Décisions de la Cour fédérale

Date : 200500504

Dossier : T-1310-04

Référence : 2005 CF 593

ENTRE :

                      CORPORATION OF THE DISTRICT OF WEST VANCOUVER

                                                                                                                                demanderesse

                                                                            et

SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DE LA PROVINCE DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE, représentée par le MINISTÈRE DES TRANSPORTS, et le PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA

                                                                                                                                      défendeurs

                                                  MOTIFS DE L'ORDONNANCE

LE JUGE LEMIEUX

INTRODUCTION

[1]                 La Corporation of the District of West Vancouver (West Vancouver ou la demanderesse), municipalité d'environ 45 000 résidents située en contrebas des montagnes du North Shore, au nord de la ville de Vancouver, soulève une question de fond et deux questions de procédure dans sa contestation de la décision datée du 11 juin 2004 que les autorités responsables fédérales (AR) ont prise en application de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE), après avoir procédé à un examen préalable du projet d'amélioration de l'autoroute Sea to Sky (projet Sea to Sky) proposé par le ministère des Transports de la Colombie-Britannique (MdT), lesquelles améliorations sont motivées en partie par les Jeux olympiques d'hiver de 2010 qui se dérouleront à Vancouver et à Whistler. Selon la décision consécutive à l'examen préalable, le projet Sea to Sky n'est pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants. Le projet s'étend sur une distance d'environ 95 kilomètres à partir d'un point situé immédiatement à l'est de Nelson Creek Canyon, dans le district de West Vancouver, jusqu'à Function Junction, à Whistler.

[2]                 West Vancouver ne conteste pas la décision consécutive à l'examen préalable pour l'ensemble du projet Sea to Sky. Elle sollicite un jugement déclaratoire et une ordonnance de certiorari annulant cette décision uniquement dans la mesure où celle-ci permet la délivrance d'autorisations ou de permis fédéraux dans la partie sud du projet Sea to Sky allant de Horseshoe Bay à Sunset Beach, soit une distance de 2,3 km.

[3]                 À l'audience, la Cour a été informée qu'aucun permis fédéral n'avait encore été délivré à l'égard de cette partie et que les travaux de construction s'y rapportant ne seraient vraisemblablement pas entrepris avant septembre 2005, puisque la conception finale n'avait pas encore débuté.

[4]                 West Vancouver soutient que l'examen préalable fédéral et la décision consécutive à cet examen ne sont pas conformes à la LCEE pour trois raisons :

(1)       Dans le cadre de leur évaluation environnementale, les AR n'ont pas analysé les risques inhérents à un effet environnemental important, soit les répercussions du chablis ou du déracinement d'arbres par le vent qu'entraînera vraisemblablement la construction d'une nouvelle autoroute à quatre voies dans le secteur adjacent à Eagleridge Bluffs et à la zone humide de Larsen Creek. Subsidiairement, West Vancouver fait valoir que, si les AR ont conclu que le chablis n'était pas un effet environnemental négatif important, la décision ne pouvait reposer sur aucun fondement logique, eu égard à l'ampleur de l'évaluation effectivement menée. L'avocat de West Vancouver a formulé comme suit la question qui se pose à ce sujet : [TRADUCTION] « [L]e fait de déceler l'existence d'une question environnementale, d'en reporter l'évaluation et de conclure avant celle-ci que le projet n'est pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants constitue-t-il une erreur de droit » ?

(2)       West Vancouver n'a pas eu la possibilité de commenter le rapport d'examen préalable, ce qui va à l'encontre du paragraphe 18(3) de la LCEE.

(3)       La décision consécutive à l'examen préalable a été intégrée illégalement dans le rapport d'examen préalable ou fusionnée avec celui-ci, de sorte que West Vancouver a été privée de son droit de commenter le rapport en question.

[5]                 Le Canada a admis que, si les hypothèses factuelles sous-jacentes à la question formulée par l'avocat de West Vancouver étaient vraies, la décision des AR comporterait une erreur de droit. Cependant, il a ajouté qu'aucune erreur n'a été commise, parce que l'évaluation a été faite à la lumière de données accessibles et très sérieuses. L'évaluation n'a pas été reportée. À cet égard, l'avocat de la Colombie-Britannique a nié que le scénario constituerait une erreur de droit parce que les mesures d'atténuation dépendaient de la conception finale.

[6]                 En ce qui concerne les questions liées à l'équité, tant le Canada que la Colombie-Britannique ont fait valoir qu'il n'y avait eu aucune contravention au paragraphe 18(3) de la Loi dans les circonstances.

LES FAITS À L'ORIGINE DU LITIGE

[7]                 L'évaluation environnementale du projet Sea to Sky était une démarche entreprise conjointement par les AR et l'Agence canadienne d'évaluation environnementale (l'Agence) ainsi que l'Environmental Assessment Office (EAO) de la Colombie-Britannique, conformément à l'accord de coopération intervenu entre le Canada et cette province en matière d'évaluation environnementale.

[8]                 L'intervention fédérale découle du fait que les AR (le ministère des Pêches et Océans du Canada (le MPO), Environnement Canada (EC), Transports Canada et Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC)) ont décidé que le projet Sea to Sky nécessitait la délivrance de permis et d'autorisations fédéraux en vertu de la Loi sur les pêches, de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement, de la Loi sur la protection des eaux navigables et de la Loi sur les Indiens.

[9]                 Le projet Sea to Sky était également assujetti à un examen environnemental provincial, puisqu'il a été désigné à titre de projet susceptible d'examen conformément à l'Environment Protection Act de la Colombie-Britannique.

[10]            L'EAO de la Colombie-Britannique a joué un rôle de chef de file dans l'évaluation conjointe et il appert du dossier que les AR et d'autres intervenants intéressés, y compris West Vancouver, ont participé activement au processus d'évaluation environnementale mixte.

[11]            Les préoccupations de West Vancouver portent sur un secteur d'environ 88 hectares de terrains boisés non exploités qui lui appartiennent à elle ou à une société privée et qui se trouvent sur des terres surélevées, notamment à Eagleridge Bluffs au sud et à Larsen Creek et sa zone humide au nord.

[12]            Dans ce secteur, le projet que le MdT de la Colombie-Britannique avait conçu à l'origine à titre de ministère parrain (promoteur) et pour lequel il avait demandé l'approbation au point de vue environnemental le 13 août 2003 comportait deux grandes options :

(1)       l'option 1, soit la construction, dans le secteur, d'une nouvelle route à deux voies servant à la circulation en direction nord seulement; cette nouvelle route serait jumelée à la route 99, route existante dont les deux voies ne seraient alors utilisées que pour la circulation en direction sud;

(2)       l'option 2, soit la construction de deux nouvelles voies servant à la circulation en direction nord dans un tunnel d'environ un kilomètre de long qui serait construit sous le secteur concerné et qui comporterait une ouverture à Nelson Creek et une autre à un point situé au nord de la gare maritime de Horseshoe Bay. L'autoroute 99 convertie serait réservée à la circulation en direction sud.

[13]            En décembre 2003 ou au début de 2004, une nouvelle option a été proposée et est à l'origine du différend. Il s'agissait de la construction, dans le secteur en cause, d'une nouvelle autoroute à quatre voies qui serait utilisée tant pour la circulation en direction nord que pour la circulation en direction sud. L'option du tunnel était encore sur la table sans avoir été vraiment modifiée par rapport à la proposition d'origine.

[14]            Le principal affidavit produit pour le compte de West Vancouver a été déposé par Stephen Jenkins, arboriste certifié qui est le coordonnateur des services environnementaux de la municipalité. David Stuart, le directeur municipal de West Vancouver, a également déposé un affidavit à l'appui.

[15]            Sa Majesté La Reine du chef de la province de la Colombie-Britannique, représentée par le ministère des Transports de cette province, a également déposé deux affidavits principaux, soit celui de Peter Milburn, directeur exécutif de projet au Sea to Sky Project Office du MdT, et celui de Paul Finkel, directeur de l'évaluation des projets à l'EAO.

[16]            Aucun des déclarants n'a été contre-interrogé.

[17]            Le procureur général du Canada (Canada), un des défendeurs, a utilisé le dossier certifié du tribunal comme preuve.

[18]            West Vancouver a également déposé l'affidavit de N. Hansen, qui a procédé à une évaluation du risque de chablis en août 2004. La Cour n'a pas tenu compte de cet affidavit, puisque les décideurs ne l'avaient pas en main au moment où ils ont pris la décision consécutive à l'examen préalable. L'avocat de West Vancouver a reconnu le bien-fondé de l'exclusion de cet affidavit. Le même résultat a été appliqué aux autres représentants de West Vancouver dont l'affidavit n'avait pas été porté à la connaissance des décideurs.

LA DÉCISION CONSÉCUTIVE À L'EXAMEN PRÉALABLE

[19]            Je reproduis au long la décision consécutive à l'examen préalable que les autorités responsables fédérales ont entérinée :

[TRADUCTION] Le ministère des Pêches et Océans du Canada (le MPO), Environnement Canada (EC), Transports Canada (TC) et Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC), autorités responsables au sens de la LCEE, ont terminé leur examen du projet d'amélioration de l'autoroute Sea to Sky. Le MPO, EC, TC et IANC ont mené une évaluation environnementale harmonisée du projet en travaillant en collaboration avec l'Environmental Assessment Office de la Colombie-Britannique. Tous les facteurs pertinents énoncés à l'article 16 de la LCEE ont été pris en compte, y compris les effets du projet sur l'environnement et leur importance. En se fondant sur les renseignements figurant dans le rapport d'évaluation du projet daté de mai 2004, sur les conditions énoncées dans le tableau des engagements et sur l'exposé des considérations (voir ci-dessus), le MPO, EC, TC et INAC ont conclu que le projet n'est pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants. Conformément à l'alinéa 20(1)a) de la LCEE, cette décision permet à la Direction de l'habitat et de la mise en valeur du MPO ainsi qu'à EC, TC et INAC de procéder, s'il y a lieu, à la délivrance d'une autorisation en vertu du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches, d'un permis en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement, d'un permis en vertu du paragraphe 5(1) de la Loi sur la protection des eaux navigables et d'un permis en vertu de l'article 28 ou 35 de la Loi sur les Indiens. [non souligné à l'original]

[20]            Cette décision se trouve dans un document intitulé « Screening Recommendation and Decision Summary » (recommandation et sommaire de la décision découlant de l'examen préalable) en date du 10 juin 2004.

[21]            Dans ce document, il est fait état des répercussions possibles, notamment des problèmes posés par le bruit urbain, des problèmes de nature géochimique comme les dommages découlant de la roche acide et le rejet de matières pouvant générer de l'acide, des problèmes d'ordre géotechnique, comme les glissements de terrain et les débris de roche provoqués par les excavations, des facteurs relatifs à la qualité de l'eau et de l'air, y compris la concentration d'émissions aux chevêtres du tunnel, si l'option du tunnel devait être retenue, des préoccupations liées aux pêches et aux sports aquatiques, y compris les modifications du lit du cours d'eau aux embranchements, des facteurs liés au flux hydrologique et au débit d'eau ainsi qu'à la perte de végétation riveraine et d'animaux sauvages, plus précisément la perte ou la perturbation d'espèces en péril et d'habitats connexes et, enfin, la fragmentation d'habitat de la végétation, soit la perte de végétaux courants (y compris des arbres), d'arbousiers et de communautés de plantes inscrites sur les listes rouge et bleue.

[22]            Il convient de reproduire le texte de l'exposé des considérations fédéral qui se trouve dans le document du 10 juin 2004 et qui renferme la recommandation consécutive à l'examen préalable, dans la mesure où il concerne West Vancouver :

[TRADUCTION] Au cours d'une rencontre tenue le 7 juin 2004, la municipalité de district de West Vancouver, le MPO, EC et l'Agence canadienne d'évaluation environnementale ont discuté du processus d'évaluation environnementale prévu à la LCEE et de la proposition relative à une route terrestre qui passerait par les terres du district. La municipalité a fait part de ses préoccupations liées aux incidences sur les communautés de plantes inscrites sur la liste rouge, au risque de chablis et aux effets du bruit sur les résidents. Elle a été avisée que ces questions avaient été étudiées au cours de l'examen du projet et que, compte tenu des mesures d'atténuation proposées, aucun effet environnemental important n'avait été relevé. Elle a également été avisée que le processus prévu à la LCEE ne permet pas aux organismes fédéraux d'exiger l'option ayant le moins d'incidences environnementales; la décision porte sur la question de savoir si la réalisation du projet proposé est susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants. Il a été décidé que la construction de l'une ou l'autre des routes proposées qui passeraient par la municipalité de district de West Vancouver n'était pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants.

Les autorités responsables ont examiné les questions environnementales qu'avaient soulevées les résidents de West Vancouver au sujet des options proposées (route terrestre et tunnel) et les ont commentées au cours de l'étude conjointe du projet. [non souligné à l'original]

[23]            Il convient également de citer les remarques formulées dans ce même document avant les commentaires concernant les préoccupations de West Vancouver :

[TRADUCTION] D'après l'évaluation environnementale conjointe, les autorités responsables ont examiné tous les effets environnementaux possibles du projet Sea to Sky ainsi que les mesures d'atténuation proposées par le promoteur. Les documents comprenaient la demande, les rapports de clarification, les commentaires du gouvernement, des Premières nations et du public au sujet des effets possibles du projet Sea to Sky, les réponses du promoteur et une transcription des discussions des groupes de travail biophysique/technique et socio-économique. [non souligné à l'original]

[24]            De plus, il est mentionné dans l'exposé des considérations fédéral que des spécialistes de Santé Canada et de Ressources naturelles Canada (RNCAN) ont été consultés sur des questions relevant de leurs compétences respectives et que des échanges satisfaisants ont eu lieu avec le MdT de la Colombie-Britannique, soit le promoteur du projet Sea to Sky.

[25]            Les autorités fédérales précisent qu'elles se sont également fondées sur la compétence spécialisée du ministère de l'Eau, des Terres et de la Protection de l'air de la Colombie-Britannique (METPA) au sujet de certains effets sur les espèces en péril et des effets du projet Sea to Sky sur les communautés de plantes inscrites sur les listes de la province.

[26]            Bien que l'exposé des considérations fédéral soit bref, il faut savoir que le projet Sea to Sky a fait l'objet d'une évaluation conjointe et que le rapport d'évaluation de la Colombie-Britannique en date du 20 mai 2004, qui est un très long document, fait partie du rapport d'examen préalable fédéral.

LA CHRONOLOGIE DES FAITS

[27]            Les principaux faits sous-jacents à la demande de West Vancouver dont la Cour est saisie ne sont pas vraiment contestés. Cependant, les déductions tirées de ces faits sont différentes.

[28]            L'avocat de la Colombie-Britannique a souligné que le projet Sea to Sky et son évaluation environnementale comportaient six phases que les parties ont généralement acceptées.

[29]            Phase 1 - la phase de planification préliminaire allant de janvier 2002 à juin 2002, lorsque le MdT a avisé l'EAO et l'Agence du projet Sea to Sky. En mai 2002, le MdT a demandé à l'EAO de fixer une première rencontre des autorités environnementales fédérales et provinciales, laquelle rencontre a eu lieu le 11 juin 2002. Des travaux de conception préliminaires ont été entrepris en juin et août 2002.

[30]            Phase 2 - la phase de demande d'évaluation environnementale préliminaire allant du 11 juin 2002 au 13 août 2003, soit la date à laquelle le MdT a déposé sa demande auprès de l'EAO en vue d'obtenir un certificat d'évaluation environnementale. Les événements importants de cette phase sont les suivants :

(i)         Le 17 septembre 2002, l'EAO a avisé West Vancouver du projet Sea to Sky et l'a invitée à participer à deux comités techniques, soit le Biophysical Technical Working Group (groupe de travail biophysique/technique) (BTWG) et le Socio-Economic Working Group (groupe de travail socio-économique) (SEWG); West Vancouver a accepté. Des représentants des AR et du MdT de la Colombie-Britannique faisaient également partie de ces comités. De plus, West Vancouver avait un représentant au comité de la coordination appelé le Project Working Group (groupe de travail du projet), dont les AR étaient également membres.

(ii)        Le 21 octobre 2002, les options 1 et 2 ont été expliquées dans le cadre d'une présentation du MdT à une assemblée publique du conseil de West Vancouver.

(iii)       Un rapport d'analyse de la valeur en ce qui concerne la définition du concept du projet a été achevé le 9 janvier 2003. Ce rapport portait sur les tracés précédemment mentionnés des options 1 et 2, c'est-à-dire la nouvelle autoroute à deux voies servant à la circulation en direction nord (la route de jumelage unidirectionnelle) (option 1) et l'option du tunnel (option 2). Selon la conclusion de l'étude, [TRADUCTION] « l'équipe a jugé que l'option du tunnel offrait un meilleur rapport qualité-prix que celle des voies de surface » et que [TRADUCTION] « dans l'ensemble, l'équipe convient que la route jumelée à chaussées séparées de McElhanny comportant un court tunnel offre un rapport qualité-prix légèrement supérieur et cadre mieux dans le contexte de l'autoroute à quatre voies existante pour la circulation en direction sud de cette section et de l'autoroute à quatre voies proposée pour la circulation en direction nord » .

(iv)        Le 12 mai 2003, Peter Milburn, directeur de projet au MdT, a expliqué au conseil de West Vancouver les deux tracés proposés.

(v)         Tel qu'il est mentionné plus haut, c'est le 13 août 2003 que le MdT a déposé sa demande en cinq volumes auprès de l'EAO. Les deux options précédemment décrites étaient les seules pour lesquelles une approbation était demandée.

[31]            La phase 3, qui couvre la période allant du 13 août 2003 au 16 janvier 2004, est décrite comme la phase de consultation publique et d'examen des résultats des consultations. Cette phase a débuté lorsque l'EAO a accordé un délai de deux mois pour permettre au public d'examiner et de commenter la demande du MdT. Les principaux éléments de cette phase étaient les suivants :

(i)          Le MdT a organisé des portes ouvertes dans toutes les collectivités situées le long du corridor de l'autoroute, y compris des assemblées publiques tenues en soirée. Les membres du BTWG et du SEWG, au sein desquels la demanderesse était représentée, ont fourni des commentaires. Le personnel du projet Sea to Sky de la Colombie-Britannique a rencontré des représentants du service d'ingénierie et de transport de West Vancouver afin de passer en revue les travaux techniques et de discuter des deux options (tunnel et voies de surface) et de sous-ensembles de celles-ci.

(ii)         Le 21 novembre 2003, Peter Milburn a écrit au directeur municipal de West Vancouver, David Stuart, pour lui faire savoir que le MdT ne privilégiait aucune option à l'heure actuelle entre le tunnel et les voies de surface et que l'équipe de projet du MdT proposerait [TRADUCTION] « plusieurs options au cours de la prochaine année afin que nous puissions obtenir vos commentaires, peaufiner l'option qui convient le mieux pour répondre aux besoins locaux et en arriver ensuite à une décision finale » .

(iii)        C'est le 16 décembre 2003, au cours d'une rencontre entre les ingénieurs de la circulation de West Vancouver et les ingénieurs de l'équipe de projet du MdT, que l'option consistant en une route terrestre en rampe, à quatre voies, a été mentionnée pour la première fois.

[32]            La phase 4, qui couvre la période allant du 16 janvier 2004 au 8 août 2004, est décrite comme la phase de réexamen des options par suite d'un délai accordé en vue d'une consultation publique supplémentaire. Les éléments de cette phase étaient les suivants :

(i)         Au paragraphe 61 de son affidavit, Peter Milburn explique qu'à la fin de la rencontre tenue le 21 janvier 2004 avec les ingénieurs de la circulation de West Vancouver, quatre options ont été choisies conjointement en vue d'une élaboration plus poussée aux fins du programme de consultation publique de février 2004 (les « quatre options finales » ) :

[TRADUCTION] Deux des options (les options A et C) étaient des modifications aux options des routes de jumelage. Deux nouvelles options (options B et D), qui suivaient de façon générale le tracé des options relatives aux routes jumelées, ont également été conçues. Les quatre options finales étaient les suivantes :

Option A :               Rampe à deux voies en direction nord - deux voies destinées à la circulation en direction nord utilisent une nouvelle route construite sous forme de rampe depuis l'autoroute 99 existante. Deux voies destinées à la circulation en direction sud utilisent l'autoroute 99 existante (115 000 000 $).

Option B :               Rampe à quatre voies - rampe formée de quatre nouvelles voies depuis le corridor de l'autoroute 99 existante (130 000 000 $).

Option C :               Tunnel destiné à la circulation en direction nord - tunnel à deux voies pour la circulation en direction nord. Les véhicules circulant en direction sud empruntent l'autoroute 99 existante (140 000 000 $).

Option D :              Route bidirectionnelle à deux voies comportant un tunnel de 1 km, soit une voie pour la circulation en direction nord et une voie pour la circulation en direction sud. L'autoroute 99 existante dessert la circulation locale et une partie du trafic direct vers Squamish, Whistler et d'autres points du corridor (170 000 000 $).

(ii)         Une consultation communautaire visant à examiner les quatre options finales a été tenue pendant un mois à West Vancouver. Le 1^er mars 2004, le conseil de West Vancouver a été informé des résultats des consultations publiques. Dans son affidavit, Peter Milburn souligne que [TRADUCTION] « dans l'ensemble, l'option B semblait plus populaire que toute autre option; elle était supérieure au plan de la sécurité et permettrait une circulation fluide, notamment en ce qui concerne l'accès en direction nord et en direction sud » .

(iii)        D'autres rencontres ont été tenues avec le maire de West Vancouver et le ministre des Transports de la Colombie-Britannique.

(iv)        Le 11 mars 2004, des représentants se sont rendus sur les lieux du tracé de l'option B avec M. Jenkins et d'autres personnes et, le 17 mars 2004, M. Jenkins a écrit deux lettres dans lesquelles il a fait part de ses préoccupations. Dans la lettre qu'il a fait parvenir à Peter Milburn (ainsi qu'à d'autres représentants fédéraux), il a exprimé son inquiétude au sujet de la zone humide de Larsen Creek et a évoqué la question de la gestion des lisières forestières en ces termes :

[TRADUCTION] Gestion des lisières forestières - Je souligne que des « lignes repères rapprochées » seront utilisées pour réduire la largeur du corridor déboisé. Compte tenu de ma grande expérience dans ce secteur, notamment du côté de la rive nord, et des connaissances que j'ai du climat, de la topographie et de la géomorphologie qui y sont propres, je crains que les zones plus humides, comme celle de Larsen Creek, ne subissent un sort semblable à celui qu'a entraîné le projet de l'autoroute Coquihalla. Ce projet a nécessité un déboisement excessif en raison des risques de chablis et de responsabilité auxquels le WCB pourrait être exposé dans cette zone humide. Dans le cas du projet Sea to Sky, il faudrait donc enlever une bonne partie des arbres qui se trouvent dans la zone humide, ce qui entraînerait des répercussions beaucoup plus importantes que celles qui sont indiquées dans les rapports précédents. Comme le WCB exige que tous les arbres dans un rayon égal à la longueur d'un arbre soient évalués, il pourrait être nécessaire de déboiser une bande supplémentaire de 35 mètres (hauteur moyenne d'un arbre) des deux côtés de la route. En conséquence, cela pourrait augmenter de 70 mètres le corridor déboisé le long de certaines parties du projet, comme la zone humide de Larsen Creek. Encore là, il serait possible d'éviter ces répercussions ou, du moins, de les minimiser, en choisissant l'option du tunnel. [non souligné à l'original]

(v)         Le 1^er avril 2004, une visite d'observation a eu lieu au sentier Baden Powell.

(vi)        Également le 1^er avril 2004, Peter Milburn a répondu comme suit à la lettre de M. Jenkins en date du 17 mars 2004 :

[TRADUCTION]

GESTION DES LISIÈRES FORESTIÈRES

Vos commentaires concernant le déboisement possible dans la zone humide de Larsen Creek sont des suppositions en ce qui concerne la partie devant être déboisée, la sécurité des travailleurs et les règlements en matière de santé et de sécurité du WCB. Le ministre des Transports s'est engagé à assurer la sécurité des travailleurs et à minimiser les répercussions environnementales.

Les facteurs environnementaux sont souvent pris en compte dans les travaux de déboisement et d'essouchage. Selon les pratiques actuellement suivies en matière de construction d'autoroutes, les services d'un arboriste seraient retenus avant le déboisement de façon qu'il soit possible d'évaluer les arbres dangereux qu'il faudrait enlever. Cette pratique vise à respecter autant les exigences du WCB, dans la mesure où un arbre dangereux pourrait nuire à la sécurité des travailleurs, que les exigences liées à la sécurité du public voyageur. Cependant, cette évaluation est faite sur une base individuelle et aucun déboisement n'a lieu dans une zone écosensible sans que la valeur de cette zone soit d'abord examinée. Ainsi, le projet d'autoroute de l'Île de Vancouver couvre une zone comportant des habitats vulnérables (secteurs humides de Bevan et Morrison, arbres fauniques, secteurs riverains, etc.) qui a été appelée « zone de végétation à préserver » , où des arbres sont laissés à proximité de la route. Dans certaines parties de ce projet, les arbres ont été « coupés le plus près possible » du sol pour éviter d'avoir à enlever les souches et ainsi minimiser la perturbation du sol et les étendues de terre nue, accroître les habitats terrestres constitués de débris ligneux dont dépendent certains petits animaux et favoriser la stabilité du terrain par le maintien en place de la masse racinaire de la végétation. [non souligné à l'original]

[33]            La phase 5 est décrite par l'avocat de la Colombie-Britannique comme la phase du peaufinement des options - rapport de clarification - et couvre la période allant du 8 avril 2004 au 10 mai 2004. Les principaux événements de cette phase sont les suivants :

(i)          Le 8 avril 2004, le MdT a soumis à l'EAO un rapport de clarification à l'égard de la partie du projet Sea to Sky qui touche West Vancouver; dans ce rapport, les questions ont été résumées et les options B et D ont été présentées en vue de leur approbation par les autorités provinciales en remplacement des options précédemment choisies. À cette même date, l'Agence a écrit à la demanderesse pour lui faire savoir que le MdT lui avait fourni d'autres renseignements et mentionné à M. Jenkins que le rapport de clarification faisait état de possibilités d'éloigner la route du secteur marécageux, lesquelles possibilités seraient examinées au cours de la conception préliminaire et détaillée du projet, si cette option devait être retenue.

(ii)         Le 20 avril 2004, le BTWG a tenu une réunion afin de présenter une réponse préliminaire au rapport de clarification. M. Jenkins, qui représentait West Vancouver, a souligné que, dans le rapport de clarification, les répercussions du risque de chablis étaient sous-estimées. Les commentaires suivants figurent dans le compte rendu de la réunion du comité :

[TRADUCTION] Stephen Jenkins souligne que les répercussions ont été sous-estimées en ce qui concerne le chablis. La pruche de l'ouest s'enracine peu profondément dans le sol et est particulièrement sensible au vent. Les vents de Squamish rendent difficile la rétention d'arbres, en particulier pour les tracés nord-sud. Il s'ensuit qu'il sera nécessaire de déboiser davantage dans les zones où poussent des pruches de seconde venue.

Mesure : Le MdT retiendra les services d'un arboriste chargé de participer à l'élaboration d'un concept final. [non souligné à l'original]

(iii)        Le 30 avril 2004, West Vancouver a fait part de ses commentaires au MdT au sujet du rapport de clarification. M. Jenkins s'est exprimé comme suit :

[TRADUCTION]

Gestion des lisières forestières

Même s'il appert du compte rendu de la réunion du 20 avril 2004 que cette question figure parmi celles qui seront examinées plus à fond au cours de l'étape de la conception, West Vancouver soutient que c'est trop tard. Ce problème risque manifestement d'entraîner « des effets environnementaux négatifs importants » , qu'il s'agisse de répercussions directes ou de répercussions cumulatives, car plus le nombre d'arbres qui disparaissent de la zone humide est élevé, plus les répercussions globales seront importantes en ce qui concerne l'hydrologie, la faune et la productivité du secteur.

Si l'option B est retenue, la route aura un tracé nord-sud qui passera par la zone humide et par un peuplement de seconde venue composé principalement de pruche, de Douglas taxifolié et de cèdre rouge de l'ouest. De plus, les fameux vents de Squamish auront une influence majeure dans le secteur. Des signes de déracinement naturel par le vent sont évidents là-bas à l'heure actuelle et le déboisement ne fera qu'accélérer le processus. [non souligné à l'original]

M. Jenkins a ensuite souligné que les arbres de la zone humide sont peu profondément enracinés dans le sol, en raison soit de leur structure racinaire particulière, soit de la nappe d'eau près de la surface du sol.

(iv)        Le 3 mai 2004, le ministère de l'Eau, des Terres et de la Protection de l'air de la Colombie-Britannique a donné au MdT de la province l'avis suivant : [TRADUCTION] « il y a lieu de procéder à une évaluation du risque de chablis afin de pouvoir prévoir et gérer les dommages pouvant ainsi être causés » .

(v)         Le 4 mai 2004, le MPO a commenté le rapport de clarification et précisé qu'il aimerait que le MdT confirme [TRADUCTION] « s'il sera nécessaire d'exécuter d'autres travaux de déboisement dans les zones riveraines afin d'éviter les problèmes de chablis » . D'autres AR ont également formulé des commentaires.

(vi)        Le 5 mai 2004, le MdT a remis sa réponse aux commentaires qu'il avait reçus au sujet du rapport de clarification. Voici comment il s'est exprimé :

[TRADUCTION]    

(1) Quelles sont les mesures disponibles pour éviter les répercussions dans le cas de la zone humide? Un dédommagement est-il envisagé? (MPO, Environnement Canada, METPA)

Réponse du MdT : Il sera possible d'éviter les effets négatifs pouvant être causés dans la zone humide de l'habitat marécageux et de la végétation en bordure au moyen d'ajustements horizontaux du tracé, ou encore de les atténuer en introduisant des éléments de conception comme des murs de soutènement. Aucun dédommagement n'est envisagé, parce que le MdT a l'intention de respecter la hiérarchie des préférences du MPO et de commencer par déplacer, repenser ou atténuer les effets possibles dès la conception préliminaire.

(2) Sera-t-il nécessaire d'exécuter d'autres travaux de déboisement dans les zones riveraines, y compris la zone humide, afin d'éviter les problèmes de chablis? Les arbres du marécage seront-ils plus vulnérables au risque de chablis? (MPO, West Vancouver, METPA)

Réponse du MdT : Il y a lieu de consulter la réponse ci-jointe qu'a préparée le D^r Julian A. Dunster, biologiste professionnel autorisé, ing. f., membre de l'ICU, arboriculteur agréé de l'ISA, arboriste agréé de l'ASCA n ° 378, qui porte sur les questions liées à la gestion des lisières forestières dans le bassin hydrologique en amont de Larsen Creek.

Il y a lieu également de consulter le mémoire ci-joint en date du 19 avril 2004 qu'a préparé Bob Wallrock, ingénieur de Hay and Company Consultant Inc., qui comporte une description des caractéristiques hydrologiques de Larsen Creek, ainsi que le plan de drainage du même endroit, daté du 16 avril 2004. [non souligné à l'original]

(vii)       Voici le texte de la partie du rapport du D^r Dunster qui concerne le chablis :

[TRADUCTION] La zone problématique semble être principalement un petit « segment » qui s'étend vers l'ouest à l'extrémité nord. Les principaux facteurs à prendre en compte au cours de l'examen des questions liées aux lisières forestières seraient le régime hydrique des sols, la configuration des vents et l'orientation vers le soleil.

                                                                      . . .    

Le risque de chablis dans ce secteur est considéré comme un problème. Chaque fois qu'une percée est faite dans la forêt, une nouvelle lisière est créée. Normalement, les arbres adjacents poussent en harmonie, c'est-à-dire que leurs cimes se chevauchent et que chaque arbre atteint une certaine stabilité du fait que les arbres voisins offrent un abri et de la résistance au mouvement excessif en cas de vents forts. Le retrait d'arbres adjacents peut créer un nouvel ensemble des forces dynamiques. Les arbres résiduels peuvent plier beaucoup plus facilement lorsque leur mouvement n'est plus retenu par les arbres voisins, ce qui entraîne, dans certains cas, leur déracinement.

D'après ce que j'ai pu constater dans le Lower Mainland, le déracinement d'arbres par le vent peut être observé dans toutes les directions de compas et toucher une gamme variée de types d'emplacements et de sols, de pentes et d'orientations. Il n'est pas toujours facile à prévoir. J'ai constaté lors de ma visite d'observation qu'il y avait eu un déracinement de Douglas taxifoliés d'ouest en est, juste au sud de la zone humide et, plus près de Larsen Creek, un déracinement de pruches du sud au nord. Je n'ai pas encore eu le temps d'approfondir mon enquête pour savoir si d'autres déracinements par le vent s'étaient produits dans ce secteur, mais je m'attends à voir plusieurs incidents correspondant à différentes directions du vent. Habituellement, lorsque la forêt atteint un certain niveau de croissance, une partie du peuplement est éliminée par la maladie, le chablis, une faiblesse inhérente ou le hasard. Dans certains cas, l'espace créé par un arbre mort est suffisant pour permettre aux vents qui soufflent d'avoir davantage accès aux arbres résiduels, ce qui peut occasionner un déracinement progressif par le vent. Dans d'autres cas, il n'y aura plus de perturbation et une croissance latérale des arbres voisins sera observée.

La couverture forestière le long de la ligne de crête située à l'ouest de la zone humide semble être très variable au plan de la classe d'âge et de la densité de peuplement et le relief varie d'un terrain relativement plat à un terrain bosselé avec des falaises rocheuses. La couverture forestière à l'est est continue et le demeurerait après la construction de la route. La construction d'une route dans ce secteur peut modifier l'influence du vent à l'échelle locale, ce qui risque d'entraîner la perte de quelques arbres. Cependant, à ce stade-ci, je n'ai pu déterminer l'importance du chablis qu'entraînerait la construction de la route.

Il faudrait avoir plus de temps pour procéder à des évaluations détaillées de l'emplacement afin de mieux connaître les types de peuplement, la topographie, les espèces, l'âge et la hauteur des arbres. Il serait également nécessaire d'examiner les régimes de temps passés, notamment les vitesses et la direction du vent ainsi que la pluviosité. Même si nous avions ces données en main, il n'est pas facile de prévoir les risques liés au chablis au-delà de l'identification des arbres les plus vulnérables qui sont déjà manifestement instables. Normalement, aucun arbre n'est stable au vent et il n'y a aucune garantie de stabilité permanente. Lorsque des renseignements plus détaillés seront disponibles au sujet de cet emplacement, il sera possible, peut-être, de recommander des options plus précises qui permettraient d'atténuer le risque de chablis, par exemple, l'éclaircissement des houppiers et le découpage irrégulier des lisières forestières. Ce sont là des questions qui sont propres à l'emplacement et qui ne peuvent être tranchées à l'étape de la conception préliminaire. [non souligné à l'original]

(viii)      Après avoir examiné l'emplacement le 26 avril 2004, Bob Wallrock, de Hay & Co. (Hayco) Consultants, a remis un rapport sur les questions qui sont liées aux caractéristiques hydrologiques de Larsen Creek et de sa zone humide et dont il est fait mention dans le rapport de clarification.

Dans le rapport Hayco, il est mentionné que le tracé de l'option B passerait par le bassin hydrologique de Larsen Creek, ce qui mènerait à un [TRADUCTION] « léger accroissement du secteur imperméable situé dans le bassin versant » , mais que [TRADUCTION] « le principal secteur visé par les préoccupations, soit le secteur marécageux » , devrait être considéré comme un sous-bassin versant où la perte de [TRADUCTION] « ruissellement provenant de la surface imperméable de la chaussée représenterait donc une partie minime du drainage total des zones de faible altitude » .

Le rapport Hayco fait également état de plusieurs mesures d'atténuation [TRADUCTION] « qui permettraient de réduire les effets sur l'hydrologie du bassin » . M. Wallrock a parlé de remblais perméables, de « bio-filtration swales » (baissières de filtration), de bassins de retenue et d'asphalte poreux.

(ix)        Le 7 mai 2004, le groupe de travail du projet a tenu une rencontre à laquelle assistaient des consultants du MdT, des représentants de différentes autorités fédérales et provinciales et quelques actionnaires. Aucun représentant de West Vancouver ne pouvait cependant être présent. Les remarques suivantes ont été consignées en ce qui concerne le risque de chablis et les prochaines étapes :

[TRADUCTION]

3.2 Corridors - Chablis

Le MdT a demandé à un arboriste d'examiner les préoccupations exprimées par le district de West Vancouver au sujet de l'évaluation de l'ampleur du chablis relativement à chacune des options. L'arboriste a conclu qu'il serait nécessaire de mener des études plus détaillées afin de présenter des solutions précises visant à atténuer le risque de chablis.

Angela Buckingham reconnaît qu'il peut y avoir là un problème, mais précise que des mesures d'atténuation sont possibles, comme le découpage irrégulier et l'élagage.

Mesure de suivi : Ajouter au tableau des engagements - Le MdT entreprendra les études détaillées au sujet du risque de chablis et l'élaboration des mesures d'atténuation recommandées par l'arboriste.

4. PROCHAINES ÉTAPES

Paul Finkel souligne que le groupe de travail a résolu les questions qui se posent le long du reste du tracé de l'autoroute jusqu'à Whistler et que l'attention a récemment porté sur des questions précises liées au segment de West Vancouver. Il demande au groupe de travail si l'option B ou D est susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants. De l'avis des examinateurs, pourvu que des mesures d'atténuation soient adoptées, aucune option n'est susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants. [non souligné dans l'original]

Il s'agit de la dernière réunion du groupe de travail et Finkel remercie les organismes et les Premières nations d'avoir participé à l'examen du projet Sea to Sky. Toute mesure de suivi sera désormais prise sur une base individuelle.

(x)         Le 10 mai 2004, le groupe de travail du projet a tenu une téléconférence. Voici un extrait du compte rendu :

[TRADUCTION] Paul Finkel souligne que la réunion a pour but d'examiner les commentaires du district de West Vancouver ainsi que de la Première nation de Squamish et de la Première nation Lil'wat au sujet du rapport de clarification concernant le projet d'amélioration de l'autoroute Sea to Sky : secteur allant de Horseshoe Bay à Sunset Beach (segment de West Vancouver), avril 2004 (rapport de clarification de West Vancouver), de même que les réponses du MdT. Il informe le conseiller technique du district de West Vancouver et de la Première nation de Squamish au sujet des propos échangés lors de la réunion que le groupe de travail a tenue le 7 mai 2004. Les représentants des organismes provinciaux et fédéraux ont conclu que ni l'option B non plus que l'option D décrites dans le rapport de clarification de West Vancouver n'entraîneraient d'effets environnementaux négatifs importants. Il précise que Dave Carter, du MPO, a informé les participants à la réunion que le groupe de travail a tenue le 7 mai que le MPO a fait une visite d'observation du secteur de la zone humide touché par l'option B et estime que la zone humide se trouvant dans le secteur de l'option B a moins d'influence sur les caractéristiques hydrologiques de Larsen Creek que ce qui avait été envisagé précédemment. L'option B pourrait entraîner des effets accrus, mais le MPO ne croit pas que ces effets seraient importants.

Le représentant du district de West Vancouver (DWV) formule les commentaires suivants :

·               Les préoccupations que le DWV a exprimées dans sa lettre adressée à l'EAO le 30 avril 2004 sont toujours là.

·               Le DWV diffère sa décision, ne formule aucun autre commentaire sur la réponse pour l'instant et examinera les autres options dont il dispose pour régler ces préoccupations.

Paul Finkel demande au MdT quelle est la consultation supplémentaire que celui-ci envisage tenir avec le district de West Vancouver. Peter Milburn répond que le MdT consulterait le district au fur et à mesure qu'il peaufinerait le tracé et qu'il demanderait également de la rétroaction sur différents aspects techniques et sur les valeurs des propriétés. Paul Finkel précise qu'il aimerait connaître clairement les mesures proposées par le MdT, puisqu'il est également question de mesures de suivi dans le rapport de clarification de West Vancouver.

David Stuart fait valoir que, de l'avis du DWV, si les deux options sont approuvées, le MdT choisira la route terrestre et informera le DWV de sa décision. Selon lui, le DWV croit que le MdT a décelé des effets environnementaux importants et que ces effets peuvent être évités. Le principal argument que le MdT invoque pour s'opposer aux mesures visant à éviter ces effets est un argument fondé sur les coûts et sur le budget fixé à l'égard du projet. Le DWV est préoccupé par le fait que le MdT invoque les coûts dans ce contexte et mentionne ensuite les partenariats P3 et les économies qui en résulteront. Le coût lié aux mesures visant à éviter les effets n'est pas une décision qui relève de l'EAO, mais devrait être traduit dans le texte du document adressé aux ministres. Selon David Stuart, les options entraînent non seulement des effets environnementaux, mais également des effets socio-économiques et, dans ce contexte, la question du coût devrait être examinée.

Le DWV demande s'il est encore possible d'écrire aux organismes fédéraux, étant donné que ceux-ci ont conclu que le projet Sea to Sky n'était pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux importants. Paul Finkel répond que le DWV peut écrire aux ministères fédéraux en tout temps pour commenter l'évaluation environnementale en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale.

Étant donné qu'il n'y a pas d'autres questions à débattre, Paul Finkel expose les prochaines étapes de l'examen environnemental :

·                La troisième et dernière version du rapport d'évaluation serait présentée cette semaine.

·                Les examinateurs disposeront d'un délai maximal de cinq jours ouvrables pour prendre connaissance du rapport et le commenter.

·               L'EAO rédigera ensuite le rapport sous forme finale et soumettra le projet Sea to Sky aux ministres provinciaux en vue d'une décision. [non souligné à l'original]

[34]            La phase 6 est appelée [TRADUCTION] « Présentation d'une demande d'accréditation aux ministres provinciaux et aux autorités responsables fédérales » et couvre la période allant du 10 mai 2004 au 10 juin 2004.

(i)          Le 10 mai 2004, un addenda au rapport d'évaluation des effets cumulatifs a été déposé. Les commentaires suivants y sont formulés au sujet de la perte de végétation courante :

[TRADUCTION]

Perte de végétation courante

La demande a fait état d'une perte possible de 113 ha d'habitat naturel par suite du déboisement dans le cadre du projet Sea to Sky, y compris 106 ha de végétation naturelle courante. Le MdT s'était engagé à protéger environ 4 ha de communautés de plantes inscrites sur la liste rouge, 2 ha de communautés de plantes inscrites sur la liste bleue et 1,3 ha d'habitat sec à arbousiers comme dédommagement. Ces superficies ont été retranchées au total de 113 ha d'habitat naturel touché, ce qui explique le résultat de 106 ha. Cette démarche a été expliquée dans le plan de travail de l'ACEE et acceptée par les autorités responsables.

L'ACEE a tenu compte de la perte ou détérioration de 32 568 ha (ou 3 p. 100) de végétation courante sur les 1 068 800 ha du Squamish Forest District (SFD) par suite de la récolte de bois et d'autres projets, y compris le projet STS. L'ACEE a souligné que l'option du tunnel représentait 106 des 32 568 ha (proportion de 3,05 p. 100 du SFD, arrondie à 3 p. 100).

Si l'option B, la route terrestre à quatre voies, est retenue, le projet Sea to Sky touchera 111,3 ha de végétation courante. Si l'option D, le tunnel à deux voies bidirectionnelles, est retenue, le projet touchera 107,9 ha de végétation courante. Comme l'indique le tableau suivant, la récolte de bois et d'autres projets, y compris le projet STS, entraîneront une perte cumulative de 3,05 p. 100 de végétation courante de la superficie totale de 1 068 800 ha du SFD, et ce, indépendamment de l'option (B ou D) retenue entre Horseshoe Bay et Sunset Beach. La conclusion de l'ACEE demeure inchangée : [TRADUCTION] « il est peu probable qu'il y aura des effets cumulatifs défavorables importants sur la végétation courante » .

(ii)         Vers le 20 mai 2004, l'EAO a fait parvenir le rapport d'évaluation provincial aux ministres provinciaux. Voici les commentaires formulés au sujet de la question du chablis :

[TRADUCTION] Le district de West Vancouver craint que, si l'option B est retenue, la route aura un tracé nord-sud qui passera par la zone humide et par un peuplement de seconde venue composé principalement de pruche, de Douglas taxifolié et de cèdre rouge de l'ouest. De plus, les fameux vents de Squamish auront une influence majeure dans le secteur. Des signes de déracinement naturel par le vent sont évidents là-bas à l'heure actuelle et le déboisement ne fera qu'accélérer le processus.

Dans un document joint au rapport de clarification de West Vancouver, un arboriste agréé dont les services ont été retenus par le MdT (le D^r Julian Dunster) souligne qu'il n'est pas facile de prédire le risque de chablis au-delà de l'identification des arbres qui sont déjà manifestement instables et reconnaît que le risque de chablis est un problème dans ce secteur. Dans sa réponse, l'arboriste souligne qu'il est nécessaire d'obtenir des renseignements plus détaillés sur cet emplacement avant d'examiner des options plus précises concernant l'atténuation des effets du chablis.

Au cours de la réunion qu'il a tenue le 7 mai 2004, le BTWG a réexaminé la question des répercussions sur les lisières forestières ainsi que les renseignements que le MdT a fournis en réponse aux commentaires du groupe de travail sur le rapport de clarification de West Vancouver. Si l'option B est retenue, le MdT devra entreprendre des évaluations plus détaillées afin de définir avec plus de précision des caractéristiques comme les types de peuplement, la topographie, les espèces, l'âge et la hauteur des arbres et d'examiner des solutions plus précises en ce qui concerne les mesures d'atténuation possibles. [non souligné à l'original]

(ii)         Le 14 juin 2004, le gouvernement provincial a fait parvenir un certificat d'évaluation environnementale au MdT à l'égard du projet Sea to Sky. Ce certificat était assujetti aux conditions suivantes :

1.             [TRADUCTION] Le MdT doit veiller à ce que le projet Sea to Sky soit conçu, implanté, exécuté et exploité conformément aux conditions du présent certificat ainsi qu'aux documents et à la correspondance mentionnés à l'annexe A; de plus, le MdT doit se conformer à toutes les conditions du présent certificat à la satisfaction raisonnable du ministre.

                                                                      . . .

5.             Le MdT doit soumettre à la satisfaction du directeur général des rapports trimestriels sur le respect des conditions du présent certificat ainsi que des documents et de la correspondance mentionnés à l'annexe A à compter de la date de délivrance du présent certificat jusqu'à l'achèvement du projet Sea to Sky pour l'ensemble des lots de travaux. Le directeur exécutif pourra modifier la présente exigence ou en prolonger la durée en remettant un avis écrit en ce sens au MdT.

Suspension, annulation et modification du certificat

11.          Le présent certificat peut être annulé, suspendu en tout ou en partie, modifié ou assorti de nouvelles conditions pour l'une ou l'autre des raisons suivantes :

a)            le ministre a des motifs raisonnables de croire que le MdT n'a pas respecté

i.              une ordonnance judiciaire rendue en application du paragraphe 35(2) ou de l'article 45 ou 47 de la Loi;

ii.             une ordonnance du ministre rendue en application de l'article 34 ou 36 de la Loi;

iii.            une exigence ou condition du présent certificat.

(iv)        Les documents de l'annexe A comportent un énoncé des engagements et responsabilités du propriétaire (soit le MdT) en date du 18 mai 2004 en ce qui concerne les activités préalables à la construction; voir le texte de l'engagement formulé au point 4.28 :

[TRADUCTION]

4.28         Si l'option de la route terrestre est retenue à Horseshoe Bay, procéder à une évaluation du risque de chablis dans le marécage en amont de Larsen et, au besoin, concevoir et mettre en oeuvre des mesures d'atténuation comme l'éclaircissement des houppiers et le découpage irrégulier des lisières forestières. [non souligné à l'original]

LÉGISLATION

[35]            Les dispositions qui suivent de la LCEE sont pertinentes quant à la présente demande de contrôle judiciaire :

[36]            Le texte législatif cité est un texte refondu qui traduit les modifications apportées en 2003 à la Loi. Au cours de l'audience, la question de savoir si les modifications de 2003 étaient en vigueur aux fins de l'évaluation du projet s'est posée. Il n'est pas nécessaire que je tranche cette question parce que, exception faite de la disposition de déclaration d'objet, tous les articles pertinents demeurent inchangés et les modifications apportées au paragraphe 18(3) ne sont pas importantes.

[37]           Il convient également de préciser qu'il a été question du Guide de référence publié par l'Agence au sujet de l'application de la Loi, notamment du sens du mot « important » dans le contexte d'un effet environnemental négatif.

ANALYSE

a)         La norme de contrôle

[38]            Tel qu'il est mentionné plus haut, West Vancouver soutient que les AR ont commis une erreur de droit parce qu'elles n'ont pas analysé les risques liés à un effet environnemental important, comme l'exige la LCEE. De plus, elle précise qu'elle s'est vu refuser le droit à l'équité procédurale de deux façons.

[39]            La norme de contrôle applicable aux questions soulevées est la norme de la décision correcte, car l'interprétation à donner à LCEE est une question de droit (voir Friends of the West Country Association c. Canada (Ministre des Pêches et Océans), [2000] 2 C.F. 263 (C.A., au paragraphe 10). La même norme de contrôle s'applique à l'interprétation du paragraphe 18(3) de la LCEE.

[40]            En revanche, la norme de contrôle applicable aux décisions de fond de nature discrétionnaire est celle du caractère raisonnable (voir Bow Valley Naturalists Society c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien), [2001] 2 C.F. 461 (C.A.)).

b)        L'approche

[41]            Il convient de citer certains principes qui découlent des décisions rendues en application de la LCEE.

[42]            Les nouvelles dispositions législatives qui remplacent l'ancien Décret sur les lignes directrices ont été interprétées pour la première fois par la Cour d'appel fédérale dans Re Alberta Wilderness Association and Express Pipelines Ltd. (1996), 137 D.L.R. (4^th) 177. Le juge Hugessen, alors membre de la Cour d'appel fédérale, a rédigé les motifs de la Cour.

[43]            Voici les commentaires qu'il a formulés au sujet de la majorité des arguments de la demanderesse :

En premier lieu, et d'une manière générale, la grande majorité des moyens invoqués par les requérants ne soulèvent aucune question de droit ou de compétence. Ils constituent simplement une contestation de la qualité des éléments de preuve soumis à la commission et du bien-fondé des conclusions que la majorité a tirées de la preuve. Aucun élément d'information portant sur les effets futurs probables d'un projet ne saurait jamais être complet ou exclure toutes les conséquences possibles. C'est à juste titre au jugement de la commission qu'il convient de laisser le soin de décider si ces éléments de preuve sont suffisants. On peut en effet s'attendre à ce que la commission possède - comme la présente commission - une expertise poussée dans les questions environnementales. Qui plus est, le principal critère établi par la loi est l'" importance " des effets environnementaux du projet. Il ne s'agit pas là d'un critère entièrement fixe ou objectif; il fait largement appel au jugement et à l'opinion de la commission. Des personnes raisonnables peuvent ne pas être du même avis - et ne le sont effectivement pas - sur la question de savoir si des éléments de preuve qui prévoient certaines répercussions à venir sont suffisants et exhaustifs et sur l'importance de ces répercussions sans soulever par le fait même des questions de droit. [non souligné à l'original]

[44]            Quant à l'examen séquentiel des facteurs mentionnés au paragraphe 16(1), le juge Hugessen s'est exprimé comme suit :

Les requérants font valoir - et, en cela, ils font écho aux vues du commissaire dissident - que le paragraphe 16(1) exige que l'on procède à un examen séquentiel des facteurs qui y sont énumérés. Les requérants soutiennent en particulier que la commission a commis une erreur en ne tenant pas compte des effets environnementaux éventuels du projet avant de se pencher sur les mesures d'atténuation possibles. Rien dans la Loi n'appuie une telle opinion. L'article 16 ne prévoit certainement pas de façon expresse ou implicite que l'on doit examiner les facteurs qui y sont énumérés de façon séquentielle, et l'article 37 - de même que les articles 20 et 23, qui ne s'appliquent pas à la présente affaire - donnent fortement à penser que les mesures d'atténuation et les effets environnementaux doivent être examinés en même temps. À notre avis, la logique et le bon sens nous amènent à la même conclusion : il est absolument inutile d'examiner des effets environnementaux purement hypothétiques alors que l'on sait que l'on atténuera ces effets au moyen des mesures appropriées et que l'on se propose de le faire. [non souligné à l'original]

[45]            Sur le troisième point, quant à l'argument selon lequel la commission avait délégué à tort certaines de ses fonctions lorsqu'elle a recommandé que des études plus poussées soient menées et que des rapports constants soient remis à l'Office national de l'énergie avant, pendant et après la construction, il a répondu ce qui suit :

Cet argument démontre que les requérants comprennent mal la fonction de la commission, qui joue simplement un rôle de cueillette d'éléments d'information et de formulation de recommandations. La Cour se refuse de modifier à la légère l'opinion de la commission suivant laquelle elle disposait de suffisamment d'éléments de preuve pour pouvoir s'acquitter de cette fonction « le plus tôt possible au stade de la planification du projet, avant la prise d'une décision irrévocable » (voir le paragraphe 11(1)). De par sa nature, le rôle de la commission consiste à faire des prévisions et il n'est pas étonnant que la loi envisage explicitement la possibilité de programmes « de suivi » . [non souligné à l'original]

[46]            Dans Bow Valley Naturalists Society, le juge Linden a révisé en profondeur l'économie de la LCEE.

[47]            D'abord, il a décrit l'objet d'une évaluation environnementale :

¶ 17 L'évaluation environnementale vise l'objectif du développement durable et fournit « un outil efficace pour la prise en compte des facteurs environnementaux dans les processus de planification et de décision » . [Note 6 ci-dessous] Selon Parcs Canada, l'évaluation environnementale est « un processus complet et systématique visant à recenser, à analyser et à évaluer les effets environnementaux des projets à l'étude » . [Note 7 ci-dessous] La Cour suprême du Canada a déclaré que l'évaluation environnementale était dorénavant « un outil de planification que l'on considère généralement comme faisant partie intégrante d'un processus éclairé de prise de décision » .

[48]            En deuxième lieu, il a mentionné les trois types d'évaluation environnementale que prévoit la Loi :

¶ 18 Il y a trois types d'évaluations environnementales : l'examen préalable, l'étude approfondie et la commission d'examen. La très grande majorité des projets évalués en vertu de la Loi le sont par un examen préalable ou une étude approfondie.

[49]            En troisième lieu, il a décrit en ces termes le cadre général de l'évaluation environnementale en quatre étapes :

¶ 19 Le cadre général d'une évaluation environnementale est le suivant. Premièrement, l'autorité responsable [Note 10 ci-dessous] doit décider si la Loi s'applique au projet et, le cas échéant, quel type d'évaluation environnementale doit être utilisée. L'étape suivante consiste à procéder à l'évaluation elle-même, suite à laquelle l'autorité responsable doit décider si elle autorise la réalisation du projet ou non. L'étape finale recouvre les activités qui doivent être entreprises après la décision pour garantir la mise en oeuvre des mesures d'atténuation, ainsi que celle de la communication au public de la décision prise par l'autorité responsable.

[50]            Aucune question concernant la portée du projet n'est soulevée en l'espèce et il n'est donc pas nécessaire de reproduire les commentaires du juge Linden à ce sujet.

[51]            En quatrième lieu, sous la rubrique « La portée de l'évaluation » , le juge Linden a écrit qu' « [U]ne fois que l'autorité responsable a déterminé la portée du projet, elle doit déterminer la portée de l'évaluation » . Il a fait remarquer que le paragraphe 16(1) « énonce les éléments à examiner dans le cadre d'une évaluation environnementale » et que « des éléments supplémentaires peuvent être examinés en vertu du paragraphe 16(2) » , lequel examen est discrétionnaire, contrairement à celui des éléments mentionnés au paragraphe 16(1). L'utilisation du mot « portent » à l'alinéa 16(1)a) indique « que chaque élément doit être examiné » . Faisant allusion à la décision Express Pipelines Ltd., il a ajouté qu'il y a toutefois une certaine souplesse dans le processus.

[52]            Sous la rubrique « La détermination de l'importance des effets » , il a écrit les commentaires suivants aux paragraphes 48 et 49 de ses motifs :

¶ 48 En vertu de l'article 20 de la Loi, l'autorité responsable doit décider, après l'examen préalable, si la réalisation du projet est susceptible ou non d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants. Cette décision doit tenir compte de l'application des mesures d'atténuation. Si l'autorité responsable décide que le projet n'aura probablement pas d'effets environnementaux négatifs importants, elle peut permettre la mise en oeuvre du projet tout en veillant à l'application des mesures d'atténuation. [non souligné à l'original]

¶ 49 Le Guide propose que l'évaluation par l'autorité responsable détermine : premièrement, si les effets environnementaux sont négatifs ou non; deuxièmement, s'ils sont importants. À ce sujet, le document de référence intitulé « Guide de référence : Déterminer la probabilité des effets environnementaux négatifs importants d'un projet » [appendice à la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale : Guide des autorités responsables] suggère que les critères suivants soient utilisés : l'ampleur des effets environnementaux négatifs; l'étendue géographique des effets environnementaux négatifs; la durée et fréquence des effets environnementaux négatifs; le degré de réversibilité ou d'irréversibilité des effets environnementaux négatifs; et le contexte écologique. Le document indique aussi que les effets environnementaux négatifs d'un projet peuvent avoir une grande importance s'ils se font sentir dans des zones ou des régions qui se sont déjà dégradées du fait de certaines activités humaines ou qui sont vulnérables au point de vue écologique et résistent difficilement aux pressions que l'on exerce sur elles. Troisièmement, il faut déterminer si les effets environnementaux négatifs importants sont probables. [non souligné à l'original]

[53]            Il a conclu ses motifs par les remarques suivantes :

¶ 77 La Loi canadienne sur l'évaluation environnementale n'avait pas pour objectif d'empêcher tout développement dans les parcs nationaux. Un de ses objectifs est de garantir le développement durable. La Loi n'avait pas non plus comme objectif d'instaurer une structure rigide pour la réalisation des évaluations environnementales, étant donné que chaque ensemble de circonstances exige un type différent d'évaluation, une définition différente de la portée, et met en jeu des facteurs différents qu'il faut examiner. Bien qu'il y ait lieu de se conformer à la loi, le processus est souple et quelque fois il porte à confusion.

¶ 78 ...La Cour doit s'assurer que les étapes prévues à la Loi sont suivies, mais elle doit, quant au fond, s'en remettre aux autorités responsables lorsqu'elles définissent la portée du projet, l'importance de l'examen préalable et l'évaluation des effets cumulatifs au vu des facteurs d'atténuation proposés. Ce n'est pas aux juges de décider quels projets doivent être autorisés, mais bien aux autorités responsables, dans la mesure où elles suivent le processus prévu par la loi. [non souligné à l'original]

[54]            Dans la décision Friends of the West Country Assn., le juge Rothstein a indiqué, au paragraphe 25, que la portée des facteurs à prendre en compte conformément à l'alinéa 16(1)a) de la LCEE doit être déterminée par les AR en vertu du paragraphe 16(3) et qu'il s'agit d'une décision discrétionnaire comportant deux volets : d'abord, l'examen obligatoire de chacun des facteurs et, en deuxième lieu, l'exercice du pouvoir discrétionnaire pour déterminer la portée de chacun de ces facteurs.

[55]            Par ailleurs, dans Inverhuron & District Ratepayers' Association c. Canada (Ministre de l'Environnement), 2001 CAF 203, le juge Sexton, de la Cour d'appel fédérale, a énoncé en ces termes un autre principe lié à la notion de la retenue (paragraphes 47 et 48) :

¶ 48 À mon avis, il n'appartient pas à la Cour d'appel fédérale de s'engager dans les complexités scientifiques que supposerait la tâche de déterminer la validité des affirmations de l'appelante. Un tel exercice serait contraire au principe de longue date examiné par mon collègue le juge Strayer dans l'affaire Vancouver Island Peace Society :

[Traduction] En l'espèce, il n'incombe pas à la Cour de devenir une académie des sciences se prononçant sur des prévisions scientifiques contradictoires... Indépendamment de la question de savoir si la société serait bien servie si la Cour assumait l'un ou l'autre de ces rôles, ce dont je doute sérieusement, il ne s'agit pas de rôles qui ont été confiés à la Cour dans l'exercice du contrôle judiciaire prévu par l'article 18 de la Loi sur la Cour fédérale.

Aux seules fins de l'analyse qui suit, cependant, je vais présumer que les faits allégués ont été établis. Comme on le verra, la validité des allégations n'a aucune incidence sur mes conclusions. [non souligné à l'original]

[56]            Toutefois, il a fait la mise en garde suivante au paragraphe 38 :

¶ 38 Cela ne veut pas dire cependant que le contrôle exercé par la Cour sur la décision de la ministre doit être marqué par la retenue au point d'exclure toute enquête sur la valeur réelle de l'évaluation environnementale. Adopter une telle approche risquerait de priver de toute substance le droit au contrôle judiciaire de la décision de la ministre. [non souligné à l'original]

[57]            Après avoir décrit les grandes lignes du processus d'évaluation environnementale au paragraphe 55, le juge Sexton a conclu comme suit au paragraphe 56 :

¶ 55 L'essence du processus d'évaluation environnementale est de prédire les effets environnementaux d'un projet proposé, puis d'évaluer l'importance de tels effets. Ce processus doit être effectué le plus tôt possible au stade de la planification du projet. Par sa nature même, le processus comporte donc un degré d'incertitude. Comme la Cour l'a reconnu dans l'affaire Alberta Wilderness Association c. Express Pipelines Ltd, « aucun élément d'information portant sur les effets futurs probables d'un projet ne saurait jamais être complet ou exclure toutes les conséquences possibles » [Voir Note 17 ci-dessous]. Puis elle a exprimé l'avis que « ... compte tenu de cette tâche, nous doutons qu'on puisse jamais en arriver à une évaluation environnementale définitive et infaillible » .

¶ 56 Vu la nature du processus et les différences entre les divers genres de projets soumis à une évaluation environnementale, il ne peut y avoir une méthode réglementaire unique pour la conduite d'une évaluation environnementale. L'appelante n'a pu d'ailleurs indiquer à la Cour aucun fondement juridique autorisant une règle qui obligerait Hydro-Ontario à effectuer l'analyse détaillée qu'elle préconise pour les effets radiologiques. L'appelante a signalé l'affaire Friends of the Island c. Canada (Ministre des Travaux publics) [Voir Note 19 ci-dessous], un précédent qui pour elle autorise la proposition selon laquelle une évaluation environnementale générique ne suffisait pas. Cependant, il s'agissait là d'une évaluation effectuée sous le régime très différent d'un décret antérieur à l'actuelle Loi canadienne sur l'évaluation environnementale. D'ailleurs, dans cette affaire, le juge Reed a refusé d'examiner si le décret exigeait même qu'un projet proposé soit évalué « au stade conceptuel ou durant une autre étape de conception plus détaillée » . Elle a tout simplement jugé que l'évaluation doit être faite durant une étape où les répercussions environnementale peuvent être pleinement examinées [Voir Note 20 ci-dessous]. À mon avis, l'évaluation en question dans la présente instance a été effectuée durant une telle étape. [non souligné à l'original]

[58]            Il convient également de mentionner le jugement que la Cour d'appel fédérale a rendu dans Première nation des Chipewyans d'Athabasca c. British Columbia Hydro and Power Authority, [2001] 3 C.F. 412. Dans ce jugement, une évaluation environnementale a été annulée parce que l'Office national de l'énergie (ONE) n'avait pas traité de la question des changements à l'exploitation des barrages de la B.C. Hydro, notamment de la question de savoir s'il y aurait une augmentation de la quantité d'eau déchargée aux barrages, ce qui entraînerait des effets négatifs en aval. Le juge Rothstein a conclu que les permis d'exportation que l'ONE avait autorisés devraient être annulés pour la raison suivante :

¶ 27 Les observations que la B.C. Hydro a présentées à l'Office ne sont d'aucun secours pour expliquer de manière cohérente pourquoi l'Office a conclu qu'il n'y aurait pas d'effets environnementaux négatifs importants du fait de la délivrance des permis. Je reconnais que la Cour doit s'en rapporter à l'Office sur les questions qui relèvent du domaine d'expertise de celui-ci. Cependant, comme l'Office ne donne dans ses motifs aucune indication qu'il considérait les changements potentiels apportés dans l'exploitation comme une question à traiter et comme la B.C. Hydro ne fournit rien dans ses observations, je ne puis conclure que l'Office a formé une conclusion éclairée et rationnelle. Dans le cas où la Cour chargée du contrôle judiciaire ne trouve rien, ni dans les raisons de l'Office ni dans les renseignements présentés à l'Office, pour étayer la conclusion à laquelle l'Office est arrivé, la décision de l'Office est sans fondement.

[59]            Je me reporte ensuite à un aspect que le juge MacKay a examiné dans Union of Nova Scotia Indians c. Canada (Procureur général), [1997] 1 C.F. 325 (C.F. 1^re inst.). Dans cette affaire, les demandeurs ont soutenu que, lorsqu'ils ont décidé d'approuver le rapport d'examen préalable, les ministres n'ont pas respecté les exigences de la LCEE quant à l'évaluation des mesures à prendre pour atténuer les effets négatifs dans le cadre du processus d'examen préalable. Les demandeurs avaient allégué que, lorsque le rapport d'examen préalable a été accepté, les mesures d'atténuation n'avaient pas toutes été déterminées ou évaluées. Il était plutôt mentionné explicitement dans le rapport accepté que le promoteur devait élaborer et soumettre à l'approbation du MPO et d'Environnement Canada, avant le début des travaux de dragage, un plan de protection de l'environnement, un plan d'intervention d'urgence et un plan de gestion de l'élimination des rebuts de dragage. La mise en oeuvre des opérations devait être surveillée et celle des plans non encore établis par le promoteur garantissait que l'on éviterait des effets négatifs et que l'on évaluerait les prévisions fixées au moment de l'évaluation.

[60]            Le juge MacKay a précisé que l'argument était fondé sur la Loi, laquelle dispose que toute étude préliminaire d'un projet doit porter notamment sur « les mesures d'atténuation réalisables, sur les plans technique et économique, des effets environnementaux importants » et sur l'exigence prévue à l'alinéa 20(1)a), selon lequel l'autorité responsable doit prendre sa décision « après avoir pris en compte le rapport d'examen préalable, compte tenu de l'application des mesures d'atténuation qu'elle estime indiquées » . Citant la définition des mesures d'atténuation figurant au paragraphe 2(1) de la Loi, il a formulé les remarques suivantes aux paragraphes 30, 31 et 32 de ses motifs :

¶ 30 Aux termes du paragraphe 2(1) de la LCEE, les mesures d'atténuation signifient la « [m]aîtrise efficace, réduction importante ou élimination des effets environnementaux négatifs d'un projet, éventuellement assortie d'actions de rétablissement notamment par remplacement ou restauration; y est assimilée l'indemnisation des dommages causés » .

¶ 31 Il a été fait référence, en termes succincts toutefois, à certaines mesures d'atténuation dans le rapport d'examen préalable. Ainsi, il est prévu que la création d'un habitat pour le homard et la prise de mesures d'indemnisation atténuent la perte de l'habitat du homard et d'invertébrés au site de dragage, et que l'établissement d'un programme de surveillance pendant la durée des travaux, afin de faciliter la prise de mesures correctrices s'il est perçu que l'on retarde la migration d'importants bancs de poisson dans le chenal du lac Grand Bras d'Or, atténue le bruit et la perturbation attribuables aux travaux de dragage. Les auteurs des affidavits d'EC et de LNG ont également dit qu'au cours de la réalisation de l'étude préalable de LNG, il a été longuement discuté de la prise de mesures d'atténuation pour faire face à des conséquences négatives. En fait, les représentants de l'État en ont parlé à la réunion du 5 juillet avec l'UNSI, en insistant peut-être trop sur les mesures d'atténuation, selon le point de vue des représentants de l'UNSI. Il semble évident qu'avant que le rapport d'examen préalable soit accepté le 15 juillet, les parties examinaient d'éventuelles mesures d'atténuation.

¶ 32 Au vu des faits qui m'ont été soumis, l'argument des requérantes exigerait donc que tous les détails concernant les mesures d'atténuation soient réglés et examinés avant que l'on accepte le rapport d'examen préalable. Je ne suis pas convaincu que c'est ce que requiert la LCEE. La Loi établit pour l'évaluation des effets environnementaux un processus, permanent et dynamique, dans le cadre duquel a lieu un dialogue entre le promoteur du projet, les autorités responsables et souvent, comme c'est le cas en l'occurrence, les groupes communautaires intéressés. Le dragage et le rejet en mer des résidus de dragage sont des activités que l'on connaît bien dans les eaux canadiennes, et ce, même s'il n'y en avait pas eu auparavant à l'endroit où le projet dont il est question en l'espèce devait être exécuté. On savait bien des choses sur les mesures qui permettent d'atténuer les effets négatifs de ces activités en général, et le projet n'a pas été approuvé par l'octroi des permis nécessaires avant que les détails entourant les mesures d'atténuation aient été réglés à la satisfaction des autorités responsables [non souligné à l'original]

[61]            La décision Lavoie c. Canada (Ministre de l'Environnement), [2000] A.C.F. n ° 1238, portait sur l'interprétation du paragraphe 18(3) de la LCEE en ce qui concerne l'équité et la participation du public. La Cour fédérale s'est exprimée comme suit à ce sujet :

¶ 99 La doctrine de l'équité en common law peut être utilisée de diverses façons en vertu de la LCÉE. Toutefois, je ne peux accepter le point de vue de l'avocate du demandeur quant au fait qu'elle s'appliquerait de façon indépendante dans les domaines de la participation du public, du droit d'obtenir les documents pertinents et de pouvoir commenter avant que l'autorisation ne soit donnée. Il y a une raison très simple à cela, c'est que le Parlement a légiféré sur le contenu de l'équité en cette matière en 1992 et a ainsi remplacé la common law.

¶ 100 Ceci ne veut pas dire qu'une autorité responsable peut de façon arbitraire exclure toute participation du public dans une évaluation environnementale. Une telle proposition serait contraire au quatrième paragraphe du préambule de la LCÉE, ainsi qu'à l'objectif énoncé à l'alinéa 4d) qui est « de veiller à ce que le public ait la possibilité de participer au processus d'évaluation environnementale » .

¶ 101 Toutefois, le Parlement a accordé à l'autorité responsable, par le paragraphe 18(3), le pouvoir de décider, au vu des circonstances de l'affaire, si la participation à l'examen préalable d'un projet est indiquée.

¶ 102 L'exercice de ce pouvoir discrétionnaire est soumis à des principes de droit bien établis, que l'on trouve dans les arrêts de la Cour suprême du Canada Maple Lodge Farms Ltd. c. Le gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2 et, plus récemment, dans Baker c. Canada, [1999] 2 R.C.S. 817.

¶ 103 Selon moi, la décision des autorités responsables de ne pas pousser plus loin la participation du public au projet était fondée sur les bons principes juridiques. Un des aspects très importants en l'instance est la coopération fédérale-provinciale sur les aspects environnementaux du projet, ainsi que la participation très importante du public par l'entremise du CCP. Les faits que je présente dans ces motifs démontrent amplement que la participation du public était significative. Sa contribution à l'évaluation environnementale des aspects fédéraux du projet et de toutes ses phases a eu un impact important, comme on peut le constater au vu des changements apportés en novembre 1997. La participation du public et le rôle du MPO, en collaboration avec le MRNO, ont mené à des changements importants qui ont amélioré le projet.

¶ 104 Je note aussi que la lettre par laquelle M. Lavoie soulevait plusieurs questions, et qu'il a expédiée au MPO le 24 février 1998, a fait l'objet d'une longue réponse datée du 20 avril 1998. Le MRNO a fait de même dans sa réponse datée du 27 février 1998 à M. Fairservice, le président du CCP, où l'on trouve des commentaires sur toutes les questions soulevées.

CONCLUSIONS

[62]            Dans les conclusions qui suivent, j'examinerai d'abord les questions de procédure que West Vancouver a soulevées, puis la principale question en litige, soit la question de savoir si les AR ont reporté l'évaluation des effets du chablis.

(i)         Les questions de procédure

[63]            West Vancouver invoque deux motifs concernant l'équité qui sont passablement liés entre eux.

[64]            Le premier motif est l'erreur qui a été appelée à l'audience « collapsing error » (erreur de fusion des étapes). Cet argument est fondé sur l'économie de la LCEE, qui envisagerait à l'article 18 la préparation d'un rapport d'examen préalable (alinéa 18(1)b)), suivie d'une démarche visant à donner au public l'occasion de commenter le rapport (alinéa 18(3)a)), puis de la décision prévue à l'article 20 sur la question de savoir si le projet est susceptible ou non d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants ou s'il est impossible d'en arriver à cette décision parce que la situation n'est pas claire.

[65]            Cet argument repose également sur le fait que le rapport d'évaluation provincial publié le 20 mai 2004 fait partie du rapport d'examen préalable fédéral et que, dans ce document, il est mentionné que les AR ont conclu que le projet n'est pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants (décision effectivement prise le 7 mai 2004), rendant de ce fait inutile l'évaluation publique du rapport d'examen préalable en application du paragraphe 18(3), parce que les autorités fédérales en étaient déjà arrivées à la conclusion prévue à l'article 20.

[66]            Le second motif lié à l'équité que West Vancouver invoque réside dans le fait qu'elle n'a pas eu d'occasion valable de convaincre les instances décisionnelles fédérales, étant donné que les autorités provinciales n'avaient pas pris son point de vue au sérieux. Plus précisément, West Vancouver soutient que la réunion tenue le 7 juin avec les AR était une réunion de pure forme, parce que les AR avaient déjà pris leur décision.

[67]            Toutes les parties conviennent que le paragraphe 18(3) de la LCEE accorde aux AR le pouvoir discrétionnaire d'offrir au public une possibilité de participation après la communication d'un rapport d'examen préalable et que la portée de cette participation peut varier selon les circonstances.

[68]            Toutes les parties conviennent également que West Vancouver a participé très activement comme intervenante intéressée aux nombreux comités qui ont examiné tous les aspects du projet Sea to Sky touchant les intérêts de la municipalité et de la population de celle-ci. De plus, il est admis que le promoteur a consulté le public au cours de l'évolution des aspects importants du projet.

[69]            Je ne puis souscrire à l'argument de l'avocat de West Vancouver selon lequel ses droits de participation au processus ont été niés dans les circonstances de l'affaire.

[70]            West Vancouver fait valoir que l'application du paragraphe 18(3) a été déclenchée par la réunion que les AR ont tenue avec elle le 7 juin 2004. Cet argument ne m'apparaît pas acceptable.

[71]            À mon avis, le paragraphe 18(3) ne s'applique que lorsque les AR estiment que la participation du public à l'examen préalable d'un projet est indiquée dans les circonstances. Aucun élément de preuve n'indique que les AR avaient fait ce constat en l'espèce; l'ensemble de la preuve indique plutôt le contraire, compte tenu de la consultation précédente qui s'était déjà étalée sur une période de deux ans. De plus, le dossier n'indique nullement qu'un registre a été établi comme l'exige le paragraphe 18(3).

[72]            À mon sens, le paragraphe 18(3) envisage la participation du grand public et, dans ce contexte, la rencontre que West Vancouver a tenue avec les AR le 7 juin 2004 ne peut être considérée comme une participation du public aux fins de cette disposition. Il s'agissait plutôt d'une autre occasion pour West Vancouver de faire connaître ses préoccupations aux AR à titre d'intervenante importante.

[73]            De plus, du point de vue environnemental, le projet Sea to Sky a fait l'objet d'un examen fédéral-provincial mixte et il est évident que West Vancouver a pu constamment communiquer avec les AR tout au long du processus d'examen préalable. Elle a fait connaître ses opinions sur plusieurs préoccupations environnementales qu'elle a soulevées et ces opinions ont été examinées et ont fait l'objet de réponses.

[74]            Le 7 mai 2004, les autorités fédérales et provinciales en sont arrivées à une conclusion préliminaire selon laquelle le projet Sea to Sky n'entraînerait pas d'effets environnementaux négatifs importants; malheureusement, West Vancouver ne pouvait être présente à cette réunion, mais elle avait fait connaître à plusieurs occasions ses préoccupations au sujet de la question du chablis.

[75]            West Vancouver a eu une autre occasion de faire connaître son point de vue sur cette décision préliminaire au cours de la téléconférence du 10 mai 2004 (je souligne que les AR n'y participaient pas) qui visait, notamment, à examiner les préoccupations de West Vancouver au sujet du rapport de clarification. Tous les experts-conseils en environnement provinciaux, y compris Julian Dunster, étaient présents à cette conférence. Contrairement à ce que l'avocat de West Vancouver soutient, je ne puis admettre qu'aucune discussion n'était possible au cours de cette réunion. Il appert du compte rendu que West Vancouver n'avait pas d'autres commentaires à formuler à cette date et qu'elle examinerait ses options plus tard. De plus, elle a eu par la suite la possibilité de commenter le projet de rapport environnemental provincial, ce qu'elle a fait.

[76]            En ce qui concerne la question de la fusion des étapes, je conviens avec l'avocat du Canada et celui de la Colombie-Britannique que l'article 16 de la LCEE exige que tout examen préalable du projet comporte un examen des facteurs liés à l'importance d'un effet environnemental, ce qui nécessite la formulation d'une opinion relative au risque sur la foi de laquelle les AR pourront tirer une conclusion en application de l'article 20.

[77]            En tout état de cause, dans les circonstances de la présente affaire, l'argument de West Vancouver tient davantage de la forme que du fond, puisque le paragraphe 18(3) ne s'appliquait pas et que West Vancouver avait participé activement au processus.

(ii)        Les répercussions du chablis ont-elles été évaluées et, dans l'affirmative, la détermination de l'absence de répercussions importantes reposait-elle sur une conclusion rationnelle?

[78]            Avant d'examiner la question principale, je dois commenter deux questions de droit que l'avocat de la Colombie-Britannique a soulevées à l'audience. Ces questions portent sur le caractère prématuré des procédures et sur l'importance.

[79]            Selon l'argument relatif au caractère prématuré, il n'y a rien que la Cour peut annuler, puisque l'alinéa 20(1)a) de la LCEE prévoit qu'en cas de conclusion selon laquelle la réalisation d'un projet n'est pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants, compte tenu de l'application des mesures d'atténuation qu'elle estime indiquées, « l'autorité responsable peut exercer ses attributions afin de permettre la mise en oeuvre totale ou partielle du projet » . L'argument du caractère prématuré est également fondé sur le texte suivant de la décision consécutive à l'examen préalable :

[TRADUCTION] Conformément à l'alinéa 20(1)a) de la LCEE, cette décision permet à la Direction de l'habitat et de la mise en valeur du MPO, ainsi qu'à EC, TC et INAC de procéder, s'il y a lieu, à la délivrance d'une autorisation en vertu du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches, d'un permis en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement, d'un permis en vertu du paragraphe 5(1) de la Loi sur la protection des eaux navigables et d'un permis en vertu du paragraphe 28(2) ou de l'article 35 de la Loi sur les Indiens. [non souligné à l'original]

[80]            Les avocats du Canada et de la Colombie-Britannique m'ont informé qu'aucun permis fédéral n'avait encore été délivré à l'égard du projet Sea to Sky et qu'aucun ne le serait avant la construction, à moins que le MdT n'ait respecté ses engagements. Selon eux, les AR sont investies d'un pouvoir discrétionnaire résiduel qui les autorise à refuser de délivrer des permis avant le respect des engagements.

[81]            L'avocat de la Colombie-Britannique a finalement admis que la Cour avait quelque chose à annuler, soit la décision consécutive à l'examen préalable fédéral conformément à l'article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales (voir la transcription du 17 février 2005 aux pages 681 à 683).

[82]            Le second argument qu'a invoqué l'avocat de la Colombie-Britannique portait sur le sens de l' « importance » dont il est fait mention dans la conclusion des AR selon laquelle le projet n'était pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants.

[83]            L'avocat de la Colombie-Britannique m'a cité le Guide de référence publié par l'Agence canadienne de l'évaluation environnementale et les facteurs à prendre en compte aux fins de cette décision : l'ampleur des effets environnementaux négatifs, l'étendue géographique de ces effets, leur durée et leur fréquence, le degré de réversibilité qu'ils comportent, le contexte écologique, la probabilité de réalisation et le degré de confiance. Sur ce point, la Colombie-Britannique invoque des arguments à deux niveaux différents.

[84]            Au premier niveau, si j'ai bien compris, l'avocat de la Colombie-Britannique semble vouloir me convaincre que les effets du chablis ne pourraient être importants, en raison des visites d'observation qui ont eu lieu, notamment celle du D^r Dunster, du fait que la nouvelle autoroute proposée touche uniquement 0,6 d'un hectare situé à l'extrême ouest de l'habitat marécageux, de la nature localisée de l'impact et du caractère réversible des arbres pouvant être déracinés, étant donné qu'ils pourraient être replantés ou repousser naturellement. À ce niveau, l'avocat a invoqué le Guide de référence pour faire valoir qu'aucune évaluation quantitative n'était possible et que, par conséquent, l'évaluation était fondée sur une méthode qualitative dans le cadre de laquelle les AR ont exercé leur meilleur jugement professionnel.

[85]            Au second niveau, en présumant que les arbres les plus vulnérables seraient déracinés par le vent, l'avocat de la Colombie-Britannique a allégué qu'en ce qui concerne l'ensemble du projet Sea to Sky, ces répercussions ne pourraient être importantes, parce que le secteur concerné est petit comparativement à celui de la totalité du projet.

[86]            Je ne puis souscrire à ce dernier argument de la Colombie-Britannique. Je ne puis reconnaître, au second niveau, que la LCEE n'assure aucune protection, comme l'allègue l'avocat du West Vancouver, à l'encontre des effets environnementaux défavorables importants qui peuvent être concentrés dans un petit secteur. Comme je l'ai indiqué à l'audience, il est inconcevable que la LCEE permette que le secteur concerné du district de Vancouver soit dévasté et que cette dévastation soit justifiée par le fait que les arbres de la Squamish Forest Reserve, qui sont nombreux, seraient préservés.

[87]            Je suis disposé à examiner l'argument que la Colombie-Britannique invoque au premier niveau, parce que l'importance est le principal critère prévu à la Loi qui n'est pas une norme entièrement fixe ou objective et qui fait largement appel au jugement et à l'opinion (voir la décision Express Pipelines, précitée).

[88]            J'en arrive maintenant à la principale question à trancher et je conviens tout d'abord avec l'avocat de West Vancouver que les répercussions environnementales du projet de construction d'une nouvelle autoroute à quatre voies qui passerait par la région boisée non exploitée entourant Eagle Ridge Bluffs ainsi que Larsen Creek et sa zone humide ont été soulevées tard au cours du processus, ce qui a entraîné un report de la date fixée pour le dépôt de l'évaluation environnementale provinciale auprès des ministres responsables de la Colombie-Britannique, en partie en raison de la nécessité de procéder à une autre consultation publique.

[89]            Plus précisément, la chronologie des événements entourant l'examen du problème de chablis qu'entraînerait l'option B était la suivante :

(i)         le problème du chablis a été décelé pour la première fois au cours d'une visite d'observation faite le 11 mars 2005;

(ii)        les répercussions du problème ont fait l'objet de deux lettres que M. Jenkins a fait parvenir le 17 mars 2005 à M. Milburn et auxquelles celui-ci a répondu le 1er avril 2005;

(iii)       le 1^er avril 2004, une visite d'observation a eu lieu dans le secteur du sentier Baden Powell;

(iv)       le 8 avril 2004, le MdT a remis un rapport de clarification à l'EAO;

(v)        le 20 avril 2004, le BTWG a tenu une rencontre afin de présenter sa réponse préliminaire au rapport de clarification;

(vi)        le 30 avril 2004, West Vancouver a fait part de ses commentaires au sujet du rapport de clarification, notamment en ce qui concerne la gestion des lisières forestières;

(vii)      le 3 mai 2004, le METGA a répondu au rapport de clarification et recommandé qu'une évaluation du risque de chablis soit menée;

(viii)      le 4 mai 2004, le MPO a répondu et demandé des avis fermes au sujet du risque de chablis;

(ix)        le 5 mai 2004, le MdT a présenté ses réponses aux commentaires qu'il avait reçus au sujet du rapport de clarification. Il a répondu à deux questions : [TRADUCTION] « Sera-t-il nécessaire d'exécuter d'autres travaux de déboisement? » . En réponse à la question [TRADUCTION] « Les arbres du marécage sont-ils plus vulnérables au risque de chablis? » , le MdT a simplement cité le rapport du D^r Julian Dunster et le rapport Hayco;

(x)        le 7 mai 2004, le groupe de travail du projet s'est réuni afin de décider si les options B ou D étaient susceptibles d'entraîner des effets négatifs importants (entraves). Sur ce point, la mesure de suivi est rédigée en ces termes : [TRADUCTION] « Ajouter au tableau des engagements - Le MdT entreprendra les études détaillées au sujet du risque de chablis et l'élaboration des mesures d'atténuation recommandées par l'arboriste » ;

(xi)       le 10 mai 2004, le groupe de travail du projet a tenu une téléconférence afin de discuter des commentaires formulés, notamment, par West Vancouver au sujet du rapport de clarification et des réponses du MdT;

(xii)      également le 10 mai 2004, un addenda au rapport de clarification a été déposé;

(xiii)     le 20 mai 2004, le rapport d'évaluation environnementale provincial a été déposé auprès des ministres responsables de la Colombie-Britannique;

(xiv)      les 10 et 11 juin 2004, les décisions consécutives à l'exposé des considérations fédéral et à l'examen préalable fédéral ont été prises.

[90]            Compte tenu de la preuve dont je suis saisi, la principale question à trancher se résume à celle de savoir si les AR ont fait une évaluation des répercussions environnementales du chablis. À l'appui de ses arguments, l'avocat de West Vancouver s'est fondé principalement sur le rapport du D^r Dunster.

[91]            Ce rapport nous informe que, lorsqu'une percée est faite dans une forêt dans le but de dégager un droit de passage pour la construction d'une nouvelle autoroute, une nouvelle lisière forestière est créée, ce qui peut introduire un nouvel ensemble de forces dynamiques, notamment un mouvement accru des arbres résiduels entraînant, dans certains cas, leur déracinement complet.

[92]            Il faut se rappeler que le MdT a retenu les services du D^r Dunster après que M. Jenkins a soulevé la question pour le compte de Vancouver, question que le BTWG a examinée au cours de sa réunion du 20 avril 2004. De plus, le 3 mai 2004, le ministère de l'Eau, des Terres et de la Protection de l'air de la Colombie-Britannique a souligné qu'il était nécessaire d'évaluer le risque de chablis afin de pouvoir éviter ce type de dommage et gérer le problème, après que le MdT a demandé des avis fermes quant à la nécessité de procéder à des travaux de déboisement supplémentaires afin d'éviter le chablis.

[93]            L'avocat de West Vancouver invoque un argument très sérieux en citant les propos suivants du D^r Dunster : [TRADUCTION] « Cependant, à ce stade-ci, je n'ai pu déterminer l'importance du chablis qu'entraînerait la construction de la route » . Le D^r Dunster a ajouté ce qui suit dans son rapport : [TRADUCTION] « Lorsque des renseignements plus détaillés seront disponibles au sujet de cet emplacement, il sera possible, peut-être, de recommander des options plus précises qui permettraient d'atténuer le risque de chablis, par exemple, l'éclaircissement des houppiers et le découpage irrégulier des lisières forestières » .

[94]            Cependant, à mon avis, il faut lire ces commentaires dans le contexte du rapport du D^r Dunster lui-même et dans le contexte des autres éléments de preuve dont les AR disposaient.

[95]            De l'avis du D^r Dunster, la zone problématique était principalement [TRADUCTION] « un petit segment qui s'étendait vers l'ouest à l'extrémité nord » et les principaux facteurs à prendre en compte au cours de l'examen des questions liées aux lisières forestières sont le régime hydrique des sols, la configuration des vents et l'orientation vers le soleil.

[96]            En ce qui concerne le régime hydrique des sols, le D^r Dunster a conclu comme suit : [TRADUCTION] « À mon avis, la construction de la route ne modifierait pas radicalement la quantité d'eau déversée dans la zone humide du côté ouest » , précisant que : [TRADUCTION] « D'après les renseignements hydrologiques dont je dispose, je conclus que le régime hydrique des sols ne deviendrait pas plus humide » .

[97]            Tel étant le cas, il estimait que la principale question concernait l'effet de la percée sur la stabilité des arbres et sur la zone humide. Le D^r Dunster a ajouté que la percée permettrait une plus grande pénétration de la lumière du soleil le long de la limite ouest du polygone 704. Il a constaté lors de la visite d'observation que le couvert végétal de la partie ouest de la zone humide était déjà assez ouvert et que le sol était déjà exposé au soleil d'été lorsque celui-ci est au zénith, de sorte que le principal effet de la construction de la route serait de permettre une plus grande exposition à l'éclairage du soleil couchant dans le secteur. Selon lui, l'accroissement de l'exposition solaire toucherait surtout la partie ouest du segment sans atteindre le reste, parce que la couverture forestière ne serait pas perturbée.

[98]            Lorsqu'il a abordé le problème du chablis, il s'est exprimé comme suit : [TRADUCTION] « La couverture forestière le long de la ligne de crête située à l'ouest de la zone humide semble être très variable au plan de la classe d'âge et de la densité de peuplement et le relief varie d'un terrain relativement plat à un terrain bosselé avec des falaises rocheuses » , ajoutant que [TRADUCTION] « La couverture forestière à l'est est continue et le demeurerait après la construction de la route » . Il a conclu que la construction d'une route dans le secteur pourrait modifier l'influence du vent à l'échelle locale, ce qui risque d'entraîner la perte de quelques arbres.

[99]            En ce qui concerne les mesures d'atténuation possibles comme l'éclaircissement des houppiers et le découpage irrégulier des lisières forestières, le D^r Dunster a précisé qu'il s'agissait d'aspects propres à l'emplacement et que ces mesures ne pouvaient être déterminées à l'étape de la conception préliminaire.

[100]        Les AR et les autorités environnementales de la Colombie-Britannique ont interprété le rapport du D^r Dunster comme un avis selon lequel [TRADUCTION] « il est nécessaire d'obtenir des renseignements plus détaillés sur cet emplacement avant d'examiner des options plus précises concernant l'atténuation des effets du chablis » (voir le rapport d'évaluation provincial, à la page 30).

[101]        Tel qu'il est mentionné plus haut, le rapport du D^r Dunster ne saurait être lu de façon isolée. Je souligne que les AR disposaient des renseignements suivants (laquelle liste n'est pas exhaustive) :

(1)       La lettre datée du 1^er avril 2004 dans laquelle M. Milburn commente les questions liées à la gestion des lisières forestières et relate sa récente expérience dans le cadre du projet d'autoroute de l'Île de Vancouver, en plus d'exposer les pratiques actuelles en matière de construction.

(2)       Le rapport Hayco du mois d'avril, qui concerne les problèmes hydrologiques liés à Larsen Creek et selon lequel l'option B entraînerait un léger accroissement du secteur imperméable situé à l'intérieur du bassin versant de Larsen. Des mesures d'atténuation étaient également mentionnées dans ce rapport.

(3)       La visite d'observation que David Carter, du MPO, a faite en compagnie d'un hydrologue de ce même ministère le 26 avril 2004 dans la zone humide en amont de Larsen Creek et l'avis qu'il a donné lors de la réunion tenue le 7 mai par le groupe de travail, selon lequel la zone humide de Larsen Creek se trouvant dans le secteur de l'option B ont moins d'influence sur les caractéristiques hydrologiques de Larsen Creek que ce qui avait été envisagé précédemment et que les effets accrus pouvant découler de l'option B ne seraient pas importants.

(4)       Les visites d'observation précédemment menées dans le secteur.

(5)       L'évaluation des effets cumulatifs et son addenda.

(6)       La possibilité d'éloigner l'autoroute du segment ouest de la zone humide.

[102]        Je conviens avec les avocats du Canada et de la Colombie-Britannique que les AR étaient saisies d'une preuve plus que suffisante qui leur permettait d'évaluer les répercussions environnementales du chablis dans le secteur en cause et d'en examiner l'importance au regard de techniques d'atténuation connues qui ne peuvent être mises en oeuvre à l'étape de la conception préliminaire, mais qui devront plutôt être prises une fois que la conception de l'autoroute aura pris forme.

[103]        Plus précisément, il appert de l'ensemble du rapport Dunster et des autres éléments de preuve accumulés que, le 7 mai 2004, conscients du problème de chablis dont il avait été question au cours de cette réunion, les examinateurs fédéraux et provinciaux ont conclu provisoirement que ni l'option B ni l'option D n'étaient susceptibles d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants, pourvu que des mesures d'atténuation soient prises. Il s'agit là d'une opinion à laquelle ils pouvaient raisonnablement en arriver et qu'ils pouvaient confirmer subséquemment après la réunion tenue le 10 mai avec West Vancouver.

[104]        Dans les circonstances, il était raisonnable de la part des AR de se fonder sur l'engagement du ministère des Transports de la Colombie-Britannique à prendre des mesures d'atténuation au moyen d'études de suivi en temps opportun.

[105]        Pour tous les motifs exposés ci-dessus, la présente demande de contrôle judiciaire est rejetée avec dépens en faveur de chacune des parties défenderesses.

[106]        En dernier lieu, j'ai la conviction que le ministère des Transports de la Colombie-Britannique respectera ses engagements en ce qui concerne le risque de chablis et que les AR fédérales sont investies du pouvoir discrétionnaire résiduel de ne pas délivrer les permis demandés à moins que les engagements pertinents n'aient été respectés avant le début des travaux de construction.

          « François Lemieux »        

Juge

OTTAWA (ONTARIO)

Le 4 mai 2005

Traduction certifiée conforme

Suzanne de Repentigny

                                     COUR FÉDÉRALE

                     AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER

DOSSIER :                                        T-1310-04

INTITULÉ :                                        Corporation of the District of West Vancouver c.

Sa Majesté La Reine et al

LIEU DE L'AUDIENCE :                 Vancouver (Colombie-Britannique)

DATES DE L'AUDIENCE :            les 15, 16, 17 et 18 février 2005

MOTIFS DE L'ORDONNANCE : Monsieur le juge Lemieux

DATE DES MOTIFS :                      le 4 mai 2005

COMPARUTIONS :

John J.L. Hunter, c.r.                          POUR LA DEMANDERESSE

K. Michael Stephens

Alan D. Louie                                      POUR LE DÉFENDEUR

Malcolm Palmer                                             (procureur général du Canada)

George Copley, c.r.                                       POUR LA DÉFENDERESSE

Nancy E. Brown                                              (Sa Majesté La Reine du chef de la province

Jonathan Penner                                            de la Colombie-Britannique)

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

Hunter Voith                                                    POUR LA DEMANDERESSE

Vancouver (C.-B.)

John H. Sims, c.r.                                           POUR LE DÉFENDEUR

Sous-procureur général du Canada

Geoff Plant                                                      POUR LA DÉFENDERESSE

Ministère du Procureur général