Ottawa (Ontario), le 17 juin 2005
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE JOHN A. O'KEEFE
ENTRE :
- et -
Motifs de l'ordonnance et ordonnance
LE JUGE O'KEEFE
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire visant la décision du 22 octobre 2003 par laquelle le ministre du Revenu national, représenté par M. M. J. Walker, un gestionnaire des recettes du Bureau des services fiscaux de l'Agence des douanes et du revenu du Canada (l'Agence), pour le Nord de Toronto, a refusé de d'annuler les intérêts et la pénalité relativement au compte de TPS de 1996 du demandeur, au titre des dispositions sur l'équité de l'article 281.1 de la Loi sur la taxe d'accise, L.R.C. 1985, ch. E-15 (la Loi).
[2] Le demandeur sollicite une ordonnance d'annulation des pénalités et des intérêts imputés à son compte de TPS pour l'année 1996.
Contexte
[3] Le 27 juin 2003, le demandeur, Dale deFreitas, a reçu un appel téléphonique de M. Champagne, de l'Agence, qui lui réclamait une déclaration de TPS pour 1996. M. Champagne a confirmé l'inscription, en septembre 1997, d'un paiement de 6 118,50 $ de TPS du demandeur au système de l'Agence, mais a affirmé que l'Agence n'avait pas reçu sa déclaration pour 1996, déclaration que celui prétend avoir envoyée en 1997. Une nouvelle déclaration a été exigée du demandeur, qui en a soumise une le 27 juin 2003. Le 4 juillet 2003, le demandeur a reçu un avis de rappel dans lequel il lui était réclamé 1 135,95 $ en intérêts et en pénalité. Il a par la suite reçu un avis de (nouvelle) cotisation daté du 7 juillet 2003, indiquant un total dû de 1 136,85 $.
[4] Dans une lettre datée du 22 juillet 2003, le demandeur a fait une demande d'annulation de la pénalité et aux intérêts en vertu des dispositions sur l'équité de l'article 281.1 de la Loi.
[5] Dans une lettre du 26 août 2003, M. D'Aguanno, pour le compte de l'Agence, a avisé le demandeur que celui-ci encourait une majoration de ses pénalités et intérêts, faute d'avoir réglé ses acomptes provisionnels de TPS exigibles les 30 avril, 31 juillet et 31 octobre 1996 ainsi que le 31 janvier 1997. De plus, le demandeur n'avait présenté aucune preuve de la réception par l'Agence d'un paiement de 6 118,50 $ antérieur à la date d'inscription, soit le 19 septembre 1997. Comme le demandeur n'a pas satisfait aux critères spécifiques pour l'annulation des pénalités et des intérêts, sa demande a été rejetée.
[6] Dans une lettre du 4 septembre 2003, le demandeur a présenté une demande de révision administrative indépendante (qu'il fondait en partie sur l'erreur de l'Agence) de la décision du 26 août 2003 de rejeter sa demande. Le demandeur a soutenu qu'il avait produit à temps sa déclaration de TPS pour 1996 et qu'il n'avait jamais reçu d'avis de rappel. En outre, le demandeur a requis : i) le numéro du chèque du paiement de 6 118,50 $, ii) une reddition de compte sur la manière dont les intérêts et les pénalités avaient été calculés; iii) le montant de la pénalité et des intérêts courus depuis le 16 septembre 1997 et iv) les copies des états de rappel qui lui avaient été envoyés depuis septembre 1997.
[7] Mme Heather Robinson a effectué la révision administrative; à la lumière des directives du Mémorandum concernant l'annulation ou la renonciation - pénalités et intérêts et en l'absence de preuve, soit d'une erreur de l'Agence, soit du paiement antérieur ou de la production dans les délais de la déclaration, elle a recommandé le rejet de la requête du demandeur. Dans une lettre datée du 22 octobre 2003, M. M.J. Walker, gestionnaire à la perception des recettes, a avisé le demandeur du rejet de sa demande d'annulation de la pénalité et des intérêts.
La décision en cause
[8] Voici un extrait de la lettre du 22 octobre 2003 de M. Walker, qui informait le demandeur du rejet de sa requête fondée sur les dispositions législatives sur l'équité :
[traduction] L'Agence a maintenant terminé sa révision administrative. Aux termes des dispositions législatives sur l'équité, l'Agence détient un pouvoir discrétionnaire limité en ce qui a trait à l'annulation de pénalités et d'intérêts dans certaines circonstances spécifiques. Ces circonstances sont : des facteurs hors de la maîtrise du client, des difficultés financières sévères et un retard ou erreur de la part de l'Agence.
Premièrement, je dois rappeler clairement que les acomptes provisionnels ne changent pas la fréquence à laquelle vous devez produire vos déclarations. Dans votre lettre, vous écriviez être tenu de produire une déclaration de TPS annuellement. Ceci est généralement vrai. Cependant lorsque la déclaration de TPS d'un inscrit s'élève à plus de 1 500 $, comme c'était votre cas pour la période se terminant le 31 décembre 1995, des acomptes provisionnels sont exigés à l'exercice suivant. Lors de la production, le 10 mai 1996, de votre déclaration pour la période se terminant le 31 décembre 1995, il a été déterminé que des acomptes provisionnels seraient nécessaires pour 1996. Le premier acompte était exigible au 30 avril 1996. L'Agence n'a pas pu déterminer le montant de l'acompte provisionnel pour le premier trimestre de 1996. Afin d'éviter les pénalités et l'intérêt, il incombe à l'inscrit d'effectuer ses versements dans les délais et aux montants exacts. Tous les inscrits peuvent lire ces renseignements dans les guides d'information, disponibles dans tous les bureaux de services fiscaux.
Je vois que Mme McEachern a examiné les adresses au dossier dont disposait l'Agence depuis des années et qu'aucune erreur n'a été constatée. Je note que l'Agence n'a reçu aucun retour de courrier de Postes Canada. Entre juillet 1997 et novembre 2001, vingt et un avis distincts ont été envoyés à votre adresse au dossier.
Vous vous interrogiez quant à l'absence de relevés de montants exigibles. Votre déclaration pour la période se terminant le 31 décembre 1996 n'a été produite que le 2 juillet 2003, de sorte que nous ne disposions d'aucun montant sur lequel calculer un relevé des arriérés. L'Agence ne pouvait émettre un tel relevé avant de recevoir effectivement votre déclaration.
La lettre de M. D'Aguanno datée du 26 août 2003 requérait plus d'éléments d'information aux fins de la révision. Aucune preuve n'a été présentée, ni du règlement par anticipation de votre paiement du 19 septembre 1997, ni de la production dans les délais de votre déclaration. Par conséquent, je ne peux annuler la pénalité et l'intérêt dans la présente affaire.
Question (telle que présentée par le défendeur)
[9] Le ministre a-t-il manqué aux principes d'équité procédurale ou a-t-il rendu une décision entachée d'une erreur de droit suivant le paragraphe 18.1(4) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch.F-7?
Prétentions du demandeur
[10] Le demandeur prétend avoir produit sa déclaration de TPS pour 1996 (soit pour la période du 1er janvier 1996 au 31 décembre 1996) et avoir effectué, en avril 1997, un paiement de 6 118,50 $ en même temps que sa déclaration personnelle de revenu. L'Agence a confirmé l'inscription du paiement le 16 septembre 1997.
[11] Nonobstant les allégations de l'Agence selon lesquelles, de juillet 1997 à novembre 2001, elle lui aurait réclamé sa déclaration de 1996 dans vingt et un avis, le demandeur soutient n'avoir reçu un premier avis de réclamation d'une nouvelle déclaration de TPS pour 1996 que dans une lettre télécopiée de P. Champagne datée du 30 juin 2003. De plus, aucune copie de ces avis ne lui a été transmise, quoiqu'il les ait demandées. Le demandeur s'est conformé à la requête et a produit sa déclaration, et le 4 juillet 2003 il a reçu un avis de l'Agence indiquant qu'il devait des pénalités et des intérêts de 1 135,95 $ relativement à sa TPS de 1996. La conjointe du demandeur a présenté un affidavit selon lequel le demandeur et elle s'occupent tous deux d'ouvrir le courrier livré à la maison et qu'elle n'a jamais vu d'avis de retard de l'Agence relativement à une déclaration de TPS de 1996.
[12] Selon le témoignage du demandeur, l'Agence avait indiqué au demandeur qu'il était tenu de régler les acomptes provisionnels de TPS pour 1996, en avril 1996, le 31 juillet 1996, le 31 octobre 1996 et le 31 janvier 1997. Puisque l'Agence exigeait le règlement des acomptes trimestriels en avril 1996, juillet 1996, octobre 1996 et janvier 1997, il ne semble pas raisonnable qu'elle ait attendu jusqu'en juillet 1997, soit 15 mois après la date selon elle du premier règlement exigible, pour envoyer des avis de rappel.
[13] Selon le témoignage du demandeur, l'Agence ne lui a envoyé aucun avis qu'il était tenu à des règlements trimestriels en 1996 parce que sa remise de TPS de 1995 excédait 1 500 $. L'Agence doit transmettre par écrit les informations d'une telle importance.
[14] Le demandeur a fait valoir qu'il était disposé à accepter des frais raisonnables à titre de pénalité et d'intérêt pour la période d'avril 1997 à septembre 1997. Il a demandé une reddition de compte sur le calcul du principal et des intérêts exigibles, mais l'Agence a refusé de le renseigner réellement sur sa façon de calculer.
[15] Selon ses prétentions, le demandeur n'a jamais été en retard dans la production de ses déclarations fiscales, comme son dossier antérieur et ses déclarations actuelles le corroborent. Il allègue que l'Agence, bien qu'elle ait reçu en 1997 son paiement de TPS pour 1996, continue, sans égard à l'équité, d'exiger et de faire croître des pénalités et intérêts quotidiennement.
Prétentions du défendeur
[16] Norme de contrôle :
Le défendeur a plaidé que la norme de contrôle applicable à l'exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre est la décision manifestement déraisonnable (voir Sharma c. Agence des douanes et du revenu du Canada, [2001] 3 C.T.C. 169 ((C.F. 1re inst.), et Cheng c. Canada, [2001] A.C.F. no 1532, T-767-01, 15 octobre 2001 (1re inst.).
[17] Le ministre a-t-il manqué aux principes de l'équité procédurale ou a-t-il rendu une décision entachée d'une erreur de droit suivant le paragraphe 18.1(4) de la Loi sur les Cours fédérales?
L'article 281.1 de la Loi donne au ministre le pouvoir discrétionnaire d'annuler les intérêts et les pénalités exigibles en vertu de l'article 280 ou d'y renoncer. Le mémorandum sur la TPS 500-3-2-1 expose les lignes directrices de la politique établie par l'Agence pour l'aider à exercer le pouvoir discrétionnaire du ministre aux termes de l'article.
[18] Dans le cadre d'une demande de contrôle judiciaire visant l'exercice du pouvoir discrétionnaire conféré au ministre par la Loi, la Cour doit déterminer si la décision prise par le ministre dérogeait aux principes d'équité procédurale ou était entachée d'une erreur de droit.
[19] Selon le témoignage du défendeur, dans son évaluation de la requête du demandeur pour annuler ses intérêts et pénalités ou, pour y renoncer, aux termes de l'article 281.1 de la Loi, l'Agence a correctement examiné si elle devait libérer celui-ci de sa dette existante.
[20] Selon le défendeur, dans son appréciation de la requête du demandeur, l'Agence a dûment pris en considération les faits suivants :
1. Le demandeur n'a fourni à l'Agence aucune documentation démontrant que la déclaration pour la période de décembre 1996 avait été produite avant septembre 1997.
2. Entre les mois de juillet 1997 et novembre 2001, l'Agence a envoyé vingt et un avis au demandeur, dont aucun n'a été retourné à l'Agence. De plus, le demandeur a confirmé que son adresse au dossier ne faisait pas problème.
3. Deux avis ont été envoyés au demandeur : i) un avis de défaut de paiement (un avis émis automatiquement à la création d'un solde débiteur dans un compte), et comme le compte était déjà en retard, l'avis ne concernait que des pénalités et intérêts, et ii) un second avis de défaut de paiement émis trois jours après le premier par un percepteur (qui portait sur la taxe, la pénalité et l'intérêt dus). Il n'y a aucun lien entre les deux avis et, donc, aucune erreur n'a été commise lors de l'émission des deux avis,
4. Le demandeur a exploité une entreprise, d'août 1995 à décembre 1996. Comme la taxe due durant la première année d'exploitation excédait 1 500 $, le demandeur devait verser, à chaque trimestre, des acomptes provisionnels pour l'exercice de 1996. Ceci ne résultait pas d'un changement de la période de déclaration. Il incombait au seul demandeur de connaître les exigences relatives aux paiements et aux déclarations.
[21] Le défendeur fait valoir que le ministre a appliqué les principes d'équité procédurale et n'a pas pris une décision entachée d'une erreur de droit. Au cours des nombreuses révisions de l'Agence, le demandeur a eu l'occasion de présenter ses observations et la documentation pertinente. Les représentants du ministre ont tenu soigneusement compte de tous les faits dont ils disposaient et ont refusé d'exercer le pouvoir discrétionnaire du ministre au titre de l'article 281.1 de la Loi. La décision n'est pas manifestement déraisonnable.
[22] Le défendeur a demandé le rejet avec dépens de la demande de contrôle judiciaire.
Dispositions législatives pertinentes
[23] Les articles applicables de la Loi sur la taxe d'accise, précitée, énoncent :
| 237. (1) L'inscrit dont la période de déclaration correspond à un exercice ou à une période déterminée selon le paragraphe 248(3) est tenu de verser au receveur général, au cours du mois qui suit chacun de ses trimestres d'exercice se terminant dans la période de déclaration, un acompte provisionnel égal au montant suivant:
a) sauf en cas d'application de l'alinéa b), le quart de sa base des acomptes provisionnels pour la période de déclaration;
b) le montant déterminé selon le paragraphe (5).
. . .
(3) Pour l'application du paragraphe (1), la base des acomptes provisionnels d'un inscrit qui est inférieure à 1 500 $ pour une période de déclaration est réputée nulle.
280. (2) Par dérogation au paragraphe (1), la personne qui n'a pas payé la totalité d'un acompte provisionnel payable en application du paragraphe 237(1) dans le délai qui y est précisé est tenue de payer la pénalité et les intérêts suivants, calculés sur l'acompte non payé pour la période commençant à l'expiration de ce délai et se terminant le jour où le total de l'acompte, de la pénalité et des intérêts est payé ou, s'il est antérieur, le jour où la taxe au titre de laquelle l'acompte est payable doit être versée:
a) une pénalité de 6 % par année;
b) des intérêts au taux réglementaire.
281.1 (1) Le ministre peut annuler les intérêts payables par une personne en application de l'article 280, ou y renoncer.
(2) Le ministre peut annuler la pénalité payable par une personne en application de l'article 280, ou y renoncer. |
|
237. (1) Where the reporting period of a registrant is a fiscal year or a period determined under subsection 248(3), the registrant shall, within one month after the end of each fiscal quarter of the registrant ending in the reporting period, pay to the Receiver General an instalment equal to
(a) except where paragraph (b) applies, 1/4 of the registrant's instalment base for that reporting period; or
(b) the amount determined under subsection (5).
. . .
(3) For the purposes of subsection (1), where a registrant's instalment base for a reporting period is less than $1,500, it shall be deemed to be nil.
280. (2) Notwithstanding subsection (1), where a person fails to pay all of an instalment payable by the person under subsection 237(1) within the time specified in that subsection, that person shall pay, on the amount of the instalment not paid,
(a) a penalty of 6% per year, and
(b) interest at the prescribed rate,
computed for the period beginning on the first day following that time and ending on the earlier of
(c) the day the total of the amount, penalty and interest is paid, and
(d) the day on or before which the tax on account of which the instalment was payable is required to be remitted.
281.1 (1) The Minister may waive or cancel interest payable by a person under section 280.
(2) The Minister may waive or cancel penalties payable by a person under section 280. |
[24] Les articles applicables du Mémorandum sur la TPS 500-3-2-1, Annulation ou renonciation, Pénalités et Intérêts énoncent :
4. Il est reconnu que, malgré les meilleurs efforts d'une personne, il peut y avoir des cas où, en raison de circonstances extraordinaires indépendantes de la volonté de la personne, celle-ci n'a pu se conformer aux exigences de la Loi et peut donc être passible des pénalités et des intérêts imposés en application de l'article 280. Dans de tels cas, le Ministère peut considérer qu'il convient d'exercer le pouvoir discrétionnaire dans l'imposition des pénalités et des intérêts.
. . .
6. Des pénalités et des intérêts peuvent être annulés, ou on peut y renoncer, lorsqu'ils résultent de circonstances extraordinaires indépendantes de la volonté de la personne et ayant empêché celle-ci de se conformer à la Loi. Voici des exemples de circonstances extraordinaires qui pourraient empêcher une personne de faire un paiement dans les délais exigés ou de se conformer à la Loi :
(a) une calamité naturelle ou une catastrophe provoquée par l'homme, comme une inondation ou un incendie;
(b) des troubles civils ou l'interruption de services, comme une grève des postes;
(c) une maladie grave ou un accident grave;
(d) des troubles émotifs sérieux ou une souffrance morale grave comme un décès dans la famille immédiate.
L'annulation des pénalités et des intérêts ou la renonciation à ceux-ci peuvent également être indiquées dans certains cas où ces pénalités et intérêts découlent principalement d'actions attribuables au Ministère, par exemple:
(a) des retards de traitement ayant eu pour effet que la personne n'a pas été informée, dans un délai raisonnable, de l'existence d'une somme en souffrance;
(b) des erreurs dans les publications ministérielles, ce qui a amené la personne à produire des déclarations ou à verser des paiements en se fondant sur des renseignements;
(c) des renseignements écrits inexacts fournis à une personne donnée dans une interprétation ou un avis du Ministère;
(d) des erreurs ministérielles dans le traitement des déclarations de TPS ou des renseignements;
(e) des retards quant à la fourniture de renseignements nécessaires pour que la personne puisse se conformer à la Loi.
8. Dans les situations où il y a incapacité de la part de la personne de verser les montants dus, il peut être indiqué pour le Ministère d'examiner la possibilité d'annuler la totalité ou une partie des pénalités et des intérêts, ou d'y renoncer, afin d'en faciliter le recouvrement, par exemple dans l'un des cas suivants :
(a) lorsque les mesures de recouvrement ont été suspendues à cause de l'incapacité de payer;
(b) lorsqu'une personne ne peut conclure une entente de paiement qui serait raisonnable parce que les pénalités et les frais d'intérêts représentent une partie considérable des versements; dans un tel cas, il y a lieu de penser à renoncer à la totalité ou à une partie des pénalités et des intérêts pour la période allant de la date d'échéance du premier paiement en vertu de l'entente de paiement jusqu'au moment où les montants dus sont payés, pourvu que les versements convenus soient effectués à temps.
FACTEURS
9. Lorsque des circonstances extraordinaires indépendantes de la volonté d'une personne ont empêché celle-ci de se conformer à la Loi, les facteurs suivants seront pris en considération par le Ministère pour déterminer s'il doit annuler les pénalités et les intérêts ou y renoncer :
(a) La personne a-t-elle des antécédents satisfaisants d'observation volontaire (c.-à-d. les déclarations de TPS précédentes ont-elles été produites et les paiements ont-ils été versés à temps) ?
(b) La personne a-t-elle, en connaissance de cause, laissé subsister un solde en souffrance sur lequel se sont accumulés les pénalités et les intérêts ?
(c) La personne a-t-elle agi avec diligence pour remédier à tout retard ou à toute omission en matière d'observation qui a donné lieu à l'imposition initiale des pénalités et des intérêts ?
(d) Y a-t-il des preuves selon lesquelles la personne a fait preuve de prudence et de diligence (p. ex. a pris des précautions en vue de troubles prévus) et n'a pas fait preuve de négligence ni d'imprudence dans la conduite de ses affaires ? Il revient à l'inscrit de se tenir au courant de tout changement apporté à l'administration de la TPS de manière à assurer qu'il continue à observer la Loi.
[25] Norme de contrôle
La norme de contrôle applicable aux décisions du ministre fondées sur « l'équité » aux termes de la loi est la décision manifestement déraisonnable (voir Nail Centre and Esthetics Salon c. Canada (Agence des douanes et du revenu), [2004] A.C.F. no 685).
Analyse et décision
[26] Le règlement des acomptes provisionnels
L'article 237 de la Loi imposait au demandeur de payer sa TPS à chaque trimestre, car le montant de base de ses acomptes provisionnels excédait 1 500 $ en raison de la TPS qu'il avait payée à l'exercice précédent. C'est là une exigence de la Loi et le demandeur était tenu de la connaître, à l'instar de tout autre contribuable. Il ne s'agissait pas d'un changement de la fréquence à laquelle il devait produire ses déclarations, mais d'une disposition impérative de la Loi. Vu les retards dans le règlement des acomptes provisionnels trimestriels, le demandeur s'est vu imposer de l'intérêt et des pénalités en application du paragraphe 280(2) de la Loi. Il incombe au demandeur de connaître ses obligations de déclaration.
[27] L'absence de réception de plusieurs avis de rappel
Le défendeur fait valoir que la déclaration de TPS du demandeur n'a pas été reçue avant le 2 juillet 2003, mais que le paiement pour l'exercice de 1996 a été inscrit au compte du demandeur le 16 septembre 1997. Le défendeur a envoyé plusieurs avis de rappel au demandeur qu'il dit ne pas avoir reçus. Aucun avis de rappel n'a été retourné au défendeur.
[28] Les avis de rappel envoyés au défendeur ne sont pas imposés par la Loi comme le sont, par exemple, les avis de cotisation au titre du paragraphe 300.1(1) de la Loi. La non-réception des avis de rappel ne saurait donc être d'aucune utilité pour le demandeur.
[29] En refusant de renoncer à l'intérêt et aux pénalités, le ministre a noté qu'aucune preuve n'avait été présentée pour démontrer la production dans les délais de la déclaration ou le paiement antérieur au 19 septembre 1997. Le demandeur a témoigné avoir envoyé sa déclaration de TPS en même temps que son paiement, en avril 1997.
[30] Le demandeur fait valoir que le défendeur a fait une erreur, en lui imputant d'abord, dans un état daté du 4 juillet 2003, une dette de 1 135,95 $, puis, dans un état du 7 juillet 2003, une dette qui s'était élevée à 7 255,35 $. Le défendeur prétend que le premier état reflète le véritable montant exigible du demandeur.
[31] Selon la preuve qui m'a été présentée, je suis d'avis que la décision à l'encontre de l'exonération de la dette du demandeur au titre de la disposition législative sur l'équité n'est pas manifestement déraisonnable. Par conséquent, je ne peux annuler la décision. Aucune copie de la déclaration de TPS n'était disponible; aucun chèque payé et aucune écriture au carnet de chèque n'ont été déposés.
[32] La demande de contrôle judiciaire est par conséquent rejetée.
[33] Il n'y a pas d'ordonnance quant aux dépens.
ORDONNANCE
[34] IL EST ORDONNÉ :
1. La demande de contrôle judiciaire est rejetée.
2. Aucuns dépens ne sont adjugés.
Juge
Ottawa (Ontario)
Le 17 juin 2005
Traduction certifiée conforme
Christiane Bélanger, LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-2169-03
INTITULÉ DE LA CAUSE : DALE deFREITAS
et
Procureur général du Canada
LIEU DE L'AUDIENCE : Toronto (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : Le 24 janvier 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE LE JUGE O'KEEFE
ET ORDONNANCE :
POUR LE DEMANDEUR
Surksha Nayar
POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Dale deFreitas
Toronto, Ontario
POUR LE DEMANDEUR
John H. Sims, c.r.
Sous-procureur général du Canada
POUR LE DÉFENDEUR