Date : 20000126
Dossier : T-732-99
ENTRE:
LE COMMISSAIRE À L"INFORMATION DU CANADA
Demandeur
- et -
LE PRÉSIDENT DE "LES PONTS JACQUES CARTIER
ET CHAMPLAIN INCORPORÉE"
Défendeur
MOTIFS DE L"ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LE JUGE BLAIS
[1] Il s"agit d"une demande de contrôle judiciaire de la décision du Président de la Société "Les Ponts Jacques Cartier et Champlain Incorporée", datée du 25 février 1999, refusant l"accès au rapport de vérification interne 1997, préparé par la firme Raymond Chabot Martin Paré (Rapport).
[2] À la demande du défendeur, la séance s"est tenue à huis clos.
LES FAITS
[3] André Dauphinais, président du syndicat des travailleurs et travailleuses de la Société "Les Ponts Jacques Cartier et Champlain Incorporée", avait demandé au défendeur une copie du Rapport lors d"une rencontre du Comité de sécurité et de relations ouvrières, tenue le 19 mai 1998.
[4] Le défendeur a refusé sa demande et M. Dauphinais a présenté une demande d"accès à l"information dans le cadre de la Loi sur l"accès à l"information. Le défendeur a, encore une fois, refusé la demande se basant sur les alinéas 21(1)a), b), d) et l"article 22 de la Loi sur l"accès à l"information.
[5] M. Dauphinais a alors formulé une plainte auprès du Commissaire à l"information du Canada, en date du 20 août 1998. Suite aux représentations des parties, la Commission a conclu au bien fondé de la plainte, le 15 février 1999. La Commission a recommandé la divulgation du Rapport. Néanmoins, le défendeur a informé la Commission le 25 février 1999, qu"il n"entendait pas suivre sa recommandation. La Commission, avec le consentement de M. Dauphinais, a alors déposé une demande de contrôle judiciaire, le 26 avril 1999.
RECOMMANDATIONS DE LA COMMISSION
[6] La Commission explique que l"alinéa 21(2)(b) prévoit que le paragraphe 21(1) ne s"applique pas à un rapport préparé par un consultant ou conseiller à une époque où il n"était pas employé d"une institution fédérale ou d"un ministre. En l"instance, l"auteur du Rapport n"était pas membre du personnel ni d"une institution fédérale ni du ministre.
[7] Quant à l"application de l"article 22, la Commission conclut que le Rapport ne contenait aucun renseignement relatif aux essais, épreuves, examens ou vérifications, tel que décrit à l"article 22. De plus, la communication du rapport ne révélerait pas de renseignements confidentiels au sujet de techniques de vérifications qui ne sont pas généralement connues du milieu des affaires et du gouvernement. La Commission conclut que le Rapport devrait être divulgué.
PRÉTENTIONS DU DEMANDEUR
[8] Le demandeur prétend que le défendeur a erré en refusant la communication du Rapport en vertu des alinéas 21(1)(a), (b) et (d) puisque l"alinéa 21(2)(b) prévoit que le paragraphe 21(1) ne s"applique pas à un rapport préparé par un consultant ou conseiller à une époque où il n"appartenait pas au personnel d"une institution fédérale ou d"un ministre.
[9] En l"espèce, il est incontestable que l"auteur du Rapport en litige, la firme Raymond, Chabot, Martin, Paré ne faisait pas partie du personnel de la Société "Les Ponts Jacques Cartier et Champlain Incorporée", au moment où le Rapport a été rédigé. Le défendeur ne peut alors invoquer les exceptions prévues aux alinéas 21(1)(a), (b) et (d) de la Loi.
[10] De plus, le demandeur prétend que le défendeur a erré en refusant la communication du rapport en vertu de l"article 22 de la Loi, puisque le Rapport ne contient pas des renseignements relatifs à certaines opérations, essais, épreuves, examens, vérifications, ou aux méthodes et techniques employées pour les effectuer, et dont la divulgation nuirait à l"exploitation de ces opérations ou fausserait leurs résultats.
[11] Le demandeur soutient que l"article 22 ne pourrait servir à soustraire à la communication le rapport final d"essais, épreuves, examens et vérifications puisque cet article ne prévoit pas d"exception pour les résultats de ces essais, épreuves, examens et vérifications. Contrairement aux autres dispositions de la Loi où il suffit de démontrer un risque vraisemblable de préjudice probable, l"article 22 exige que l"institution fédérale démontre que la divulgation de l"information causera un préjudice.
[12] Dans le présent cas, le demandeur soumet qu"aucune preuve de préjudice n"a été soumise et que cette prétention devrait être rejetée.
[13] Le demandeur se base sur les procès verbaux et témoignages du Comité permanent de la justice et des questions juridiques concernant le Projet de la loi C-43, pour dégager la raison d"être de l"article 22. Il note qu"il appartient à l"institution fédérale qui refuse la communication des renseignements de démontrer que la divulgation nuirait à l"exploitation des opérations ou fausserait les résultats.
[14] Il argumente que le Conseil du Trésor, l"organisme désigné pour l"application de plusieurs dispositions de la Loi précise que l"article 22 de la Loi ne prévoit pas d"exception pour les résultats des examens ou vérifications. Le Conseil soutient que le fait que la divulgation pourrait entraîner des changements administratifs au sein d"une institution fédérale ne suffit pas pour justifier une exception subjective.
[15] Le demandeur soutient que le défendeur ne s"est pas déchargé de son fardeau d"établir en fait et en droit le bien-fondé de son refus de communication du rapport et qui plus est, une bonne partie du rapport a déjà été divulguée dans le dossier de la Cour citant en cela la lettre du procureur du défendeur du 19 janvier 1999, annexée à l"affidavit du directeur général du défendeur, M. Glen P. Carlin.
PRÉTENTIONS DU DÉFENDEUR
[16] Le défendeur suggère que nulle part dans le paragraphe 21(2) n"est-il question d"un "projet" comme le spécifie l"alinéa 21(1)(d). De cela, il suggère que nous ne devrions pas en déduire et conclure que le mot "projet" s"insère dans le mot "rapport".
[17] Le défendeur suggère que dans le libellé de l"alinéa 21(2)(b), les "documents contenant le rapport" ne sauraient faire référence à un "projet" tel que défini à l"alinéa 21(1)(d), car l"expression "document contenant" fait référence au document global où on retrouverait à l"intérieur de celui-ci un rapport.
[18] Le défendeur suggère que l"exclusion prévue à l"alinéa 21(2)(b) vise seulement à restreindre la portée du droit de refus prévu au paragraphe 21(1) en ce qui a trait aux alinéas (a) avis et recommandations et (b) comptes rendus de consultation ou délibérations, mais non en ce qui a trait à l"alinéa (d) projets relatifs à la gestion du personnel ou à l"administration d"une institution fédérale et qui n"ont pas encore été mis en oeuvre. Sinon, une interprétation trop large de l"exclusion prévue à l"alinéa 21(2)(b) vient vider de tout son sens le droit de refus prévu au paragraphe 21(1).
[19] Le défendeur suggère que ceci est d"autant plus patent du fait que les exceptions prévues aux alinéas 21(1)(a) et 21(1)(b) ainsi que la limitation prévue à l"alinéa 21(2)(b) visent tous les trois l"institution fédérale ou le ministre tandis que l"exception prévue à l"alinéa 21(1)(d) vise uniquement l"institution fédérale.
[20] Le défendeur suggère par ailleurs qu"en formulant la phrase "à une époque où il n"appartenait au personnel d"une institution fédérale ou d"un ministre", que le législateur a voulu sous-entendre qu"il doit maintenant lui appartenir afin que l"exception de l"alinéa 21(2)(b) s"applique. Soutenant par ailleurs que si telle n"avait pas été son intention, il aurait été beaucoup plus simple, pour le législateur, d"omettre cette partie précitée, d"indiquer "le rapport établi par un consultant ou conseiller" et de ne pas ainsi délimiter la portée de l"article à une période donnée.
[21] Quant à l"application de l"article 22 de la Loi, le défendeur argumente qu"à la lecture du rapport, il devient clair que dans la mise en oeuvre des recommandations du Rapport, la Société devra utiliser les mêmes procédés à l"avenir, et que la communication prématurée de ce Rapport, pourrait compromettre sa mise en oeuvre au plan de la gestion des ressources humaines de la Société et ainsi aller à l"encontre de l"article 22 de la Loi.
[22] Le défendeur soutient que le Rapport est un document préliminaire et que la divulgation intempestive des procédures d"examens ou des critères de vérification utilisés par Raymond, Chabot, Martin, Paré, pour poser le diagnostic risque de compromettre l"application de leurs recommandations à l"avenir.
[23] Le défendeur note que la demande de communication du Rapport par M. Dauphinais s"est effectuée dans un cadre bien précis. En effet, l"auteur de la plainte, au moment du dépôt de celle-ci, était le président du syndicat des cols bleus de la Société, connu sous le nom de Syndicat des travailleuses et des travailleurs des Ponts Jacques Cartier et Champlain (CSN). Ce syndicat est, à cette date et depuis cette date, en négociation avec la Société pour le renouvellement de sa convention collective.
[24] Le défendeur soumet que la divulgation du document en cours de négociation du renouvellement de la convention collective ne ferait que conférer un pouvoir de marchandage indu à la partie syndicale et viendrait rompre l"équilibre existant dans le rapport de force patronal-syndical.
QUESTIONS EN LITIGE:
| 1. Le défendeur a-t-il erré en refusant de communiquer à M. Dauphinais le document demandé en vertu des alinéas 21(1)(a), (b) et (d) de la Loi? |
| 2. Le défendeur a-t-il erré en refusant de communiquer à M. Dauphinais le document demandé en vertu de l"article 22 de la Loi? |
| 3. Le défendeur s"est-il déchargé de son fardeau d"établir en fait et en droit le bien-fondé de son refus de communiquer le document demandé? |
ANALYSE
Fardeau de la preuve
[25] L"article 48 de la Loi prévoit:
| 48. Dans les procédures découlant des recours prévus aux articles 41 ou 42, la charge d"établir le bien-fondé du refus de communication totale ou partielle d"un document incombe à l"institution concernée. |
48. In any proceedings before the Court arising from an application under section 41 or 42, the burden of establishing that the head of a government institution is authorized to refuse to disclose a record requested under this Act or a part thereof shall be on the government institution concerned. |
[26] La Cour fédérale dans l"arrêt Maislin Industries Limited c. Ministre de l"Industrie et du Commerce et al., [ 1984] 1 C.F. 939 a déclaré:
| Il faut cependant souligner que, puisque le principe de base de ces lois est de codifier le droit du public à l"accès aux documents du gouvernement, deux conséquences en découlent: d"abord les tribunaux ne doivent pas neutraliser ce droit sauf pour les motifs les plus évidents, de sorte qu"en cas de doute, il faut permettre la communication; deuxièmement, le fardeau de convaincre la cour doit incomber à la partie qui s"oppose à la communication qu"il s"agisse, comme en l"espèce, d"une société privée ou d"un citoyen ou, dans d"autres cas, du gouvernement. |
[27] Suivant la Loi sur l"accès à l"information et la jurisprudence, il revient au défendeur de convaincre la Cour que le Rapport ne devrait pas être divulgué.
| 1. Le défendeur a-t-il erré en refusant la communication du rapport en vertu du paragraphe 21(1) de la Loi sur l"accès à l"information ? |
[28] L"article 21 se lit comme suit:
| 21.(1) Le responsable d"une institution fédérale peut refuser la communication de documents datés de moins de vingt ans lors de la demande et contenant: a) des avis ou recommandations élaborés par ou pour une institution fédérale ou un ministre; b) des comptes rendus de consultations ou délibérations où sont concernés des cadres ou employés d"une institution fédérale, un ministre ou son personnel; d) des projets relatifs à la gestion du personnel ou à l"administration d"une institution fédérale et qui n"ont pas encore été mis en oeuvre.
21.(2) Le paragraphe (1) ne s"applique pas aux documents contenant: (b) le rapport établi par un consultant ou conseiller à une époque où il n"appartenait pas au personnel d"une institution fédérale ou d"un ministre. |
|
| 21.(1) The head of a government institution may refuse to disclose any record requested under this Act that contains: a) advice or recommendations développed by or for a government institution or a minister of the Crown, b) an account of consultations or deliberations involving officers or employees of a government institution, a minister of the Crown, d) plans relating to the management of personnel or the administration of a government institution that have not yet been put into operation, if the record came into existence less than twenty years prior to the request. 21.(2) Subsection (1) does not apply in respect of a record that contains: (b) a report prepared by a consultant or an adviser who was not, at the time the report was prepared, an officer or employee of a government institution or a member of the staff of a minister of the Crown. |
|
[29] En examinant les définitions de "rapport" et "projet", ont trouve que:
| a) Le Petit Larousse définit : |
| "rapport" comme étant un exposé dans lequel on rend compte de quelque chose, alors que: |
| "projet" signifie une première rédaction d"un texte. |
| b) Le Petit Robert apporte une définition similaire: |
| "rapport: action de raconter, d"exposer à quelqu"un ce qu"on a vu, entendu; ce que l"on rapporte, compte rendu plus ou moins officiel;. |
| "projet": travail, rédaction préparatoire, premier état. |
[1] Je ne suis pas convaincu que le Rapport en question est un projet. Ce n"est pas la première ébauche d"un travail. La firme a achevé son travail et a présenté ses recommandations sous forme d"un rapport. Si la Société projette de mettre en oeuvre à une étape ultérieure, à mon avis cela ne change pas le fait qu"il s"agisse d"un rapport, tel que son nom indique clairement.
[2] Le paragraphe 21(2) est clair. Il indique que seul le rapport préparé par un conseiller ou consultant qui appartient au personnel d"une institution fédérale ou au ministre est exclu. Or en l"instance, le Rapport ayant été préparé par une firme privée échappe à l"application du paragraphe 21(1). Le défendeur ne peut se baser sur ce paragraphe pour empêcher la communication du document.
| 2. Le défendeur a-t-il erré en refusant la communication du Rapport en vertu de l"article 22 de la Loi sur l"accès à l"information? |
[3] L"article 22 de la Loi sur l"accès à l"information se lit comme suit:
| 22. Le responsable d"une institution fédérale peut refuser la communication de documents contenant des renseignements relatifs à certaines opérations - essais, épreuves, examens, vérifications, - ou aux méthodes et techniques employées pour les effectuer et dont la divulgation nuirait à l"exploitation de ces opérations ou fausserait leurs résultats. |
22. The head of a government institution may refuse to disclose any record requested under this Act that contains information relating to testing or auditing procedures or techniques or details of specific tests to be given or audits to be conducted if the disclosure would prejudice the use or results of particular tests or audits. |
[4] Le Conseil du Trésor, l"organisme chargé de l"application de la Loi indique dans le Manuel du Conseil du Trésor, au sujet de l"article 22:
| L"exception vise les examens et vérifications effectués par des institutions fédérales, des conseillers et des entrepreneurs. Cet article ne prévoit toutefois pas d"exception pour les résultats de ces examens ou vérifications. Les institutions fédérales ne peuvent protéger les renseignements portant sur les vérifications ou les examens antérieurs à moins qu"il ne faille utiliser les mêmes procédés à l"avenir et que la divulgation ait alors pour effet de causer le préjudice mentionné dans cet article.1 |
[5] Le Rapport en question contient les résultats de la vérification interne.
[6] Les résultats étant exclus de la portée de l"article 22, le défendeur ne peut se baser sur cet article pour refuser la communication.
[7] Par ailleurs, comme l"a très bien soulevé le procureur du demandeur, aucune preuve n"a été présentée pouvant démontrer que la divulgation de renseignements "nuirait à l"exploitation de ses opérations ou fausserait les résultats".
[8] Plus loin, le Conseil du Trésor ajoute ce qui suit dans son ouvrage au sujet de la preuve du préjudice:
| Selon la loi, il faut être en mesure de cerner le tort réel pouvant être causé à l"intérêt causé par l"exception. Plusieurs aspects de la question doivent être considérés avant de prendre une décision à cet égard; cependant, les institutions fédérales devraient alors s"arrêter à au moins trois facteurs généraux, à savoir: jusqu"à quel point le tort présumé est : |
| a) précis: l"institution devrait pouvoir identifier la personne ou l"intérêt en cause et définir le tort qui pourrait lui être causé, au lieu de se limiter à décrire ce tort en termes vagues; |
| b) actuel: l"institution devrait être en mesure de préciser le tort qui risque d"être causé immédiatement ou dans un avenir prochain; lorsqu"elle reçoit une nouvelle demande concernant les renseignements qu"elle a refusé de divulguer par le passé, elle devrait reconsidérer l"état de ces renseignements afin de déterminer s"il existe encore un risque de préjudice immédiat ou futur; |
| c) probable: le risque de préjudice doit être vraisemblable.2 |
[9] Il apparaît clair, dans les circonstances, qu"en aucune façon, le défendeur n"a démontré quel était ce préjudice appréhendé si le document était divulgué.
| 3. Le défendeur s"est-il déchargé de son fardeau d"établir en fait et en droit le bien-fondé de son refus de communiquer le document demandé? |
[10] Dans l"arrêt Canadian Council of Christian Charities v. Canada (Minister of Finance) (1999), 99 D.T.C. 5337, le juge Evans écrit:
| Other exemptions, however, are permissive and provide that the head of a government institution may refuse to disclose information of a given description: paragraphs 18(d) and subsection 21(1) and section 23 are of this kind. When reviewing decisions made under permissive provisions the Court must decide not only whether the information falls within that described in the relevant provision, but also, if it does, whether the head of the government institution lawfully exercised the discretion not to disclose it. |
[11] À mon avis, le défendeur n"a pas réussi à démontrer que les exceptions prévues par la Loi s"appliquent à l"instance.
[12] Par ailleurs, il semble que volontairement ou non, le défendeur ait déjà dévoilé une bonne partie du document dans la lettre annexée à l"affidavit du directeur général du défendeur. En l"espèce, une bonne partie du Rapport en ce qui a trait à la gestion des ressources humaines fait déjà partie du dossier de la Cour qui n"est pas confidentiel et une bonne partie des annexes en ce qui a trait aux ressources humaines a également déjà été divulguée.
[13] Quant aux motifs nombreux invoqués par le défendeur à l"effet qu"il pourrait subir un tort irréparable considérant qu"il était, et cela depuis plusieurs années, en négociation avec ses employés, et que cette demande d"accès à l"information n"était qu"une partie de la stratégie de négociation du syndicat, tous ces arguments doivent être rejetés du revers de la main; la Cour n"ayant pas à se prononcer sur les motifs pouvant guider quelqu"un qui présente une demande légitime d"accès à l"information; cependant, puisque l"on en parle, la Cour se demande plutôt si le refus de divulguer le document conformément à la Loi, ne fait pas, lui, partie d"une stratégie de négociation de l"employeur.
[14] Pour toutes ces raisons, la présente demande est accueillie, la Cour ordonne au défendeur de communiquer le document qui fait l"objet du présent litige à M. André Dauphinais, dans les trente jours du présent jugement.
[15] Le tout avec dépens.
Pierre Blais
Juge
OTTAWA, ONTARIO
Le 26 janvier 2000
__________________1 Manuel du Conseil du Trésor sur l"accès à l"information, 1993, Chap. 2-8, pp. 72-3.
2 Manuel du Conseil du Trésor sur l"accès à l"information, 1993, Chap.2-7, pp. 9-10.