Décisions de la Cour fédérale

Date : 20050706

Dossier : T-1214-02

Référence : 2005 CF 954

EDMONTON (ALBERTA), LE 6 JUILLET 2005

EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE von FINCKENSTEIN                                

ENTRE :

                                                         JOAN A. WILLIAMSON

                                                                                                                                    demanderesse

                                                                             et

                   LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, représentant le ministre

désigné sous le régime de la Loi sur l'exportation et l'importation de biens culturels

défendeur

MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE

[1]                Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire de la décision de Victoria Baker, directrice adjointe du Programme des biens culturels mobiliers au ministère du Patrimoine canadien, selon laquelle la Fort Saskatchewan Historical Society (la FSHS) ne remplissait pas les conditions requises pour être désignée comme établissement de catégorie B sous le régime du paragraphe 32(2) de la Loi sur l'exportation et l'importation de biens culturels (la LEIBC).

Le contexte

[2]                Le 10 octobre 2001, la FSHS a présenté au ministre du Patrimoine canadien une demande de désignation comme établissement de catégorie B sous le régime de l'article 32 de la LEIBC. La FSHS affirme qu'elle a aussi présenté une demande d'attestation de biens culturels aux fins fiscales, mais ce document ne figure pas parmi les pièces produites par la demanderesse. Cette dernière demande se rapportait au don par la demanderesse à la FSHS de biens personnels d'intérêt historique.

[3]                Le 6 novembre 2001, Victoria Baker a eu un entretien avec le conservateur de la FSHS, qui lui a confirmé que la transmission légale du don avait déjà été opérée. Comme la demanderesse avait déjà fait don des biens en question à la FSHS et que le titre légal en avait été cédé à cette dernière, Mme Baker a statué que la FSHS ne remplissait pas les conditions requises pour être désignée dans le cadre du paragraphe 32(2) de la LEIBC, au motif que le ministère du Patrimoine canadien interprète et applique ce paragraphe suivant un guide de politique intitulé Désignation des établissements et des administrations - Renseignements et procédures (le guide de politique), qui dispose que l'établissement doit être désigné avant que le don soit fait. Une fois que le don a été fait et que le titre légal a été cédé, l'établissement ne peut plus être désigné, et le donateur n'est plus admissible au bénéfice des avantages fiscaux applicables aux dons de « biens culturels attestés » sous le régime de la Loi de l'impôt sur le revenu.

La réparation demandée

[4]                La demanderesse invoque trois motifs à l'appui de la demande de contrôle judiciaire :

1.         Mme Baker n'était pas habilitée par la LEIBC à rendre de décisions sous le régime du paragraphe 32(2), de telles décisions devant être rendues par le ministre.

2.         Une note en date du 6 novembre 2001 trouvée dans le dossier établit une partialité manifeste.

3.         Il n'y a pas de lien entre la désignation dans le cadre du paragraphe 32(2) de la LEIBC et l'attribution de la qualité de « dons de biens culturels » sous le régime du paragraphe 32(1) de la même loi et sous celui de la Loi de l'impôt sur le revenu.

La norme de contrôle judiciaire

[5]                L'examen de l'approche pragmatique et fonctionnelle révèle que la norme de contrôle judiciaire applicable à la présente espèce est celle de la décision correcte, étant donné qu'il s'agit ici d'interprétation du droit (voir Okeymow c. Nation crie Samson, [2003] A.C.F. n^o 940).

L'exception alléguée relativement aux questions 1 et 2

[6]                Le défendeur conteste le droit de la demanderesse de soulever les questions 1 et 2 en soutenant qu'il n'en est pas fait mention dans l'avis de demande, mais seulement dans l'exposé des faits et du droit présenté par la demanderesse. La demanderesse répond comme suit à cet argument : a) elle n'a pu soulever ces questions plus tôt au motif que le document en question du ministère du Patrimoine canadien n'a pas été déposé avant le 20 janvier 2005, de sorte qu'au moment du dépôt de sa demande, elle ne connaissait pas l'existence de cette pièce qui établit selon elle la partialité du défendeur; b) subsidiairement, elle demande à la Cour de l'autoriser à modifier maintenant son avis de demande, étant donné que le défendeur n'en subirait aucun préjudice.

[7]                Je vois mal comment je pourrais faire droit à cette demande, pour les raisons suivantes :

i) Il n'est fait mention de ni l'une ni l'autre de ces questions dans l'avis de demande, qui porte seulement ce qui suit :

[TRADUCTION]

La demanderesse sollicite :

a) une ordonnance de certiorari annulant la décision du 3 juillet 2002 de Patrimoine canadien ou la décision du ministre de la même date, au motif qu'elle est contraire au droit et à l'interprétation de la législation applicable;

b) une ordonnance de certiorari annulant les dispositions d'un document d'orientation intitulé Désignation des établissements et des administrations - Renseignements et procédures (révisé en juin 2000), au motif qu'elles enfreignent la Loi sur l'exportation et l'importation de biens culturels.

ii) L'alinéa 301e) des Règles de la Cour fédérale (1998) dispose ce qui suit :

La demande est introduite par un avis de demande, établi selon la formule 301, qui contient les renseignements suivants :

a) la section de la Cour à laquelle la demande est adressée;

b) les noms du demandeur et du défendeur;

c) s'il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire :

(i) le nom de l'office fédéral visé par la demande,

(ii) le cas échéant, la date et les particularités de l'ordonnance qui fait l'objet de la demande ainsi que la date de la première communication de l'ordonnance au demandeur;

d) un énoncé précis de la réparation demandée;

e) un énoncé complet et concis des motifs invoqués, avec mention de toute disposition législative ou règle applicable;

f) la liste des documents qui seront utilisés en preuve à l'audition de la demande.

[Non souligné dans l'original.]

Or, l'avis de demande ne porte que les motifs suivants :

[TRADUCTION] L'interprétation de la Loi sur l'exportation et l'importation de biens culturels est une question de droit, relevant légitimement à ce titre de la compétence de la Cour fédérale du Canada, qui n'est pas tenue à la réserve judiciaire relativement à la décision du ministère ou du ministre du Patrimoine canadien.

iii)         Le défendeur n'a jamais eu la possibilité de produire une preuve par affidavit pour expliquer la délégation des pouvoirs au sein du ministère du Patrimoine canadien ni d'exposer le contexte de la note du 6 novembre 2001 qui, selon la demanderesse, établirait la partialité.

iv)        La demanderesse n'a jamais demandé la modification de sa demande. La présente espèce relève de la gestion d'instances, et les paragraphes 4 et 5 de l'ordonnance de la juge MacTavish en date du 7 janvier 2004 enjoignaient au défendeur de déposer le dossier du tribunal au plus tard le 25 janvier 2005 et donnaient à la demanderesse un délai de 20 jours par la suite pour déposer les affidavits et les autres pièces dont elle souhaitait appuyer sa demande. La demanderesse a donc eu la possibilité, après avoir reçu le 20 janvier 2005 le document qu'elle estime partial, de soulever cette question et de déposer une requête en modification de son avis de demande, ce qu'elle n'a pas fait.

[8]                Le juge Gibson, ayant eu à se prononcer sur une situation semblable, a formulé les observations suivantes au paragraphe 9 de la décision Arona c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) [2001] ACF n^o 24 :

9       Bien qu'il soit clair que la question en litige dans la demande de contrôle judiciaire n'est pas la portée des documents pertinents quant à la demande, le principe selon lequel la Cour ne traitera que des motifs de contrôle invoqués par le demandeur dans l'avis de requête introductif d'instance et l'affidavit à l'appui doit, à mon avis, s'appliquer. Si, comme en l'espèce, le demandeur pouvait invoquer de nouveaux motifs de contrôle dans son mémoire, le défendeur subirait vraisemblablement un préjudice du fait qu'il n'aurait pas eu la possibilité de répondre à ce nouveau motif dans son affidavit ou, à tout le moins, encore une fois comme en l'espèce, d'envisager de produire un affidavit traitant de la nouvelle question. Par conséquent, je conclus que la deuxième question soulevée par le demandeur n'a pas été soumise régulièrement à la Cour.

[9]                Pour les raisons exposées plus haut et conformément à la décision Arona, précitée, je n'autoriserai pas de modification à la présente étape. En conséquence, la Cour ne s'estime pas saisie des deux premières questions soulevées par la demanderesse et ne les examinera pas.

Les dispositions législatives applicables

[10]            Les paragraphes 32(1) à (3) de la LEIBC disposent comme suit :

32. (1) Pour l'application du sous-alinéa 39(1)a)(i.1), de l'alinéa 110.1(1)c), de la définition de « total des dons de biens culturels » au paragraphe 118.1(1) et du paragraphe 118.1(10) de la Loi de l'impôt sur le revenu, lorsqu'une personne aliène ou se propose d'aliéner un objet au profit d'un établissement, ou d'une administration, désigné conformément au paragraphe (2), la personne, l'établissement ou l'administration peuvent demander par écrit à la Commission d'apprécier la conformité de l'objet aux critères d'intérêt et d'importance énoncés au paragraphe 29(3) et de fixer la juste valeur marchande de l'objet.

(2) Pour l'application du sous-alinéa 39(1)a)(i.1), de l'alinéa 110.1(1)c), de la définition de « total des dons de biens culturels » au paragraphe 118.1(1), du paragraphe 118.1(10) et de l'article 207.3 de la Loi de l'impôt sur le revenu, le ministre peut désigner, pour une durée limitée ou non et à des fins générales ou particulières, un établissement ou une administration.

(3) Le ministre peut rapporter la désignation effectuée en vertu du paragraphe (2).

Analyse

[11]            La demanderesse soutient que Mme Baker n'a pas appliqué régulièrement la législation et les directives du guide de politique et que sa décision était contraire au droit. Elle invoque le paragraphe 32(2), qui ne prévoit pas de limites temporelles pour la désignation considérée.

[12]            La demanderesse fait en outre valoir qu'il serait absurde de prévoir la possibilité d'une désignation ponctuelle sans prévoir également la possibilité d'un transfert préalable de la propriété ou de la possession des objets. Elle fait observer que Mme Baker elle-même, dans sa décision, déclare que la conclusion de la Commission canadienne d'examen des exportations de biens culturels (la Commission) peut être établie après que l'établissement a reçu le don. Selon la demanderesse, la désignation et l'établissement de la conclusion de la Commission sont deux étapes distinctes entre lesquelles il ne devrait pas être établi de rapport. La FSHS devrait être désignée comme établissement de catégorie B, et la question de savoir si elle devrait ou non faire l'objet d'une attestation aux fins fiscales devrait être tranchée par la Commission indépendamment de la question de savoir si elle a reçu le don avant ou après avoir obtenu sa désignation.

[13]            Enfin, la demanderesse fait valoir que refuser la désignation à la FSHS irait à l'encontre du but de celle-ci, qui est d'enregistrer l'histoire de la collectivité. La FSHS ne devrait pas faire l'objet de discrimination parce qu'elle est un petit musée n'ayant pas présenté de [TRADUCTION] « demande préalable » . La législation, rappelle la demanderesse, a été adoptée dans le but de promouvoir l'accumulation de ressources culturelles et historiques, et cet objet ne devrait pas être perdu de vue.

[14]            Le défendeur quant à lui adopte la position formulée à la page 5 du guide de politique dans les termes suivants :

Selon le paragraphe 32(1) de la Loi d'exportation et d'importation de biens culturels, un établissement ou une administration doit avoir été désigné au moment de l'attestation du bien culturel par la Commission canadienne d'examen des exportations de biens culturels et au moment où a lieu l'aliénation légale du bien culturel au profit de l'établissement. Pour cette raison, une demande de désignation ne peut s'appliquer à des objets ou collections pour lesquels l'établissement a déjà obtenu le droit de propriété légal.

[Non souligné dans l'original.]

[15]            L'objet et l'économie de la LEIBC ont été résumés par le juge Rothstein (aujourd'hui à la Cour d'appel fédérale) dans Art Gallery of Ontario c. Canada (Commission d'examen des exportations de biens culturels), [1994] 3 C.F. 691 :

8       La LEIBC est entrée en vigueur le 6 septembre 1977, de même que certaines modifications complémentaires de la Loi de l'impôt sur le revenu. Cette loi avait pour objet de mettre en place un mécanisme visant à conserver au Canada le patrimoine national par l'action combinée de contrôles à l'exportation, de droits préférentiels d'acquisition pour certains établissements culturels désignés et de dégrèvements fiscaux pour les personnes physiques ou morales souhaitant donner des biens culturels à ces établissements désignés.

9       Le mécanisme fondamental de la LEIBC et des dispositions complémentaires de la Loi de l'impôt sur le revenu consiste, d'une part, à fournir un encouragement, c'est-à-dire un traitement fiscal préférentiel concernant le don ou la vente de biens culturels canadiens à des établissements désignés, et, d'autre part, à imposer certaines restrictions à l'exportation de biens culturels canadiens, de même qu'à accorder un droit d'expropriation limité dès que des biens culturels canadiens sont mis en vente.

[16]            La procédure est la suivante. Il est fait un don à un établissement désigné par le ministre du Patrimoine canadien sous le régime du paragraphe 32(2) de la LEIBC. Le donateur peut demander à la Commission d'établir si l'objet en question est un bien culturel pour l'application de la LEIBC et de fixer sa juste valeur marchande. Si la Commission conclut que le don remplit les critères de la LEIBC, exposés aux alinéas 29(3)b) et c), il est délivré un certificat fiscal visant des biens culturels au donateur, qui jouit en conséquence d'avantages fiscaux relativement à ses gains en capital, ainsi que d'un crédit ou d'une déduction d'impôt.

[17]            La règle de l'interprétation législative a été formulée par le juge Iaccobucci au paragraphe 21 de l'arrêt Re Rizzo et Rizzo Shoes Ltd., [1998] 1 R.C.S. 27 :

Bien que l'interprétation législative ait fait couler beaucoup d'encre (voir par ex. Ruth Sullivan, Statutory Interpretation (1997); Ruth Sullivan, Driedger on the Construction of Statutes (3^e éd. 1994) (ci-après « Construction of Statutes); Pierre-André Côté, Interprétation des lois (2^e éd. 1990)), Elmer Driedger dans son ouvrage intitulé Construction of Statutes (2^e éd. 1983) résume le mieux la méthode que je privilégie. Il reconnaît que l'interprétation législative ne peut pas être fondée sur le seul libellé du texte de la loi. À la p. 87, il dit :

[TRADUCTION] Aujourd'hui il n'y a qu'un seul principe ou solution : il faut lire les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la loi, l'objet de la loi et l'intention du législateur.

[18]            Dans la présente espèce, le contexte exige que l'article 32 de la LEIBC soit lu comme formant un tout. Les paragraphes 2 et 3 de cet article ne sont pas indépendants, mais conçus pour être appliqués dans le contexte des avantages fiscaux que prévoit son paragraphe 1. L'objet principal de la désignation est la création des avantages fiscaux. Par parenthèse, le ministère du Patrimoine canadien applique aussi un programme de prêts et subventions en vue de l'acquisition de biens meubles, au bénéfice duquel seuls les établissements désignés sont admissibles; cependant, si le régime applicable à ce programme est énoncé aux articles 35 et 36 de la LEIBC, son rapport avec les établissements désignés n'est pas prévu par cette loi, mais ne découle que du guide de politique.

[19]            Le sens ordinaire et grammatical des termes se manifeste aussi dans le choix des temps verbaux. Le paragraphe 32(1) prévoit « lorsqu'une personne aliène ou se propose d'aliéner » , mais on y lit ensuite « d'un établissement, ou d'une administration, désigné » , et non pas « d'un établissement, ou d'une administration, désigné ou devant être désigné » . Ce choix attentif du temps verbal montre à l'évidence qu'on veut dire que l'établissement ou l'administration doit être désigné au moment où la personne fait le don ou se propose de le faire.

[20]            Le libellé de trois des dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu auxquelles renvoie le paragraphe 32(1) de la LEIBC (reproduites en annexe A pour la commodité du lecteur) montre aussi à l'évidence que l'établissement doit avoir été désigné au moment où le don est effectué.

[21]            Enfin, il serait absurde qu'on puisse faire un don à un établissement non désigné et que celui-ci puisse par la suite demander sa désignation sous le régime du paragraphe 32(2) de la LEIBC. Premièrement, la conclusion ainsi établie ne pourrait s'appliquer qu'à l'égard des alinéas 29(3)a) et b) de la LEIBC, et serait sans effet par rapport à la Loi de l'impôt sur le revenu. Or, le paragraphe 32(1) de la LEIBC dispose que cette conclusion est établie « [p]our l'application du sous-alinéa 39(1)a)(1.1) [...] de la Loi de l'impôt sur le revenu » . En pratique, si le don était fait avant la désignation, le donateur ne pourrait en tirer d'avantages fiscaux, pas plus que l'établissement ne pourrait bénéficier des avantages correspondants. S'il est vrai que l'établissement remplirait ainsi les conditions requises pour être admis au bénéfice du programme des subventions et prêts en vue de l'acquisition de biens meubles, l'admissibilité à ce bénéfice ne relève pas du régime de la LEIBC et ne peut donc être prise en considération dans l'interprétation des dispositions législatives applicables.   

[22]            Le ministère pensait peut-être à la situation difficile des petits établissements culturels tels que la FSHS lorsqu'il a expliqué sa politique au moment de la présentation du projet de la LEIBC, mais il n'est pas resté trace de cette préoccupation dans le texte promulgué. Toute interprétation de la LEIBC selon son objet et l'intention du législateur qu'on peut donner suivant les principes énoncés dans l'arrêt Rizzo, précité, ne peut que confirmer l'interprétation du paragraphe 32(2) que propose le défendeur.

[23]            En conséquence, la décision rendue par Mme Baker sous le régime du paragraphe 32(2) de la LEIBC est correcte et ne doit pas être remise en cause.

ORDONNANCE

LA COUR ORDONNE que la présente demande soit rejetée avec dépens.

« Konrad W. von Finckenstein »