Date : 20000322
Dossier : T-1252-99
ENTRE :
JEANNINE MORIN, en son nom et au nom
d"une catégorie de personnes ayant le même intérêt, laquelle
est décrite plus en détail à l"appendice A de la déclaration
demanderesses
et
SA MAJESTÉ LA REINE
défenderesse
MOTIFS DE L"ORDONNANCE
LE PROTONOTAIRE LAFRENIÈRE
[1] Les présents motifs font suite à une requête de la défenderesse visant la radiation du paragraphe 9 de la déclaration en vertu de la règle 221 des Règles de la Cour fédérale (1998) au motif qu"il ne révèle aucune cause raisonnable d"action. Le paragraphe en question déclare que les biens-fonds loués par les demanderesses de la défenderesse constituent une " zone résidentielle à baux fonciers " au sens de la loi ontarienne en matière de droit du logement et que c"est le régime provincial qui s"applique. La défenderesse soutient que les biens-fonds loués sont des " terres réservées aux Indiens ", sur lesquelles le Parlement a compétence exclusive, de sorte que la loi ontarienne est inapplicable.
[2] Dans le cadre d"une requête en radiation pour absence de cause raisonnable d"action, les faits énoncés dans la déclaration doivent être tenus pour avérés. De plus, la question de savoir s"il est évident et manifeste que la cause d"action n"a aucune chance de succès doit être tranchée sans l"aide d"affidavits. En fin de compte, la Cour doit faire preuve d"une grande prudence en appliquant le critère de " évident et manifeste " pour les motifs formulés par le protonotaire Hargrave dans British Columbia Native Women"s Society et al c. Sa Majesté La Reine et al1 :
| Les règles de droit relatives à la radiation des actes de procédure sont parfois qualifiées d"élémentaires. Il vaut toutefois la peine de les répéter car sinon, sans doute pour épargner des frais à tous les intéressés et pour ménager ses ressources, le tribunal peut être tenté de radier trop facilement un acte de procédure. En radiant un acte de procédure sans respecter rigoureusement les balises que constituent les exigences rigoureuses applicables en la matière, le tribunal prive un plaideur de son éventuel droit légitime de faire valoir son point de vue en justice tout en entravant parfois l"avancement ou le perfectionnement du droit. Mais, lorsqu"une instance est stérile et qu"elle n"a aucune portée pratique, il faut éviter de gaspiller les ressources de tous les intéressés. |
LES FAITS
[3] Les parties s"entendent pour dire que les faits pertinents sont énoncés sommairement dans les prétentions écrites de la défenderesse.
[4] Les demanderesses sont locataires des lots décrits dans l"appendice A de la déclaration en vertu de plusieurs baux intervenus entre elles-mêmes et la défenderesse, Sa Majesté la Reine. Les baux ont une durée de plusieurs années et prennent fin le 31 mars 2004.
[5] Les baux contiennent une disposition prévoyant la négociation du loyer annuel, équitable selon le marché, payable pendant la période de cinq ans commençant le 1er avril 1999. Les baux prévoient qu"à défaut d"entente entre les parties sur ce que constitue le loyer équitable selon le marché, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien (le ministre) détermine le " loyer équitable selon le marché " devant être payé pendant la période de cinq ans.
[6] Les baux prévoient également qu"en cas de désaccord avec la détermination du ministre, les locataires peuvent référer cette question à la Cour.
[7] Les demanderesses allèguent que la bande de Nipissing, agissant au nom du ministre en vertu de son pouvoir délégué, n"a pas négocié le loyer comme l"exigeaient les baux et qu"elle a en outre établi le montant du loyer de façon unilatérale sans tenir compte de la valeur marchande des biens-fonds ni du taux de la Banque du Canada applicable.
[8] Les demanderesses allèguent également que la bande de Nipissing a outrepassé ses pouvoirs lorsqu"elle a fixé le loyer sans se conformer aux modalités des baux et aux dispositions de la délégation ministérielle décrite au paragraphe 5 de la déclaration.
[9] Par conséquent, les demanderesses sollicitent la détermination du loyer équitable à payer selon le marché relativement aux baux des diverses catégories de lots décrites à l"appendice A de la déclaration pour la période s"étendant du 1er avril 1999 au 31 mars 2004 de même que celle du loyer temporaire payable dans l"attente de l"issue de la présente affaire.
[10] Au paragraphe 9 de la déclaration, les demanderesses prétendent que les biens-fonds loués constituent une " zone résidentielle à baux fonciers " au sens de la loi ontarienne en matière de droit du logement et qu"ils sont donc assujettis au régime législatif provincial. Les demanderesses invoquent les dispositions de la Loi sur le contrôle des loyers , L.O. 1992, et ses modifications, et la Loi sur la protection des locataires, L.O. 1997, et ses modifications.
[11] La Loi sur la protection des locataires a abrogé la Loi de 1992 sur le contrôle des loyers. Ce ne sont donc que les dispositions de la Loi sur la protection des locataires qui doivent être examinées dans le cadre de la présente requête. Les dispositions de la Loi sur la protection des locataires qui limiteraient les droits de Sa Majesté la Reine du chef du Canada en tant que locateur relativement aux baux en cause sont les paragraphes 8(4), 17(4) et 17(5) ainsi que les articles 31, 32, 33, 34, 35, 39, 41, 43, 48, 69, 70 à 72, 105, 117, 121 à 124, 126 à 129, 138, 142, 146, 149, 157 à 199, 206 et 208.
L"ARGUMENTATION DE LA DÉFENDERESSE (REQUÉRANTE)
[12] La défenderesse soutient que la Loi sur le contrôle des loyers et la Loi sur la protection des locataires ne s"appliquent pas relativement aux " terres réservées aux Indiens ", de sorte que la demanderesse ne peut pas l"invoquer pour fonder une cause d"action.
[13] La défenderesse avance que le Parlement a compétence exclusive sur " Les Indiens et les terres réservées aux Indiens " en s"appuyant essentiellement sur le raisonnement suivi par le juge Chouinard dans l"arrêt Derrickson c. Derrickson2, à savoir :
| Le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 confère compétence législative exclusive au Parlement du Canada dans " toutes les matières " ressortissant au sujet : " Les Indiens et les terres réservées aux Indiens ". |
| Le titre de propriété des terres des réserves appartient à Sa Majesté, fédérale ou provinciale. Tant qu"elles le demeurent, les terres des réserves sont administrées par le gouvernement fédéral et le Parlement a compétence législative exclusive à leur égard. La Loi sur les Indiens , adoptée en vertu de cette compétence, porte, au par. 18(1) : |
| 18. (1) Sauf les dispositions de la présente loi, Sa Majesté détient des réserves à l"usage et au profit des bandes respectives pour lesquelles elles furent mises de côté; et, sauf la présente loi et les stipulations de tout traité ou cession, le gouverneur en conseil peut décider si tout objet, pour lequel des terres dans une réserve sont ou doivent être utilisées, se trouve à l"usage et au profit de la bande. |
| Ce paragraphe a pour objet de faire en sorte que les terres réservées aux Indiens soient utilisées à l"usage et au profit de la bande indienne et continuent de l"être. |
[14] La défenderesse soutient que les biens-fonds en question sont demeurés des terres d"une réserve malgré leur cession à des fins de location (voir Re Stony Plain Indian Reserve No. 1353). À ce titre, le Parlement conserve la compétence législative exclusive relativement à la possession, l"occupation, l"usage, le contrôle et la gestion des biens-fonds loués en cause, comme l"indiquent diverses dispositions de la Loi sur les Indiens , L.R.C. (1985), ch. I-5.
[15] La défenderesse soutient également que le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 protège une compétence fédérale essentielle (c.-à-d., les Indiens et les terres réservées aux Indiens) contre les lois provinciales d"application générale au moyen de l"application de la théorie de l"exclusivité des compétences. On prétend que chaque champ de compétence législative fédérale conféré par la Loi constitutionnelle de 1867 possède un contenu essentiel, minimal et inattaquable que les provinces ne peuvent réglementer indirectement au moyen de lois d"application générale valides.
[16] La défenderesse fait valoir qu"il est important de conserver l"uniformité dans la gestion des affaires indiennes par la Couronne. Ce facteur fondamental doit être pris en considération lorsqu"on examine la question de savoir si les lois provinciales d"application générale peuvent indirectement réglementer un tel champ de compétence fédérale essentiel (voir l"arrêt Ordon Estate c. Grail4).
[17] La défenderesse prétend que l"application de la loi provinciale relative au contrôle des loyers ferait en sorte qu"il serait impossible pour le Canada de se conformer à ses obligations issues de traités en matière d"affaires indiennes. Plus particulièrement, cela ferait en sorte qu"il serait impossible pour le Canada d"exécuter son obligation de fiduciaire de louer dans le meilleur intérêt de la bande indienne les terres de réserves cédées. Cette obligation a été reconnue par la Cour suprême du Canada dans l"arrêt Guerin c. La Reine 5 :
| L"exigence d"une cession et la responsabilité qui en découle ont pour effet d"imposer à Sa Majesté une obligation de fiduciaire distincte envers les Indiens [....] Ce droit ©des Indiensª, lorsqu"il est cédé, a pour effet d"imposer à Sa Majesté l"obligation de fiduciaire particulière d"utiliser les terres au profit des Indiens qui les ont cédées [...] [E]n stipulant que le droit des Indiens ne peut être aliéné qu"à elle-même, Sa Majesté voulait au départ être mieux en mesure de représenter les Indiens dans les négociations avec des tiers [...] En confirmant dans la Loi sur les Indiens cette responsabilité historique de Sa Majesté de représenter les Indiens afin de protéger leurs droits dans les opérations avec des tiers, le Parlement a conféré à Sa Majesté le pouvoir discrétionnaire de décider elle-même ce qui est vraiment le plus avantageux pour les Indiens. Tel est l"effet du par. 18(1) de la Loi. |
L"ARGUMENTATION DES DEMANDERESSES (INTIMÉES)
[18] Les demanderesses font valoir que les faits énoncés dans l"acte de procédure contesté sont réputés être avérés pour les fins de la requête. Étant donné que le paragraphe 9 de la déclaration allègue que les biens-fonds visés constituent une " zone résidentielle à baux fonciers ", il faut considérer ce fait comme étant avéré. L"article 1 de la Loi sur la protection des locataires définit ainsi une " zone résidentielle à baux fonciers " :
| " zone résidentielle à baux fonciers " Bien-fonds où est installée au moins une maison à bail foncier occupée, y compris les logements locatifs et les biens-fonds, constructions, services et installations qui demeurent en la possession du locateur et qui sont destinés à l"usage commun de ses locataires. (" land lease community ") |
[19] Les demanderesses soutiennent qu"hormis les faits allégués dans la déclaration, la Cour peut prendre connaissance des faits suivants relativement à la loi en matière de droit du logement :
| (1) cette loi relève d"une matière assignée exclusivement à la province par la Loi constitutionnelle de 1867 ; |
| (2) cette loi constitue une partie intégrante fondamentale et de large portée de tout État moderne, et elle a des conséquences majeures sur les conditions de vie des membres de la société; |
| (3) cette loi comporte un code de règles complexes visant à gérer l"équilibre entre deux parties traditionnellement opposées, soit le propriétaire et le locataire; |
| (4) cette loi a pour but de protéger le locataire contre le propriétaire, qui est habituellement la partie dominante, et elle ne permet pas la renonciation à cette protection par contrat; |
| (5) les dispositions relatives au contrôle des loyers constituent un moyen de contrôle vital pour équilibrer les droits des locataires et le maintien d"une quantité suffisante de logements locatifs abordables; |
| (6) l"effet ultime de la loi est de stabiliser l"une des parties les plus importantes de la vie des citoyens - la nécessité d"avoir un toit. |
[20] Les demanderesses font valoir que la loi en matière de droit du logement relève d"une matière attribuée exclusivement à la province par le paragraphe 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867 - " La propriété et les droits civils ". Par conséquent, aucune disposition législative de cette nature ne peut être adoptée par le Parlement, sauf à titre de disposition accessoire à l"un des champs de compétence que lui confère l"article 91. Les demanderesses prétendent que la seule loi fédérale qui a été adoptée est la Loi sur les Indiens et que la loi provinciale n"entre en conflit avec aucune de ses dispositions.
[21] Les demanderesses font valoir que la règle générale prévoit que les lois provinciales s"appliquent aux Indiens et aux terres réservées aux Indiens (voir R. c. Hill6, Four B Manufacturing c. Travailleurs unis du vêtement7 et R. c. Francis8), à moins qu"elles ne soient visées par les exceptions suivantes établies par la jurisprudence9 :
1) les lois provinciales ne peuvent pas porter atteinte aux droits autochtones protégés par la Constitution;
2) les lois provinciales ne peuvent pas toucher le " caractère indien " - le statut ou la capacité des Indiens;
3) les lois provinciales ne peuvent pas assujettir les Indiens à un traitement spécial;
4) les lois provinciales ne peuvent pas toucher le droit des Indiens dans une terre;
5) les lois fédérales l"emportent sur les lois provinciales en la matière.
[22] Les demanderesses cherchent à faire une distinction d"avec l"arrêt Ordon Estate10 au motif que ce dernier portait sur un conflit réel entre les lois provinciale et fédérale. Elles prétendent qu"il n"y a pas de conflit en l"espèce et que même si un conflit survenait, cet arrêt fait en sorte que la disposition provinciale contradictoire ferait l"objet d"une " interprétation atténuée ".
[23] Enfin, les demanderesses soutiennent que la loi provinciale en matière de droit du logement s"applique aux terres réservées aux Indiens en raison de l"article 88 de la Loi sur les Indiens , qui intègre par renvoi les lois provinciales d"application générale. Les demanderesses prétendent que le Parlement a le droit d"occuper ce champ en adoptant des dispositions législatives relatives aux Indiens et aux terres réservées aux Indiens, mais que tant qu"il ne le fait pas, la loi provinciale s"applique.
ANALYSE
[24] La question de savoir si le paragraphe 9 de la déclaration devrait être radié doit être examinée dans le contexte de l"ensemble de la déclaration. De plus, la déclaration doit être interprétée de façon " libérale et elle ne devrait [être radiée] que s"il est évident et manifeste qu"[elle] doit être rejeté[e] au procès " (voir Martel c. Bande de Samson 11).
[25] Dans l"arrêt Cardinal c. Alberta (Procureur général)12, le juge Martland, s"exprimant au nom des juges majoritaires, a abordé l"application des lois provinciales aux Indiens et aux réserves indiennes :
| Une législature provinciale ne saurait légiférer relativement aux Indiens ou relativement aux réserves indiennes, ce qui est loin de dire que le par. 24 de l"art. 91 de l"Acte de l"Amérique du Nord britannique, 1867, avait pour effet de créer des enclaves dans une province à l"intérieur des limites desquelles la législation provinciale ne pourrait pas s"appliquer. À mon avis, le critère concernant l"application de la législation provinciale dans une réserve est le même que celui qui concerne son application dans la province, c"est-à-dire, que la législation doit s"inscrire dans le cadre des pouvoirs énumérés à l"art. 92 et non porter sur des sujets exclusivement assignés au Parlement du Canada en vertu de l"art. 91. Deux de ces sujets sont les Indiens et les réserves indiennes, mais si une législation provinciale dans les limites de l"art. 92 n"est pas interprétée comme étant une législation relative à ces catégories de sujets (ou tout autre sujet visé par l"art. 91), elle est applicable partout dans la province, y compris les réserves indiennes, même si elle peut toucher les Indiens et les réserves indiennes. Le point que j"avance est que le par. 24 de l"art. 91 énumère des catégories de sujets à l"égard desquelles le Parlement fédéral a le pouvoir exclusif de légiférer, mais il ne vise pas à définir des secteurs d"une province dans lesquels le pouvoir d"une province de légiférer, qui serait autrement de sa compétence, doit être exclu. |
[26] À la lumière de ce qui précède, il n"y a pas d"exclusion automatique de lois provinciales. La Cour doit d"abord déterminer si la loi provinciale est relative à une matière attribuée exclusivement au Parlement en vertu de l"art. 91.
[27] Je suis conscient du fait que trois des décisions citées par la défenderesse appuient la proposition que la compétence exclusive pour légiférer relativement à la location de logements sur des terres d"une réserve indienne relève du Parlement13. Notamment, dans l"affaire Millbrook Indian Band, le juge Morrison a examiné une demande d"annulation d"une décision du Northern Counties Residential Tenancies Board au motif que ce dernier avait outrepassé sa compétence en rendant une décision relative à des terres d"une réserve indienne. Il a conclu que la loi provinciale en matière de droit du logement avait pour effet de réglementer l"usage des terres de la réserve indienne et qu"elle était donc inapplicable selon le raisonnement suivant :
| [TRADUCTION] L"avocat de l"intimée a prétendu que la Residential Tenancies Act ne visait pas l"usage des biens-fonds, mais plutôt la relation découlant de l"usage particulier d"un bien-fond. Je considère qu"il est difficile d"accepter cet argument puisqu"il me semble que la Residential Tenancies Act est une loi portant essentiellement sur la gestion, l"usage et le contrôle des biens-fonds par les propriétaires et les locataires. D"ailleurs, l"art. 6 [mod. par 1970-1971, ch. 74, art. 2; 1975, ch. 64, art. 3] de la Residential Tenancies Act prévoit le respect des lois relatives à la santé, la sécurité et les normes de logement. |
| Il ne fait aucun doute que la province a le droit d"adopter des lois de cette nature en vertu de la disposition relative à la propriété et aux droits civils, soit le par. 92(13) de l"Acte de l"Amérique du Nord britannique, 1867. Toutefois, lorsque les dispositions de cette loi applicables aux réserves indiennes ont trait au contrôle et à la réglementation des baux sur une réserve indienne, cette loi devient alors une loi relative à l"usage des terres réservées aux Indiens. Par conséquent, elle paraît contrevenir au par. 91(24) de l"Acte de l"Amérique du Nord britannique, 1867, et elle est inapplicable relativement aux réserves indiennes. La compétence exclusive pour légiférer relativement sur les " Indiens et les terres réservées aux Indiens " est conférée par le par. 91(24) de l"Acte de l"Amérique du Nord britannique, 1867, au Parlement canadien. |
[28] L"appel interjeté contre cette décision a été rejeté pour d"autres motifs par la Section d"appel de la Cour suprême de la Nouvelle-Écosse14.
[29] Cette décision, tout comme les deux autres citées par la défenderesse, est assez convaincante. Ces trois décisions ont cependant été rendues en première instance et aucun tribunal d"appel n"a dû examiner les questions particulières soulevées par les demanderesses en l"espèce. Les dispositions relatives au contrôle des loyers sont-elles applicables aux non-Indiens qui louent des terres d"une réserve indienne? La loi provinciale est-elle vraiment relative aux terres d"une réserve indienne? J"estime que les demanderesses présentent la cause défendable que la loi provinciale relative au droit du logement peut s"appliquer en tout ou en partie. Cet argument est peut-être difficile à soutenir, mais je ne suis pas prêt à dire qu"il n"a aucune chance de succès.
[30] De plus, je dois considérer comme étant avéré le fait que les biens-fonds en question constituent une " zone résidentielle à baux fonciers " au sens de la Loi sur la protection des locataires . D"ailleurs, les faits ne me permettent pas de conclure, comme l"affirme la défenderesse, que les biens-fonds sont des " terres réservées aux Indiens ".
CONCLUSION
[31] J"ai conclu que la requête de la défenderesse doit être rejetée. Il n"est pas évident et manifeste que le paragraphe contesté ne révèle pas l"existence d"une cause raisonnable d"action et qu"il n"a aucune chance de succès.
Protonotaire
Traduction certifiée conforme
Pierre St-Laurent, LL.M.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
Avocats et avocats inscrits au dossier
| NO DU GREFFE : T-1252-99 |
| INTITULÉ DE LA CAUSE : JEANNINE MORIN, en son nom et au nom d"une catégorie de personnes ayant le même intérêt, laquelle est décrite plus en détail dans l"appendice A de la déclaration |
| et |
| SA MAJESTÉ LA REINE |
| DATE DE L"AUDIENCE : LE LUNDI 6 DÉCEMBRE 1999 |
LIEU DE L"AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
MOTIFS DE L"ORDONNANCE PRONONCÉS PAR LE PROTONOTAIRE LAFRENIÈRE
EN DATE DU : MERCREDI 22 MARS 2000
ONT COMPARU M. Hubert E. Mantha et
M me S. Leclair
| Pour les demanderesses |
| M. Gary N. Penner |
| Pour la défenderesse |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER Hubert E. Mantha
Barrister and Solicitor
215, College Street
Suite 216
Toronto (Ontario)
M5T 1R1
| Pour les demanderesses |
Morris Rosenberg
Sous-procureur général du Canada
Pour la défenderesse
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
Date : 20000322
Dossier : T-1252-99
Entre :
| JEANNINE MORIN, en son nom et au nom d"une catégorie de personnes ayant le même intérêt, laquelle est décrite plus en détail à l"appendice A de la déclaration |
demanderesses
et
SA MAJESTÉ LA REINE
défenderesse
| MOTIFS DE L"ORDONNANCE |
__________________
1 Décision non publiée, 12 août 1999, T-491-97.
2 ©1986ª 1 R.C.S. 285, à la p. 293.
3 ©1982ª W.W.R. 133 (C.A. Alb.).
5 ©1984ª 2 R.C.S. 335, aux pp. 376 et 382 à 384.
6 (1907) 15 O.L.R. 406 (C.A.).
9 Hogg, Constitutional Law of Canada, (1998) vol. 1, chapitre 27, aux pp. 27-10 et suiv.
10 Précité, à la note de bas de page 4.
11 [1999] F.C.J. No. 374 (T.D.) (QL), au paragraphe 2.
12 [1974] R.C.S. 695, à la page 703.
13 Anderson c. Triple Creek Estate, ©1990ª B.C.J. No. 1754 (C.S.); Matsqui Indian Band c. Bird , ©1992ª B.C.J. No. 1887 (C.S.) et Re A.G.N.S. and Millbrook Indian Band , (1978), 84 D.L.R. (3d) 174 (C.S.N.-É.).
14 Re A.G.N.S. and Millbrook Indian Band, (1978), 93 D.L.R. (3d) 230.