Date : 20051025
ENTRE :
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
MOTIFS DE L’ORDONNANCE
[1] Le demandeur sollicite le contrôle judiciaire de la décision rendue par le ministre du Revenu national refusant de lui accorder une exemption d’intérêts prévue au paragraphe 220(3.1) de la Loi de l’impôt sur le revenu relativement aux retards pour l’établissement de la cotisation pour les années d’imposition 1987-1988. Le demandeur soutient que les retards étaient attribuables aux circonstances entourant la conduite d’un juge de la Cour fédérale aujourd’hui à la retraite.
[2] La question de la cotisation pour les années d’imposition 1987-1988 a été incluse dans la procédure concernant l’année d’imposition 1983 qui était alors en instance devant la Section de première instance de la Cour fédérale, comme elle s’appelait à l’époque. Les retards dans le règlement du litige concernant la cotisation de l’année d’imposition 1983 dus à la présumée conduite du juge auraient causé le retard dans la résolution de la question des cotisations pour les années d’imposition 1987‑1988.
[3] M. Cole s’était vu refuser l’exemption d’intérêts. Sa demande de contrôle judiciaire visant ce refus a été accueillie. L’affaire a été renvoyée au ministre pour un nouvel examen. Il s’agit du contrôle judiciaire de cette décision subséquente, datée du 20 avril 2004, dans laquelle une certaine exemption d’intérêts a été accordée, mais pas pour toute la longue période s’étendant du 9 juillet 1991 au 1er octobre 1995.
[4] Cependant, la partie essentielle de la décision du ministre, sur laquelle est fondée le présent contrôle judiciaire, est la conclusion suivante :
[traduction]
Le retard pour la période s’étendant du 9 juillet 1991 au 1er octobre 1995 résulte de la procédure d’appel concernant l’année d’imposition 1983 devant la Cour de l’impôt et la Section d’appel de la Cour fédérale. Parce que la vérification en question découlait de la vérification de 1983-1985, l’opposition ne pouvait être entendue avant que soit réglée la question de 1983-1985. La décision portant sur cette question a été rendue le 1er octobre 1995. Les retards résultant de procédures judiciaires sont indépendants de la volonté de l’Agence et ne sont pas pris en compte quand il est question d’annuler des intérêts pour motif d’équité.
[Non souligné dans l’original.]
CONTEXTE
[5] En vertu du paragraphe 220(3.1) de la Loi de l’impôt sur le revenu, le ministre du Revenu national dispose du pouvoir discrétionnaire de renoncer à quelque pénalité ou intérêt par ailleurs payable payable ou d’annuler ceux-ci.
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220. (3.1) Le ministre peut, à tout moment, renoncer à tout ou partie de quelque pénalité ou intérêt payable par ailleurs par un contribuable ou une société de personnes en application de la présente loi, ou l’annuler en tout ou en partie. Malgré les paragraphes 152(4) à (5), le ministre établit les cotisations voulues concernant les intérêts et pénalités payables par le contribuable ou la société de personnes pour tenir compte de pareille annulation. |
220. (3.1) The Minister may at any time waive or cancel all or any portion of any penalty or interest otherwise payable under this Act by a taxpayer or partnership and, notwithstanding subsections 152(4) to 152(5), such assessment of the interest and penalties payable by the taxpayer or partnership shall be made as is necessary to take into account the cancellation of the penalty or interest. |
[6] Le ministre a énoncé des lignes directrices pour l’application de cette disposition (Circulaire d’information IC92‑2 – Lignes directrices concernant l’annulation des intérêts et des pénalités, datée du 18 mars 1992). L’article 5 de la Circulaire est important en l’espèce, car il ne limite pas l’exemption d’intérêts ou de pénalités uniquement aux situations qui dépendent de la volonté du ministre – des situations indépendantes de la volonté du contribuable et du ministre peuvent justifier une exemption d’intérêts et de pénalités pour motif « d’équité ».
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5. Il sera convenable d’annuler la totalité ou une partie des intérêts ou des pénalités, ou de renoncer à ceux-ci, si ces intérêts ou ces pénalités découlent de situations indépendantes de la volonté du contribuable ou de l’employeur. Voici des exemples de situations extraordinaires qui pourraient empêcher un contribuable, un agent d’un contribuable, l’exécuteur d’une succession ou un employeur de faire un paiement dans les délais exigés ou de se conformer à d’autres exigences de la Loi de l’impôt sur le revenu : |
5. Penalties and interest may be waived or cancelled in whole or in part where they result in circumstances beyond a taxpayer's or employer's control. For example, one of the following extraordinary circumstances may have prevented a taxpayer, a taxpayer's agent, the executor of an estate, or an employer from making a payment when due, or otherwise complying with the Income Tax Act: |
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a) une calamité naturelle ou une catastrophe provoquée par l’homme comme une inondation ou un incendie; |
(a) natural or human-made disasters such as, flood or fire; |
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b) des troubles civils ou l’interruption de services comme une grève des postes; |
(b) civil disturbances or disruptions in services, such as a postal strike; |
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c) une maladie grave ou un accident grave; |
(c) a serious illness or accident; or |
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d) des troubles émotifs sérieux ou une souffrance morale grave comme un décès dans la famille immédiate. |
(d) serious emotional or mental distress, such as death in the immediate family.
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[Non souligné dans l’original.]
[7] À la suite d’une vérification visant les année d’imposition 1983-1985, le demandeur a été partie d’un litige concernant l’année d’imposition 1983. En mai 1991, la procédure en était rendue au stade où le juge Martin devait entendre, le 10 mai 1991, une requête visant à faire radier certaines parties de l’avis d’appel du demandeur concernant l’année d’imposition 1983.
[8] Le soir précédant la date où devait être entendue la requête, le juge Martin aurait, dans sa vie personnelle, commis un quelconque acte préoccupant. Le demandeur n’a produit aucune preuve concernant les présumés évènements ou leurs répercussions concrètes sur ses droits. Le juge Martin a pris sa retraite de la magistrature le 24 octobre 1991.
[9] Le juge Martin a accordé la réparation demandée et a radié certaines parties de l’avis d’appel du demandeur. Le demandeur a interjeté appel de la décision auprès de la Section d’appel de la Cour fédérale[1]; l’affaire y est demeurée en instance jusqu’à ce qu’elle soit réglée en 1995.
[10] En ce qui concerne les années d’imposition 1987-1988, les dossiers de Revenu Canada contiennent une note selon laquelle le 23 décembre 1991 il a été décidé que l’avis d’opposition du demandeur ne serait pas [traduction] « traité » parce que les fonctionnaires attendaient l’issue du litige visant l’année d’imposition 1983 alors en instance devant la Section d’appel de la Cour fédérale.
[11] Cela a pris du 22 mai 1991, quand l’avis d’opposition pour les années d’imposition 1987-1988 a été déposé, au 4 mars 1998, soit sept années, pour que le ministère délivre un avis de ratification.
[12] Durant cette période, malgré les efforts de l’avocat du ministre pour faire entendre l’appel, l’avocat du demandeur a refusé de procéder. Le demandeur soutenait que l’appel ne devait pas être entendu parce que le juge Martin était membre d’office de la Section d’appel et qu’il était [traduction] « inapproprié que l’affaire soit jugée “dans la même Cour” ». Le demandeur a affirmé avoir besoin d’obtenir les conseils du [traduction] « procureur général du Canada, et peut-être d’autres personnes ».
[13] Le demandeur a effectivement écrit au procureur général et celui-ci a recommandé que la Section d’appel s’occupe de tout doute que pourrait entretenir le demandeur au sujet de la conduite du juge Martin ou de ses répercussions sur sa décision. Le demandeur a aussi entré en communication avec le ministre de l’époque. Toutefois, le demandeur n’a jamais demandé de conseils, d’instructions ou d’ordonnance à l’une ou l’autre des sections de la Cour fédérale du Canada.
[14] Bien que le litige concernant l’année d’imposition 1983 ait été réglé en août 1995, celui concernant les année d’imposition 1987-1988 ne l’a pas été avant octobre 2001. Le demandeur a alors entamé la procédure « d’examen pour équité » qui a mené au présent contrôle judiciaire.
ANALYSE
Norme de contrôle
[15] La Cour d’appel fédérale a statué, dans l’arrêt Lanno c. Canada (Agence des douanes et du revenu du Canada), [2005] A.C.F. no 714; 2005 CAF 153, que la norme de contrôle s’appliquant aux décisions discrétionnaires rendues en vertu des dispositions d’équité de la Loi de l’impôt sur le revenu était la décision raisonnable simpliciter.
Retards dans les procédures judiciaires
[16] Le ministre soutient que tous ces retards étaient attribuables aux procédures judiciaires et étaient indépendants de la volonté du ministère. En conséquence, le ministre a conclu que le contribuable n’avait pas droit à une exemption.
[17] Le demandeur a accordé beaucoup d’importance au fait que la conduite du juge Martin soulevait de nouvelles difficultés sans précédent dans le traitement du litige concernant l’année d’imposition 1983. Ainsi, selon lui, il ne pouvait aller de l’avant avec cette procédure et celle des années d’imposition 1987‑1988 ne pouvait donc être réglée. Puisqu’il s’agissait d’une situation indépendante de la volonté du contribuable, le demandeur prétend avoir droit à une exemption d’intérêts.
[18] Rien dans la loi ne restreint l’exemption d’intérêts aux seules situations où les évènements causant le retard dépendent de la volonté de l’Agence. La question de savoir si le retard dépend de la volonté de l’Agence peut constituer un facteur pertinent, mais ce n’est pas le seul critère à considérer avant d’accorder ou non une exemption.
[19] Dans les propres lignes directrices du ministre, des évènements indépendants de la volonté du contribuable et de l’Agence (voir l’article 5 des Lignes directrices) peuvent tout de même permettre au contribuable de bénéficier d’une exemption d’intérêts (ou de pénalités). Ces évènements comprennent notamment une calamité naturelle ou une catastrophe provoquée par l’homme, des troubles civils ou l’interruption de services, une maladie grave ou un accident grave.
[20] Il n’y a aucune raison pour laquelle des retards dans les procédures judiciaires, en fonction des circonstances, ne pourraient être considérés comme un motif d’exemption. En outre, ni la loi ni la politique du ministre ne prévoient que seules les situations dépendantes de la volonté du ministère ou de l’Agence doivent être pris en considération.
[21] Bien qu’une ligne directrice n’ait pas force de loi et que le ministre puisse s’en écarter, le ministre doit posséder un motif raisonnable de le faire. Aucun motif raisonnable de s’écarter des Lignes directrices n’a été avancé.
[22] En conséquence, en l’espèce, le ministre a limité de façon importante l’exercice de son pouvoir discrétionnaire et n’a pas adéquatement pris en compte des évènements qui, selon le contribuable, étaient à tout le moins indépendants de la volonté du contribuable. Pour ce seul motif, l’affaire devrait être renvoyée pour être examinée de nouveau à la lumière des observations de la Cour.
[23] Je suis réticent à me fonder sur cette erreur de droit pour renvoyer la présente affaire pour nouvel examen. Les observations de la Cour sur le bien‑fondé de la plainte du demandeur concernant les retards judiciaires peuvent être utiles puisque la plainte du demandeur est fondée sur des principes juridiques applicables aux droits d’appel.
[24] À mon avis, les questions soulevées par le demandeur au sujet des retards judiciaires étaient dépourvues de fondement juridique. Peu importe les difficultés qu’a pu éprouver le juge Martin, la seule véritable question était le bien-fondé de sa décision radiant certaines parties de l’avis d’appel concernant la cotisation de 1983. Ou sa décision était correcte, ou elle ne l’était pas. Les principes applicables aux requêtes visant à faire radier un acte de procédure sont bien établis et sont de nature procédurale.
[25] L’argument du demandeur selon lequel la Section d’appel ne devrait pas entendre l’appel parce que le juge Martin était membre d’office de la Section d’appel, fait abstraction de la véritable structure de la Cour fédérale. Puisque des juges différents devaient entendre l’affaire, c’est‑à‑dire des juges nommés à la Section d’appel et non à la Section de première instance, je ne vois aucun fondement à la prétention du demandeur.
[26] L’argument du demandeur repose sur la partialité ou une crainte raisonnable de partialité. Si le demandeur a raison, toutes les cours dont la loi constitutive comporte une disposition accordant à des juges d’une autre cour ou d’une autre section de la même cour le statut de juge d’office sont entachées de partialité institutionnelle. Aucun précédent à l’appui de cette proposition n’a été invoqué.
[27] Il ne fait aucun doute que le juge Martin ne siégerait pas en appel de sa décision. Son statut de juge d’office ne deviendrait pertinent que si cette fonction devait être exercée et s’il devait entendre l’appel de sa décision.
[28] Le demandeur ne tient pas non plus compte du fait que le juge Martin a cessé d’être juge à la Section de première instance le 24 octobre 1991. Malgré ce fait, le demandeur a quand même refusé de faire avancer son appel de la mi‑juin 1995 à août 1995, date à laquelle l’affaire à été réglée.
[29] À mon sens, aucune personne raisonnable relativement bien informée de tous les faits n’éprouverait de crainte raisonnable de partialité envers les juges de la Section d’appel de la Cour fédérale. (Voir Committee for Justice and Liberty c. Canada (Office national de l’énergie), [1978] 1 R.C.S. 369.)
[30] Le demandeur n’a pris aucune mesure pour obtenir de la Cour des conseils sur la façon de procéder dans ces circonstances.
[31] Les autres motifs avancés dans la preuve pour ne pas poursuivre l’appel, comme le fait que la Section d’appel n’avait pas siégé à St. John’s depuis trois ans, ne tenaient pas compte du fait que la Cour siège presque n’importe où au pays. La Section d’appel a déjà siégé à St. John’s par le passé et a continué de le faire au besoin. Le demandeur n’a présenté aucune demande à cet effet.
[32] La présente affaire de « retards judiciaires » est renvoyée, malgré les déficiences dans les arguments du demandeur, parce que le ministre n’a pas examiné la conduite du demandeur ni la question de savoir si les retards indépendants de la volonté du défendeur pouvaient justifier une exemption d’intérêts.
Défaut d’agir du ministre
[33] Cependant, il existe un autre motif pour que le ministre réexamine cette question de l’exemption d’intérêts – un motif qui dépend entièrement de la volonté du ministre.
[34] Le 23 décembre 1991, le ministre a décidé de cesser de traiter l’avis d’opposition pour les années d’imposition 1987-1988 en attendant que soit résolu le litige concernant l’année d’imposition 1983. La décision de reporter ou de suspendre le traitement de l’avis d’opposition a été prise sans le consentement du contribuable.
[35] La Cour d’appel fédérale (siégeant à St. John’s), dans Hillier c. Canada (Procureur général), [2001] A.C.F. no 945; 2001 CAF 197, a statué que le ministre était tenu de traiter un avis d’opposition « avec diligence ». De prime abord, la décision du ministre de ne pas traiter l’avis d’opposition concernant les années d’imposition 1987-1988 n’est pas conforme à l’obligation d’agir « avec diligence ».
[36] L’argument du défendeur est que le contribuable avait le droit, prévu au paragraphe 169(1) de la Loi de l’impôt sur le revenu, d’interjeter appel auprès de la Cour de l’impôt après l’expiration des 90 jours qui suivent le dépôt par le contribuable de l’avis d’opposition. En conséquence, le demandeur avait donc la possibilité de corriger l’omission par le ministre d’établir une nouvelle cotisation ou de ratifier la cotisation de 1987-1988.
[37] Le paragraphe 169(1) de la Loi de l’impôt sur le revenu était rédigé à l’époque comme il est rédigé aujourd’hui :
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169. (1) Lorsqu’un contribuable a signifié un avis d’opposition à une cotisation, prévu à l’article 165, il peut interjeter appel auprès de la Cour canadienne de l’impôt pour faire annuler ou modifier la cotisation : |
169. (1) Where a taxpayer has served notice of objection to an assessment under section 165, the taxpayer may appeal to the Tax Court of Canada to have the assessment vacated or varied after either |
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a) après que le ministre a ratifié la cotisation ou procédé à une nouvelle cotisation; |
(a) the Minister has confirmed the assessment or reassessed, or |
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b) après l’expiration des 90 jours qui suivent la signification de l’avis d’opposition sans que le ministre ait notifié au contribuable le fait qu’il a annulé ou ratifié la cotisation ou procédé à une nouvelle cotisation; |
(b) 90 days have elapsed after service of the notice of objection and the Minister has not notified the taxpayer that the Minister has vacated or confirmed the assessment or reassessed, |
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toutefois, nul appel prévu au présent article ne peut être interjeté après l’expiration des 90 jours qui suivent la date où avis a été expédié par la poste au contribuable, en vertu de l’article 165, portant que le ministre a ratifié la cotisation ou procédé à une nouvelle cotisation. |
but no appeal under this section may be instituted after the expiration of 90 days from the day notice has been mailed to the taxpayer under section 165 that the Minister has confirmed the assessment or reassessed. |
[38] Le juge Bowie de la Cour canadienne de l’impôt, dans Shabani c. Sa Majesté la Reine, 2004 CCI 235, [2004] 2 C.T.C. 3149, a qualifié la disposition de « disposition peu [connue de] la Loi » que l’Agence ne portait pas à l’attention du public.
[39] Puisque la loi oblige le ministre à établir une cotisation (à établir une nouvelle cotisation ou à ratifier une cotisation) « avec diligence » pour une déclaration d’une année d’imposition, il est raisonnable de conclure que le paragraphe 169(1) a été conçu principalement pour des situations où le gouvernement canadien doit de l’argent au contribuable et non pour qu’il serve de mécanisme forçant l’Agence à établir une cotisation pour des impôts payables.
[40] À mon avis, le paragraphe 169(1) n’atténue pas l’obligation du ministre d’établir une cotisation « avec diligence ». Le ministre a choisi de ne pas agir, et ce, sans le consentement du contribuable.
[41] De toute évidence, le ministre n’a pas tenu compte de son propre défaut d’agir en décidant de refuser l’exemption d’intérêts. Cette omission de prendre en compte un fait important justifie l’intervention de la Cour et l’annulation de la décision du ministre. (Voir Barron c. Ministre du Revenu national, [1997] 2 C.T.C. 198 (C.A.F.), au paragraphe 5.)
CONCLUSION
[42] En conséquence, pour les présents motifs, la décision du ministre de refuser l’exemption d’intérêts sera annulée et l’affaire sera renvoyée pour être examinée de nouveau conformément aux présents motifs.
Juge
Traduction certifiée conforme
Elisabeth Ross
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-931-04
INTITULÉ : FREDERICK COLE
c.
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L’AUDIENCE : ST. JOHN’S
(TERRE-NEUVE-ET-LABRADOR)
DATE DE L’AUDIENCE : LE 11 OCTOBRE 2005
MOTIFS DE L’ORDONNANCE : LE JUGE PHELAN
DATE DES MOTIFS : LE 25 OCTOBRE 2005
COMPARUTIONS :
Ronald A. Cole POUR LE DEMANDEUR
John J. Ashley POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Cole Law Offices POUR LE DEMANDEUR
St. John’s (Terre-Neuve-et-Labrador)
John H. Sims, c.r. POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada
St. John’s (Terre-Neuve-et-Labrador)
Date : 20051025
Dossier : T-931-04
Ottawa (Ontario), le 25 octobre 2005
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE PHELAN
ENTRE :
FREDERICK COLE
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE QUE la décision du ministre du Revenu national refusant l’exemption d’intérêts soit annulée et que l’affaire soit renvoyée pour être examinée de nouveau. Les dépens sont adjugés en faveur du demandeur.
« Michael L. Phelan »
Juge
Traduction certifiée conforme
Elisabeth Ross
[1] Au moment de cette procédure, la Cour fédérale du Canada était constituée d’une Section de première instance et d’une Section d’appel avec des juges différents pour chaque section, mais les juges d’une section étaient membres d’office de l’autre.