Date : 20050524
Dossier : T-1596-04
Référence : 2005 CF 734
ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
DANIEL ISRAEL ASSH
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE SUPPLÉANT STRAYER
INTRODUCTION
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire de la décision rendue le 11 août 2004 par un arbitre nommé en vertu de l'article 92 de laLoi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP), L.R.C. 1985, ch. P-35.
FAITS
[2] Le défendeur est avocat-conseil à Anciens Combattants Canada. À ce titre, il a de 1993 à 1996 aidé une certaine Maria Orn, veuve d'un ancien combattant, à obtenir certaines prestations. Il n'a pas eu de contacts avec Mme Orn après 1996. Celle-ci est décédée le 30 juillet 2001. Quelques semaines plus tard, M. Assh a été informé que, quelques semaines avant son décès, Mme Orn avait de nouveau modifié son testament en y prévoyant pour la première fois un legs de 5 000 $ à M. Assh. Il n'est pas contesté que M. Assh n'a appris ce fait qu'après le décès de M me Orn.
[3] M. Assh a promptement informé ses supérieurs de ce legs afin de se conformer au « Code régissant les conflits d'intérêts et l'après-mandat s'appliquant à la fonction publique » . Après que ses supérieurs eurent examiné l'affaire, M. Assh a reçu du directeur général de la Division des ressources humaines d'Anciens Combattants Canada une lettre lui enjoignant de refuser le legs. La lettre contenait ce qui suit :
[traduction] Accepter un legs de 5 000 $ ne peut raisonnablement être considéré comme étant conforme aux règles de la courtoisie. L'acceptation par les fonctionnaires de cadeaux et de legs offerts par des clients risque de laisser planer des doutes et de faire croire au public qu'il y a un prix à payer pour obtenir un traitement de faveur, ce qui compromet l'intégrité du gouvernement. Le public doit croire qu'un fonctionnaire offre les mêmes services à tous.
Compte tenu des motifs qui précèdent et en vertu des pouvoirs que le Code me confère, je dois vous ordonner de refuser le legs [...]
M. Assh s'est conformé à cet ordre en retournant le chèque non encaissé à l'exécuteur testamentaire.
[4] M. Assh a contesté cette décision en déposant un grief et après avoir porté ce grief jusqu'au dernier palier de la procédure applicable sans avoir obtenu satisfaction, il a renvoyé l'affaire à l'arbitrage en vertu de l'article 92 de la LRTFP tout en présentant une demande de contrôle judiciaire de la décision finale rendue sur le grief. L'avocat du procureur général du Canada a confirmé que la demande de contrôle judiciaire est simplement en suspens et que le procureur général accepte que le défendeur y donne suite si la Cour devait décider, en ce qui à trait à la présente demande, que l'arbitre n'avait pas compétence pour instruire le grief en vertu de l'article 92.
[5] Le procureur général a fait valoir devant l'arbitre qu'un grief de ce genre ne pouvait pas être renvoyé à l'arbitrage. Nul ne conteste le fait que le grief a été correctement déposé en vertu de l'article 91. En ce qui a trait à l'article 92, les parties reconnaissent que la disposition pertinente est l'alinéa 92(1)b) qui prévoit que l'arbitre aura compétence si le grief porte sur « une mesure disciplinaire entraînant la suspension ou une sanction pécuniaire [...] » . Le demandeur a soutenu devant l'arbitre, et devant moi, qu'aucune mesure disciplinaire entraînant une sanction pécuniaire n'a été prise : le défendeur ayant obtempéré à l'ordre de son supérieur, il n'y avait donc aucun motif justifiant la prise d'une mesure disciplinaire. L'arbitre a fait remarquer que, suivant l'article 33 du Code, l'employé qui ne se conforme pas au Code « s'expose à des mesures disciplinaires, y compris, le cas échéant, le congédiement » . À son avis, il ne serait pas nécessaire qu'un employé désobéisse à un ordre pour pouvoir renvoyer l'affaire à l'arbitrage. Puisqu'il aurait été raisonnable, selon l'arbitre, de s'attendre à ce que des mesures disciplinaires et une sanction pécuniaire soient prises contre le défendeur s'il avait refusé de retourner le legs, on peut conclure que le critère prévu à l'article 92, soit la « mesure disciplinaire entraînant la suspension ou une sanction pécuniaire » , est rempli, ce qui lui confère donc la compétence requise pour instruire le grief. Il semble que l'arbitre ait tiré une telle conclusion en se fondant sur l'hypothèse suivante :
... si le fonctionnaire s'estimant lésé avait choisi de ne pas tenir compte de l'ordre qu'on lui avait donné de retourner le legs, son comportement aurait été considéré comme étant fautif, il aurait fort probablement été visé par une mesure disciplinaire, et son insistance sur le droit de conserver le legs aurait vraisemblablement entraîné son congédiement ou, à tout le moins, sa suspension [...]
J'en déduis que l'arbitre n'a pas présumé que la perte du legs constituait une « sanction pécuniaire » comme telle : elle fondait sa compétence non pas sur une mesure disciplinaire qui avait été prise, mais sur une mesure disciplinaire appréhendée. Je présume qu'elle fondait aussi sa compétence sur la « sanction pécuniaire » que pouvait entraîner cette mesure disciplinaire appréhendée. Il n'est toutefois pas nécessaire, aux fins de la décision, d'examiner davantage la question de la sanction pécuniaire.
[6] L'arbitre a ensuite conclu que l'acceptation du legs par le défendeur ne constituait pas un manquement au Code régissant les conflits d'intérêts et l'après-mandat s'appliquant à la fonction publique. Elle a tenu compte de l'importance du legs par rapport à la valeur de la succession, du fait que la testatrice n'avait pas d'enfant et qu'elle avait fait profiter de ses biens de nombreux bénéficiaires ainsi que du fait que M. Assh n'avait eu aucun contact avec elle depuis 1996, qu'il ignorait qu'elle l'avait couché sur son testament et qu'il n'avait appris l'existence du legs en sa faveur qu'après le décès de Mme Orn, de sorte qu'il lui était impossible d'agir à l'avenir pour le compte de celle-ci, etc.
[7] Le demandeur sollicite l'annulation de la décision de l'arbitre par les motifs suivants : (1) l'arbitre n'avait pas compétence en vertu de l'article 92 étant donné qu'aucune « mesure disciplinaire entraînant la suspension ou une sanction pécuniaire » n'avait été prise; (2) l'arbitre a commis une erreur sur le fond en concluant qu'il n'y a pas eu manquement au Code.
ANALYSE
Norme de contrôle
[8] Le demandeur fait valoir qu'en ce qui concerne la décision de l'arbitre sur sa compétence, la norme applicable est celle de la décision correcte tandis que pour ce qui est de ses conclusions sur le fond de l'affaire, c'est-à-dire s'il y avait un conflit d'intérêts, la norme applicable serait celle du caractère manifestement déraisonnable. Le défendeur est d'accord avec cette dernière assertion mais soutient qu'en ce qui a trait à la question de la compétence, c'est la norme de la décision raisonnable simpliciter qui s'applique.
[9] La norme de contrôle doit être déterminée en tenant compte des critères de l'analyse pragmatique et fonctionnelle. La LRTFP ne comporte pas de clause privative comme telle, ce qui milite en faveur d'un degré de retenue moins élevé. Le défendeur soutient plutôt que la Loi dans son ensemble a pour objet d'exclure l'intervention des tribunaux. Toutefois, les articles 18 et 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7, accordent le droit de présenter une demande de contrôle judiciaire. Quoi qu'il en soit, la possibilité de présenter une telle demande n'est pas en soi déterminante. La question de l'expertise est plus pertinente. La grande expertise de la CRTFP en matière de relations de travail dans la fonction publique fédérale est reconnue et une telle expertise devrait commander une plus grande retenue. L'objet de la loi est de favoriser une gestion efficace des relations de travail dans la fonction publique, ce qui permet de croire que la retenue s'impose à l'égard de la commission qui a été établie pour gérer ces relations de travail. Par contre, la nature de la question en cause en l'espèce semble indiquer que la Cour a un rôle important. À mon avis, il s'agit en fait d'une question mixte de fait et de droit consistant à appliquer le libellé de l'alinéa 92(1)b) aux faits de l'espèce afin de déterminer s'il s'agit d'une « mesure disciplinaire entraînant la suspension ou une sanction pécuniaire » , auquel cas l'arbitre aurait compétence. J'estime donc que la norme de contrôle applicable à la question de la compétence est celle de la décision raisonnable simpliciter.
[10] En ce qui a trait au fond de l'affaire, savoir s'il y avait un conflit d'intérêts, les parties conviennent que la norme de contrôle est celle du caractère manifestement déraisonnable et je suis d'accord avec elles. Cela commande une évaluation des événements eu égard au Code, dont le libellé fait référence, selon moi, au type d'expertise qui est inhérent à l'arbitre en ce qui a trait au fonctionnement de la fonction publique.
Compétence
[11] J'ai conclu que la décision de l'arbitre selon laquelle la présente affaire était visée par le libellé de l'alinéa 92(1)b) est déraisonnable. En effet, l'arbitre a dit que, si des mesures disciplinaires et une sanction pécuniaire avaient pu être prises contre un plaignant parce qu'il avait désobéi à l'ordre de refuser le legs, on pourrait alors conclure que le grief portait sur « une mesure disciplinaire entraînant la suspension ou une sanction pécuniaire » . Je crois qu'une telle conclusion va à l'encontre du libellé de la disposition ainsi que de l'objet de la Loi. Les paragraphes 91(1) et 92(1) prévoient ce qui suit :
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91.(1) Sous réserve du paragraphe (2) et si aucun autre recours administratif de réparation ne lui est ouvert sous le régime d'une loi fédérale, le fonctionnaire a le droit de présenter un grief à tous les paliers de la procédure prévue à cette fin par la présente loi, lorsqu'il s'estime lésé :
a) par l'interprétation ou l'application à son égard :
(i) soit d'une disposition législative, d'un règlement - administratif ou autre -, d'une instruction ou d'un autre acte pris par l'employeur concernant les conditions d'emploi,
(ii) soit d'une disposition d'une convention collective ou d'une décision arbitrale;
b) par suite de tout fait autre que ceux mentionnés aux sous-alinéas a)(i) ou (ii) et portant atteinte à ses conditions d'emploi.
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92.(1) Après l'avoir porté jusqu'au dernier palier de la procédure applicable sans avoir obtenu satisfaction, un fonctionnaire peut renvoyer à l'arbitrage tout grief portant sur : a) l'interprétation ou l'application, à son endroit, d'une disposition d'une convention collective ou d'une décision arbitrale;
b) dans le cas d'un fonctionnaire d'un ministère ou secteur de l'administration publique fédérale spécifié à la partie I de l'annexe I ou désigné par décret pris au titre du paragraphe (4), soit une mesure disciplinaire entraînant la suspension ou une sanction pécuniaire, soit un licenciement ou une rétrogradation visé aux alinéas 11(2)f) ou g) de la Loi sur la gestion des finances publiques;
c) dans les autres cas, une mesure disciplinaire entraînant le licenciement, la suspension ou une sanction pécuniaire.
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91.(1) Where any employee feels aggrieved
(a) by the interpretation or application, in respect of the employee, of
(i) a provision of a statute, or of a regulation, by-law, direction or other instrument made or issued by the employer, dealing with terms and conditions of employment, or
(ii) a provision of a collective agreement or an arbitral award, or
(b) as a result of any occurrence or matter affecting the terms and conditions of employment of the employee, other than a provision described in subparagraph (a)(i) or (ii),
in respect of which no administrative procedure for redress is provided in or under an Act of Parliament, the employee is entitled, subject to subsection (2), to present the grievance at each of the levels, up to and including the final level, in the grievance process provides for by this Act.
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92.(1) Where an employee has presented a grievance, up to and including the final level in the grievance process, with respect to
(a) the interpretation or application in respect of the employee of a provision of a collective agreement or an arbitral award,
(b) in the case of an employee in a department or other portion of the public service of Canada specified in Part I of Schedule I or designated pursuant to subsection (4),
(i) disciplinary action resulting in suspension or a financial penalty, or
(ii) termination of employment or demotion pursuant to paragraph 11(2)(f) or (g) of the Financial Administration Act, or
(c) in the case of an employee not described in paragraph (b), disciplinary action resulting in termination of employment, suspension or a financial penalty,
and the grievance has not been dealt with to the satisfaction of the employee, the employee may, subject to subsection (2), refer the grievance to adjudication.
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Comme on peut le voir, le paragraphe 91(1) permet à un employé de présenter un grief s'il s'estime lésé par l'interprétation d'une disposition législative ou d'un autre acte pris par l'employeur (comme le Code), d'une disposition d'une convention collective ou d'une décision arbitrale, soit par suite de tout autre fait portant atteinte à ses conditions d'emploi. Le paragraphe 92(1) est par contre plus restrictif. Il permet à l'employé qui a présenté un grief en vertu de l'article 91, mais n'a pu obtenir satisfaction, de renvoyer à l'arbitrage un grief portant uniquement sur l'interprétation ou l'application, à son endroit, d'une convention collective ou d'une décision arbitrale, ou encore sur une « mesure disciplinaire entraînant la suspension ou une sanction pécuniaire » ou sur un licenciement ou une rétrogradation. Ainsi, en vertu de l'article 91, l'employé peut présenter un grief portant sur diverses questions ayant trait à l'application, à son endroit, de lois, de règlements ou d'autres actes tels que le Code. Il y a toute une série de plaintes de ce genre que l'employé s'estimant lésé au travail peut déposer. De nombreuses règles peuvent, lorsqu'elles ne sont pas respectées, entraîner des mesures disciplinaires. Il est toutefois clair, suivant l'article 92, que la possibilité d'avoir recours à l'arbitrage relativement à l'interprétation et à l'application de tels actes se limite à quelques types particuliers de griefs, savoir ceux qui se rapportent à une mesure disciplinaire entraînant la suspension ou une sanction pécuniaire ou au licenciement ou à la rétrogradation. Bien que les avocats n'aient pu me citer de décisions judiciaires portant sur cette question en ce qui a trait à la LRTFP, je crois que tel est l'objet manifeste des paragraphes 91(1) et 92(1). Pour cette raison, je crois qu'il faut interpréter l'alinéa 92(1)b) tel qu'il est libellé, c'est-à-dire qu'il vise une mesure disciplinaire qui a été prise et entraîne la suspension ou une sanction pécuniaire et non une mesure disciplinaire qui pourrait être prise.
[12] Cela n'entraîne pas non plus d'injustice grave. Cela signifie qu'une fois qu'un grief a été porté au dernier palier de la procédure applicable et ne peut être renvoyé à l'arbitrage, le plaignant peut demander à la Cour de procéder au contrôle judiciaire de la décision rendue au dernier palier. Il ne s'agit pas d'un redressement illusoire. Comme l'a dit le juge Evans dans l'arrêt Vaughan c. Canada, [2003] 3 C.F. 645 (C.A.) :
136 Quatrièmement, le fait qu'il est possible de présenter une demande de contrôle judiciaire à l'encontre d'une décision défavorable rendue au dernier palier à l'égard d'un grief qui ne peut pas être renvoyé à un arbitre en vertu de l'article 92 assure que des mesures disciplinaires externes sont prises à l'égard des décideurs et qu'il existe un degré indépendant de contrôle de la qualité quant à la procédure et quant au résultat. Dans le cadre d'une demande de contrôle présentée devant la Section de première instance en vertu de l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, on peut demander à la Cour d'examiner le caractère équitable de la procédure administrative ainsi que la rationalité des conclusions de fait importantes et la légitimité de la décision ou de la mesure en question.
En appel, la Cour suprême du Canada a reconnu ([2005] 1 R.C.S. 146, A.C.S. no 12 (paragraphes 38 et 39)) la légitimité d'une procédure de règlement des griefs qui ne permet pas toujours l'arbitrage, mais qui permet de demander le contrôle judiciaire des décisions rendues sur un grief.
[13] L'arbitre semble avoir voulu justifier l'approche qu'elle a adoptée en se fondant sur le principe « obéir d'abord, déposer ensuite un grief » , mais il semble plutôt qu'elle a donné à cette expression le sens « obéir d'abord, renvoyer ensuite le grief à l'arbitrage » . Ce faisant, elle semble avoir été influencée par la procédure de grief et d'arbitrage applicable dans le secteur privé en vertu des conventions collectives et des lois provinciales en droit du travail. Cependant, le plaignant pouvait en l'espèce obéir à l'ordre qui lui avait été donné et présenter ensuite un grief, et c'est exactement ce qu'il a fait.
[14] Il était déraisonnable de la part de l'arbitre d'interpréter l'expression « mesure disciplinaire » comme si elle visait également les mesures disciplinaires possibles ou même, les mesures disciplinaires probables. La seule « mesure » qui a été prise en l'espèce était l'ordre que le ministère avait donné au défendeur, soit refuser le legs. C'était un ordre équivalant à tout autre ordre qu'un supérieur pourrait donner à un employé et auquel celui-ci pourrait décider d'obtempérer, même à contrecoeur.
[15] Dans les circonstances, il ne m'est pas nécessaire de décider si l'ordre de rendre le legs constituait une « sanction pécuniaire » . Aux fins de l'espèce, il suffit de dire qu'aucune sanction pécuniaire résultant d'une mesure disciplinaire n'aurait pu être prise étant donné qu'aucune mesure disciplinaire n'avait été prise.
La question du bien-fondé
[16] Compte tenu de ce qui précède, il n'est ni nécessaire ni utile que j'examine le bien-fondé de la décision de l'arbitre étant donné que la décision a été rendue sans compétence et reposait sur une conclusion déraisonnable quant à l'application du paragraphe 92(1). La question du bien-fondé pourra être examinée dans le cadre du contrôle judiciaire de la décision définitive rendue sur le grief, cette procédure étant pour le moment en suspens, comme je l'ai déjà indiqué. J'ajouterai simplement que rien dans les présents motifs ne devrait donner à penser que le défendeur n'aurait pas une cause défendable dans le cadre d'un tel contrôle judiciaire.
DISPOSITIF
[17] Je suis donc d'avis d'annuler la décision rendue par l'arbitre le 11 août 2004 et de lui renvoyer l'affaire aux fins d'un nouvel examen qui tienne compte des présents motifs. Aucuns dépens ne sont adjugés.
(signé) « B. L. Strayer »
Juge suppléant
Traduction certifiée conforme
Suzanne Bolduc, LL.B.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1596-04
INTITULÉ : PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
c. DANIEL ISRAEL ASSH
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 4 MAI 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : LE JUGE SUPPLÉANT STRAYER
DATE DES MOTIFS : LE 24 MAI 2005
COMPARUTIONS :
Neil McGraw POUR LE DEMANDEUR
Steven Welchner POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
John H. Sims, c.r.
Sous-procureur général du Canada
Ottawa (Ontario) POUR LE DEMANDEUR
Welchner Law Office
Ottawa (Ontario) POUR LE DÉFENDEUR
Dossier : T-1596-04
OTTAWA (ONTARIO), LE 24 MAI 2005
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE STRAYER
ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
DANIEL ISRAEL ASSH
défendeur
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE QUE la décision rendue par l'arbitre le 11 août 2004 soit annulée pour défaut de compétence et que l'affaire lui soit renvoyée aux fins d'un nouvel examen qui tienne compte des présents motifs. Aucuns dépens ne sont adjugés.
(signé) « B. L. Strayer »
Juge suppléant
Traduction certifiée conforme
Suzanne Bolduc, LL.B.