ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et
et
LA COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
intervenante
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
[1] Dans la présente demande de contrôle judiciaire, le demandeur sollicite l'annulation de la décision, rendue le 29 avril 2004, par laquelle la Commission canadienne des droits de la personne a recommandé, en vertu du paragraphe 44(3) de la Loi canadienne sur les droits de la personne, la constitution d'un tribunal chargé d'instruire la plainte du défendeur, Doug Humber.
[2] Le 28 avril 2005, la Commission canadienne des droits de la personne a demandé et obtenu la qualité d'intervenante.
[3] Essentiellement, le procureur général du Canada, agissant au nom des Forces canadiennes, veut obtenir l'annulation de la décision rendue par la Commission de constituer un tribunal, en contestant le rapport soumis par un enquêteur; dans ce rapport, l'enquêteur recommande que l'on constitue un tribunal chargé d'instruire la plainte.
[4] Le défendeur était membre des Forces canadiennes depuis 1978. En avril 2000, il a subi une crise cardiaque et a été hospitalisé; le 2 mai, il a subi une autre crise cardiaque et, après une intervention chirurgicale, il s'est blessé à l'épaule droite lorsque sa main et son bras ont été coincés entre la main courante et le lit, ce qui lui a étiré le bras et blessé l'épaule. Il a repris le travail après trois mois de récupération, occupant d'abord un poste administratif, ensuite un poste de technicien. Son épaule continuait de le faire souffrir et ce n'est qu'en juin 2003 qu'on a constaté qu'une chirurgie à l'épaule s'imposait; cette chirurgie a eu lieu.
[5] Les médecins ont avisé le défendeur qu'il aurait à suivre une réadaptation et une physiothérapie importantes qui se poursuivraient sur une période de 6 à 24 mois. Les Forces canadiennes l'ont renvoyé pour des raisons médicales, le renvoi prenant effet en août 2003; aucun poste n'a été mis à la disposition du défendeur pour composer avec sa situation. Selon le défendeur, il n'y avait pas de pénurie de postes administratifs. Il a demandé une prorogation de sa période de service afin de demeurer au sein des Forces armées pendant sa période de récupération et de réadaptation. Une fois renvoyé, il s'est vu obligé d'obtenir sa propre physiothérapie et d'utiliser ses congés de retraite, ainsi que ses jours de congé annuel accumulés, pour poursuivre sa réadaptation. Par conséquent, il ne lui serait plus possible d'utiliser ces congés pour assurer sa transition à la vie civile, comme on le fait habituellement au terme d'une période de service au sein de la Force régulière.
[6] La plainte du défendeur, en date du 2 juillet 2003, s'achève comme suit :
[traduction]
Je crois que les Forces canadiennes ont fait preuve de discrimination à mon égard en refusant de composer avec mon invalidité, en me renvoyant pour des raisons médicales à compter du 7 août 2003, et en refusant de reporter ma libération jusqu'à ce que j'aie achevé la physiothérapie requise après une importante chirurgie à l'épaule.
[7] La Commission a confié l'affaire à un enquêteur qui, après avoir examiné la plainte du caporal Humber et mené une enquête, a recommandé à la Commission canadienne des droits de la personne, le 29 avril 2004, qu'un tribunal soit constitué pour instruire la plainte.
[8] Après avoir reçu le rapport de l'enquêteur, le 26 mai 2004, les Forces canadiennes ont envoyé une lettre à la Commission, exposant leur critique du rapport de l'enquêteur, soulignant de prétendues inexactitudes dans le rapport et, enfin, faisant valoir que la plainte devrait être rejetée.
[9] Après la divulgation et après avoir reçu les observations du demandeur, la Commission, ayant tous les documents requis à sa disposition, a décidé de renvoyer la plainte à un tribunal pour un examen plus poussé.
[10] Le demandeur prétend que le rapport de l'enquêteur comporte un certain nombre d'erreurs factuelles importantes, et que l'enquêteur a examiné de nouvelles allégations qui ne se trouvaient pas dans la plainte du défendeur et auxquelles le demandeur n'a pas eu l'occasion de répondre. Plus particulièrement, il conteste la conclusion du rapport que les Forces canadiennes ont une politique de mesures d'adaptation dont la durée normale est de trois ans; il fait valoir qu'il n'existe pas de telle politique. Le demandeur fait également valoir que la Commission a commis une erreur susceptible de contrôle en examinant de nouvelles allégations, incluses dans le rapport. Enfin, le demandeur prétend que la Commission a omis de fournir aux Forces canadiennes les motifs écrits de sa décision.
[11] Examinons d'abord la dernière question soulevée par le demandeur, à savoir que la Commission n'a pas fourni de motifs écrits lorsqu'elle a rendu sa décision de renvoyer l'affaire à un tribunal. Le paragraphe 44(3) de la Loi n'impose à la Commission aucune obligation de fournir les motifs pour lesquels elle recommande la constitution d'un tribunal ou rejette la plainte purement et simplement. Cela a été reconnu par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Syndicat des employés de production du Québec et de l'Acadie c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1989] 2 R.C.S. 879 (l'arrêt S.E.P.Q.A.), ainsi que par la Cour dans la décision Mercier c. Canada (Commission des droits de la personne), [1994] 3 C.F. 3 (la décision Mercier) :
L'obligation de motiver a été imposée par le Parlement dans certains cas spécifiques, dont celui du paragraphe 42(1) de la Loi qui s'applique lorsque la Commission juge une plainte irrecevable pour les motifs énoncés à l'article 41. J'hésiterais à imposer, par le biais des règles d'équité procédurale, un fardeau que le législateur n'a imposé qu'avec parcimonie dans des cas bien spécifiques.
[12] De même, il n'y a pas de devoir de common law en vertu duquel la Commission serait tenue de fournir les motifs de sa décision de renvoyer l'affaire à un tribunal. La Cour suprême du Canada a récemment affirmé que, dans certaines situations précises, le devoir d'équité procédurale oblige le décideur à fournir une justification écrite de sa décision. Toutefois, la Cour suprême n'a pas dit que cette obligation visait tous les tribunaux administratifs, mais elle a plutôt indiqué qu'elle s'appliquerait dans certaines situations, par exemple lorsque la décision s'avère particulièrement importante pour l'intéressé ou lorsque les dispositions législatives prévoient un droit d'appel.
[13] J'ai examiné attentivement les observations du demandeur se rapportant à son allégation d'erreurs factuelles et je ne suis convaincu du bien-fondé de cette allégation pour aucune des prétendues inexactitudes. L'argumentation centrée sur l'allégation que la Commission a omis de fournir aux Forces canadiennes les motifs écrits de sa décision [traduction] « et fondé sa décision sur la conclusion que les Forces canadiennes ont une politique de mesures d'adaptation dont la durée normale est de trois ans, bien qu'il n'existe en réalité pas de telle politique » , est entièrement hypothétique. Comme je l'ai exposé précédemment, la Commission n'est nullement obligée de fournir des motifs écrits et si l'enquêteur a fait allusion indirectement à l'existence d'une telle politique sans tenter de l'interpréter, on ne peut le lui reprocher puisqu'on y renvoie au paragraphe 6 des Lignes de conduite pour le maintien en fonction des militaires qui ont une limitation d'emploi (Référence : 5077-3, 6 décembre 1994) :
Si l'on décide de prendre des mesures d'aménagement à l'égard d'un(e) militaire, la période visée doit aller jusqu'à la fin de sa période d'engagement actuelle ou avoir une durée de trois ans, selon la première éventualité. Le (la) militaire peut choisir de rejeter l'offre. Ces périodes d'aménagement sont renouvelables, sous réserve de réévaluations périodiques, jusqu'à l'âge de la retraite obligatoire ou jusqu'à ce qu'il soit impossible de répéter cette mesure ou que le(la) militaire ne soit pas choisi(e) en vue de la conversion de ses conditions de service.
Dans sa réplique au rapport, le demandeur aurait pu présenter une réfutation plus vigoureuse de l'interprétation de cette politique.
[14] Le demandeur a également prétendu que de nouvelles allégations, qui ne faisaient pas partie de la plainte du défendeur, avaient été incluses dans le rapport de l'enquêteur. Les observations liées à cette question portaient principalement sur l'allégation du plaignant que d'autres membres des Forces canadiennes dans des situations semblables avaient obtenu un meilleur traitement. Sur ce point, l'enquêteur a dit dans son rapport que des mesures d'adaptation avaient été prises pour trois autres militaires, qu'il a nommés. Il ne s'agit pas d'une nouvelle question sur laquelle M. Humber fondait sa plainte de discrimination. Si les Forces canadiennes désiraient contester cet élément du rapport, elles ont eu l'occasion de le faire. Il ne fait aucun doute que les personnes nommées se trouvaient dans leur sphère d'activité et qu'il leur était possible de préparer une réfutation détaillée.
[15] Après un examen complet des allégations se rapportant aux inexactitudes et de celle portant que l'enquêteur a peut-être outrepassé son mandat et le libellé de la plainte, je suis convaincu que ces allégations ne sont pas fondées. Il incombait au demandeur de me convaincre que l'enquêteur avait agi de mauvaise foi. Ce dernier a soumis, à mon avis, un rapport très objectif sur des conclusions de fait. Je ne perçois pas de parti pris, et je ne suis pas convaincu qu'il ait manqué à son devoir de neutralité et de rigueur.
[16] Maintenant, examinons la décision rendue par la Commission. Il s'agit d'une décision purement administrative, assujettie au devoir d'agir équitablement. En général, on fait preuve de la plus grande retenue judiciaire à l'égard de telles décisions, car la Commission possède une grande expertise dans le domaine visé par la décision. À l'image de l'expertise économique du Tribunal de la concurrence (Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748), la Commission possède de l'expertise dans le domaine des droits de la personne, et la décision de renvoyer la plainte à un tribunal est une décision administrative envers laquelle il faudrait faire preuve d'une grande retenue judiciaire. Dans l'arrêt Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, au paragraphe 33, la Cour suprême s'est penchée sur l'approche pragmatique et fonctionnelle, et a affirmé ce qui suit :
[L]a cour doit qualifier l'expertise du tribunal en question; elle doit examiner sa propre expertise par rapport à celle du tribunal; et elle doit identifier la nature de la question précise dont était saisi le tribunal administratif par rapport à cette expertise.
[17] Les trois autres facettes de l'approche pragmatique et fonctionnelle sont l'existence d'une clause privative, le but de la loi, et la nature de la décision (question de fait, de droit, ou mixte de fait et de droit). On a soumis à la Cour une décision discrétionnaire (soit de renvoyer l'affaire à un tribunal), les questions se rapportant à la loi ne sont pas pertinentes et la question en litige est une question de fait, qui impose la plus grande retenue judiciaire. En général, une décision discrétionnaire n'est invalide que si le décideur a agi de mauvaise foi.
[18] En ce qui concerne les décisions discrétionnaires, la règle générale veut qu'un contrôle judiciaire est justifié uniquement s'il y a une preuve manifeste de mauvaise foi.
[19] Dans l'arrêt Centre hospitalier Mont-Sinaï c. Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux), [2001] 2 R.C.S. 281, la Cour suprême a signalé, au paragraphe 58 :
¶ 58 La norme de retenue la plus élevée, celle du caractère manifestement déraisonnable, doit généralement être appliquée aux décisions que prennent des ministres en exerçant des pouvoirs discrétionnaires en contexte administratif. La présente affaire montre pourquoi il doit en être ainsi. Le permis délivré par le ministre a pour objet général de régir la prestation de services de santé conformément à « l'intérêt public » . Cela favorise l'adoption d'une norme de retenue élevée, tout comme le fait l'expertise du ministre et de ses conseillers, sans compter la position élevée que ce dernier occupe dans la hiérarchie des décideurs qui exercent une prérogative ou un pouvoir conféré par la loi.
[20] Dans l'arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, la Cour suprême a ajouté un peu de complexité au concept des décisions discrétionnaires, aux paragraphes 53 et 54 :
¶ 53 Le droit administratif a traditionnellement abordé le contrôle judiciaire des décisions discrétionnaires séparément de décisions sur l'interprétation de règles de droit. Le principe est qu'on ne peut exercer un contrôle judiciaire sur les décisions discrétionnaires que pour des motifs limités, comme la mauvaise foi des décideurs, l'exercice du pouvoir discrétionnaire dans un but incorrect, et l'utilisation de considérations non pertinentes : voir, par exemple, Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2, aux pp. 7 et 8; Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville), [1994] 1 R.C.S. 231. Un principe général relatif au « caractère déraisonnable » a parfois été appliqué aussi à des décisions discrétionnaires : Associated Provincial Picture Houses, Ltd. c. Wednesbury Corporation, [1948] 1 K.B. 223 (C.A.). À mon avis, ces principes englobent deux idées centrales - qu'une décision discrétionnaire, comme toute autre décision administrative, doit respecter les limites de la compétence conférée par la loi, mais que les tribunaux devront exercer une grande retenue à l'égard des décideurs lorsqu'ils contrôlent ce pouvoir discrétionnaire et déterminent l'étendue de la compétence du décideur. Ces principes reconnaissent que lorsque le législateur confère par voie législative des choix étendus aux organismes administratifs, son intention est d'indiquer que les tribunaux ne devraient pas intervenir à la légère dans de telles décisions, et devraient accorder une marge considérable de respect aux décideurs lorsqu'ils révisent la façon dont les décideurs ont exercé leur discrétion. Toutefois, l'exercice du pouvoir discrétionnaire doit quand même rester dans les limites d'une interprétation raisonnable de la marge de manoeuvre envisagée par le législateur, conformément aux principes de la primautédu droit (Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121), suivant les principes généraux de droit administratif régissant l'exercice du pouvoir discrétionnaire, et de façon conciliable avec la Charte canadienne des droits et libertés (Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038).
¶ 54 J'estime qu'il est inexact de parler d'une dichotomie stricte entre les décisions « discrétionnaires » et les décisions « non discrétionnaires » . La plupart des décisions administratives comporte l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire implicite relativement à de nombreux aspects de la prise de décision. Pour ne donner qu'un seul exemple, les décideurs peuvent avoir un pouvoir discrétionnaire très étendu dans les réparations qu'ils accordent. En outre, il n'est pas facile d'établir une distinction entre l'interprétation et l'exercice du pouvoir discrétionnaire; l'interprétation de règles de droit comporte un pouvoir discrétionnaire étendu pour ce qui est de clarifier, de combler les vides juridiques, et de choisir entre différentes options. Comme le disent Brown et Evans, op. cit., à la p. 14-47 :
[traduction] Le degré de discrétion dans l'attribution d'un pouvoir peut aller d'un pouvoir dans lequel le décideur est contraint seulement par les objectifs de la loi, à un pouvoir si défini que n'intervient pratiquement pas de discrétion. Entre les deux, évidemment, il existe plusieurs limites à la liberté de choix du décideur [...] [Non souligné dans l'original.]
[21] Conformément à l'arrêt Baker, il faut faire preuve d'une grande retenue judiciaire dans la présente affaire, car il s'agit du renvoi d'un rapport à un tribunal. Même suivant l'arrêt Baker, qui modifie légèrement la règle du « seulement si le décideur agit de mauvaise foi » , les décideurs disposent d'un pouvoir discrétionnaire très étendu pour ce qui est des réparations qu'ils accordent. La présente affaire a trait à la décision discrétionnaire de renvoyer la plainte à un tribunal. Comme l'a souligné la juge L'Heureux-Dubé dans l'arrêt Baker, ce type de décision, concernant la réparation ordonnée, doit faire l'objet d'une grande retenue judiciaire.
[22] D'après la jurisprudence, une décision administrative est assujettie au devoir d'agir équitablement. L'expertise de l'organisme pour ce qui est de définir les procédures crée une présomption suivant laquelle il incombe à l'organisme de rendre la décision (voir l'arrêt Baker, précité). En général, à moins que la décision administrative ne soit entachée de mauvaise foi, le devoir d'agir équitablement est considéré respecté.
[23] L'approche pragmatique et fonctionnelle mène aussi à la conclusion qu'une grande retenue judiciaire s'impose à l'égard de l'organisme lorsqu'une décision administrative discrétionnaire est prise. L'expertise relative de la Commission montre à la Cour que la Commission rend régulièrement de telles décisions et qu'elle est mieux placée que la Cour pour trancher. L'exception, encore une fois, sera la décision rendue de mauvaise foi ou la décision déraisonnable au point de justifier une intervention judiciaire.
[24] Enfin, le fait qu'il s'agissait d'une décision discrétionnaire confirme davantage qu'une grande retenue judiciaire s'impose. La Commission est un organisme spécialisé qui rend régulièrement ce genre de décision discrétionnaire, et de telles décisions feront rarement l'objet d'un contrôle judiciaire. La Cour suprême, dans l'arrêt Baker, a signalé quelques situations où les cours pourraient examiner une décision discrétionnaire et a cité à titre d'exemple un genre analogue de décision à l'égard de laquelle il faudrait faire preuve d'une grande retenue judiciaire.
[25] Pour l'ensemble des motifs exposés_ci-dessus, la demande de contrôle judiciaire est rejetée avec dépens.
« Paul U.C. Rouleau »
Juge
Traduction certifiée conforme
Julie Boulanger, LL.M.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1625-04
INTITULÉ : LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA et DOUG HUMBER et LA COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE
LIEU DE L'AUDIENCE : EDMONTON (ALBERTA)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 11 MAI 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : LE JUGE ROULEAU
DATE DES MOTIFS : LE 27 MAI 2005
COMPARUTIONS :
Kevin Staska POUR LE DEMANDEUR
Personne POUR LE DÉFENDEUR
Ritu Khullar POUR L'INTERVENANTE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
John H. Sims
Sous-procureur général du Canada POUR LE DEMANDEUR
Personne POUR LE DÉFENDEUR
Commission canadienne des droits de la personne POUR L'INTERVENANTE