Date : 20050725
Ottawa (Ontario), le 25 juillet 2005
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE O'KEEFE
ENTRE :
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
et
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LE JUGE O'KEEFE
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire, présentée aux termes de l'article 18.1 de la Loi sur les cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F-7, et modifications, qui vise la décision par laquelle la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) a déclaré qu'elle avait la compétence, aux termes de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H-6, dans sa version modifiée (la LCDP), pour faire enquête sur la plainte déposée par Georgina Sasvari (la défenderesse) contre Transports Canada (le demandeur).
Le contexte
[2] Le 21 novembre 1998, la défenderesse, une personne ayant une déficience, a effectué les formalités d'embarquement pour le vol Air Transat à destination de St. Maarten, dans les Antilles hollandaises, mais n'a pas été autorisée à prendre ce vol. La défenderesse souhaitait embarquer dans l'avion avec un chien qui l'aide à préserver son équilibre et à effectuer diverses autres tâches.
[3] Air Transat a refusé de transporter le chien de la défenderesse dans la cabine des passagers parce que la défenderesse n'avait pas de certificat écrit émanant d'un organisme professionnel de dressage des animaux aidants selon lequel le chien avait été dressé pour l'aider. Ce refus était conforme à la politique d'Air Transat. Air Transat avait adopté comme politique le contenu de l'article 149 du Règlement sur les transports aériens, DORS/88-58 (le Règlement), qui s'applique uniquement aux vols intérieurs et non pas aux vols internationaux.
[4] Le 27 janvier 1999, la défenderesse a, conformément au paragraphe 172(1) de la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10, et modifications (la LTC), présenté une plainte à l'Office des transports du Canada (l'Office) au sujet du fait qu'Air Transat avait refusé de transporter son chien dans la cabine des passagers de l'aéronef.
[5] L'Office a rejeté la plainte de la défenderesse le 25 mai 1999. L'Office a jugé que le refus par Air Transat d'accepter le chien de la défenderesse dans la cabine des passagers ne constituait pas un obstacle abusif à sa circulation.
[6] La défenderesse a demandé au gouverneur en conseil, aux termes de la LTC, de réviser la décision de l'Office. Le gouverneur en conseil a refusé de modifier ou d'annuler la décision de l'Office le 23 août 2000.
[7] En avril 2000, la défenderesse a déposé une plainte contre Air Transat auprès de la Commission, au sujet du refus d'Air Transat de transporter son chien dans la cabine des passagers de l'aéronef. La défenderesse a déclaré qu'Air Transat avait agi de façon discriminatoire à son endroit et dans la fourniture de services en refusant de transporter son animal aidant dans la cabine des passagers, contrairement à l'article 5 de la LCDP.
[8] La Commission a rejeté la plainte de la défenderesse à l'égard d'Air Transat le 3 décembre 2000. Dans sa décision, la Commission a déclaré :
[TRADUCTION] [...] les preuves n'appuient pas l'allégation de la plaignante selon laquelle l'intimée a agi de façon discriminatoire envers elle en refusant de prendre des mesures d'adaptation en raison de sa déficience.
[9] Le 10 juillet 2003, la défenderesse a déposé une plainte contre l'Office auprès de la Commission et elle a allégué que l'Office avait agi de façon discriminatoire à son endroit aux termes de l'article 5 de la LCDP.
[10] Dans sa décision datée du 13 avril 2004, la Commission a décidé d'entendre, conformément au paragraphe 41(1) de la LCDP, la plainte portée par la défenderesse contre l'Office.
[11] Une demande de contrôle judiciaire concernant la décision de la Commission a été présentée le 13 mai 2004.
[12] La défenderesse a déposé une plainte contre Transports Canada auprès de la Commission le 20 janvier 2003. La défenderesse alléguait que Transports Canada avait agi de façon discriminatoire à son endroit, contrairement à l'article 5 de la LCDP. La défenderesse alléguait que l'article 149 du Règlement avait un effet discriminatoire sur les personnes qui ont besoin d'un animal aidant pour se déplacer.
[13] Transports Canada a répondu à la plainte de la défenderesse et a demandé à la Commission de rejeter la plainte de la défenderesse aux termes du paragraphe 41(1) de la LCDP pour le motif que Transports Canada n'était pas l'entité visée par la plainte et que la Commission n'avait pas la compétence pour entendre cette plainte.
[14] La Commission a nommé un enquêteur qui a préparé un rapport au sujet de la plainte de la défenderesse. Dans son rapport, l'enquêteur recommandait que la Commission examine la plainte de la défenderesse pour le motif que la question relevait de la compétence de la Commission et que Transports Canada était une des parties responsables de la politique apparemment discriminatoire.
[15] Dans une lettre datée du 13 avril 2004, la Commission a décidé d'examiner la plainte de la défenderesse, conformément au paragraphe 41(1) de la LCDP. La Commission a décidé ce qui suit :
[TRADUCTION] La question relève de la compétence de la Commission et l'intimé est une des parties responsables de la politique apparemment discriminatoire.
[16] Il s'agit ici du contrôle judiciaire de la décision que la Commission a rendue à l'égard de Transports Canada.
Les questions en litige
[17] 1. Quelle est la norme de contrôle applicable à la décision de la Commission?
2. La Commission a-t-elle excédé sa compétence?
3. La plainte de la défenderesse constitue-t-elle un abus de procédure?
Les arguments du demandeur
[18] La norme de contrôle
Le demandeur soutient que la question en litige est une question de droit et que, par conséquent, la norme appropriée est celle de la décision correcte.
[19] La compétence de la Commission
Le demandeur a fait précéder ses arguments d'une référence à une conclusion tirée de l'arrêt Ordre des architectes de l'Ontario c. Assn. of Architectural Technologists of Ontario, [2003] 1 C.F. 331 (C.A.), selon laquelle la cour peut, dans le cadre d'une demande de contrôle judiciaire, admettre des preuves supplémentaires concernant des questions d'équité procédurale et de compétence.
[20] Le demandeur soutient, comme l'Office l'avait fait dans le dossier de la Cour T-932-04, qu'il n'est pas visé par la définition de fournisseur de services de l'article 5 de la LCDP, lequel énonce :
| 5. Constitue un acte discriminatoire, s'il est fondé sur un motif de distinction illicite, le fait, pour le fournisseur de biens, de services, d'installations ou de moyens d'hébergement destinés au public :
|
|
5. It is a discriminatory practice in the provision of goods, services, facilities or accommodation customarily available to the general public.
|
| a) d'en priver un individu;
|
|
(a) to deny, or to deny access to, any such good, service, facility or accommodation to any individual, or
|
| b) de le défavoriser à l'occasion de leur fourniture. |
|
(b) to differentiate adversely in relation to any individual,
on a prohibited ground of discrimination. |
[21] Le demandeur cite également les arrêts Université de la Colombie-Britannique c. Berg (1993), 102 D.L.R. (4th) 665; [1993] 2 R.C.S. 353, et Gould c. Yukon Order of Pioneers (1996), 133 D.L.R. (4th) 449; [1996] 1 R.C.S. 571, comme étant la source du critère de ce qui constitue un service destiné au public. Il reprend l'argument présenté dans le dossier de la cour T-932-04 selon lequel le service est un transport aérien et que le fournisseur du service est Air Transat, et non pas Transports Canada.
[22] De plus, le demandeur a abordé la question de l'exercice du pouvoir discrétionnaire que confère à la Commission l'alinéa 41(1)c), parce qu'elle porte sur l'exécution de ses fonctions aux termes de ce que le demandeur a qualifié de paragraphe 44(1) de la LCDP.
[23] L'article 41 énonce ce qui suit :
| 41. (1) Sous réserve de l'article 40, la Commission statue sur toute plainte dont elle est saisie à moins qu'elle estime celle-ci irrecevable pour un des motifs suivants :
|
|
41. (1) Subject to section 40, the Commission shall deal with any complaint filed with it unless in respect of that complaint it appears to the Commission that
|
| a) la victime présumée de l'acte discriminatoire devrait épuiser d'abord les recours internes ou les procédures d'appel ou de règlement des griefs qui lui sont normalement ouverts;
|
|
(a) the alleged victim of the discriminatory practice to which the complaint relates ought to exhaust grievance or review procedures otherwise reasonably available;
|
| b) la plainte pourrait avantageusement être instruite, dans un premier temps ou à toutes les étapes, selon des procédures prévues par une autre loi fédérale;
|
|
(b) the complaint is one that could more appropriately be dealt with, initially or completely, according to a procedure provided for under an Act of Parliament other than this Act;
|
| c) la plainte n'est pas de sa compétence;
|
|
(c) the complaint is beyond the jurisdiction of the Commission;
|
| d) la plainte est frivole, vexatoire ou entachée de mauvaise foi;
|
|
(d) the complaint is trivial, frivolous, vexatious or made in bad faith; or
|
| e) la plainte a été déposée après l'expiration d'un délai d'un an après le dernier des faits sur lesquels elle est fondée, ou de tout délai supérieur que la Commission estime indiqué dans les circonstances. |
|
(e) the complaint is based on acts or omissions the last of which occurred more than one year, or such longer period of time as the Commission considers appropriate in the circumstances, before receipt of the complaint. |
[24] Je présume que le demandeur faisait en fait référence au sous-alinéa 44(3)b)(ii) et non au paragraphe 44(1) puisque le texte intégral de l'article 44 se lit ainsi :
| 44. (1) L'enquêteur présente son rapport à la Commission le plus tôt possible après la fin de l'enquête.
|
|
44. (1) An investigator shall, as soon as possible after the conclusion of an investigation, submit to the Commission a report of the findings of the investigation.
|
| (2) La Commission renvoie le plaignant à l'autorité compétente dans les cas où, sur réception du rapport, elle est convaincue, selon le cas :
|
|
(2) If, on receipt of a report referred to in subsection (1), the Commission is satisfied
|
| a) que le plaignant devrait épuiser les recours internes ou les procédures d'appel ou de règlement des griefs qui lui sont normalement ouverts;
|
|
(a) that the complainant ought to exhaust grievance or review procedures otherwise reasonably available, or
|
| b) que la plainte pourrait avantageusement être instruite, dans un premier temps ou à toutes les étapes, selon des procédures prévues par une autre loi fédérale.
|
|
(b) that the complaint could more appropriately be dealt with, initially or completely, by means of a procedure provided for under an Act of Parliament other than this Act,
it shall refer the complainant to the appropriate authority.
|
| (3) Sur réception du rapport d'enquête prévu au paragraphe (1), la Commission :
|
|
(3) On receipt of a report referred to in subsection (1), the Commission
|
| a) peut demander au président du Tribunal de désigner, en application de l'article 49, un membre pour instruire la plainte visée par le rapport, si elle est convaincue :
|
|
(a) may request the Chairperson of the Tribunal to institute an inquiry under section 49 into the complaint to which the report relates if the Commission is satisfied
|
| (i) d'une part, que, compte tenu des circonstances relatives à la plainte, l'examen de celle-ci est justifié,
|
|
(i) that, having regard to all the circumstances of the complaint, an inquiry into the complaint is warranted, and
|
| (ii) d'autre part, qu'il n'y a pas lieu de renvoyer la plainte en application du paragraphe (2) ni de la rejeter aux termes des alinéas 41c) à e);
|
|
(ii) that the complaint to which the report relates should not be referred pursuant to subsection (2) or dismissed on any ground mentioned in paragraphs 41(c) to (e); or
|
| b) rejette la plainte, si elle est convaincue :
|
|
(b) shall dismiss the complaint to which the report relates if it is satisfied
|
| (i) soit que, compte tenu des circonstances relatives à la plainte, l'examen de celle-ci n'est pas justifié,
|
|
(i) that, having regard to all the circumstances of the complaint, an inquiry into the complaint is not warranted, or
|
| (ii) soit que la plainte doit être rejetée pour l'un des motifs énoncés aux alinéas 41c) à e).
|
|
(ii) that the complaint should be dismissed on any ground mentioned in paragraphs 41(c) to (e).
|
| (4) Après réception du rapport, la Commission :
|
|
(4) After receipt of a report referred to in subsection (1), the Commission
|
| a) informe par écrit les parties à la plainte de la décision qu'elle a prise en vertu des paragraphes (2) ou (3);
|
|
(a) shall notify in writing the complainant and the person against whom the complaint was made of its action under subsection (2) or (3); and
|
| b) peut informer toute autre personne, de la manière qu'elle juge indiquée, de la décision qu'elle a prise en vertu des paragraphes (2) ou (3). |
|
(b) may, in such manner as it sees fit, notify any other person whom it considers necessary to notify of its action under subsection (2) or (3). |
[25] Le demandeur soutient également que la Commission a commis une autre erreur, qu'il qualifie d'erreur de droit, mais que l'on pourrait également considérer comme une erreur de fait. Il soutient qu'en acceptant de se saisir de la plainte, la Commission a jugé que le demandeur était responsable de l'élaboration du règlement en question.
[26] Le demandeur soutient qu'aux termes de l'article 170 de la LTC, c'est manifestement l'Office, et non pas le demandeur, qui est chargé d'élaborer les règlements relatifs au transport des personnes ayant une déficience :
| 170. (1) L'Office peut prendre des règlements afin d'éliminer tous obstacles abusifs, dans le réseau de transport assujetti à la compétence législative du Parlement, aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience et peut notamment, à cette occasion, régir :
|
|
170. (1) The Agency may make regulations for the purpose of eliminating undue obstacles in the transportation network under the legislative authority of Parliament to the mobility of persons with disabilities, including regulations respecting
|
| a) la conception et la construction des moyens de transport ainsi que des installations et locaux connexes C y compris les commodités et l'équipement qui s'y trouvent C, leur modification ou la signalisation dans ceux-ci ou leurs environs;
|
|
(a) the design, construction or modification of, and the posting of signs on, in or around, means of transportation and related facilities and premises, including equipment used in them;
|
| b) la formation du personnel des transporteurs ou de celui employé dans ces installations et locaux;
|
|
(b) the training of personnel employed at or in those facilities or premises or by carriers;
|
| c) toute mesure concernant les tarifs, taux, prix, frais et autres conditions de transport applicables au transport et aux services connexes offerts aux personnes ayant une déficience;
|
|
(c) tariffs, rates, fares, charges and terms and conditions of carriage applicable in respect of the transportation of persons with disabilities or incidental services; and
|
| d) la communication d'information à ces personnes.
|
|
(d) the communication of information to persons with disabilities.
|
| (2) Il peut être précisé, dans le règlement qui incorpore par renvoi des normes ou des dispositions, qu'elles sont incorporées avec leurs modifications successives.
|
|
(2) Regulations made under subsection (1) incorporating standards or enactments by reference may incorporate them as amended from time to time.
|
| (3) L'Office peut, par arrêté pris avec l'agrément du gouverneur en conseil, soustraire à l'application de certaines dispositions des règlements les personnes, les moyens de transport, les installations ou locaux connexes ou les services qui y sont désignés. |
|
(3) The Agency may, with the approval of the Governor in Council, make orders exempting specified persons, means of transportation, services or related facilities and premises from the application of regulations made under subsection (1). |
[27] Le demandeur a fourni une preuve par affidavit au sujet de la responsabilité de l'Office en matière de réglementation. Le demandeur signale que le ministre des Transports possède certains pouvoirs réglementaires aux termes de la LTC, mais que ces pouvoirs ne s'étendent pas à la réglementation du transport des personnes ayant une déficience.
[28] Le demandeur soutient que selon l'arrêt Société canadienne des postes c. Barette (2000), 27 Admin. L.R. (3d) 268; [2000] 4 C.F. 145, chaque fois que la Commission omet d'examiner les questions soulevées par la personne visée par une plainte, elle omet d'exercer une obligation imposée par la loi. Le demandeur prétend que la Commission n'a pas examiné le fait que Transports Canada ne prend pas de règlement et n'est pas visé par l'article 5 de la LCDP.
[29] L'inapplicabilité de l'article 149 du Règlement
Le demandeur soutient que l'article 149 du Règlement s'applique uniquement aux vols intérieurs, et non pas aux vols internationaux, conformément à l'article 146 du Règlement. L'article 146 énonce :
| 146. (1) La présente partie s'applique au transporteur aérien pour ce qui concerne tout service intérieur qu'il exploite au moyen d'un aéronef d'au moins 30 sièges passagers. |
|
146. (1) This Part applies to an air carrier in respect of any domestic service operated by the air carrier with an aircraft that has 30 or more passanger seats. |
[30] Étant donné que l'article 149 du Règlement se trouve lui aussi dans la partie VII, l'article 146 lui est applicable. Le demandeur soutient que, étant donné que la défenderesse prenait un vol international reliant Toronto à St. Maarten au moment de l'incident, cet article n'est pas applicable à sa situation.
[31] L'abus de procédure
Le demandeur soutient que la Commission a commis une erreur en acceptant de se saisir de la plainte de la défenderesse alors qu'il s'agissait manifestement d'un abus de procédure. Le demandeur déclare que le fait de tenter à plusieurs reprises de plaider essentiellement le même litige constitue un abus de procédure et que le mobile de la personne qui multiplie les recours n'est pas déterminant lorsqu'il s'agit de savoir s'il y a abus de procédure ou non (voir l'arrêt Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, [2003] 3 R.C.S. 77, et la décision Black c. NsC Diesel Power Inc., [2000] A.C.F. no 725 (C.F. 1re inst.) (QL)).
[32] Le demandeur soutient également que la Commission et l'Office sont tenus de coordonner leurs activités en matière de transport des personnes ayant une déficience de façon à éviter les conflits de compétence. Le demandeur soutient qu'étant donné que l'Office, qui est un tribunal administratif, a déjà fait enquête sur la plainte déposée par la défenderesse et l'a rejetée, celle-ci ne devrait pas pouvoir soumettre la même plainte à une autre instance.
[33] Le demandeur a repris les arguments présentés dans le dossier de la Cour T-932-04 selon lesquels le sujet de la plainte est le même que celui de la plainte initiale déposée par la défenderesse devant la Commission contre Air Transat.
[34] Le demandeur soutient que la plainte de la défenderesse est une attaque indirecte contre les décisions antérieures de la Commission et de l'Office et que la Commission a commis une erreur de droit en acceptant de s'en saisir. Le demandeur note également que le fait que la défenderesse ait déjà déposé une plainte auprès de la Commission contre l'Office fait ressortir le caractère abusif de la plainte déposée contre le demandeur.
Les arguments de la défenderesse
[35] La norme de contrôle
La défenderesse reprend les arguments présentés dans le dossier de la Cour T-932-04 selon lesquels au Canada, les lois relatives aux droits de la personne ont un statut quasi constitutionnel et que pour ce motif, il convient en général de faire preuve d'une grande retenue à l'égard des décisions des commissions des droits de la personne. La défenderesse reprend également l'argument selon lequel le seul pouvoir discrétionnaire attribué à la Commission pour refuser de se saisir d'une plainte est exposé au paragraphe 41(1) de la LCDP et qu'un refus doit donc se fonder sur une des exceptions qui y sont énumérées. Étant donné que la décision d'entendre ou non la plainte à l'étape préliminaire est de nature discrétionnaire, la défenderesse soutient que ce genre de décision appelle l'application de la norme de la décision manifestement déraisonnable.
[36] La compétence de la Commission
La défenderesse reprend les arguments présentés dans le dossier de la Cour T-932-04 selon lesquels la présente plainte porte principalement sur l'article 149 du Règlement et non pas sur le refus d'Air Transat de fournir le service demandé, qui était le sujet de la première plainte. La défenderesse soutient que, étant donné qu'aux termes de l'article 5 de la LCDP, le service visé par la plainte est la réglementation de l'accessibilité du transport aérien, et non pas les services particuliers fournis par Air Transat, l'Office et le demandeur sont visés par l'article 5.
[37] Pour ce qui est du pouvoir réglementaire attribué au demandeur, la défenderesse soutient que le demandeur exerce une responsabilité partagée en matière de réglementation, citant l'information figurant sur le site Web du demandeur indiquant qu'il est responsable de la LTC et qu'il lui appartient, dans le cadre de cette attribution, d'élaborer des règlements.
[38] La défenderesse semblait disposée à reconnaître que l'Office élabore les règlements mais elle soutient que l'Office n'a pas le pouvoir législatif de donner un effet juridique à un projet ou à une modification de règlement. La défenderesse soutient que l'Office doit présenter ses projets de règlement au ministre des Transports, qui doit ensuite recommander leur approbation au gouverneur en conseil, et ce n'est qu'après cette étape qu'ils ont un effet juridique.
[39] La défenderesse soutient que, dans la mesure où un règlement particulier élaboré par l'Office et recommandé par le demandeur contrevient à la LCDP, les deux parties assument une responsabilité conjointe à cet égard.
[40] La défenderesse note que la Commission n'a pas véritablement décidé quelle était l'autorité chargée d'adopter les règlements, mais qu'elle a simplement pris une mesure préliminaire consistant à accepter de faire enquête sur une plainte, sur le fondement de l'allégation de la défenderesse selon laquelle il semble que cette responsabilité soit partagée.
[41] L'inapplicabilité de l'article 149 du Règlement
La défenderesse soutient que la plainte porte principalement sur le caractère discriminatoire du Règlement, et non sur l'incident particulier concernant Air Transat qui l'a amenée à prendre connaissance de ce Règlement. La défenderesse soutient que, étant donné que l'incident concernant Air Transat n'est pas le sujet de la plainte, la question de savoir si l'article 149 du Règlement s'applique aux vols intérieurs ou internationaux n'est pas pertinente. La défenderesse soutient que le Règlement ne respecte pas la LCDP, quels que soient les vols auxquels il s'applique.
[42] L'abus de procédure
La défenderesse note que si le demandeur a mentionné le paragraphe 41(1) de la LCDP dans ses autres arguments, il n'y a pas fait référence à l'occasion des arguments présentés au sujet de l'abus de procédure. La défenderesse reprend les arguments présentés dans le dossier de la Cour T-932-04 concernant l'inapplicabilité des principes généraux de la common law aux actions de la Commission - la Commission est régie par sa loi et, aux termes de l'article 41, elle est tenue d'accepter toutes les plaintes, à moins qu'elles ne soient visées par l'une des exceptions prévues.
[43] Par conséquent, le demandeur doit établir soit que la Commission a exercé le pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 41(1) de façon manifestement déraisonnable, soit qu'elle a omis d'exercer ce même pouvoir discrétionnaire et qu'elle a par conséquent commis ainsi une erreur de droit. La défenderesse cite à nouveau la décision de la Commission dans l'affaire Parisien c. Commission de transport régionale Ottawa-Carleton, dossier no T699/0402, décision no 1, [2002] C.H.R.D. no 23 (QL), sur ce point.
[44] La défenderesse a également repris les arguments portant sur le caractère prématuré de la demande déjà présentés dans le dossier de la Cour T-932-04, à savoir que la plainte n'en est qu'à l'étape préliminaire de l'enquête, que la nature exacte de la plainte ainsi que les preuves qui l'étayent n'apparaîtront que par la suite, et que le demandeur pourra alors contester le processus.
[45] À titre subsidiaire, la demanderesse soutient qu'étant donné que la notion d'abus de procédure interdirait l'instruction de sa demande, le critère applicable aux demandes relatives aux droits de la personne est très strict. La défenderesse a cité plusieurs décisions des tribunaux des droits de la personne et de la Commission sur ce point, mais aucune jurisprudence. Le passage clé est tiré de Jeffrey v. Dofasco Inc., [2001] O.H.R.B.I.D. no 8, au paragraphe 12 :
[TRADUCTION] L'abus de procédure se rapporte à une attitude qui serait choquante pour le public, à une conduite qui « violerait les principes de la justice fondamentale qui sont à la base des sentiments de justice et de décence de la société » ou qui serait de nature vexatoire ou oppressive [...] Ce principe ne s'applique que dans des circonstances particulièrement exceptionnelles. Par conséquent, la partie qui l'invoque doit s'acquitter d'un lourd fardeau pour remplir cette condition. Il n'est pas surprenant qu'il y ait très peu d'affaires où une demande a été rejetée par la Commission pour abus de procédure, et seulement dans les circonstances les plus particulières.
[46] Enfin, la défenderesse note que la plainte déposée devant l'Office et la première plainte déposée devant la Commission portaient principalement sur l'incident ayant concerné personnellement la défenderesse et Air Transat et ne constituaient pas des contestations du Règlement. La défenderesse affirme qu'elle n'essaie pas de faire réentendre une question déjà tranchée ni de rechercher une instance favorable mais qu'elle présente une plainte au sujet de la question nouvelle et non résolue de savoir si le Règlement est contraire à la LCDP.
Analyse et décision
[47] Première question en litige
Quelle est la norme de contrôle applicable à la décision de la Commission?
Comme je l'ai indiqué dans le dossier de la Cour T-932-04, la norme de contrôle applicable à l'examen de la décision de se saisir d'une plainte qu'a rendue la Commission aux termes du paragraphe 41(1) de la LCDP est celle de la décision manifestement déraisonnable. Pour plus de commodité, je vais reprendre l'analyse de la norme de contrôle à laquelle j'ai procédé dans le dossier de la Cour T-932-04.
[48] La Cour d'appel fédérale et la Cour fédérale se sont prononcées sur la norme de contrôle applicable aux décisions rendues par la Commission aux termes de l'article 41 de la LCDP. Dans la décision Société canadienne des postes. c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne) (Re Association canadienne des maîtres de poste et adjoints), [1997] A.C.F. no 578, le juge Rothstein a déclaré, aux paragraphes 4 et 5 :
Pour ce qui est du rôle que joue la Cour en vertu de l'article 41, il convient de noter que le pouvoir de la Commission de rendre des décisions en vertu de cet article est énoncé dans les termes suivants :
41. [...] la Commission statue sur toute plainte dont elle est saisie à moins qu'elle estime [...]
[Mots non soulignés dans l'original.]
Dans l'arrêt Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration c. Williams, no du greffe A-855-96, 11 avril 1997, le juge Strayer déclare, à la page 11, au sujet du paragraphe 70(5) de la Loi sur l'immigration :
Il est frappant que le paragraphe 70(5) dispose que ne peut faire appel l'intéressé qui constitue un danger « selon le ministre » et non « selon le juge » . Par ailleurs, le législateur n'a pas formulé la disposition de manière objective, c'est-à-dire en prescrivant qu'une attestation interdisant un autre appel peut uniquement être délivrée s'il est « établi » ou « décidé » que l'appelant constitue un danger pour le public au Canada. Le législateur a plutôt eu recours à une formulation subjective pour énoncer le pouvoir de tirer une telle conclusion : le critère n'est pas celui de savoir si le résident permanent constitue un danger pour le public, mais celui de savoir si, « selon le ministre » , il constitue un tel danger. Il existe une jurisprudence abondante selon laquelle, à moins que toute l'économie de la Loi n'indique le contraire en accordant par exemple un droit d'appel illimité contre un tel avis, ces décisions subjectives ne peuvent pas être examinées par les tribunaux, sauf pour des motifs comme la mauvaise foi du décideur, une erreur de droit ou la prise en considération de facteurs dénués de pertinence.
Je crois que la même façon de voir est justifiée dans le cas de l'article 41 de la Loi canadienne sur les droits de la personne. La décision incombe à la Commission et elle est énoncée en des termes subjectifs, et non en des termes objectifs. La portée du contrôle judiciaire d'une telle décision est donc étroite. Seules des considérations comme la mauvaise foi de la Commission, l'erreur de droit ou le fait de se fonder sur des facteurs non pertinents s'appliquent.
Lorsqu'une question de compétence est en cause, le raisonnement de la Cour a été exprimé par le juge en chef Thurlow dans le jugement Procureur général du Canada c. Cumming, [1980] 2 C.F. 122, aux pages 132 et 133 :
Il est préférable pour la Cour de laisser le tribunal tenir ses enquêtes librement et de ne pas le lui interdire, sauf dans les cas où il est clair et indubitable que le tribunal n'est pas compétent pour statuer sur la question qui lui est soumise.
Je crois qu'il s'ensuit que, si la Cour doit faire preuve d'une grande retenue judiciaire lorsque des questions de compétence sont en cause, au moins le même degré de retenue, sinon un degré plus élevé, s'appliquerait à d'autres types de décisions visées par l'article 41, par exemple les décisions discrétionnaires, factuelles ou même les décisions de fait et de droit.
[49] La décision du juge Rothstein a été confirmée par la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Société canadienne des postes c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1999] A.C.F. no 705. La Cour d'appel a déclaré aux paragraphes 4 et 5 :
Selon Postes Canada, vu qu'il a lui-même évoqué la possibilité d'une conduite douteuse de la part de l'Association, le juge des requêtes s'en est remis à tort à la décision de la Commission quant à l'absence de mauvaise foi. De plus, affirme Postes Canada, les mots « mauvaise foi » utilisés à l'alinéa 41(1)d) ont une connotation juridique; ils requièrent donc une déférence judiciaire moindre que les mots « frivole » et « vexatoire » qui sont plus axés sur les faits.
Bien qu'elle soit habile, l'argumentation de l'avocat de l'appelante est à notre avis non fondée. Selon nous, le juge des requêtes a interprété de façon appropriée le cadre législatif sur lequel la Commission a fondé sa décision. En utilisant les termes « [la Commission] estime » , le législateur indique clairement qu'il incombe à la Commission de déterminer s'il y a « mauvaise foi » dans les circonstances de l'espèce.
[50] À mon avis, il a été décidé que la norme de contrôle applicable aux décisions rendues par la Commission aux termes du paragraphe 41(1) de la LCDP est celle de la décision manifestement déraisonnable. J'en arriverais à la même conclusion en appliquant l'approche pragmatique et fonctionnelle exposée dans l'arrêt Dr. Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226. Comme la Cour d'appel a déjà fixé la norme de contrôle applicable aux décisions de l'article 41, je ne procéderai pas à cette analyse.
[51] Deuxième question en litige
La Commission a-t-elle excédé sa compétence?
En vertu du paragraphe 41(1) de la LCDP, la Commission est tenue de statuer sur la plainte de la défenderesse à moins qu'elle estime que la plainte de la défenderesse n'est pas de sa compétence (al. 41(1)c) de la LCDP).
[52] Dans l'arrêt Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854, la Cour suprême du Canada a déclaré, aux pages 890 à 893, que la Commission n'avait pas le pouvoir de trancher des questions de droit, sauf lorsqu'il s'agissait d'interpréter et d'appliquer sa loi habilitante. En l'espèce, la Commission peut examiner la LCDP, sa loi habilitante, pour décider si elle a la compétence pour entendre la plainte de la défenderesse.
[53] Il ressort clairement de l'examen du paragraphe 41(1) de la LCDP que la Commission est tenue d'examiner toutes les plaintes qui lui sont communiquées, sauf, notamment, lorsque la Commission estime que la plainte n'est pas de sa compétence. Dans la présente affaire, la compétence de la Commission découle de l'article 5 de la LCDP. Il s'agit donc de savoir si le demandeur fournit un service qui est habituellement offert au public. Il en résulte que si le demandeur ne fournit pas un service habituellement fourni au public, la Commission n'a pas la compétence pour entendre la plainte de la défenderesse.
[54] La plainte déposée par la défenderesse se lisait ainsi :
[TRADUCTION]
ALLÉGATION
Transports Canada applique une politique discriminatoire qui refuse l'accès au transport aérien à un groupe identifiable de personnes ayant des déficiences et qui ont besoin de la présence d'un chien aidant à leurs côtés, violant ainsi à l'article 5 de la Loi canadienne sur les droits de la personne.
EXPOSÉ
J'ai une déficience et j'ai besoin d'un chien aidant pour me déplacer. Je me sers de ce chien pour maintenir mon équilibre en m'appuyant sur ses épaules et sur ses hanches. Il m'aide à conserver l'équilibre lorsque je monte des escaliers ou marche sur des surfaces inégales. Il m'aide à ramasser les choses qui se trouvent par terre, il tire mon scooter sur lequel je me déplace et il me réanime si je perd connaissance.
Le 21 novembre 1998, sur un vol entre Toronto et St. Maarten, Air Transat a refusé de transporter mon animal aidant dans la cabine des passagers de l'aéronef, conformément à l'article 149 du Règlement sur le transport aérien, DORS/88-58, qui régit le transport des animaux aidants. Cette disposition exige que les animaux aidants voyageant avec des passagers soient munis d'un harnais, soient visés par un certificat et aient été dressés par un organisme professionnel de dressage des animaux. Mon chien ne possédait pas le certificat exigé. J'avais cependant une note de mon médecin confirmant le fait que j'avais besoin de mon chien pour me déplacer. Cela a été refusé.
J'ai présenté une plainte officielle à l'Office des transports du Canada au sujet de la façon dont j'ai été traitée. Ma plainte a été rejetée le 25 mai 1999. J'ai également déposé une plainte auprès de la Commission canadienne des droits de la personne contre Air Transat, au sujet de la façon dont j'ai été traitée. Ma plainte a été rejetée le 31 octobre 2002.
Depuis 1986, le Air Carrier Access Act (ACAA) (loi sur l'accès au transport aérien) des États-Unis d'Amérique autorise les personnes ayant des déficiences se trouvant sur un vol à être accompagnées d'animaux aidants, sans que soit exigé un certificat émanant d'un organisme professionnel de dressage des animaux aidants. Les assurances verbales de la personne handicapée qui utilise l'animal suffisent.
Je pense que l'article 149 du Règlement sur le transport aérien, DORS/88/58, est discriminatoire envers les personnes ayant des déficiences qui ont besoin d'un chien aidant pour se déplacer.
[55] Le demandeur soutient que la Commission a excédé sa compétence pour les motifs suivants :
1. Transports Canada n'est pas l'autorité de réglementation pour ce qui est de l'article 149 du Règlement.
2. Transports Canada n'est pas un fournisseur de services au sens de l'article 5 de la LCDP.
3. L'article 149 du Règlement n'est pas applicable aux faits de l'espèce.
4. La plainte constitue un abus de procédure.
[56] Je me propose d'examiner en premier l'argument selon lequel le demandeur n'est pas un fournisseur de services. Comme l'indique la plainte, l'incident à l'origine des événements qui se sont succédé dans cette affaire a été le refus d'Air Transat d'autoriser le chien aidant de la défenderesse à monter dans la cabine des passagers de son aéronef pour se rendre à St. Maarten. La défenderesse avait acheté un billet d'Air Transat pour le vol à destination de St. Maarten.
[57] Transports Canada n'a pas adopté l'article 149 du Règlement. Le Règlement a été élaboré et mis en oeuvre par l'Office. Le seul rôle que jouait Transports Canada a consisté à recommander au gouverneur en conseil d'approuver le règlement préparé par l'Office.
[58] En l'espèce, Transports Canada n'avait aucunement participé à la prestation par Air Transat d'un service à la défenderesse. Cet organisme est encore plus éloigné de l'affaire que l'était l'Office. Transports Canada ne s'occupe aucunement de réglementation. Ce ministère n'a pas préparé le règlement en question et ne l'a pas mis en application.
[59] L'article 149 du Règlement s'applique uniquement aux vols intérieurs exploités par les transporteurs aériens (voir le paragraphe 146(1) du Règlement). Air Transat a adopté l'article 149 comme politique applicable à ses vols internationaux.
[60] Je conviens avec le demandeur que Transports Canada n'a pas fourni de services à la défenderesse au sens de l'article 5 de la LCDP. Le fournisseur de services était Air Transat.
[61] Lorsque la Commission a décidé de se saisir de la plainte de la défenderesse, elle a estimé qu'elle avait la compétence pour entendre la plainte.
[62] Je conclus que la Commission n'avait pas, aux termes de l'alinéa 41(1)c) de la LCDP, la compétence pour entendre la plainte en question, étant donné que le demandeur ne fournissait aucun service à la défenderesse.
[63] J'estime qu'étant donné que la Commission n'avait pas la compétence pour se saisir de la plainte de la défenderesse, la Commission n'a pu estimer que la plainte relevait de sa compétence.
[64] Il était manifestement déraisonnable que la Commission décide qu'elle avait la compétence pour entendre la plainte.
[65] Compte tenu de la conclusion à laquelle j'en suis arrivé sur cette question, il n'est pas nécessaire que j'examine les autres questions en litige ici.
[66] La décision de la Commission est annulée.
[67] Le demandeur a demandé les dépens de la demande. La défenderesse a soutenu que la Cour ne devrait pas la condamner aux dépens. Je conviens avec la défenderesse qu'il n'y a pas lieu de la condamner aux dépens, étant donné que l'affaire soulevait des questions d'intérêt public.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
1. La décision de la Commission est annulée.
2. Il n'y a pas d'adjudication des dépens.
Juge
Ottawa (Ontario)
Le 25 juillet 2005
Traduction certifiée conforme
Christian Laroche, LL.B.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-940-04
INTITULÉ : PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
c.
GEORGINA SASVARI
LIEU DE L'AUDIENCE : TORONTO (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 25 JANVIER 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : LE JUGE O'KEEFE
DATE DES MOTIFS : LE 25 JUILLET 2005
COMPARUTIONS:
Michael Roach POUR LE DEMANDEUR
Lisa Cirillo POUR LA DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
John H. Sims, c.r. POUR LE DEMANDEUR
Sous-procureur général du Canada
Downtown Legal Services POUR LA DÉFENDERESSE
Toronto (Ontario)