui refusait la requête du demandeur. Voici un extrait de la lettre :
| [TRADUCTION] |
| ... |
| Un examen détaillé du processus de vérification révèle qu'il n'y a eu aucun délai excessif durant la vérification, puisque plusieurs discussions ont eu lieu entre vos représentants et les fonctionnaires de la section de la vérification tout au long de cette période. |
| Lorsque vous avez reçu vos avis de nouvelle cotisation, vous avez alors eu connaissance du solde exigible. Vous avez choisi de ne pas payer la somme due et avez exercé votre droit en application de la Loi de l'impôt sur le revenu en produisant un avis d'opposition. Malgré cette mesure, les intérêts ont continué de courir sur le solde à recouvrer. Le Ministère n'a pas exigé le paiement de ce solde, en raison de l'avis d'opposition déposé par vous, mais vous aviez quand même la possibilité de vous acquitter de ce solde en attendant l'issue de l'avis d'opposition, afin d'éviter l'accumulation des intérêts. |
| Il convient de noter que le temps requis pour traiter l'avis d'opposition n'a eu aucune incidence sur le montant des pénalités établi pour chaque année. En conséquence, l'annulation des pénalités ne serait pas justifiée ici. |
[8] Une enquête ministérielle a été traitée comme demande de deuxième examen de la décision. À la suite de l'enquête et de l'examen, M. Tobin, directeur du Bureau des services fiscaux de Terre-Neuve et du Labrador, a rejeté, dans une lettre en date du 16 juillet 1999, la demande d'annulation des pénalités et intérêts présentée par le demandeur. M. Tobin s'est exprimé ainsi :
| [TRADUCTION] |
| ... |
| Nous avons examiné les faits de ce dossier et étudié les points soulevés dans la lettre de votre représentant en date du 23 novembre 1998. Comme il n'apparaît pas que de telles conditions existaient dans votre cas, je dois confirmer que les intérêts et pénalités qui vous sont demandés ont été valablement établis. D'après notre examen, il n'y a eu aucun retard excessif durant le processus de vérification. Quant à la période de temps qu'a duré la présente affaire au stade de l'opposition, la position du Ministère est que, après communication d'un avis de nouvelle cotisation, le contribuable devient informé des soldes impayés et a la possibilité, après qu'un avis d'opposition a été produit, de payer lesdits soldes et d'éviter que les intérêts ne s'accumulent. À ce stade, le paiement de ces soldes relève de la volonté du contribuable. |
Point en litige
[9] Le délégué officiel du Ministre a-t-il erré en droit et en fait ou a-t-il contrevenu à son obligation d'agir avec équité lorsqu'il a refusé d'exercer son pouvoir discrétionnaire en faveur du demandeur, en application du paragraphe 220(3.1) de la Loi de l'impôt sur le revenu, L.R.C. (1985), ch. 1 (5e suppl.) (la Loi)?
Dispositions législatives applicables
[10] Le paragraphe 220(3.1) de la Loi permet au Ministre (ou à son délégué officiel) d'annuler les pénalités ou intérêts payables en vertu de la Loi. Voici le texte du paragraphe :
| 220(3.1) Waiver of penalty or interest. The Minister may at any time waive or cancel all or any portion of any penalty or interest otherwise payable under this Act by a taxpayer or partnership and, notwithstanding subsections 152(4) to (5), such assessment of the interest and penalties payable by the taxpayer or partnership shall be made as is necessary to take into account the cancellation of the penalty or interest. |
| 220(3.1) Renonciation aux pénalités et aux intérêts. Le ministre peut, à tout moment, renoncer à tout ou partie de quelque pénalité ou intérêt payable par ailleurs par un contribuable ou une société de personnes en application de la présente loi, ou l'annuler en tout ou en partie. Malgré les paragraphes 152(4) à (5), le ministre établit les cotisations voulues concernant les intérêts et pénalités payables par le contribuable ou la société de personnes pour tenir compte de pareille annulation. |
[11] Dans l'affaire Kaiser c. Ministre du Revenu national (1995), 93 F.T.R. 66, à la page 68, le juge Rouleau examine l'objet du paragraphe 220(3.1) et le pouvoir discrétionnaire qu'il confère au Ministre :
| L'objet de cette disposition législative est de permettre à Revenu Canada, Impôt, de gérer plus équitablement le régime fiscal, en faisant la place au bon sens dans le traitement des contribuables qui, en raison de leur infortune ou de circonstances échappant à leur volonté, sont incapables de respecter des délais ou de se conformer aux règles propres au régime fiscal. Le libellé de l'article confère au ministre un large pouvoir discrétionnaire de renoncer aux intérêts en tout temps. Pour le guider dans l'exercice de ce pouvoir, des lignes directrices ont été formulées; elles sont exposées dans la circulaire 92-2. |
Voir aussi Goldmaker c. Ministre du Revenu national, 2000 Carswell Nat. 278 (C.F., 1re inst.).
Lignes directrices
[12] Les lignes directrices concernant l'annulation des intérêts et pénalités sont publiées dans la Circulaire d'information no 92-2. La circulaire mentionne trois cas où l'annulation des intérêts ou pénalités peut être justifiée :
| 1. Lorsque les intérêts ou pénalités résultent de circonstances qui ne dépendent pas de la volonté du contribuable (p. ex. catastrophes naturelles, troubles civils, maladie grave ou accident grave, ou troubles émotifs sérieux); |
| 2. Lorsque les intérêts ou pénalités découlent principalement d'actions attribuables au Ministère (p. ex. retards de traitement, erreurs dans la documentation mise à la disposition du public, réponse erronée qu'un contribuable ou un employeur a reçue concernant une demande de renseignements, erreurs de traitement ou renseignements fournis en retard); |
| 3. Lorsqu'il y a incapacité de verser le montant exigible (p. ex. suspension des mesures de recouvrement à cause de l'incapacité de payer, ou impossibilité du contribuable de conclure une entente de paiement qui serait raisonnable parce que les frais d'intérêt comptent pour une partie considérable des versements). |
[13] Le paragraphe 9 de la circulaire précise les renseignements qui sont nécessaires à l'appui d'une demande d'annulation des intérêts. L'alinéa c) oblige le contribuable à faire état de ce qui suit :
| . . . les faits et les raisons qui tendent à montrer que les intérêts ou les pénalités établis ou à établir découlent principalement de facteurs indépendants de la volonté du contribuable; |
[14] Le paragraphe 10 de la circulaire mentionne qu'il sera tenu compte des points suivants dans l'étude des demandes d'annulation des intérêts ou des pénalités :
| a) si le contribuable ou l'employeur a respecté, par le passé, ses obligations fiscales; |
| b) si le contribuable ou l'employeur a, en connaissance de cause, laissé subsister un solde en souffrance qui a engendré des intérêts sur arriérés; |
| c) si le contribuable ou l'employeur a fait des efforts raisonnables et s'il n'a pas fait preuve de négligence ni d'imprudence dans la conduite de ses affaires en vertu du régime d'autocotisation; |
| d) si le contribuable ou l'employeur a agi avec diligence pour remédier à tout retard ou à toute omission. |
Conclusions du demandeur
[15] Le demandeur sollicite une ordonnance annulant la décision du directeur du Bureau des services fiscaux de Terre-Neuve et du Labrador. Il invoque les moyens suivants :
| 1. Le directeur du Bureau des services fiscaux de Terre-Neuve et du Labrador a erré en droit et en fait lorsqu'il a estimé qu'il n'y avait eu aucun retard excessif durant le processus de vérification appliqué au demandeur. |
| 2. Le processus de vérification a permis d'établir que la somme due par le demandeur était considérablement moindre que la nouvelle cotisation initiale et le montant des pénalités et intérêts aurait donc dû être réduit en proportion. |
[16] Le demandeur invoque le paragraphe 6a) de la Circulaire d'information no 92-2 au regard du premier moyen. Voici le texte du paragraphe 6a) :
| 6. L'annulation des intérêts ou des pénalités ou la renonciation à ceux-ci peuvent également être justifiées si ces intérêts ou pénalités découlent principalement d'actions attribuables au Ministère comme dans les cas suivants : |
| a) des retards de traitement, ce qui a eu pour effet que le contribuable n'a pas été informé, dans un délai raisonnable, de l'existence d'une somme en souffrance; . . . |
Le demandeur soutient que le délai qui s'est écoulé entre janvier 1994 (lorsque le défendeur a entrepris la vérification du demandeur) et juillet 1999 (lorsque le défendeur a refusé la requête du demandeur au titre du paragraphe 220(3.1) de la Loi) a causé au demandeur des difficultés excessives. Plus précisément, le demandeur affirme qu'il y a eu délai excessif entre le 31 octobre 1995 et février 1998. Par ailleurs, le demandeur soutient qu'il a été forcé de dépenser des sommes considérables en honoraires professionnels pour répondre aux exigences du défendeur durant cette période.
Conclusions du défendeur
[17] Le défendeur affirme qu'il n'y a pas eu de retard durant le processus de vérification, que la vérification a été effectuée avec diligence et que le demandeur connaissait à l'époque son obligation fiscale.
[18] Le défendeur affirme que, lorsque M. Tobin a décidé de refuser la requête du demandeur, il a tenu compte de tous les facteurs qui lui avaient été indiqués par le demandeur, ainsi que de la politique établie par les lignes directrices se rapportant à l'exercice du pouvoir discrétionnaire conféré par le paragraphe 220(3.1).
[19] S'agissant du deuxième moyen du demandeur à l'appui de l'ordonnance recherchée, le défendeur affirme qu'il n'existe aucune preuve au soutien de l'allégation et que les pénalités n'ont pas à être rajustées si elles ne se rapportent pas à un élément redressé.
Norme de contrôle
[20] Dans une affaire récente concernant le paragraphe 220(3.1), le juge Heneghan, examinant la norme de contrôle des décisions discrétionnaires dans le contexte de ce paragraphe, a cité l'affaire Kaiser, précitée :
| Le contrôle judiciaire d'une décision ministérielle prise en vertu d'un pouvoir discrétionnaire porte exclusivement sur la question de savoir si le ministre a bien exercé son pouvoir discrétionnaire, s'il a tenu compte des facteurs pertinents et s'il n'a pas tenu compte de facteurs étrangers. La norme de contrôle applicable aux décisions discrétionnaires prises en vertu du paragraphe 220(3.1) de la Loi de l'impôt sur le revenu a été examinée par le juge Rouleau dans l'affaire Kaiser c. Ministre du Revenu national, précité : |
| La jurisprudence a établi une norme que sont tenus d'appliquer les tribunaux lorsqu'ils doivent contrôler l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire comme celui dont il est question en l'espèce. Dans l'arrêt Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada, (1982), 2 R.C.S. p. 2, (1982), (1982) 137 D.L.R. (3d) 558 (C.S.C.), le juge McIntyre a dit aux pages 7 et 8 : |
| En interprétant des lois semblables à celles qui sont visées en l'espèce et qui mettent en place des arrangements administratifs souvent compliqués et importants, les tribunaux devraient, pour autant que les textes législatifs le permettent, donner effet à ces dispositions de manière à permettre aux organismes administratifs ainsi créés de fonctionner efficacement comme les textes le veulent. À mon avis, lorsqu'elles examinent des textes de ce genre, les cours devraient, si c'est possible, éviter les interprétations strictes et formalistes et essayer de donner effet à l'intention du législateur appliquée à l'arrangement administratif en cause. C'est aussi une règle bien établie que les cours ne doivent pas s'ingérer dans l'exercice qu'un organisme désigné par la loi fait d'un pouvoir discrétionnaire simplement parce que la cour aurait exercé ce pouvoir différemment si la responsabilité lui en avait incombé. Lorsque le pouvoir discrétionnaire accordé par la loi a été exercé de bonne foi et, si nécessaire, conformément aux principes de justice naturelle, si on ne s'est pas fondé sur des considérations inappropriées ou étrangères à l'objet de la loi, les cours ne devraient pas modifier la décision. |
Ce passage semblerait indiquer qu'un niveau élevé de retenue devrait en l'espèce être montré à l'endroit du délégué officiel.
[21] Je souscris à l'idée selon laquelle un niveau élevé de retenue devrait être montré envers les décideurs agissant dans le cadre du paragraphe 220(3.1) de la Loi. En l'espèce, le demandeur soutient que le délai d'exécution du processus de vérification a été beaucoup trop long et donc que les dispositions législatives en matière d'équité devraient s'appliquer aux intérêts et pénalités dus à Revenu Canada. J'ai examiné le temps qu'il a fallu pour effectuer la nouvelle cotisation initiale, soit la période allant d'environ janvier 1994 jusqu'au printemps de 1995. Je ne considère pas qu'un tel délai soit déraisonnable pour effectuer les vérifications qui ont été effectuées dans cette affaire, étant donné que les vérificateurs devaient également examiner les registres d'entreprises qui appartenaient en partie au demandeur.
[22] Le demandeur a déposé en juin 1995 des avis d'opposition en réponse aux avis de cotisation et, du 24 octobre 1995 jusqu'au 20 mars 1998, rien ne s'est passé à propos des avis d'opposition. Ce retard semble avoir résulté d'un changement d'effectif à Revenu Canada. C'est une longue période de temps, mais il faut se rappeler que le demandeur savait en mai 1995 le montant des impôts et intérêts qui étaient payables, sous réserve bien sûr de tout rajustement qui résulterait des avis d'opposition. Le demandeur aurait pu payer les impôts et intérêts à ce moment-là. Les pénalités ne changeaient pas.
[23] Le décideur, M. Tobin, a tenu compte de ce qui suit dans sa décision :
| a) la requête présentée par le demandeur et les raisons de cette requête; |
| b) le demandeur est un important actionnaire des sociétés Hillier's Trades Limited et Northern Home Products Limited; |
| c) lorsqu'il a produit sa déclaration de revenus pour l'année d'imposition 1989, le demandeur n'a pas, dans le calcul de son revenu total, inclus un revenu de 37 836 $; |
| d) lorsqu'il a produit sa déclaration de revenus pour l'année d'imposition 1990, le demandeur n'a pas, dans le calcul de son revenu total, inclus un revenu de 34 632 $; |
| e) lorsqu'il a produit sa déclaration de revenus pour l'année d'imposition 1991, le demandeur n'a pas, dans le calcul de son revenu total, inclus un revenu de 40 386 $; |
| f) lorsqu'il a produit sa déclaration de revenus pour l'année d'imposition 1992, le demandeur n'a pas, dans le calcul de son revenu total, inclus un revenu de 17 615 $; |
| g) le demandeur ne conteste pas son obligation; |
| h) le système d'autocotisation fiscale fait obligation au contribuable de déclarer son revenu comme il se doit; |
| i) les lignes directrices établies dans la circulaire d'information no 92-2 et dans la Directive interne ARD-92-01 en date du 16 avril 1992 n'ont pas dans ces conditions été respectées. |
[24] Lorsque j'examine le processus et les facteurs retenus par M. Tobin pour arriver à la décision de ne pas appliquer les dispositions législatives en matière d'équité (paragraphe 220(3.1) de la Loi), je ne puis que conclure que sa décision était une décision raisonnable. Il n'y a aucune indication de mauvaise foi de la part du Ministre ou de son délégué, ni aucune transgression des principes de justice naturelle, et aucun poids n'a été accordé à des facteurs étrangers aux dispositions législatives. Par conséquent, la Cour ne devrait pas intervenir.
| [25] La demande de contrôle judiciaire est donc rejetée. |
ORDONNANCE
| [26] IL EST ORDONNÉ que la demande de contrôle judiciaire soit rejetée. |
« John A. O'Keefe »
J.C.F.C.
Ottawa (Ontario)
27 octobre 2000
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, LL.L., Trad. a.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
| No DU GREFFE : T-1455-00 |
| INTITULÉ DE LA CAUSE : Lloyd D. Hillier c. Procureur général du Canada |
| LIEU DE L'AUDIENCE : Saint-Jean (Terre-Neuve) |
| DATE DE L'AUDIENCE : le 15 septembre 2000 |
ORDONNANCE ET MOTIFS DE L'ORDONNANCE DE M. LE JUGE O'KEEFE
EN DATE DU 27 octobre 2000
ONT COMPARU :
| Edward Noonan pour le demandeur |
John Bodurtha pour le défendeur
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Noonan Oakley
| Saint-Jean (Terre-Neuve) pour le demandeur |
Morris Rosenberg
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario) pour le défendeur