Date : 20020124
Référence neutre : 2002 CFPI 81
ENTRE :
JIANPING ZHU
demandeur
- et -
MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
[1] La Cour est saisie d'une demande de contrôle judiciaire d'une décision en date du 24 mars 2000 par laquelle un agent des visas a refusé, à Manille, aux Philippines, la demande de résidence permanente au Canada présentée par le demandeur dans la catégorie des investisseurs.
Les faits
[2] À trois reprises, le demandeur a été convoqué à une entrevue. L'ambassade canadienne a notamment fixé une nouvelle date d'entrevue à trois mois d'avis. Le demandeur n'a pas été en mesure de se présenter à l'un ou l'autre de ces trois rendez-vous et a demandé à chaque fois un nouveau rendez-vous.
[3] Le demandeur est un citoyen chinois qui possédait une importante entreprise et manufacture de chaussures en 1997, année où il a présenté par l'intermédiaire de l'ambassade du Canada à Manille une demande en vue d'immigrer au Canada avec sa famille.
[4] L'ambassade a reçu la demande de résidence permanente du demandeur le 19 septembre 1997. Le 10 décembre 1998, l'ambassade a envoyé au demandeur une lettre dans laquelle elle l'informait qu'une entrevue avait été fixée au 16 février 1999 et lui demandait de produire certains documents à l'appui de sa demande. La lettre portait également ce qui suit :
[TRADUCTION]
Si pour quelque raison que ce soit vous n'êtes pas en mesure de vous présenter à l'entrevue que nous avons organisée pour vous, veuillez en informer l'ambassade au moins trente jours avant la date prévue de votre entrevue. Les demandes de changement d'une date d'entrevue déjà fixée ne seront accordées que pour des motifs exceptionnels. Le défaut de se présenter à une entrevue pour une raison qui n'est pas jugée exceptionnelle peut entraîner le rejet de votre demande. (Non souligné dans l'original.)
[5] Le 1er février 1999, l'agent des visas a reçu de l'avocat du demandeur une télécopie datée du 29 janvier 1999 l'avisant que le demandeur ne serait pas en mesure de se présenter à l'entrevue prévue pour le 16 février 1999, étant donné que cette date coïncidait avec le congé du Nouvel an chinois.
[6] Le 22 mars 1999, un adjoint aux programmes a, conformément aux instructions qu'il avait reçues de l'agent des visas, envoyé une lettre convoquant le demandeur à une entrevue devant avoir lieu le 18 août 1999. La lettre reprenait le même avertissement que celui qui se trouvait dans la lettre du 10 décembre 1998 au sujet du défaut de se présenter à une entrevue et contenait également la note manuscrite suivante :
[TRADUCTION]
*C'EST LA DERNIÈRE OCCASION QUI VOUS EST OFFERTE D'ÊTRE REÇU EN ENTREVUE. S'IL NE VOUS CONVIENT PAS DE VOUS PRÉSENTER À UNE ENTREVUE À MANILLE, VOUS AVEZ LA POSSIBILITÉ DE DEMANDER LE TRANSFERT DE VOTRE DOSSIER À L'AMBASSADE DU CANADA À PÉKIN. (En majuscules dans l'original.)
[7] Le 18 mai 1999, l'adjoint aux programmes a de nouveau écrit au demandeur pour lui signaler que [Traduction] « en raison d'une réorganisation imprévue de nos effectifs, votre entrevue, qui était fixée au 18 août 1999, a été reportée au 13 septembre 1999 à 10 h 30 » .
[8] Le 27 août 1999, l'ambassade a reçu une télécopie datée du 26 août 1999 dans laquelle l'avocat du demandeur l'informait que le demandeur ne serait pas en mesure de se présenter à l'entrevue prévue pour le 13 septembre 1999 étant donné qu'il se trouverait alors en Italie pour une importante réunion d'affaires. L'avocat précisait dans cette communication que le demandeur serait disponible pour se présenter à une entrevue en octobre 1999 ou au cours de tout autre mois subséquent à l'exception du mois de février 2000.
[9] Le 2 septembre 1999, l'agent des visas a inscrit ce qui suit dans ses notes STIDI :
[TRADUCTION]
NORMALEMENT, JE REFUSERAIS LA DEMANDE POUR NON-CONFORMITÉ, ÉTANT DONNÉ QUE L'INTÉRESSÉ A CONTREMANDÉ SON DEUXIÈME RENDEZ-VOUS. JE CONSTATE TOUTEFOIS QUE NOUS AVONS CHANGÉ LA DATE DE LA SECONDE ENTREVUE ET QUE L'INTÉRESSÉ A RÉPONDU SANS DÉLAI EN EXPLIQUANT QU'IL NE POURRAIT PAS S'Y PRÉSENTER. PAR SOUCI D'ÉQUITÉ, JE VAIS FAIRE UNE EXCEPTION DANS CE CAS-CI ET JE VAIS FIXER UNE NOUVELLE DATE D'ENTREVUE EN NOVEMBRE, ÉTANT DONNÉ QU'IL N'Y A PAS DE DISPONIBILITÉ EN OCTOBRE. (En majuscules dans l'original.)
[10] Le 15 septembre 1999, l'ambassade a écrit au demandeur pour l'informer que la date de son entrevue avait été reportée au 2 novembre 1999. La lettre reprenait l'avertissement contenu dans les lettres du 10 décembre 1998 et du 22 mars 1999 au sujet des conséquences du défaut de se présenter à une entrevue. L'ambassade demandait également au demandeur de produire des documents complémentaires à l'appui de sa demande.
[11] Le 21 octobre 1999, l'ambassade a reçu de l'avocat du demandeur une télécopie datée du 20 octobre 1999 précisant que le demandeur et son épouse ne seraient pas en mesure de se présenter à l'entrevue fixée au 2 novembre 1999 parce que l'épouse du demandeur avait perdu son passeport. La lettre informait que le demandeur et son épouse auraient besoin de visas d'entrée aux Philippines pour se présenter à l'ambassade du Canada à Manille, et qu'on prévoyait que ces visas seraient délivrés dans un délai de deux à trois semaines. L'ambassade a dû fixer une nouvelle date d'entrevue, mais seulement après que le demandeur l'eut informée qu'il avait obtenu les visas.
[12] Il semble que le dossier ait été mis en suspens après la réception de cette télécopie et qu'il ait été porté à l'attention de l'agent des visas le 9 mars 2000. Ce jour-là, l'agent des visas a inscrit ce qui suit dans ses notes STIDI :
[TRADUCTION]
LE DOSSIER A ÉTÉ SOUMIS À MON EXAMEN AUJOURD'HUI - IL AVAIT ÉTÉ MIS EN SUSPENS. L'INTÉRESSÉ À ÉTÉ CONVOQUÉ À UNE ENTREVUE À TROIS REPRISES : 16FÉV99, 13SEP99 ET 02NOV99. DANS CE DERNIER CAS, UNE EXCEPTION A ÉTÉ FAITE POUR LUI PERMETTRE D'ÊTRE CONVOQUÉ UNE TROISIÈME FOIS AU MOTIF QU'IL ÉTAIT EN VOYAGE ET QU'IL AVAIT RÉPONDU SANS DÉLAI À NOTRE CONVOCATION À SON ENTREVUE (APRÈS QUE NOUS AYONS REPORTÉ L'ENTREVUE D'UN MOIS DU 18AUG99 AU 1SEP99) PARCE QU'IL NOUS AVAIT DIT QU'IL NE SERAIT PAS DISPONIBLE. NOUS AVONS AUSSI TENU COMPTE DE SA DEMANDE D'ENTREVUE AU COURS DE TOUT MOIS À VENIR À L'EXCEPTION DE FÉV2000. NOUS NE POUVONS GARDER CE DOSSIER EN SUSPENS INDÉFINIMENT ET L'INTÉRESSÉ A ÉTÉ AVISÉ QUE SON DÉFAUT DE SE PRÉSENTER À LA DEUXIÈME ENTREVUE ENTRAÎNERAIT PROBABLEMENT UN REFUS. IL A DÉJÀ BÉNÉFICIÉ [sic] D'UNE TROISIÈME DATE D'ENTREVUE. IL N'A ENTREPRIS AUCUNE DÉMARCHE POUR COMMUNIQUER AVEC NOTRE BUREAU DEPUIS OCTOBRE 1999. IL EST NÉCESSAIRE DE LE RECEVOIR EN ENTREVUE EN L'ESPÈCE POUR DÉTERMINER S'IL SATISFAIT AUX CRITÈRES DE LA CATÉGORIE DES IMMIGRANTS INVESTISSEURS. LA DEMANDE DE L'INTÉRESSÉ EST REFUSÉE AU MOTIF QU'IL N'A PAS RESPECTÉ LES CONDITIONS PRESCRITES. (En majuscules dans l'original.)
[13] Le 24 mars 2000, l'ambassade a fait parvenir au demandeur une lettre de refus dont voici un extrait :
[TRADUCTION]
Nous sommes au regret de vous informer que votre demande ne peut être accueillie pour le moment, parce que vous faites partie de la catégorie de personnes non admissibles visées à l'alinéa 19(2)d) de la Loi sur l'immigration de 1976 [c.-à-d. les personnes qui, notamment, ne se conforment pas aux mesures ou instructions légalement données en vertu de la Loi ou de ses règlements d'application]
[...]
Vous n'êtes pas en mesure de vous conformer aux exigences du paragraphe 9(2) parce que vous avez été convoqué à une entrevue par un agent des visas aux dates suivantes en 1999 : 16 février, 13 septembre et 2 novembre, mais que vous ne vous êtes présenté à aucune de ces entrevues. Vous ne vous êtes pas présenté à un agent des visas pour lui permettre de se prononcer sur votre admissibilité au Canada.
[14] Je constate que, dans sa lettre, l'agent des visas cite le paragraphe 9(2) de la Loi sur l'immigration de 1976, S.C. 1976-77, ch. 52, qui a été révisé par l'art. 4 du chap. 49 des L.C. 1992, mais que les modifications qui ont été apportées en 1992 au paragraphe 9(2) ne changent rien en pratique dans le cas qui nous occupe. Ce paragraphe prévoit que le cas du demandeur de visa d'immigrant doit être apprécié par l'agent des visas.
Questions en litige et analyse
L'agent des visas a-t-il manqué à l'équité procédurale, soit en ne répondant pas au demandeur en temps voulu, soit en ne le prévenant pas des conséquences qu'entraînerait un défaut de se présenter à l'entrevue finale à laquelle il avait été convoqué?
[15] Le demandeur soutient que l'agent des visas a commis une erreur en attendant cinq mois avant de répondre à sa lettre du 20 octobre 1999. Le demandeur affirme que ce retard l'a empêché de prendre des mesures correctives, notamment en se présentant à l'entrevue seul sans sa femme, ou de demander le transfert de son dossier. Le retard apporté à répondre à la lettre du 20 octobre, en l'occurrence cinq mois, est de toute évidence loin de constituer une pratique administrative satisfaisante, mais ne constitue pas pour autant une iniquité procédurale en soi. Ayant écrit pour contremander son entrevue, croyant peut-être qu'une nouvelle date d'entrevue serait fixée, le demandeur n'a plus rien fait pour s'enquérir de sa demande jusqu'à ce qu'il reçoive la lettre de refus cinq mois plus tard. Dans ces conditions, tout retard qui pourrait être imputé à l'agent des visas ne constitue pas, à mon avis, une iniquité procédurale qui justifierait l'intervention de la Cour.
[16] Le demandeur affirme que l'agent des visas a commis une erreur en ne le prévenant pas des conséquences qu'entraînerait son défaut de se présenter à l'entrevue prévue pour le 2 novembre 1999. Toutefois, la lettre convoquant le demandeur pour le 2 novembre reprenait la mise en garde formulée dans les lettres du 10 décembre 1998 et du 22 mars 1999, et notamment la phrase suivante : [TRADUCTION] « Le défaut de se présenter à une entrevue pour une raison qui n'est pas jugée exceptionnelle peut entraîner le rejet de votre demande. » La lettre ne contenait pas l'avertissement supplémentaire qui avait été inscrit à la main sur la lettre du 22 mars 1999.
[17] Le demandeur invoque le jugement Chang c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2000] A.C.F. no 132, à l'appui de la proposition que les clauses d'avis de sanction sont importantes et que l'équité procédurale exige que cet avis soit donné si l'on a effectivement l'intention d'appliquer des sanctions.
[18] J'estime qu'en l'espèce, le demandeur a été suffisamment mis au fait des conséquences de son défaut de se présenter à l'entrevue du 2 novembre 1999, comme il l'avait été pour chacune des autres entrevues auxquelles il avait été convoqué. Le fait que la note manuscrite qui avait été ajoutée à une lettre analogue antérieure ait été omise de la lettre de convocation finale n'atténue en rien les conséquences éventuelles d'un refus de la demande pour le cas où le demandeur ne respectait pas les conditions régissant l'entrevue dont la date avait été fixée.
L'agent des visas a-t-il commis une erreur en ne tenant pas compte de certains documents que le demandeur lui aurait soumis?
[19] Le demandeur affirme que l'agent des visas a manqué à son obligation d'apprécier sa demande comme l'exige le paragraphe 9(2) de la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, modifiée (la Loi), qui est ainsi libellé :
| Le cas du demandeur de visa d'immigrant est apprécié par l'agent des visas qui détermine si le demandeur et chacune des personnes à sa charge qui l'accompagne semblent répondre aux critères de l'établissement. |
An application for an immigrant's visa shall be assessed by a visa officer for the purpose of determining whether the person making the application and every dependant of that person appear to be persons who may be granted landing. |
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[20] Suivant la preuve non contredite du demandeur, certains documents, tels que les états financiers de sa société et les pièces qu'il a produits à l'appui de sa présumée valeur nette personnelle, ne se trouvent pas dans le dossier de la Cour. Le demandeur affirme que l'agent des visas n'a pas tenu compte de ces documents, commettant ainsi une erreur qui justifie le contrôle judiciaire de sa décision. Dans le jugement Chen c. M.C.I., [2000] A.C.F. no 1299, le juge Hansen a annulé la décision de l'agent des visas au motif que les documents que le demandeur avaient soumis dans cette affaire à l'agent des visas et qui étaient directement pertinents pour statuer sur les questions dont était saisie la Cour avaient été détruits conformément à la « politique de réduction de la taille des dossiers » du défendeur.
[21] Le défendeur affirme que les documents que le demandeur aurait soumis en l'espèce à l'agent des visas n'ont pas été détruits par l'ambassade. L'agent des visas a déclaré, en contre-interrogatoire, qu'il arrive que l'ambassade retourne des documents aux demandeurs lorsqu'un dossier est clos, et qu'il est possible que certains documents aient été retournés au demandeur lorsque sa demande a été refusée. Le défendeur affirme en conséquence que, même si le demandeur a soumis des documents qui ne se trouvent pas au dossier du tribunal, il ne s'ensuit pas nécessairement que l'agent des visas n'a pas tenu compte des documents en question lorsqu'il a apprécié la demande du demandeur.
[22] À mon avis, il n'y a rien qui permette de penser que les documents soumis ont ou n'ont pas été examinés par l'agent des visas. Il ressort bel et bien du dossier qu'on a prié le demandeur de produire des documents complémentaires à l'entrevue, mais il n'y a rien qui permette de penser que les documents demandés ont effectivement été produits. Je ne suis donc pas persuadé que l'agent des visas n'a pas tenu compte des documents qui avaient été soumis ou encore qu'il avait en mains tous les documents qui avaient alors été demandés, le 24 mars 2000, lorsqu'il a écrit au demandeur pour l'informer du refus de sa demande. Qui plus est, bien qu'il soit possible que les documents soi-disant manquants au dossier auraient pu aider l'agent des visas à se prononcer sur le statut d' « investisseur » du demandeur au sens du Règlement de 1978 sur l'immigration (le Règlement), ils n'auraient pas été utiles pour résoudre la principale question litigieuse soulevée en l'espèce, en l'occurrence le refus par un agent des visas, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, de la demande présentée par une personne qui avait fait défaut, à trois reprises, de se présenter à l'entrevue obligatoire à laquelle elle avait été convoquée.
[23] Le défendeur soutient finalement que, comme l'obligation imposée à l'agent des visas d'apprécier la demande est fixée par le paragraphe 9(2) de la Loi, lorsque, comme c'est le cas en l'espèce, aucune entrevue n'a eu lieu, l'agent est tenu d'apprécier la demande en fonction des documents qui lui sont soumis avant de conclure que le demandeur est une personne non admissible au sens du paragraphe 19(2) de la Loi. En l'espèce, l'agent des visas aurait donc manqué à l'obligation que lui impose le paragraphe 9(2), car, dans le cas qui nous occupe, la décision initiale qu'une entrevue était nécessaire a été prise non pas par un agent des visas mais bien par un adjoint, après quoi l'agent des visas n'a pas apprécié le cas du demandeur.
[24] C'est à un agent d'immigration qu'il appartient de décider s'il y a lieu de convoquer un immigrant à une entrevue. Dans le cas qui nous occupe, ce pouvoir est prévu au paragraphe 22.1(1) :
| L'agent d'immigration peut exiger de toute personne au Canada qui demande le droit d'établissement ou de toute personne qui demande un visa d'immigrant, ainsi que des personnes à leur charge, le cas échéant, qu'elles subissent une entrevue aux fins de l'examen de la demande. |
An immigration officer may require that an applicant for landing who is in Canada, or an applicant for an immigrant visa, and dependants of the applicant, if any, be interviewed for the purpose of assessing the application. |
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[25] L'agent des visas a témoigné que l'entrevue était nécessaire pour déterminer si le demandeur répondait à la définition d' « investisseur » au sens du Règlement. Cette décision a dans un premier temps été prise par un fonctionnaire chargé d'analyser le dossier, mais elle a été par la suite confirmée par l'agent des visas lorsqu'il a examiné la question de savoir s'il y avait lieu d'accorder un autre ajournement après que le demandeur eut fait défaut de se présenter à l'entrevue à laquelle il avait été convoqué. À l'époque, l'agent des visas a signalé et confirmé qu'une entrevue était nécessaire pour déterminer si le demandeur satisfaisait aux critères permettant de le considérer comme un investisseur.
[26] Je conclus, eu égard aux circonstances de l'espèce, que l'agent des visas a effectivement fini par apprécier la demande à la lumière des documents soumis par le demandeur, mais qu'il a conclu qu'aucune conclusion définitive ne pouvait être tirée à son sujet sans une entrevue. Face au défaut du demandeur de se présenter à trois reprises à l'entrevue à laquelle il avait été convoqué, l'agent a rejeté la demande au motif qu'il n'était pas convaincu que le demandeur avait satisfait aux exigences énoncées dans la Loi pour être admis au Canada en tant qu'investisseur. Le demandeur était donc une personne visée à l'alinéa 19(2)d) de la Loi, c'est-à-dire une personne à qui l'admission au Canada ne pouvait être accordée, étant donné qu'il ne s'était pas conformé à des mesures ou instructions légalement données en vertu de la Loi ou de ses règlements d'application et qui l'obligeaient à se présenter à une entrevue pour que l'agent puisse compléter l'examen de sa demande.
Conclusion
[27] Pour les motifs qui précèdent, la Cour rejette la demande de contrôle judiciaire.
[28] L'avocat du demandeur fait valoir que l'agent des visas n'a pas procédé à une appréciation acceptable de sa demande, et qu'il a refusé la demande non pas en raison de ses qualifications insuffisantes, mais à cause de son défaut de se présenter à l'entrevue. Il soutient que le défaut de se présenter à une entrevue qui n'est pas exigée par la loi ne constitue pas en soi un motif de refus prévu à l'alinéa 19(2)d) de la Loi. Le demandeur a soumis la question suivante pour certification en vertu du paragraphe 83(1) de la Loi :
L'agent des visas est-il tenu de se conformer au paragraphe 9(2) de la Loi sur l'immigration avant de pouvoir invoquer l'alinéa 19(2)d) de la Loi lorsqu'il est saisi d'une demande de résidence permanente?
Des observations écrites ont été formulées après la clôture de l'audience en réponse à la question proposée.
[29] À mon avis, les faits de la présente affaire démontrent que l'agent concerné a effectivement convenu qu'une entrevue était nécessaire pour bien apprécier la demande et il a confirmé cette conclusion après examen du dossier avant de refuser la demande. L'obligation de tenir une entrevue relevait entièrement de son pouvoir discrétionnaire. C'était une obligation légalement formulée en vertu du Règlement. N'ayant pas respecté cette directive, le demandeur faisait partie de la catégorie de personnes non admissibles au Canada au sens du paragraphe 19(2) de la Loi.
[30] La question proposée ne repose pas sur les faits de l'espèce tels que je les ai constatés et elle ne constituerait donc pas un moyen d'appel recevable en vertu de l'article 83.1 de la Loi. Même si l'on devait répondre à cette question par l'affirmative, le demandeur n'obtiendrait pas pour autant l'annulation d'une décision qui reposait sur l'incapacité de l'agent des visas d'apprécier comme il se doit la demande d'une personne qui ne s'était pas présentée aux entrevues que l'agent des visas avait jugé nécessaires pour compléter son appréciation de la demande.
[31] À mon avis, l'agent des visas n'a pas débordé le cadre des pouvoirs que lui confère la Loi et il n'y a rien qui justifie l'intervention de la Cour. La Cour rejette la demande de contrôle judiciaire. Aucune question n'est certifiée en vertu du paragraphe 83(1) de la Loi.
« W. Andrew MacKay »
Juge
OTTAWA (Ontario)
Le 24 janvier 2002
Traduction certifiée conforme
Martine Guay, LL. L.
Date : 20020124
Dossier : IMM-2366-00
OTTAWA (Ontario), le 24 janvier 2002
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE MacKAY
ENTRE :
JIANPING ZHU
demandeur
et
MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
ORDONNANCE
LA COUR, STATUANT SUR une demande en date du 5 mai 2000 présentée pour le compte du demandeur en vue d'obtenir le contrôle judiciaire d'une décision en date du 24 mars 2000 que le demandeur a reçue le 7 avril 2000 et par laquelle un agent des visas du Consulat général canadien à Manille, aux Philippines, a refusé la demande de résidence permanente au Canada du demandeur;
APRÈS AUDITION des avocats des parties le 13 juin 2001, à Vancouver (Colombie-Britannique), date à laquelle la Cour a reporté à plus tard le prononcé de sa décision, et APRÈS EXAMEN des observations qui ont alors été formulées, ainsi que des observations qui ont été formulées par la suite par écrit au sujet de la certification proposée d'une question en vertu du paragraphe 83(1) de la Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, modifiée, par le défendeur le 19 juin 2001, et par le demandeur le 21 juin 2001;
ET APRÈS AVOIR CONCLU qu'il n'y avait pas lieu en l'espèce de certifier la question dont la certification était proposée en vertu du paragraphe 83(1) :
1. REJETTE la demande de contrôle judiciaire.
« W. Andrew MacKay »
Juge
Traduction certifiée conforme
Martine Guay, LL. L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-2366-00
INTITULÉ : Jianping Zhu c.
Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration
LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver (Colombie-Britannique)
DATE DE L'AUDIENCE : Le 13 juin 2001
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : Monsieur le juge MacKay
DATE DES MOTIFS : Le 24 janvier 2002
COMPARUTIONS :
Lawrence Wong POUR LE DEMANDEUR
Mark Sheardown POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Lawrence Wong & Associates POUR LE DEMANDEUR
Avocats
M. Morris Rosenberg POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada