Date : 20191119

Dossiers : T‑735‑17

T‑1052‑17

Référence : 2019 CF 1456

[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]

Ottawa (Ontario), le 19 novembre 2019

En présence de monsieur le juge Campbell

ENTRE :

S. ROBERT CHAD

demandeur

et

MINISTRE DU REVENU NATIONAL

défendeur

JUGEMENT ET MOTIFS

[1]  La présente demande concerne le pouvoir du ministre d’obtenir auprès d’un contribuable des renseignements concernant sa dette fiscale autodéclarée. Plus particulièrement, la demande concerne l’intérêt du ministre pour les personnes qui sont des [traduction] « particuliers fortunés ». Le ministre a désigné ainsi le demandeur et, en conséquence, a amorcé une enquête sur la dette fiscale de ce dernier.

[2]  Le 20 avril 2017, le ministre a signifié des mises en demeure au titre des articles 231.1 et 231.6 de la Loi de l’impôt sur le revenu (la Loi). Celle qui a été signifiée au titre de l’article 231.1 exige que le demandeur fournisse certains renseignements et documents accessibles au Canada, et celle qui a été signifiée au titre de l’article 231.6 exige qu’il fournisse certains renseignements et documents à l’étranger.

[3]  Le demandeur demande un contrôle judiciaire en ce qui concerne les deux mises en demeure. En réponse à la présente demande, le ministre adopte la position générale suivante :

[traduction]

Il était raisonnable qu’un délégué du ministre du Revenu national décide de demander au demandeur de produire certains renseignements aux fins d’un audit de ce dernier et de ses entités économiques connexes. Le délégué a demandé au demandeur de produire des renseignements au moyen d’une demande de renseignements présentée au titre du paragraphe 231.1(1) et d’une mise en demeure concernant la production de renseignements et de documents à l’étranger, signifiée au titre de l’article 231.6 de la Loi de l’impôt sur le revenu (les « mises en demeure »). Aucun motif ne justifie l’intervention de la Cour en ce qui a trait à la décision de signifier les mises en demeure.

(mémoire du ministre dans le dossier T‑735‑17, par. 1)

[Non souligné dans l’original.]

I.  Obligation de fournir des renseignements ou documents accessibles au Canada, au titre de l’article 231.1 : un processus distinct en deux étapes

A.  L’étape de l’enquête : production requise sur demande

[4]  Le paragraphe 231.1(1) est ainsi libellé :

[5]  Le droit actuel reconnaît la « pertinence » comme étant la question principale à l’étape de l’enquête. En ce qui concerne le paragraphe 231.1(1), à cette étape, la question est de savoir si les documents demandés au contribuable « sont pertinents » (voir la décision Canada (Revenu national) c Atlas Tube Canada ULC, 2018 CF 1086, aux par. 16 à 23).

B.  L’étape de l’application de la loi : production exigée par une ordonnance de la Cour

[6]  L’étape de l’application de la loi suit celle de l’enquête. Si un contribuable refuse de répondre à une demande de renseignements et de documents présentée au titre de l’article 231.1, le ministre peut demander à la Cour de rendre une ordonnance d’exécution au titre de l’article 231.7. Cet article énonce ce qui suit :

[7]  Ainsi, les questions concernant le défaut de produire des documents ne sont pas pertinentes à l’étape de l’enquête.

II.  Obligation de fournir des renseignements ou documents étrangers — Le droit applicable

A.  Pertinence et caractère raisonnable

[8]  Le paragraphe 231.6(2) prévoit ce qui suit :

[9]  Les paragraphes 231.6(4) et 231.6(5) sont ainsi libellés :

[10]  Dans l’arrêt Saipem Luxembourg S.A. c Canada (Douanes et Revenu), 2005 CAF 218, la Cour d’appel fédérale a rejeté l’appel interjeté par la société Saipem concernant une mise en demeure qui lui avait été signifiée au titre de l’article 231.6 et qui exigeait « qu’elle produise la totalité de ses documents pour deux années financières ». Aux paragraphes 27, 35 et 36, la Cour d’appel fédérale a déclaré ce qui suit :

L’élément que l’on retrouve à l’article 231.6(1), mais non à l’article 231.2, est la possibilité de contrôle judiciaire à l’encontre de la mise en demeure au motif qu’elle n’est pas raisonnable. Un tel contrôle n’a aucun effet concret si la mise en demeure est raisonnable uniquement parce que les renseignements demandés sont, ou peuvent être, pertinents à l’application et à l’exécution de la Loi. Étant donné que le Parlement a pris la peine de prévoir un contrôle fondé sur le caractère raisonnable, je conclus que l’intention du législateur était qu’une mise en demeure concernant des documents étrangers doit non seulement avoir trait à un document qui est pertinent pour l’application et l’exécution de la Loi, mais qui ne doit également pas être déraisonnable.

[…]

Par conséquent, la question est la suivante : l’intention de l’Agence d’entreprendre une vérification à l’endroit de Saipem justifie‑t‑elle le besoin de décerner une mise en demeure visant la totalité des registres de Saipem? Un examen assez poussé mène à se demander si l’on peut vraiment entreprendre une vérification en se fondant uniquement sur les documents fournis par la personne faisant l’objet de la vérification, sans avoir la possibilité de vérifier l’existence d’autres documents. En pratique, la question se pose rarement, car je suis persuadé que la plupart des entreprises recevant une mise en demeure semblable à celle de la présente affaire acceptent l’offre de l’Agence de considérer leur consentement à une vérification sur les lieux comme une conformité suffisante à la mise en demeure. Mais le caractère de la mise en demeure doit être évalué en fonction de ses modalités, et non selon une autre méthode de conformité.

C’est la prérogative de l’Agence de décider si elle va entreprendre une vérification, et la forme que va prendre cette vérification. Comme les documents en question sont de, par leur nature, tenus en dehors du Canada, l’Agence ne peut, pour les obtenir, que décerner la mise en demeure qu’elle a décernée en l’espèce. S’il en résulte une vérification qui ne satisfait pas aux normes régulières de l’Agence, c’est néanmoins la meilleure vérification que peut entreprendre l’Agence dans les circonstances. Aussi, je conclus que la décision de l’Agence d’entreprendre une vérification justifie la portée de la mise en demeure signifiée à Saipen par le ministre.

[Non souligné dans l’original.]

[11]  Dans la décision Soft‑Moc Inc. c Canada (Revenu national), 2013 CF 291 (qui a été confirmée par la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Soft‑Moc Inc. c Canada (Revenu national), 2014 CAF 10), le juge Russell a adopté le critère établi dans l’arrêt Saipem Luxembourg et a déclaré ce qui suit, aux paragraphes 81 et 82 :

L’article 231.6 de la LIR précise bien qu’un « renseignement ou document étranger » s’entend d’un renseignement accessible, ou d’un document situé, à l’étranger, qui « peut être pris en compte » pour l’application et l’exécution de la Loi, y compris la perception d’un montant payable par une personne en vertu de la Loi.

Les documents réclamés dans la mise en demeure doivent être à la fois pertinents et raisonnables, mais, suivant la jurisprudence, le critère minimal à respecter est peu exigeant et les pouvoirs du ministre sont vastes (Tower, précité, au paragraphe 29). Dans l’arrêt Saipem, précité, la Cour a bien pris soin de préciser qu’il n’appartient pas au demandeur de déterminer ce qui est suffisant (paragraphe 35).

[Non souligné dans l’original.]

[12]  Dans la décision Soft‑Moc, le juge Russell a rejeté une demande de contrôle judiciaire d’une mise en demeure signifiée au titre de l’article 231.6 exigeant que le demandeur fournisse « une foule de renseignements détaillés » au sujet de quatre sociétés des Bahamas avec lesquelles il faisait affaire (par. 2, 11 à 13 et 94). Il a conclu que la portée de la mise en demeure n’était pas trop large, que le fait que les renseignements soient exclusifs ou sensibles ne constituait pas une raison justifiant de conclure que la mise en demeure était déraisonnable et qu’aucun élément de preuve n’avait été présenté pour appuyer les assertions selon lesquelles la communication des renseignements demandés détruirait leur valeur (par. 84, 88 et 90 à 92).

B.  Non‑pertinence de l’application de la loi au titre de l’article 231.6

[13]  Même s’il est impossible d’établir clairement l’existence d’un équivalent applicable à l’article 231.7 pour les demandes de renseignements ou documents étrangers dont il est question à l’article 231.6, selon les arrêts Saipem et Soft‑Moc., les questions touchant l’obligation du contribuable de produire les renseignements et documents demandés ne sont pas pertinentes aux fins de l’article 231.6.

III.  Historique de l’enquête sur le demandeur menée par le ministre

[14]  Actuellement, l’intérêt manifesté par le ministre à l’égard du demandeur n’est qu’à l’étape de l’enquête. En ce qui concerne la façon de procéder, jusqu’ici, le ministre a soumis à l’appui de la présente demande un affidavit daté du 17 août 2017 provenant de M^me Parmpal Sandhu, gestionnaire de cas de l’Initiative relative aux parties apparentées, des directions du secteur international, des grandes entreprises et des enquêtes de l’Agence du revenu du Canada (ARC). L’affidavit confirme les faits qui suivent (dossier du demandeur, onglet 2).

[15]  L’ARC procède actuellement à l’audit du demandeur dans le cadre de l’Initiative des parties apparentées. Il s’agit d’un programme visant à vérifier la conformité fiscale des particuliers fortunés et de leurs entités connexes. Au titre de cette initiative, les déclarations de revenus du demandeur pour les années d’imposition 2011, 2012 et 2013 font l’objet d’un examen, parallèlement aux déclarations de revenus et de TPS/TVH d’entités sélectionnées auxquelles le demandeur est lié ou avec lesquelles il entretient une relation économique.

[16]  Le demandeur a d’abord été informé de l’audit au moyen d’une lettre envoyée par l’ARC le 18 décembre 2015. Cette lettre comprenait un questionnaire de l’Initiative relative aux parties apparentées, lequel demandait, entre autres, le nom, l’adresse et les états financiers de toutes les entités non résidentes auxquelles le demandeur était lié ou avec lesquelles il entretenait une relation économique. Le représentant du demandeur a fourni une réponse partielle au questionnaire, laquelle a été reçue par l’ARC le 11 juillet 2016. Le demandeur a mentionné qu’il fournirait plusieurs éléments, notamment les états financiers des entités étrangères, dans un document distinct.

[17]  Le 4 octobre 2016, le demandeur a rencontré un représentant de l’ARC et déclaré que les fiducies étrangères nommées The Chodakowski Family Trust et The Ralphie Estate Trust avaient été établies en son nom dans le cadre de deux régimes de protection des actifs. Durant la rencontre, le représentant de l’ARC a répété la demande concernant les états financiers des entités étrangères connexes. Le 6 octobre 2016, l’ARC a produit la demande de renseignements n^o DOM‑2 en guise de suivi de la rencontre du 4 octobre 2016.

[18]  Dans une lettre datée du 3 novembre 2016, l’ARC a été informée du fait que les documents constitutifs des sociétés Czech International Business Group Ltd et Oz Management Inc. se trouvaient aux Bahamas et qu’ils étaient demandés en réponse à la demande de l’ARC à leur égard. Par ailleurs, l’ARC a été avisée du fait que les états financiers des fiducies The Chodakowski Family Trust et The Ralphie Estate Trust étaient tenus à l’étranger et qu’ils seraient fournis une fois reçus.

[19]  Lors d’une téléconférence tenue le 16 novembre 2017, les représentants du demandeur ont dit à ceux de l’ARC que les renseignements qui n’avaient pas encore été fournis le seraient au plus tard le 30 novembre 2016.

[20]  Le 21 novembre 2016, l’ARC a écrit au représentant du demandeur pour souligner les éléments du questionnaire de l’Initiative relative aux parties apparentées et de la demande de renseignements DOM‑2 qui n’avaient pas été communiqués.

[21]  Le 5 décembre 2016, les documents suivants ont été fournis à l’ARC :

a)  convention de fiducie finalitaire de BKR;

b)  convention de fiducie The Chodakowski Family Trust;

c)  certificats de constitution, actes constitutifs, statuts constitutifs et certificats d’actions des sociétés Czech International Business Group Ltd et Oz Management Inc.;

d)  convention de fiducie The Ralphie Estate Trust;

e)  règlements des fiduciaires de The Ralphie Estate Trust et de The Chodakowski Family Trust.

(affidavit de Parmpal Sandhu, par. 10; dossier du demandeur, p. 0008 et 0009)

[22]  Dans son affidavit, M^me Sandhu décrit ainsi la relation entre le demandeur et les entités à cette date :

[traduction]

En conséquence des renseignements fournis par [M. Chad] ou par ses représentants, les renseignements suivants sont connus de l’ARC :

a)  [M. Chad] est le protecteur de The Chodakowski Family Trust et de The Ralphie Estate Trust;

b)  [M. Chad] et les membres de sa famille sont les bénéficiaires de la fiducie The Chodakowski Family Trust;

c)  La fiducie The Chodakowski Family Trust a été réglée en 2005 par M. Lemons;

d)  [M. Chad] et les membres de sa famille sont des bénéficiaires directs ou indirects de la fiducie The Ralphie Estate Trust;

e)  [M. Chad] est le protecteur et demandeur autorisé de la fiducie finalitaire BKR située aux Bahamas;

f)  la fiducie finalitaire BKR possède la totalité des parts de la société Oz Management Inc.;

g)  [M. Chad] a été administrateur de la société Oz Management Inc. jusqu’au 29 juillet 2015;

h)  Oz Management Inc. est la fiduciaire des fiducies The Chodakowski Family Trust et The Ralphie Estate Trust et de la fiducie finalitaire BKR.

(Dossier du demandeur, p. 0009)

IV.  Objections du demandeur

[23]  En résumé, le demandeur a soulevé sept objections quant aux mises en demeure demandant de fournir des renseignements et des documents accessibles au Canada et des renseignements et des documents étrangers :

1.  Les mises en demeure ont été signifiées de façon inappropriée au demandeur en son nom personnel;

2.  Les mises en demeure n’étaient pas conformes aux délais pertinents prévus par la loi;

3.  Les mises en demeure ont une portée trop large et sont répétitives;

4.  En ce qui a trait à la mise en demeure signifiée au titre de l’article 231.1, le paragraphe 39 de cette mise en demeure exige que le demandeur divulgue des renseignements au sujet de personnes non désignées nommément;

5.  Les demandes mentionnées dans les mises en demeure nécessitent que le demandeur manque à ses obligations fiduciaires envers les entités nommées;

6.  Le demandeur n’a pas en sa possession ni ne contrôle les renseignements et documents demandés;

7.  Pour ce qui est de la mise en demeure signifiée au titre de l’article 231.6, la mise en demeure est déraisonnable à la lumière du paragraphe 231.6(6) parce que le demandeur ne « contrôle » pas et n’est pas « lié » aux entités nommées.

(voir le mémoire du demandeur dans le dossier T‑735‑17, par. 10, audiences de contrôle judiciaire T‑735‑17 et T‑1052‑17)

[24]  Je souligne que l’objection 4, qui a été soulevée pour la première fois à l’audience de contrôle judiciaire, est limitée à la mise en demeure signifiée au titre de l’article 231.1. Je souligne également que l’objection 7 est limitée à la mise en demeure signifiée au titre de l’article 231.6.

A.  Réponse du ministre

[25]  Le ministre fait valoir qu’à la première étape du processus, la question consiste uniquement à savoir si les décisions de signifier les mises en demeure constituent un exercice raisonnable du pouvoir discrétionnaire, alors que la deuxième étape du processus concerne la conformité. Les réponses du ministre aux objections du demandeur peuvent être résumées ainsi :

1.  Les mises en demeure ont été signifiées de façon appropriée au demandeur;

2.  Les mises en demeure accordaient au demandeur un délai raisonnable pour répondre, car le ministre a demandé ces renseignements dès le mois d’octobre 2016;

3.  Les mises en demeure n’avaient pas une portée trop large et n’étaient pas répétitives;

4.  En ce qui concerne la mise en demeure signifiée au titre de l’article 231.1, le paragraphe 39 de cette mise en demeure n’oblige pas le demandeur à divulguer des renseignements au sujet de personnes non désignées nommément;

5.  Le ministre a le pouvoir discrétionnaire de demander un vaste éventail de documents même si des transactions privées pourraient être divulguées;

6.  Le demandeur est capable de fournir les renseignements et documents demandés, car il est [traduction] « le protecteur » des entités nommées;

7.  En ce qui concerne la mise en demeure signifiée au titre de l’article 231.6, cette mise en demeure est raisonnable au sens du paragraphe 231.6(6) parce que le demandeur est « lié » aux entités nommées.

(voir le mémoire du ministre dans le dossier T‑735‑17, par. 17, audiences de contrôle judiciaire T‑735‑17 et T‑1052‑17)

V.  Conclusions : l’a mise en demeure signifiée au titre de l’article 231.1

[26]  J’estime que les motifs pour lesquels le demandeur n’a pas répondu à la demande du ministre reflètent un manque de compréhension du processus en deux étapes autorisé par la loi. Les objections du demandeur à la première étape du processus d’enquête sont essentiellement limitées à la question de la pertinence des demandes faites par le ministre. Les éléments de preuve qu’il a présentés concernant son incapacité de se conformer pour un éventail de raisons sont le sujet approprié d’une éventuelle étape d’application de la loi du processus en cours.

[27]  Pour les motifs qui suivent, je rejette les objections du demandeur énoncées au paragraphe 23 des présents motifs :

[28]  Concernant l’objection 1 : le fait que les mises en demeure ont été signifiées au demandeur personnellement n’est pas déraisonnable parce que le ministre n’avait aucun motif de croire que ce dernier était un « protecteur » des entités nommées.

[29]  Concernant l’objection 2 : le délai accordé au demandeur est une question qui peut être négociée entre le ministre et lui. Je souligne que le ministre a demandé les renseignements au demandeur bien avant que les mises en demeure aient été signifiées.

[30]  Concernant l’objection 3 : j’estime que les mises en demeure n’ont pas une portée trop large. Quant à leur caractère répétitif, comme l’a expliqué le ministre dans sa plaidoirie, le double emploi est nécessaire parce que l’ARC ne sait pas si les documents et renseignements pertinents sont au pays ou à l’étranger.

[31]  Concernant l’objection 4 : il incombe au demandeur de prouver que la demande énoncée au paragraphe 39 de la mise en demeure signifiée au titre de l’article 231.1 vise à obtenir des renseignements et documents au sujet de « personnes non désignées nommément ». Comme je ne dispose d’aucun élément de preuve à ce sujet, je suis incapable de conclure que cette mise en demeure demande de tels renseignements.

[32]  Pour ce qui est des objections 5 et 6 : comme je l’ai mentionné, l’étape actuelle de l’enquête ne concerne que la pertinence et le contenu des demandes de renseignements. Si le demandeur ne produit pas les renseignements et documents demandés, le ministre peut demander une ordonnance d’exécution au titre de l’article 231.7.

VI.  Conclusions : la mise en demeure signifiée au titre de l’article 231.6

[33]  En ce qui concerne les objections 1 à 3 du demandeur, mes conclusions sont les mêmes que celles qui sont énoncées dans l’analyse figurant plus haut concernant la mise en demeure signifiée au titre de l’article 231.1.

[34]  Pour ce qui est des objections 5 à 7 du demandeur, j’estime qu’elles ne sont pas pertinentes, étant donné que le critère établi à l’article 231.6 est celui de la pertinence et du caractère raisonnable, comme le soulignent les arrêts Saipem Luxembourg et Soft‑Moc.

VII.  Dépens 

[35]  Le ministre réclame des dépens en tant que partie ayant obtenu gain de cause.

[36]  Dans un plaidoyer présenté de vive voix, l’avocate du ministre a formulé l’opinion selon laquelle la présente décision pourrait avoir une valeur jurisprudentielle.

[37]  Même si le demandeur n’a pas obtenu gain de cause relativement à la présente demande, son investissement dans le litige pourrait clarifier le droit applicable.

JUGEMENT dans les dossiers T‑735‑17 et T‑1052‑17

LA COUR STATUE que :

1. La demande de contrôle judiciaire est rejetée.

2. Aucuns dépens ne sont adjugés.

« Douglas R. Campbell »

Traduction certifiée conforme

Ce 21^e jour de janvier 2020.

Claude Leclerc, traducteur

COUR FÉDÉRALE

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

DOSSIERs :

T‑735‑17 et T‑1052‑17

 

DOSSIER :	T‑735‑17
INTITULÉ :	S. ROBERT CHAD c MINISTRE DU REVENU NATIONAL
ET DOSSIER :	T‑1052‑17
INTITULÉ :	S. ROBERT CHAD c MINISTRE DU REVENU NATIONAL
LIEU DE L’AUDIENCE :	CALGARY (ALBERTA)
DATE DE L’AUDIENCE :	LE 28 OCTOBRE 2019
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT :	le juge CAMPBELL
DATE DU JUGEMENT ET DES MOTIFS :	LE 19 NOVEMBRE 2019

COMPARUTIONS :

Emmett Scrimshaw	POUR LE demandeur
Margaret McCabe	POUR LA DÉFENDERESSE

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

Peacock Linder Halt & Mack Avocats Calgary (Alberta)	POUR LE DEMANDEUR
Procureur général du Canada Edmonton (Alberta)	POUR LA DÉFENDERESSE