ENTRE :
LE CHEF ROBERT SAM, LE CONSEILLER NICK ALBANY,
LE CONSEILLER NORMAN GEORGE,
LE CONSEILLER FRANK E. GEORGE,
LE CONSEILLER JOHN R. RICE, pour leur propre compte à titre de
CONSEIL DE LA BANDE INDIENNE DE SONGHEES
et pour le compte de la BANDE INDIENNE DE SONGHEES
demandeurs
et
LE MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES ET DU
NORD CANADIEN, LE SURINTENDANT
DE LA BANDE INDIENNE DE SONGHEES, SYLVIA ANN JOSEPH,
ALICE LARGE, LA SUCCESSION D'IRENE COOPER par ses
administrateurs HARVEY GEORGE, CHARLOTTE THOMPSON
ET WILLIAM GOSSE et HARVEY GEORGE,
CHARLOTTE THOMPSON ET WILLIAM GOSSE
défendeurs
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
[1] Il s'agit d'une affaire qui concerne des terres dans une réserve indienne. Tant les demandeurs que, par souci de commodité, j'appellerai la « Bande » , que les défendeurs, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien et le surintendant de la Bande indienne de Songhees, que j'appellerai le « ministre » , interjettent appel d'une ordonnance rendue par la protonotaire Tabib relativement à la requête présentée par la Bande pour faire modifier de nouveau son avis de demande de contrôle judiciaire. La protonotaire a accueilli, en partie seulement, les modifications proposées dans la requête. La Bande interjette appel au motif que ce n'était pas suffisant. Le ministre interjette appel au motif que c'était trop. Pour mieux comprendre les principes juridiques généraux en cause, ainsi que les exceptions à ces principes, il y a lieu de décrire de façon assez circonstanciée les faits en cause.
FAITS
[2] Irene Cooper était membre de la Bande indienne de Songhees quand elle est décédée en 1996. Elle était titulaire de certificats de possession relativement à 9 lots situés dans la nouvelle réserve indienne no1A de Songhees. Les défendeurs, Harvey George, Charlotte Thompson et William Gosse, sont ses légataires universels et administrateurs testamentaires. Ils sont membres de la famille d'Irene Cooper, mais n'appartiennent pas à la Bande indienne de Songhees. Aux termes de l'article 50 de la Loi sur les Indiens, ils n'ont pas le droit de posséder ou d'occuper une terre dans la réserve, par legs ou transmission sous forme de succession. La disposition prévoit en outre que, dans un tel cas, la terre doit être offerte en vente par le surintendant au plus haut enchérisseur entre les personnes habiles à résider dans la réserve et le produit de la vente doit être versé aux héritiers.
[3] Malgré les protestations de la Bande, le surintendant, avec l'approbation du ministre, a vendu les lots aux défenderesses Sylvia Ann Joseph et Alice Large, membres de la Bande indienne de Songhees et autorisées à résider dans la réserve.
[4] La Bande a présenté une demande de contrôle judiciaire à la Cour. La demande n'a pas encore été entendue sur le fond. L'avis original de demande a été modifié avec le consentement des parties et entériné en vertu d'une ordonnance rendue par le juge Russell.
[5] Pour l'essentiel, dans l'avis de demande modifié dont était saisie la protonotaire, il était allégué qu'une vente par le surintendant, avec l'approbation du ministre, ne conférait pas en soi la possession légale d'une terre puisque, aux termes du paragraphe 20(1) de la Loi, la possession devait être accordée par le conseil de bande. En outre, dans le cas d'Alice Large, il était allégué que les offres avaient été financées par son mari non autochtone qui pourrait demander un loyer en vertu des lois sur le mariage de la Colombie-Britannique et donc bénéficier irrégulièrement de l'utilisation de la réserve et de terres indiennes. Il y a d'autres allégations qui ne sont pas pertinentes dans le présent appel.
REQUÊTE DONT ÉTAIT SAISIE LA PROTONOTAIRE
[6] La Bande a ensuite demandé les modifications suivantes :
[traduction]
2A À titre subsidiaire, un jugement déclaratoire portant que les terres susmentionnées étaient des terres que la testatrice Irene Cooper voulait léguer aux ayants-droit, des terres dont elle avait la possession en vertu d'un droit à vie, et que, par conséquent, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien n'avait pas compétence pour appliquer le paragraphe 50(2) de la Loi sur les Indiens.
6A À titre subsidiaire et si le ministre avait un pouvoir discrétionnaire à exercer, une ordonnance de la nature d'un certiorari afin d'annuler la décision prise en vertu du paragraphe 54(4) de la Loi sur les Indiens au motif que le ministre avait décidé sans connaître tous les faits en cause et sans tenir compte du fait que, relativement aux lots concernant Alice Large, les offres faites avaient été financées par un prêteur qui n'avait pas le droit de résider sur les terres de la réserve Songhees ni d'en tirer un avantage, financement qui, nécessairement, devait entraîner une garantie d'emprunt, à savoir un transport de loyers, lequel transport de loyers est interdit par la Loi sur les Indiens, en particulier par le paragraphe 18(1) et les articles 28 et 84.
6C À titre subsidiaire et si le ministre avait un pouvoir discrétionnaire à exercer, une ordonnance de la nature d'un certiorari afin d'annuler la décision prise en vertu du paragraphe 54(4) de la Loi sur les Indiens au motif que le ministre avait décidé sans connaître tous les faits en cause et sans tenir compte du fait que, relativement aux lots concernant Sylvia Ann Joseph, les offres faites avaient été financées par un prêteur qui n'avait pas le droit de résider sur les terres de la réserve Songhees ni d'en tirer un avantage, financement qui, nécessairement, devait entraîner une garantie d'emprunt, à savoir un transport de loyers, lequel transport de loyers est interdit par la Loi sur les Indiens, en particulier par le paragraphe 18(1) et les articles 28 et 84.
9A Également à titre subsidiaire et si le ministre avait un pouvoir discrétionnaire à exercer, une ordonnance de la nature d'un certiorari afin d'annuler la décision prise par le ministre en vertu du paragraphe 54(4) de la Loi sur les Indiens au motif que le ministre ne s'était pas renseigné au sujet de :
a) la validité des certificats de possession dont la testatrice, Irene Cooper, également connue sous le nom d'Irene George, était titulaire;
b) son obligation en vertu de la loi de veiller à ce qu'il n'y ait aucun transfert d'un droit dans une réserve indienne sans son consentement, comme l'exige l'article 54 de la Loi sur les Indiens;
c) son obligation en vertu de la loi de veiller à ce qu'un droit sur une terre dans une réserve indienne ne soit pas détenu à l'usage et au profit d'une personne qui n'est pas membre de la Première nation et qui n'est pas autorisée à résider sur une terre de réserve ou à en tirer un avantage.
DÉCISION DE LA PROTONOTAIRE
[7] La protonotaire s'est fondée sur le principe général selon lequel il y a lieu d'autoriser la modification d'un acte de procédure si celle-ci sert les intérêts de la justice et à condition que la modification ne cause ni injustice ni préjudice aux autres parties que les dépens ne pourraient réparer. Il faut refuser une modification proposée s'il est « évident et manifeste » que les demandeurs ne peuvent avoir gain de cause sur le fond. La protonotaire a ajouté que si une modification avait pour seul objet et résultat de permettre à la Bande de déposer une preuve dont le décideur ne disposait pas de manière à démontrer que, si la preuve lui avait été soumise, il aurait tiré une conclusion différente, la modification devrait être refusée.
[8] Cela étant, elle a maintenu le paragraphe 9A proposé et a rejeté le paragraphe 2A proposé. Relativement aux paragraphes 6A et 6C proposés, elle a décidé que, dans la mesure où ces allégations étaient fondées sur des faits dont le ministre ne disposait pas au moment de la prise de décision, elles n'avaient aucune chance d'être accueillies et devaient être rejetées. Toutefois, dans la mesure où, dans ces paragraphes, il était allégué que le ministre avait l'obligation, soit en raison des faits en cause, soit en droit, de se renseigner davantage sur la validité des certificats de possession ou sur le financement et les dispositions en matière de garantie applicables aux offres d'achat acceptées, ces motifs pouvaient faire l'objet d'une demande de contrôle judiciaire et le ministre ne s'était pas acquitté du fardeau très lourd de démontrer que les demandeurs n'avaient aucune chance de succès. Puisque les paragraphes proposés 6A et 6C contenaient les éléments d'une telle obligation, ils devaient être maintenus à condition d'être reformulés, de manière à ce que les faits et les preuves dont le ministre ne disposait pas ne soient pas mentionnés.
[9] Suivant l'ordonnance de la protonotaire, un nouvel avis de demande modifié, comportant les paragraphes 6A et 6C révisés, a été déposé et signifié.
QUESTIONS LITIGIEUSES
[10] Les questions litigieuses sont les suivantes :
a. la norme applicable en matière d'appel contre une ordonnance rendue par un protonotaire;
b. les règles applicables à la modification d'un acte de procédure dans le cadre d'une action ou d'une demande;
c. les exceptions à la règle générale selon laquelle les documents déposés devant l'instance de contrôle ne doivent être que les documents dont le décideur original disposait (preuve extrinsèque).
NORME DE CONTRÔLE
[11] Les demandes de contrôle judiciaire sont régies par la partie 5 des Règles des Cours fédérales (les articles 300 et suivants). L'avis de demande doit contenir notamment un exposé précis de la réparation demandée, les motifs invoqués et la liste des documents qui seront utilisés en preuve. La partie 5 ne comporte aucune disposition relative aux modifications.
[12] Toutefois, une demande est un acte de procédure (article 61 des Règles) et, en vertu de l'article 75 des Règles, partie 3, qui s'applique à tout acte de procédure, la Cour peut, à tout moment, sur requête, autoriser une partie à modifier un acte de procédure, aux conditions qui permettent de protéger les droits de toutes les parties. Il s'agit d'une ordonnance discrétionnaire.
[13] L'ordonnance d'un protonotaire peut être portée en appel par voie de requête présentée à un juge (article 51 des Règles). La norme applicable aux ordonnances discrétionnaires exposée dans Canada c. Aqua-Gem Investments Ltd., [1993] 2 C.F. 425 (C.A.), et dans Z.I. Pompey Industrie c. ECU-Line N.V., [2003] 1 R.C.S. 450, a été reformulée légèrement par la Cour d'appel fédérale dans Merck & Co. c. Apotex Inc., 315 N.R. 175, 2003 CAF 448. Le juge Décary a dit, au paragraphe 19 de l'arrêt :
J'énoncerai le critère comme suit : « Le juge saisi de l'appel contre l'ordonnance discrétionnaire d'un protonotaire ne doit pas intervenir sauf dans les deux cas suivants : a) l'ordonnance porte sur des questions ayant une influence déterminante sur l'issue du principal, b) l'ordonnance est entachée d'erreur flagrante, en ce sens que le protonotaire a exercé son pouvoir discrétionnaire en vertu d'un mauvais principe ou d'une mauvaise appréciation des faits. »
MODIFICATIONS AUTORISÉES À UN ACTE DE PROCÉDURE
[14] Je suis convaincu que la protonotaire avait raison de dire que [traduction] « le principe général qui s'applique, c'est qu'il y a lieu d'autoriser la modification d'un acte de procédure si la modification sert les intérêts de la justice et à condition que la modification ne cause ni injustice ni préjudice aux autres parties que les dépens ne pourraient réparer. Une modification ne sert pas les intérêts de la justice et sera refusée s'il est évident et manifeste que les demandeurs ne peuvent avoir gain de cause en se fondant sur elle. » Voir Canderel Ltée c. Canada, [1994] 1 C.F. 3 (C.A.). Même si le critère « évident et manifeste » énoncé dans certaines décisions, notamment Hunt c. Carey Canada Inc., [1990] 2 R.C.S. 959, est utilisé pour permettre la radiation d'un acte de procédure en conformité avec l'article 221 des Règles, il s'applique également aux modifications proposées. L'affaire Merck, précitée, vise la rétractation d'aveux et un changement important des actes de procédure antérieurs. La situation est bien différente en l'espèce.
PREUVE EXTRINSÈQUE
[15] La Bande reconnaît le principe général selon lequel le contrôle judiciaire d'une décision rendue par un office fédéral au sens de l'article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales est habituellement fondé sur les documents dont était saisi le décideur original. Toutefois, la Bande invoque une exception reconnue, à savoir qu'une preuve extrinsèque peut être autorisée si elle vise directement la compétence du décideur. La protonotaire Tabib a refusé le paragraphe 2A proposé et a exigé que les paragraphes 6A et 6C proposés soient reformulés au motif qu'ils n'alléguaient aucun fait [traduction] « attributif de compétence » ; elle a jugé, par conséquent, que les demandeurs ne pouvaient avoir gain de cause en se fondant sur les modifications proposées.
ANALYSE
[16] La protonotaire a, à juste titre, établi une distinction entre allégations de fait et preuves d'un fait. Cette distinction est particulièrement importante dans le cadre d'un contrôle judiciaire puisque, habituellement, la réparation accordée consiste à renvoyer la question pour nouvelle décision avec ou sans directives. Ce n'est pas la Cour, mais le surintendant et le ministre qui ordonnent ou refusent d'ordonner une vente en vertu de l'article 50 de la Loi sur les Indiens.
[17] Il convient d'examiner, en premier lieu, l'appel interjeté par le ministre relativement aux alinéas a) et c) du paragraphe 9A, modifications qui ont été autorisées par la protonotaire. Le ministre ne s'objecte pas à l'alinéa b). Il y est allégué que le ministre ne s'est pas renseigné au sujet de la validité des certificats de possession de la testatrice Irene Cooper et de l'obligation que lui impose la loi de veiller à ce que les droits dans une terre située dans une réserve indienne ne soient pas détenus à l'usage et au profit de personnes qui ne sont pas des membres de la Bande. Il s'agit, selon les parties, de [traduction] « l'allégation concernant le financement » .
[18] Quant à « l'allégation concernant le financement » , le ministre prétend qu'il est évident et manifeste que la Bande ne peut avoir gain de cause puisqu'il est impossible pour une personne qui n'est pas un Indien d'acquérir, par transfert ou fiducie, un droit de possession sur une terre de réserve. Le ministre ne peut donc pas avoir l'obligation d'empêcher une impossibilité légale. Diverses dispositions de la Loi sur les Indiens et diverses décisions ont été citées à l'appui de cet argument, et plus particulièrement Derrickson c. Derrickson, [1986] 1 R.C.S. 285, et Sault c. Jacobs, [2001] 4 C.N.L.R. 284, une décision rendue par la Cour supérieure de justice de l'Ontario.
[19] Le ministre a peut-être raison, mais la protonotaire a jugé que la Bande pouvait présenter l'allégation; d'ailleurs, il y avait déjà une allégation précise concernant le mari non autochtone d'Alice Large.
[20] Le refus de la modification proposée n'a pas une influence déterminante sur l'issue du principal puisque la question peut et doit être plaidée devant le juge qui entendra le contrôle judiciaire sur le fond. Je ne crois pas non plus que l'ordonnance ait été « entachée d'erreur flagrante, en ce sens que l[a] protonotaire a exercé son pouvoir discrétionnaire en vertu d'un mauvais principe [...] » (Merck, précité). Si les allégations concernant le financement avaient été soulevées dans l'avis de demande original, elles auraient été acceptées, sauf si le ministre avait demandé leur radiation et qu'il avait eu gain de cause. Même s'il est fondé sur les Règles qui existaient avant 1988, l'arrêt de la Cour d'appel fédérale dans David Bull Laboratories (Canada) Inc. c. Pharmacia Inc., [1995] 1 C.F. 588 (C.A.), est digne d'intérêt. La Cour était saisie du rejet, par le juge des requêtes, d'une demande de radiation de ce qui s'appelait alors l'avis de requête introductive d'instance. Le juge Strayer a distingué une action de ce qui est aujourd'hui une demande suivant les articles 300 et suivants des Règles. Une action comprend le dépôt des plaidoiries écrites, la communication de documents, l'interrogatoire préalable et l'instruction au cours de laquelle des témoignages sont rendus de vive voix. Le juge a dit, à la page 596 : « Il est de toute évidence important d'éviter aux parties les délais et les dépenses nécessaires pour mener une instance jusqu'à l'instruction s'il est "manifeste" (c'est le critère à appliquer pour radier une plaidoirie écrite) que la plaidoirie écrite en cause ne peut pas établir une cause d'action ou une défense. » Toutefois, il était d'avis que la meilleure façon de contester une demande de contrôle judiciaire était de comparaître et de faire valoir ses prétentions à l'audience afin d'éviter le gaspillage de ressources et de temps qu'entraîne l'examen additionnel de questions dans le cadre d'une procédure qui devrait être sommaire. Après avoir comparé une action et un avis de requête introductive d'instance, aujourd'hui appelé demande, et après avoir également souligné le calendrier précis de la préparation de l'audition relative à un contrôle judiciaire, il a conclu, à la page 598, que : « [c]es éléments appuient l'opinion voulant que les requêtes en contrôle judiciaire doivent parvenir au stade de l'audition le plus rapidement possible. Les objections visant l'avis introductif d'instance peuvent ainsi être tranchées rapidement dans le contexte de l'examen du bien-fondé de la demande » .
[21] Cet extrait me convainc que si les questions étaient déterminantes ou si l'ordonnance de la protonotaire était entachée d'erreur flagrante (ce qui n'est pas le cas) de manière à ce que je doive exercer un pouvoir discrétionnaire de nouveau, je l'exercerais pour autoriser l'alinéa 9Ac). L'article 300 des Règles exige toujours qu'une demande soit tranchée par procédure sommaire.
[22] Le même raisonnement s'applique à l'alinéa 9Aa) proposé, à savoir l'allégation selon laquelle le ministre ne s'était pas renseigné au sujet de la validité des certificats de possession dont Irene Cooper était titulaire à son décès. Le ministre a déposé, en conformité avec les articles 317 et 318 des Règles, les documents dont il disposait lorsque la décision a été prise. Il est clair que le ministre n'a pas réellement cherché à se renseigner davantage sur les certificats de possession. Apparemment, un certificat de possession n'équivaut pas à un certificat de titre. Ainsi, la Bande peut légitimement prétendre que le ministre ne pouvait pas vendre ce qu'Irene Cooper n'avait pas, c'est-à-dire la possession légale des terres. L'allégation ne soulève que la question de savoir si le ministre était ou non tenu de se renseigner. Il n'est pas évident et manifeste qu'il n'avait pas cette obligation et l'allégation peut donc être présentée. Il s'agit d'une allégation de droit et non de fait et il n'est donc pas nécessaire de mentionner des faits qui n'avaient pas été portés à l'attention du ministre quand la décision de vendre a été prise.
[23] Le ministre interjette également appel de l'ordonnance de la protonotaire Tabib autorisant les paragraphes 6A et 6C, même s'ils ont été modifiés. Tels qu'ils sont rédigés actuellement, les paragraphes 6A et 6C allèguent que le ministre a pris sa décision sans connaître tous les faits en cause et sans s'être renseigné pour déterminer si les achats faits par Alice Large et Sylvia Ann Joseph et les dispositions en matière de garantie relatifs à ces achats avaient eu pour effet de grever les terres d'une charge interdite. L'allégation selon laquelle le ministre a pris sa décision « sans connaître tous les faits en cause » me préoccupe, mais la même allégation a été faite, et elle tient toujours, relativement à la question de savoir si le mari de Sylvia Ann Joseph, qui ne serait pas membre de la Bande, pouvait avoir une réclamation contre les lots achetés par son épouse en invoquant le régime matrimonial du couple. Puisque, pour l'essentiel, il est allégué que le ministre avait une obligation qu'il n'a pas respectée, les paragraphes 6A et 6C doivent être maintenus. Il ne s'ensuit pas nécessairement qu'une preuve extrinsèque soit permise. D'ailleurs, aucune telle preuve ne devrait être permise.
[24] Ne reste plus que l'appel interjeté par la Bande qui, à l'audience, était limité au paragraphe 2A proposé. Le voici de nouveau :
[traduction]
2A À titre subsidiaire, un jugement déclaratoire portant que les terres susmentionnées étaient des terres que la testatrice Irene Cooper voulait léguer aux ayants-droit, des terres dont elle avait la possession en vertu d'un droit à vie, et que, par conséquent, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien n'avait pas compétence pour appliquer le paragraphe 50(2) de la Loi sur les Indiens.
[25] La protonotaire aurait commis une erreur en rejetant la modification dans laquelle il était allégué qu'Irene Cooper n'avait pas, en fait, la possession légale des terres en cause et en refusant que soit produite une preuve extrinsèque à cet égard. La protonotaire en a décidé ainsi en affirmant qu'il ne s'agissait pas d'une question de compétence. Le principe général, tel que susmentionné, est qu'une preuve extrinsèque n'est normalement pas admise dans le cadre d'un contrôle judiciaire (Coomaraswamy c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2002] 4 C.F. 501 (C.A.)). Dans Gitxsan Treaty Society c. Hospital Employees' Union, [2000] 1 C.F. 135 (C.A.), le juge Rothstein a cité de la jurisprudence à l'appui de la thèse selon laquelle, lorsqu'il s'agit de questions de compétence, il est permis de présenter des éléments de preuve à l'étape du contrôle judiciaire. Eu égard à l'opinion incidente de lord Sumner dans Rex c. Nat Bell Liquors Ltd., [1922] 2 A.C. 128 (C.J.C.P.), le juge a dit, au paragraphe 13 :
[...] [J]e suis d'avis que la demanderesse a raison d'affirmer qu'à l'étape du contrôle judiciaire, il est permis de présenter une preuve extrinsèque au dossier soumis devant le tribunal dont la décision fait l'objet de la demande de contrôle judiciaire. Cependant, la possibilité de le faire se limite aux cas où le seul moyen d'attaquer le défaut de compétence est de présenter cette nouvelle preuve devant la cour de révision.
[26] La Bande souhaite produire une preuve de ce qu'elle prétend être la situation réelle, c'est-à-dire une preuve de faits dont le ministre ne disposait pas :
a. Irene Cooper ne possédait ni n'occupait légalement les lots en cause parce que son conjoint de fait, George Cooper, et le père de ce dernier, Michael, qui avait déjà été chef, avaient irrégulièrement obtenu plus de terres de la réserve que celles auxquelles ils avaient droit;
b. George Cooper est mort intestat en 1977. Irene Cooper n'avait pas le droit de vivre dans la réserve puisqu'elle n'était pas membre de la Bande indienne de Songhees. Elle était membre de la Bande indienne de Sooke.
c. En 1980, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien a tenu pour avéré qu'elle était la conjointe de George Cooper et il a dit qu'elle avait le droit, pendant son veuvage, d'occuper les lots en cause. En 1993, le ministère a décerné des certificats de possession à Irene Cooper, mais le conseil de bande ne lui a jamais accordé les terres ni consenti à ce qu'elle soit titulaire d'un certificat de possession, en conformité avec le paragraphe 20(1) de la Loi.
[27] L'argumentation de la Bande repose essentiellement sur l'arrêt Bell c. Ontario Human Rights Commission, [1971] R.C.S. 756. Le plaignant avait allégué que Bell avait refusé de lui louer un logement à cause de sa race, de sa couleur et de son lieu d'origine. À l'époque, l'Ontario Human Rights Code prévoyait que nul ne peut refuser de louer à une personne [traduction] « un logement indépendant [...] en raison de la race, des croyances, de la couleur, de la nationalité, de l'ascendance ou du lieu d'origine de cette personne » . Bell a prétendu que le logement n'était pas un logement indépendant. D'entrée de jeu, le comité d'enquête a refusé de tirer cette conclusion. Bell a obtenu une ordonnance judiciaire d'interdiction contre le comité d'enquête. La Cour suprême du Canada a reconnu que le logement n'était pas « un logement indépendant » et n'était pas donc pas assujetti au Code. La Cour suprême du Canada et les cours d'instance inférieure ont, bien entendu, eu l'avantage de bénéficier d'une preuve extrinsèque.
[28] Le juge Martland a dit, à la page 775 de l'arrêt, au nom de la majorité des juges :
Les pouvoirs conférés à un comité d'enquête ont pour but de lui permettre de déterminer s'il y a eu de la discrimination en ce qui a trait à des domaines prévus par la Loi. Il n'a pas le pouvoir de se prononcer lorsque la discrimination dont on se plaint tombe dans un domaine non prévu par la Loi, et il ne peut faire de recommandations à cet égard. [...] La Loi ne prétend nullement placer cette question [celle de savoir si le logement était assujetti au Code] sous la compétence exclusive du comité; une décision erronée sur ce point ne permettrait pas à celui-ci de poursuivre l'enquête.
[29] Il est important de souligner que la demande principale présentée à la cour visait l'obtention d'une ordonnance interdisant au comité d'enquête d'enquêter sur la plainte. Il ne s'agissait pas, à strictement parler, du contrôle judiciaire d'une décision. D'ailleurs, le comité d'enquête avait refusé de rendre une décision. Il était d'avis qu'il était prématuré de trancher la question de savoir si le logement en question était un logement indépendant.
[30] Les motifs dissidents du juge Dickson (plus tard juge en chef) dans Jacmain c. Canada (Procureur général), [1978] 2 R.C.S. 15, ont également été invoqués. Le juge a dit, à la page 27 de l'arrêt :
Comme on l'a déclaré dans Bunbury v. Fuller [(1853), 9 Ex. 111] à la page 140 (cité dans Wade, Administrative Law (3d éd.) à la page 89) :
[traduction] C'est une règle générale qu'aucun tribunal à compétence limitée ne peut s'attribuer de juridiction par une décision erronée sur un point accessoire au fond de l'affaire dont dépendent les limitations de sa compétence.
Dans un article du professeur Hogg, The Jurisdictional Fact Doctrine in the Supreme Court of Canada, (1971), 9 Osgoode Hall L.J. 203 à la page 209, il est dit :
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[traduction] En droit administratif anglo-canadien, la distinction entre un fait attributif de compétence et un fait relevant de la compétence est cruciale. Si un tribunal fait une erreur sur l'existence d'un fait relevant de sa compétence, l'erreur ne porte pas atteinte à la validité de sa décision et celle-ci ne peut pas être révisée; mais si le tribunal fait une erreur sur l'existence d'un fait attributif de compétence, l'erreur rend sa décision invalide ou nulle et par conséquent, susceptible d'être révisée par les cours de justice. La théorie est que dans le premier cas, le tribunal agit dans les limites de la compétence qui lui a été conférée par la loi, tandis que dans le second, il excède sa compétence. |
[31] La Bande soutient que si le ministre s'était renseigné sur les faits, ce qu'il n'a pas fait, il aurait été obligé de conclure que les lots ne pouvaient pas être vendus parce que les certificats de possession dont Irene Cooper était titulaire n'étaient pas valides. Le ministre prétend que lorsque l'affaire sera entendue sur le fond, il fera valoir qu'il s'est acquitté de toutes ses obligations. À titre subsidiaire, si une preuve extrinsèque est autorisée, il soutient que la Bande ne présente que sa version des faits. D'autres preuves seraient produites concernant la possession physique des lots, par Irene et George Cooper, ainsi que les conséquences juridiques qui s'ensuivent.
[32] La question à trancher est de savoir comment la question de compétence telle que décrite dans certains arrêts, notamment Bell, précité, permettrait la présentation d'une preuve extrinsèque lors d'un contrôle judiciaire. La Cour suprême du Canada a adopté une nouvelle approche en matière de contrôle judiciaire, à savoir l'approche pragmatique et fonctionnelle. Il n'y a qu'à examiner les arrêts Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, et Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247. Dans Dr Q, précité, le juge en chef a dit au paragraphe 24 : « Si les motifs nommés, le libellé de la disposition habilitante et les interprétations sclérosées des formulations législatives demeurent utiles comme repères familiers, ils ne dictent plus le cheminement. » [Non souligné dans l'orignal.]
[33] Selon l'approche pragmatique et fonctionnelle, la norme de contrôle est déterminée en fonction de quatre facteurs :
1. la présence ou l'absence dans la loi d'une clause privative;
2. l'expertise relative du tribunal;
3. l'objet de la loi;
4. la nature de la question : de droit, de fait ou mixte de droit et de fait.
[34] Le meilleur argument que peut présenter la Bande sur le fond, c'est que la validité de la possession d'Irene Cooper est une question de droit et que la vente autorisée par le ministre ne peut être maintenue que si elle était correcte en droit. Il appartient au juge qui entend le contrôle judiciaire sur le fond de décider quelle est la norme de contrôle applicable selon l'approche pragmatique et fonctionnelle.
[35] Comme l'a dit le juge Evans (maintenant juge de la Cour d'appel fédérale) dans Zündel c. Canada (Procureur général), [1999] 4 C.F. 289, aux paragraphes 43 et 44 :
[43] L'avocat du demandeur a toutefois fait valoir que la réticence de la Cour à intervenir au motif que le recours serait prématuré n'est pas justifiée lorsque la question en litige est une question de droit faisant appel à l'interprétation d'une disposition de la loi habilitante qui définit la « compétence » du Tribunal. Il s'appuie sur l'arrêt Bell c. Ontario Human Rights Commission, [1971] R.C.S. 756 pour affirmer qu'une cour peut interdire à un tribunal de procéder avant même le début de l'instruction lorsque la question en litige est une « question de droit courte et très simple » .
[44] Je ne juge pas cet argument persuasif. Premièrement, l'arrêt Bell ne fait presque plus, sinon plus du tout autorité depuis la révolution du droit applicable au contrôle judiciaire d'un acte administratif amorcée par l'arrêt Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau-Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227, de la Cour suprême du Canada.
[36] Si le ministre avait l'obligation de se renseigner davantage sur les certificats, la position de la Bande est protégée par le paragraphe 9A. S'il avait une telle obligation et qu'il ne s'en est pas acquitté, la demande de contrôle judiciaire sera accueillie. En réalité, ce que la Bande demande à la Cour c'est de se prononcer sur le titre. L'arrêt Bell, précité, ne contredit pas l'approche actuelle adoptée en matière de contrôle judiciaire. Il n'est pas nécessaire de présenter une nouvelle preuve pour étayer une allégation de défaut de compétence. Comme l'a dit le juge Rothstein, au paragraphe 15 de l'arrêt Gitxsan, précité, « [l]e but premier du contrôle judiciaire est de contrôler des décisions, et non pas de trancher, par un procès de novo, des questions qui n'ont pas été examinées de façon adéquate sur le plan de la preuve devant le tribunal ou la cour de première instance » . Si le ministre ne s'est pas régulièrement renseigné, quelle que soit la norme de contrôle applicable, la question lui sera renvoyée.
[37] Il n'est donc pas nécessaire de modifier l'ordonnance de la protonotaire Tabib dans laquelle elle a refusé d'admettre le paragraphe 2A proposé.
[38] Je ne crois que la protonotaire se soit fondée sur un mauvais principe de droit. Même si la question était déterminante quant à l'issue du principal, ce qui n'est pas le cas, si je devais exercer de nouveau mon pouvoir discrétionnaire, je tirerais la même conclusion.
SUCCESSION D'IRENE COOPER
[39] La succession, les héritiers et ayants-droit comptent parmi les défendeurs. Ils se sont objectés à l'appel interjeté par la Bande en invoquant les motifs énoncés pour le compte du ministre. Ils ne se sont pas prononcés au sujet de l'appel interjeté par le ministre lui-même. Bien entendu, ils veulent que le contrôle judiciaire se déroule le plus rapidement possible puisque, en attente de la décision, ils ne peuvent bénéficier du produit de la vente. Toutefois, comme l'a souligné la protonotaire Tabib, cela est malheureux, mais cela ne justifierait pas une décision qui ne serait pas fondée sur des principes.
[40] Pour tous les motifs susmentionnés, l'appel interjeté par la Bande et l'appel interjeté par le ministre seront tous les deux rejetés. Il n'y aura pas d'ordonnance relative aux dépens.
[41] À la fin de l'audience, puisque j'étais saisi de l'avis de demande original, du premier avis de demande modifié entériné par le juge Russell, du nouvel avis de demande modifié présenté à la protonotaire Tabib, ainsi que du nouvel avis de demande modifié déposé suivant l'ordonnance de la protonotaire Tabib, j'ai demandé aux parties de soumettre une version provisoire de ce que serait l'avis de demande si j'accueillais l'appel interjeté par la Bande ou l'appel interjeté par le ministre. La Bande semble avoir mal compris puisqu'elle propose maintenant de nouvelles modifications dont la protonotaire Tabib n'était pas saisie. Ces nouvelles modifications proposées ne peuvent être soulevées en appel; elles pourraient l'être lors d'une nouvelle demande. Quoi qu'il en soit, il s'agit
de clarifications supplémentaires relatives à des questions de fait dont le ministre ne disposait pas et qui ne seraient pas autorisées puisque l'appel interjeté par la Bande a été rejeté.
Juge
Ottawa (Ontario)
Le 28 octobre 2005
Traduction certifiée conforme
Julie Boulanger, LL.M.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1492-04
INTITULÉ : LE CHEF ROBERT SAM, LE CONSEILLER NICK ALBANY, LE CONSEILLER NORMAN GEORGE, LE CONSEILLER FRANK E. GEORGE, LE CONSEILLER JOHN R. RICE pour leur propre compte à titre de CONSEIL DE LA BANDE INDIENNE DE SONGHEES et pour le compte de la BANDE INDIENNE DE SONGHEES
c.
LE MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES ET DU NORD CANADIEN, LE SURINTENDANT DE LA BANDE INDIENNE DE SONGHEES, SYLVIA ANN JOSEPH, ALICE LARGE, LA SUCCESSION D'IRENE COOPER par ses administrateurs HARVEY GEORGE, CHARLOTTE THOMPSON ET WILLIAM GOSSE et HARVEY GEORGE, CHARLOTTE THOMPSON ET WILLIAM GOSSE
LIEU DE L'AUDIENCE : VANCOUVER (COLOMBIE-BRITANNIQUE)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 13 OCTOBRE 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : LE JUGE HARRINGTON
DATE DES MOTIFS : LE 28 OCTOBRE 2005
COMPARUTIONS :
Rory Morahan POUR LES DEMANDEURS
Patrick Walker POUR LE DÉFENDEUR
Isabel Jackon LE MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES ET DU NORD CANADIEN
Michael Lomax POUR LA DÉFENDERESSE
LA SUCCESSION D'IRENE COOPER
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Morahan & Aujla POUR LES DEMANDEURS
Avocats
Victoria (Colombie-Britannique)
John H. Sims, c.r. POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada LE MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES ET
Bureau régional de la Colombie-Britannique DU NORD CANADIEN
Milton, Johnson POUR LE DÉFENDEUR
Avocats LA SUCCESSION D'IRENE COOPER
Victoria (Colombie-Britannique)
Date : 20051028
Dossier : T-1492-04
Ottawa (Ontario), le 28 octobre 2005
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE HARRINGTON
ENTRE :
LE CHEF ROBERT SAM, LE CONSEILLER NICK ALBANY,
LE CONSEILLER NORMAN GEORGE,
LE CONSEILLER FRANK E. GEORGE,
LE CONSEILLER JOHN R. RICE, pour leur propre compte à titre de
CONSEIL DE LA BANDE INDIENNE DE SONGHEES
et pour le compte de la BANDE INDIENNE DE SONGHEES
demandeurs
et
LE MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES ET DU
NORD CANADIEN, LE SURINTENDANT
DE LA BANDE INDIENNE DE SONGHEES, SYLVIA ANN JOSEPH,
ALICE LARGE, LA SUCCESSION D'IRENE COOPER par ses
administrateurs HARVEY GEORGE, CHARLOTTE THOMPSON
ET WILLIAM GOSSE et HARVEY GEORGE,
CHARLOTTE THOMPSON ET WILLIAM GOSSE
défendeurs
ORDONNANCE
VU la requête en appel déposée par les demandeurs, le chef Robert Sam et al., contre l'ordonnance rendue par la protonotaire Tabib en date du 15 juin 2005 relativement à la requête des demandeurs visant la présentation d'un nouvel avis de demande modifié;
LA COUR ORDONNE :
1. La requête est rejetée.
2. Aucune ordonnance relative aux dépens n'est décernée.
« Sean Harrington »
Juge
Traduction certifiée conforme
Julie Boulanger, LL.M.
Date: 20051028
Dossier : T-1492-04
Ottawa (Ontario), le 28 octobre 2005
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE HARRINGTON
ENTRE :
LE CHEF ROBERT SAM, LE CONSEILLER NICK ALBANY,
LE CONSEILLER NORMAN GEORGE,
LE CONSEILLER FRANK E. GEORGE,
LE CONSEILLER JOHN R. RICE, pour leur propre compte à titre de
CONSEIL DE LA BANDE INDIENNE DE SONGHEES
et pour le compte de la BANDE INDIENNE DE SONGHEES
demandeurs
et
LE MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES ET DU
NORD CANADIEN, LE SURINTENDANT
DE LA BANDE INDIENNE DE SONGHEES, SYLVIA ANN JOSEPH,
ALICE LARGE, LA SUCCESSION D'IRENE COOPER par ses
administrateurs HARVEY GEORGE, CHARLOTTE THOMPSON
ET WILLIAM GOSSE et HARVEY GEORGE,
CHARLOTTE THOMPSON ET WILLIAM GOSSE
défendeurs
ORDONNANCE
VU la requête en appel déposée par les défendeurs, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien et le surintendant de la Bande indienne de Songhees, contre l'ordonnance rendue par la protonotaire Tabib en date du 15 juin 2005 relativement à la requête présentée par les demandeurs pour obtenir l'autorisation de présenter un nouvel avis de demande modifié;
LA COUR ORDONNE :
1. La requête est rejetée.
2. Aucune ordonnance relative aux dépens n'est décernée.
« Sean Harrington »
Juge
Traduction certifiée conforme
Julie Boulanger, LL.M.