Référence : 2006 CF 640
Ottawa (Ontario), le 25 mai 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE BARNES
ENTRE :
et
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] Il s’agit de la demande de Lawrence Lund visant à obtenir le contrôle judiciaire d’une décision par laquelle l’Agence du revenu du Canada (ARC) a refusé une demande d’allègement des intérêts sur les impôts impayés pour les années d’imposition 1996, 2001 et 2002.
[2] La décision en question a été prise en vertu des dispositions dites d’« équité » de la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1952, ch. 148, et, plus précisément, du paragraphe 220(3.1). Bien que cette disposition confère au ministre un vaste pouvoir discrétionnaire lui permettant de renoncer à une pénalité ou à un intérêt, l’ARC a élaboré une série de lignes directrices (IC-92-2 : Lignes directrices concernant l’annulation des intérêts et des pénalités) qui prévoient, pour l’exercice de ce pouvoir, des motifs nettement plus restrictifs. Ces lignes directrices donnent des exemples de situations extraordinaires dans lesquelles il peut y avoir annulation :
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5. Il sera convenable d’annuler la totalité ou une partie des intérêts ou des pénalités, ou de renoncer à ceux-ci, si ces intérêts ou ces pénalités découlent de situations indépendantes de la volonté du contribuable ou de l'employeur. Voici des exemples de situations extraordinaires qui pourraient empêcher un contribuable, un agent d'un contribuable, l'exécuteur d'une succession ou un employeur de faire un paiement dans les délais exigés ou de se conformer à d'autres exigences de la Loi de l'impôt sur le revenu :
a) une calamité naturelle ou une catastrophe provoquée par l'homme comme une inondation ou un incendie;
b) des troubles civils ou l'interruption de services comme une grève des postes;
c) une maladie grave ou un accident grave;
d) des troubles émotifs sérieux ou une souffrance morale grave comme un décès dans la famille immédiate.
6. L'annulation des intérêts ou des pénalités ou la renonciation à ceux-ci peuvent également être justifiées si ces intérêts ou pénalités découlent principalement d'actions attribuables au Ministère comme dans les cas suivants :
a) des retards de traitement, ce qui a eu pour effet que le contribuable n'a pas été informé, dans un délai raisonnable, de l'existence d'une somme en souffrance;
b) des erreurs dans la documentation mise à la disposition du public, ce qui a amené des contribuables à soumettre des déclarations ou à faire des paiements en se fondant sur des renseignements erronés;
c) une réponse erronée qu'un contribuable ou un employeur a reçue concernant une demande de renseignements comme dans le cas où le Ministère a informé par erreur un contribuable qu'aucun acompte provisionnel n'est nécessaire pour l'année en cours;
d) des erreurs de traitement;
e) des renseignements fournis en retard comme dans le cas où un contribuable n'a pu faire les paiements voulus d'acomptes provisionnels ou d'arriérés parce qu'il n'avait pas les renseignements nécessaires.
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5. Penalties and interest may be waived or cancelled in whole or in part where they result in circumstances beyond a taxpayer’s or employer’s control. For example, one of the following extraordinary circumstances may have prevented a taxpayer, a taxpayer’s agent, the executor of an estate, or an employer from making a payment when due, or otherwise complying with the Income Tax Act:
(a) natural or human-made disasters such as, flood or fire;
(b) civil disturbances or disruptions in services such as, a postal strike;
(c) a serious illness or accident; or
(d) serious emotional or mental distress such as, death in the immediate family.
6. Cancelling or waiving interest or penalties may also be appropriate if the interest or penalty arose primarily because of actions of the Department, such as:
(a) processing delays which result in the taxpayer not being informed, within a reasonable time, that an amount was owing;
(b) material available to the public contained errors which led taxpayers to file returns or make payments based on incorrect information;
(c) a taxpayer or employer receives incorrect advice such as in the case where the Department wrongly advises a taxpayer that no instalment payments will be required for the current year;
(d) errors in processing; or
(e) delays in providing information such as the case where the taxpayer could not make the appropriate instalment or arrears payments because the necessary information was not available. |
[3] M. Lund a présenté deux demandes d’allègement fondé sur les dispositions d’équité, et les deux ont été rejetées. Je n’ai pas l’intention de m’étendre sur les circonstances à l’origine des difficultés financières de M. Lund ni sur ses démêlés avec l’ARC. Les parties les connaissent bien. Il suffit de dire que M. Lund a fait, au fil des ans, des efforts diligents pour faire face à une crise difficile sur le plan des affaires, comportant la prise de contrôle forcée d’un centre de villégiature situé sur l’île Calvert (Colombie-Britannique). Pendant toute cette période, M. Lund a eu de la difficulté à s’acquitter de ses obligations fiscales personnelles et il semble avoir donné la priorité, pendant un temps, aux obligations fiscales de son centre de villégiature. En bout de ligne, M. Lund est parvenu à éliminer une bonne partie de ses arriérés d’impôt pour les années en question, mais il est encore redevable d’un montant élevé d’arriérés d’intérêt.
[4] Dans l’affidavit qu’il a déposé à l’appui de sa demande, M. Lund expose en détail une série d’erreurs que l’ARC a commises dans les cotisations relatives à ses impôts personnels, de même que les tentatives qu’elle a faites pour percevoir à la fois des arriérés d’impôt et des sommes d’argent qui, a-t-il été prouvé en fin de compte, n’étaient pas exigibles. M. Lund a aussi déclaré avoir dû recourir aux services de son comptable à plusieurs reprises pour s’occuper de ces erreurs de cotisation. L’ARC n’a pas contesté la preuve de M. Lund sur ces points, mais elle fait peu de cas de l’importance que revêt cette série d’erreurs.
[5] La présente demande porte principalement sur le traitement de la seconde demande de M. Lund fondée sur les dispositions d’équité. La décision prise est énoncée dans une lettre datée du 4 janvier 2005 de Don Salmons, directeur du Bureau des services fiscaux (BSF) du Nord de la Colombie-Britannique et du Yukon. La décision de M. Salmons était fondée sur la recommandation de Henry Wilkinson, qui a évalué en bonne et due forme la demande d’allègement de M. Lund.
[6] Il ressort clairement du dossier que M. Wilkinson avait en main les documents produits par l’ARC en rapport avec la première demande d’allègement fondée sur les dispositions d’équité et qu’il semble s’en être inspiré, en partie, pour rédiger son propre rapport. La conclusion à laquelle est arrivé M. Wilkinson est énoncée dans une note de service versée au dossier et datée du 16 décembre 2004 :
[Traduction] Le débiteur a eu accès aux fonds de son entreprise 512553 BC Ltd pendant toute la période visée par l’examen et il n’y a aucun signe de difficultés financières dans ce cas.
RECOMMANDATION : Les situations extraordinaires définies par le contribuable sont le fait de mesures de recouvrement ordinaires concernant un compte complexe, dont l’intervention d’un huissier à deux occasions distinctes et une poursuite pour non-production de déclarations de TPS. Quand aux difficultés financières, le débiteur n’en a pas démontré l’existence.
DÉCISION : Refuser la demande, car il n’y a ni situation extraordinaire ni difficultés financières.
[7] Nul ne conteste que la norme de contrôle qui s’applique à une demande comme celle dont il est question en l’espèce – du moins en ce qui a trait à l’exercice du pouvoir discrétionnaire d’allègement – est celle de la décision raisonnable : voir Lanno c. Canada (Agence des douanes et du revenu), [2005] A.C.F. no 714, 2005 CAF 153 (C.A.).
[8] Le dossier révèle un certain degré de nonchalance et d’imprécision dans la façon dont l’ARC a traité les demandes de M. Lund. Bien que la première des cotisations en cause ne soit pas visée par la présente demande de contrôle judiciaire, il y a certains liens évidents entre le premier examen effectué et la recommandation ultérieure de M. Wilkinson de refuser l’allègement demandé. Une erreur relevée dans les deux décisions fondées sur les dispositions d’équité, ainsi que dans l’affidavit de Don Salmons qui a été déposé en l’espèce, concerne le nom de l’entreprise pour laquelle M. Lund a vendu ses actions en 1996. Cette entreprise est AWG Northern Industries Inc., mais l’ARC l’appelle à plusieurs reprises Standard Auto Glass. Il s’agit là d’une erreur sans conséquence pour l’établissement de cotisations, mais le fait que des agents différents l’aient commise plusieurs fois dénote que ceux-ci ont prêté peu attention aux principaux documents qui étayaient cette transaction, et qu’ils se sont fondés dans une large mesure sur des faits antérieurs pour plus tard leurs conclusions.
[9] La première décision en matière d’équité et les notes à l’appui de celle‑ci comportent aussi au moins une erreur de fait grave. Il y est allégué à tort que M. Lund prenait de l’argent de son entreprise à numéro et ne payait pas sa créance fiscale. Si l’ARC avait vérifié ses propres dossiers ou examiné attentivement les observations de M. Lund, elle aurait constaté que cette allégation était inexacte et que M. Lund avait puisé dans cette source un montant d’au moins cinquante-cinq mille dollars (55 000 $) pour réduire ses obligations fiscales.
[10] Il est également regrettable que l’agent qui a pris la première décision en matière d’équité ait joué un rôle direct dans ce qui semble avoir été un programme de recouvrement fort agressif à l’endroit de M. Lund. Il n’est donc pas étonnant que M. Lund ait de sérieux doutes quant à l’impartialité de cette cotisation. Ce type de chevauchement fonctionnel ne constitue peut-être pas un cas de partialité, mais il présente certainement ce risque et, aux yeux d’une personne comme M. Lund, il n’inspirerait pas confiance en l’équité de ce programme.
[11] La présente demande de contrôle judiciaire concerne la seconde décision en matière d’équité, et non la première. M. Lund soutient que l’ARC a mal saisi la nature de la transaction relative à la vente des actions de son entreprise et qu’elle a cru pour une raison quelconque qu’il avait accès à une somme de sept cent mille dollars (700 000 $) par suite de cette transaction. Je ne crois pas que l’avis de M. Lund sur la question soit confirmé par les décisions en matière d’équité ou les notes au dossier. Il semble assez clair que l’ARC savait que la société à numéro de M. Lund touchait, du fait de cette transaction, des paiements mensuels de cinq mille vingt et un dollars et quarante‑huit cents (5 021,48 $), encore que les notes étayant la décision en matière d’équité soient un peu ambiguës à cet égard.
[12] Les notes étayant la seconde décision en matière d’équité font également état de certaines conclusions concernant l’accès de M. Lund à de l’argent comptant entre 1998 et 2004. Il y a un écart évident entre les sommes totales en argent comptant indiquées par l’ARC et la description faite par M. Lund lui-même de sa situation financière au cours de ces mêmes années. Il semble que l’analyse de l’ARC reposait sur un simple examen des états financiers de la société à numéro de M. Lund, et que l’ARC a fait peu, sinon aucun effort pour déterminer l’étendue véritable des liquidités dont disposait M. Lund ou établir ce qu’il a fait des fonds qu’il a effectivement reçus. Il n’incombe peut-être pas légalement à l’ARC de s’enquérir auprès du contribuable des détails manquants de cette nature mais, dans une affaire complexe comme celle-ci, elle s’expose au risque que cette omission mène à des erreurs de fait graves et susceptibles de contrôle.
[13] La démarche qui a été suivie en l’espèce permet de penser que l’ARC a évalué la situation financière de M. Lund de manière quelque peu superficielle, voire sommaire. Il ne m’appartient pas de décider si un examen plus approfondi aurait mené à une issue différente, mais je ne suis pas d’avis que l’allègement demandé par M. Lund lui aurait été de toute façon refusé si on avait évalué de manière approfondie les état financiers de la société en tenant compte de ses explications.
[14] L’aspect le plus troublant du traitement que l’ARC a réservé à la seconde demande de M. Lund fondée sur les dispositions d’équité concerne la façon dont elle a traité ses propres méthodes de cotisation et de recouvrement.
[15] Dans sa demande d’allègement fondée sur les dispositions d’équité, M. Lund a soutenu que certains de ses problèmes étaient attribuables à de graves erreurs de l’ARC dans le calcul des arriérés d’impôt. Ces erreurs ont fini par être corrigées, mais il affirme qu’elles lui ont néanmoins occasionné à l’époque des problèmes et des dépenses considérables.
[16] Suivant l’alinéa 5e) des lignes directrices en matière d’équité, il incombe à l’ARC de prendre en considération ses propres erreurs de traitement ou les autres erreurs qui peuvent avoir contribué aux difficultés d’un contribuable. Ces considérations font partie des facteurs qualifiés de « situations extraordinaires » qui sont énoncés dans les lignes directrices.
[17] Vu la multitude d’erreurs que, selon M. Lund, l’ARC aurait commises et leur gravité, il incombait à M. Wilkinson de réfléchir sérieusement à ce problème au moment de recommander de refuser l’allègement demandé. Il est particulièrement important que l’ARC, lorsqu’elle examine sa propre conduite dans un examen fondé sur les dispositions d’équité, fasse preuve d’une objectivité et d’une minutie rigoureuses. Dans la présente affaire, toutefois, elle a négligé de s’acquitter de cette obligation. M. Wilkinson fait référence aux plaintes de M. Lund dans le passage suivant tiré de son rapport :
[Traduction] … Il inclut les faits suivants comme justification de la demande d’équité :
· Une multitude de procédures de recouvrement débutant en 1993.
· De nombreuses nouvelles cotisations inexactes et erreurs de la part de l’ARC, qui ont occasionné des frais comptables énormes. Y compris, notamment, une imputation inexacte de TPS au compte Hakai en 1996, une nouvelle cotisation concernant son propre impôt sur le revenu, faisant passer l’impôt de 65 000 $ à 135 000 $, avec demandes formelles de paiement de ce montant.
[18] Malgré les observations écrites détaillées de M. Lund, on ne constate dans le rapport de M. Wilkinson aucune tentative pour déterminer l’exactitude ou l’importance financière des erreurs de cotisation qu’allègue M. Lund. La conclusion de M. Wilkinson sur la question figure dans deux phrases :
[Traduction] … Les situations extraordinaires définies par le contribuable sont le fait de mesures de recouvrement ordinaires concernant un compte complexe, dont l’intervention d’un huissier à deux occasions distinctes et une poursuite pour non-production de déclarations de TPS.
La conclusion évidente qui s’impose de la remarque qui précède est que M. Wilkinson était disposé à fermer les yeux sur le comportement de l’ARC en le décrivant comme une mesure de recouvrement ordinaire concernant un compte complexe, et à justifier ce comportement en faisant ressortir les fautes attribuées à M. Lund.
[19] Quand, en interrogatoire préalable, M. Lund a posé des questions à M. Salmons au sujet des erreurs de cotisation de l’ARC, ce dernier a bel et bien reconnu qu’il y avait eu des erreurs, mais il les a simplement écartées parce que non pertinentes.
[20] Si l’historique des démêlés de M. Lund avec l’ARC en rapport avec ces erreurs de cotisation est exact, je ne crois pas que l’on puisse raisonnablement qualifier les mesures qui ont été prises de mesures de recouvrement ordinaires concernant un compte complexe. Ce n’est pas à moi d’en décider, mais il incombe à l’ARC de traiter avec sérieux et rigueur de telles plaintes concernant sa propre conduite. Faire fi de ces questions en les qualifiant de « mesures de recouvrement ordinaires », sans un examen approfondi des plaintes précises du contribuable, est déraisonnable et inacceptable.
[21] Un examen des réponses données par M. Salmons lors de l’interrogatoire préalable montre que ce dernier a soumis la preuve à un examen indépendant très sommaire et qu’il s’est fondé dans une large mesure sur ce que lui ont dit M. Wilkinson et les autres membres de son personnel. Il est difficile de croire que M. Salmons ait pu décider seul que les erreurs que l’ARC avaient admises n’étaient pas pertinentes. Je suis plutôt d’avis que c’est la manière dont M. Wilkinson a traité cette affaire qui est à l’origine de la décision défavorable à M. Lund. Selon moi, cette erreur est un motif suffisant pour que l’on renvoie l’affaire en vue d’une nouvelle décision sur le fond. Cette conclusion est renforcée par les autres problèmes relevés plus haut et, en particulier, par la manière assez superficielle dont l’ARC a traité les renseignements financiers qu’elle avait en main.
[22] Je vais ordonner que l’ARC réexamine la demande d’équité de M. Lund. Ce réexamen devra être confié à une ou plusieurs personnes qui ne se sont pas occupées auparavant du dossier fiscal de M. Lund, de son épouse ou de leurs entreprises connexes. Idéalement, il faudrait qu’il s’agisse d’une ou de plusieurs personnes non rattachées au bureau de Prince George du défendeur, mais je n’en ferai pas une condition de mon ordonnance.
[23] J’ordonne aussi que des dépens de mille dollars (1 000 $), incluant les débours, soient payés au demandeur.
JUGEMENT
LA COUR ORDONNE que la demande soit accueillie et l’affaire renvoyée à un décideur différent pour nouvelle décision sur le fond.
LA COUR ORDONNE EN OUTRE que le défendeur paie au demandeur des dépens de mille dollars (1 000 $), incluant les débours.
Traduction certifiée conforme
Suzanne Bolduc, LL.B.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-217-05
INTITULÉ : LAWRENCE NELSON LUND c. PGC
LIEU DE L’AUDIENCE : VANCOUVER (COLOMBIE-BRITANNIQUE)
DATE DE L’AUDIENCE : LE 9 MAI 2006
MOTIFS DE L’ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : LE JUGE BARNES
DATE DES MOTIFS : LE 25 MAI 2006
COMPARUTIONS :
Lawrence Nelson Lund POUR LE DEMANDEUR
Raj Grewal POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Pour son propre compte POUR LE DEMANDEUR
John H. Sims, c.r. POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada
Ministère de la Justice
Bureau régional de Vancouver