Date : 20011003
Dossier : IMM-6573-00
OTTAWA (ONTARIO), LE 3 OCTOBRE 2001
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE McKEOWN
ENTRE :
HAMIDA KHANAM, UZMA SHEHZAD,
MADIHA SHEHZAD, SAIMA SHEHZAD,
NAUSHEEN SHEHZAD, NAUREEN SHEHZAD
et ALIABBAS SHEHZAD
demandeurs
- et -
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
ORDONNANCE
La demande de contrôle judiciaire est rejetée.
La question suivante est certifiée :
L'agent de révision des revendications refusées qui examine une demande présentée à titre de membre de la catégorie des demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada aux termes du par. 2(1) et de l'art. 11.4 du Règlement sur l'immigration de 1978 est-il tenu de divulguer les documents concernant la situation d'un pays qui ne sont publiés qu'après que le revendicateur ait présenté sa demande, et de donner au demandeur la possibilité de commenter les documents avant de rendre une décision définitive au sujet de la demande?
« W.P. McKeown »
JUGE
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
Date : 20011003
Dossier : IMM-6573-00
Référence neutre : 2001 CFPI 1090
ENTRE :
HAMIDA KHANAM, UZMA SHEHZAD,
MADIHA SHEHZAD, SAIMA SHEHZAD,
NAUSHEEN SHEHZAD, NAUREEN SHEHZAD
et ALIABBAS SHEHZAD
demandeurs
- et -
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
[1] Les demandeurs demandent l'annulation de la décision d'un agent de révision des revendications refusées (ARRR) datée du 26 octobre 2000, dans laquelle l'agent a décidé que les demandeurs n'étaient pas membre de la catégorie des demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada (CDNRSRC).
[2] Il s'agit de savoir si l'ARRR a violé l'obligation d'équité qu'il avait envers les demandeurs lorsqu'il s'est fondé sur le DOS Report de 1999, un document postérieur à la demande et aux arguments écrits, sans leur avoir fourni la possibilité de présenter des commentaires à ce sujet.
LES FAITS :
[3] Les faits pertinents sont peu nombreux. Les demandeurs ont été entendus par la Commission de l'immigration et du statut de réfugié qui a rejeté leur revendication du statut de réfugié au sens de la Convention parce qu'elle a constaté un manque général de crédibilité chez les revendicateurs. La demande d'autorisation a été rejetée. Les demandeurs ont ensuite présenté une demande dans la CDNRSRC accompagnée d'observations et de documents. L'ARRR a effectué une évaluation du risque que couraient les demandeurs et a conclu que les demandeurs étaient bien membres de la catégorie des demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada, mais qu'ils n'étaient pas en danger.
[4] Dans son évaluation du risque, l'ARRR cite certains passages de la décision et des motifs de la SSR :
La revendication a été rejetée pour des questions de crédibilité. Le tribunal aborde ensuite la question des actes de violence commis par les sectes et cite des documents indiquant que la frange extrémiste des deux communautés vise les membres les plus en vue des autres groupes extrémistes. Le tribunal n'a pas conclu que les demandeurs étaient susceptibles d'intéresser le Sipah-Sahaba. Il a estimé que les preuves montrant que les autorités de l'État avaient lancé une campagne de persécution contre tous les chiites étaient peu nombreuses. Les autorités pakistanaises ont offert des récompenses pour la capture des personnes qui ont commis des actes de violence pour des motifs religieux et répriment d'une façon générale la violence.
[5] L'ARRR a ensuite déclaré :
[TRADUCTION]
Le DOS de 1999 énonce à la page 43 que le premier ministre lutte contre le terrorisme d'origine sectaire ainsi que contre les dissensions religieuses dans le pays et qu'après le coup d'État, la violence sectaire a diminué.
[6] Dans sa décision, l'ARRR commente certains passages du Pakistan Country Assessment du 2 novembre 1998. L'ARRR déclare notamment :
[TRADUCTION]
Les autorités pakistanaises mènent parfois des actions de prévention et arrêtent les chefs de groupe qui, pensent-ils, envisagent de commettre des actes de violence contre les membres de l'autre groupe. Le gouvernement pakistanais réagit rapidement aux flambées de violence sectaire, même si son action n'a pas mis un terme complet aux meurtres commis pour des raisons religieuses. ...
Plus loin, l'ARRR déclare :
[TRADUCTION]
Lorsque les chiites ont été la cible d'actes de violence de la part des sunnites, les auteurs de ces actes étaient généralement membres d'organismes extrémistes sunnites comme le Sipah-I-Sahaba-I-Pakistan.
L'agent a ensuite procédé à l'analyse suivante :
[TRADUCTION]
J'ai examiné soigneusement les renseignements qui m'ont été présentés et je ne pense pas que les demandeurs seraient en danger s'ils étaient renvoyés au Pakistan. L'analyse montre que leur témoignage pose des questions de crédibilité et de vraisemblance. Je note que ces mêmes aspects ont été soulevés au cours de l'audience de la SSR. Le mémoire présenté à l'appui de la demande dans la CDNRSRC ne règle pas de façon satisfaisante ces questions, qui demeurent donc en suspens.
Cependant, même en laissant de côté les questions de crédibilité, je ne considère pas que les demandeurs seraient en danger. La preuve documentaire montre que l'État en question ne tolère pas la violence sectaire et essaie de défendre les droits des minorités. Je conclus que dans l'ensemble, ce sont les personnes en vue et les militants qui sont en danger. Il n'existe pas dans ce cas-ci suffisamment de preuves montrant de façon concluante que la famille serait en danger à cause de ses croyances religieuses.
[7] Le DOS Report de 1999 cité par l'ARRR est postérieur à la demande et aux observations présentées par les demandeurs.
[8] Les demandeurs soutiennent que les conclusions de l'ARRR au sujet de l'évaluation du risque en cas de renvoi dans leur pays sont fondées sur le DOS Report de 1999 qui est postérieur à la demande et aux observations écrites présentées par les demandeurs dans le cadre de leur demande dans la CDNRSRC. Les demandeurs soutiennent également que les renseignements mentionnés dans le rapport, selon lequel après le récent coup d'État, le premier ministre a lancé une campagne contre le terrorisme sectaire et les dissensions religieuses, et la violence sectaire a diminué, est un élément nouveau et important qui montre qu'il y a eu un changement dans la situation qui règne dans ce pays. En outre, l'omission d'informer les demandeurs du fait que ce rapport allait être pris en compte et de leur donner l'occasion de présenter des observations à ce sujet constitue une violation de l'obligation d'équité qu'avait l'ARRR envers les demandeurs.
[9] J'estime que l'arrêt Mancia c. Canada (ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1998] 3 C.F. 461 (C.A.F.) expose les critères à appliquer pour déterminer si l'ARRR a violé son obligation d'agir de façon équitable dans cette affaire lorsqu'il s'est fondé sur le DOS Report de 1999. Comme dans l'affaire Mancia, il est établi que le DOS Report est « du domaine public et accessible dans les centres de documentation de la CISR » .
[10] Le juge Décary a examiné les décisions antérieures et a déclaré qu'elles semblaient fondées :
... sur les deux propositions suivantes. Premièrement, un demandeur est réputé savoir, grâce à son expérience du processus applicable aux réfugiés, sur quel type de preuve concernant la situation générale dans un pays l'agent d'immigration s'appuiera et où trouver cette preuve; en conséquence, l'équité n'exige pas qu'il soit informé des documents auxquels il peut avoir accès dans les centres de documentation. Deuxièmement, lorsque l'agent d'immigration entend se fonder sur une preuve qui ne se trouve pas normalement dans les centres de documentation, ou qui ne pouvait pas y être consultée au moment du dépôt des observations du demandeur, l'équité exige que le demandeur soit informé de toute information inédite et importante faisant état d'un changement survenu dans la situation générale d'un pays si ce changement risque d'avoir une incidence sur l'issue du dossier.
Il a poursuivi au paragraphe 26 :
Les documents sont du domaine public. Ils sont de nature générale et neutres, en ce qu'ils ne renvoient pas expressément à un demandeur et que le Ministère ne les rédige pas ni ne cherche à les obtenir aux fins de la procédure en cause.
Ces observations valent également pour la présente affaire. Il poursuit :
... Le fait qu'un document ne devienne accessible qu'après le dépôt des observations d'un demandeur ne signifie absolument pas qu'il contient des renseignements nouveaux ni que ces renseignements sont pertinents et qu'ils auront une incidence sur la décision. À mon avis, l'obligation de communiquer un document au demandeur se limite aux cas où un agent d'immigration s'appuie sur un document important postérieur aux observations et où ce document fait état de changements survenus dans la situation générale du pays qui risquent d'avoir une incidence sur sa décision.
[11] La question qui avait été certifiée dans Mancia se lisait de la façon suivante :
Un agent d'immigration qui procède à un examen en conformité avec les règles concernant la CDNRSRC contrevient-il au principe d'équité énoncé par la Cour d'appel fédérale dans l'affaire Shah lorsqu'il ne divulgue pas, avant de trancher l'affaire, les documents invoqués provenant de sources publiques relativement aux conditions générales en vigueur dans un pays? [Note 2 : Shah c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (1994), 29 Imm. L.R. (2d) 82 (C.A.F.); conf. (1992), 55 F.T.R. 87 (C.F. 1re inst.).]
Le juge Décary répond ensuite à la question certifiée de la façon suivante et fait remarquer qu'il tient pour acquis que les documents litigieux sont de nature générale comme cela est signalé dans les paragraphe précédents :
(a) l'équité n'exige pas que l'agent chargé de la révision des revendications refusées divulgue, avant de trancher l'affaire, les documents invoqués provenant de sources publiques relativement aux conditions générales en vigueur dans un pays, s'ils étaient accessibles et s'il était possible de les consulter dans les Centres de documentation au moment où le demandeur a présenté ses observations;
(b) l'équité exige que l'agent chargé de la révision des revendications refusées divulgue les documents invoqués provenant de sources publiques relativement aux conditions générales en vigueur dans un pays, s'ils sont devenus accessibles ou s'il est devenu possible de les consulter après le dépôt des observations du demandeur, à condition qu'ils soient inédits et importants et qu'ils fassent état de changements survenus dans la situation du pays qui risquent d'avoir une incidence sur sa décision.
[12] En l'espèce, les parties ne s'entendent pas sur l'affirmation selon laquelle le DOS Report de 1999 est inédit et important. J'estime que le DOS Report de 1999 ne fait pas état de changements survenus dans la situation générale du pays qui risquent d'avoir une incidence sur la décision. L'ARRR a estimé que les demandeurs n'avaient pas apporté une réponse satisfaisante aux questions de crédibilité et de vraisemblance qui avaient été initialement soulevées par la section du statut de réfugié et il en a conclu qu'il n'existait pas d'éléments de preuve crédibles montrant que les demandeurs étaient susceptibles d'intéresser le Sipah-Sahaba, un organisme sunnite extrémiste du Pakistan. En outre, j'estime que les déclarations contenues dans le DOS Report de 1999 ne s'appliquent aucunement aux demandeurs puisqu'il n'existe aucun élément de preuve crédible indiquant qu'ils risquent d'être victimes du terrorisme sectaire. L'ARRR a estimé que c'étaient les personnes en vue et les militants qui étaient en danger et que les demandeurs ne faisaient pas partie de cette catégorie.
[13] En outre, le report de 1999 ne contient aucun élément inédit et important, puisque le Pakistan Country Assessment Report mentionnait déjà que le gouvernement du Pakistan luttait contre la violence sectaire. L'ARRR a résumé de la façon suivante les éléments portant sur cette question provenant du Country Assessment :
[TRADUCTION]
Le gouvernement pakistanais réagit rapidement aux flambées de violence sectaire, même si son action n'a pas mis un terme complet aux meurtres commis pour des raisons religieuses.
[14] Par conséquent, étant donné que le DOS Report de 1999 ne contient pas d'éléments inédits ou importants et ne fait pas état de changements survenus dans la situation du pays qui risquent d'avoir une incidence sur la décision, l'ARRR n'a pas violé l'obligation d'équité.
[15] L'avocat du ministre a cité à la Cour l'affaire Chu c. Canada (ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2001] A.C.F. no 554 (C.A.F.), à titre d'officier de la Cour. J'estime qu'il y a lieu d'établir une distinction entre les arrêts Chu et Mancia pour les raisons suivantes. Dans l'arrêt Chu, le juge Rothstein devait répondre à la question certifiée suivante :
L'examen par le décideur de la preuve documentaire concernant des renseignements au sujet du pays en cause, laquelle n'a pas expressément été identifiée ou dont une copie n'a pas été fournie au réfugié au sens de la Convention faisant l'objet de l'opinion selon laquelle il constitue « un danger pour le public » conformément au paragraphe 70(5) de la Loi sur l'immigration, viole-t-il les principes de justice naturelle, d'équité procédurale ou de justice fondamentale?
Dans cette décision, le juge Rothstein examine l'arrêt Bhagwandass c. Canada (ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2001] A.C.F. no 341 (C.A.), une autre affaire portant sur un avis de danger. Il déclare ensuite au paragraphe 8 :
Bien que le rapport sur l'avis du ministre semble en l'espèce avoir été préparé plus minutieusement et être plus équilibré que dans l'affaire Bhagwandass, l'obligation d'équité exige la communication en raison du caractère contradictoire de la procédure même d'avis de danger. Dans les procédures contradictoires de cette nature, l'équité exige que les documents soumis à un décideur par une partie soient communiqués à l'autre.
Par contre, le processus utilisé par l'ARRR n'est pas de nature contradictoire. Cela fait quelque temps que les tribunaux examinent la question de savoir si ce processus est de nature contradictoire en vue de déterminer quelles sont les règles en matière d'équité qui s'y appliquent. Dans l'arrêt Canada (ministre du Revenu national - M.R.N.) c. Coopers & Lybrand Ltd, [1979] 1 R.C.S. 495 à la page 505, le juge Dickson déclare :
L'existence d'un élément assimilable à un lis inter partes et la présence de procédures, fonctions et actes équivalents à ceux d'un tribunal ajoutent du poids au par. (3). Mais encore une fois, l'absence de règles de procédure analogues à celles des tribunaux ne sera pas fatale à l'existence d'une obligation d'agir judiciairement.
Il n'y a pas de lis inter partes dans le processus utilisé pour les DNRSRC. À la différence de la procédure utilisée pour l'avis de danger où des fonctionnaires du ministère préparent des rapports à l'intention du décideur, l'agent qui entend les DNRSRC ne s'est pas adressé à un tiers pour se procurer des arguments défavorables aux demandeurs.
[16] Le dernier paragraphe, le paragraphe 5, de l'avis qui est remis aux revendicateurs qui souhaitent présenter une demande dans la catégorie des demandeurs non reconnus du statut de réfugié se lit ainsi:
Pour ce qui est de l'information concernant la situation actuelle dans le pays de renvoi, l'agent peut se référer aux documents les plus récents que l'on trouve dans les centres de documentation de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié, ainsi qu'aux renseignements provenant d'autres sources publiques...L'agent peut également utiliser des publications annuelles comme les Country Reports on Human Rights Practices du département d'État des États-Unis...
Ainsi, le demandeur est informé des documents les plus récents et en particulier du DOS Report. C'est un processus qui est tout à fait différent du processus utilisé pour l'avis de danger où ce sont des fonctionnaires du ministère qui fournissent ces renseignements à l'auteur de l'opinion.
[17] Je vais maintenant examiner l'arrêt Baker c. Canada, [1999] 2 R.C.S. 817 dans lequel le juge L'Heureux-Dubé expose les facteurs qui influencent le contenu de l'obligation d'équité. Le premier facteur est le suivant :
Un facteur important est la nature de la décision recherchée et le processus suivi pour y parvenir.
La décision prise à l'égard des DNRSRC est tout à fait discrétionnaire, comme le prévoit la loi. Deuxièmement, elle a déclaré :
Le deuxième facteur est la nature du régime législatif et les « termes de la loi en vertu de laquelle agit l'organisme en question » .
La Loi sur l'immigration n'établit pas de régime législatif pour ce qui est des décisions concernant les DNRSRC.
[18] Troisièmement :
Le troisième facteur permettant de définir la nature et l'étendue de l'obligation d'équité est l'importance de la décision pour les personnes visées. Plus la décision est importante pour la vie des personnes visées et plus ses répercussions sont grandes pour ces personnes, plus les protections procédurales requises seront rigoureuses.
L'avis de danger peut avoir pour effet de priver de certains droits la personne visée. En l'espèce, la demande des DNRSRC n'est qu'une étape d'un processus plus large. Le réfugié aura déjà été entendu par la Commission de l'immigration et du statut de réfugié et il peut également présenter une demande fondée sur des considérations humanitaires; la demande présentée dans la CDNRSRC a pour but de donner au demandeur une autre possibilité d'obtenir une évaluation du risque, après l'audition tenue par la section du statut de réfugié.
[19] Quatrièmement :
... les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision peuvent également servir à déterminer quelles procédures l'obligation d'équité exige dans des circonstances données.
Dans le processus utilisé pour les DNRSRC, le demandeur n'a aucune attente à l'égard du processus ou de son issue. L'ARRR rend sa décision en se fondant sur les observations du demandeur et sur les documents publics énumérés dans l'avis donné au demandeur sur la façon de présenter une demande à titre de DNRSRC.
[20] Cinquièmement :
... l'analyse des procédures requises par l'obligation d'équité devrait également prendre en considération et respecter les choix de procédure que l'organisme fait lui-même, particulièrement quand la loi laisse au décideur la possibilité de choisir ses propres procédures, ou quand l'organisme a une expertise dans le choix des procédures appropriées dans les circonstances : ... il faut accorder une grande importance au choix de procédures par l'organisme lui-même et à ses contraintes institutionnelles : ...
Comme nous l'avons dit plus haut, la loi confie au ministre le choix de la procédure à utiliser. L'obligation d'équité n'exige pas que soient communiqués les renseignements publics comme cela est énoncé au paragraphe 26 de l'arrêt Mancia, précité. C'est au demandeur de mettre à jour ses observations en ce qui concerne les documents publiés récemment.
[21] Le troisième aspect à examiner, pour ce qui est d'établir une distinction avec l'arrêt Chu, est celui des différences fondamentales qui existent entre les demandes des DNRSRC et les avis de danger. La décision relative aux DNRSRC ne risque pas d'entraîner le renvoi de la personne visée comme le fait l'avis de danger. Les demandeurs devraient bien connaître les documents de la CISR puisqu'ils ont été amenés à les étudier attentivement pour l'audience relative au statut de réfugié avant de présenter une demande à titre de membres de la catégorie des DNRSRC.
[22] Pour ces motifs, j'établis une distinction entre l'arrêt Chu et l'arrêt Mancia qui s'applique ici.
[23] La demande de contrôle judiciaire est rejetée.
[24] J'estime que la question suivante devrait être certifiée :
L'agent de révision des revendications refusées qui examine une demande présentée à titre de membre de la catégorie des demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada aux termes du par. 2(1) et de l'art. 11.4 du Règlement sur l'immigration de 1978 est-il tenu de divulguer les documents concernant la situation d'un pays qui ne sont publiés qu'après que le revendicateur ait présenté sa demande, et de donner au demandeur la possibilité de commenter les documents avant de rendre une décision définitive au sujet de la demande?
« W.P. McKeown »
JUGE
OTTAWA (ONTARIO)
le 3 octobre 2001
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-6573-00
INTITULÉ DE LA CAUSE : Hamida Khanam, Uzma Shehzad, Madiha Shehzad, Saima Shehzad, Nausheen Shehzad, Naureen Sheszad et Aliabbas Shehzad c. Le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration
LIEU DE L'AUDIENCE : Toronto (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : Le 26 septembre 2001
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : Monsieur le juge McKeown
DATE DES MOTIFS : Le 3 octobre 2001
COMPARUTIONS :
M. Suvendu Goswami POUR LES DEMANDEURS
Mme Ann Margaret Oberst POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
M. Suvendu Goswami POUR LES DEMANDEURS
Toronto (Ontario)
Morris Rosenberg POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada