Ottawa (Ontario), le 19 septembre 2005
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE LAYDEN-STEVENSON
ENTRE :
MINISTRE DU DÉVELOPPEMENT DES RESSOURCES HUMAINES
demandeur
et
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Le ministre du Développement des ressources humaines (le ministre) demande le contrôle judiciaire d'une décision par laquelle le Tribunal de révision Régime de pensions du Canada - Sécurité de la vieillesse (le tribunal de révision) a statué que la défenderesse, Mme Chhabu, est résidente du Canada depuis le 4 octobre 1986 aux fins de la Loi sur la sécurité de la vieillesse, L.R.C. 1985, ch. O-9 (la Loi).
CONTEXTE
[2] Mme Chhabu est originaire de l'Inde et elle habite à Edmonton avec son fils unique, Ismail Chhabu. Elle est devenue citoyenne canadienne en avril 2003. Elle est arrivée au Canada le 2 octobre 1982 en qualité d'immigrante ayant obtenu le droit d'établissement. Au cours des quatre années qui ont suivi, elle a voyagé entre le Canada, l'Angleterre (où résident deux de ses filles) et Bombay, en Inde. Elle a séjourné en Inde pendant plus de deux ans (entre juillet 1984 et octobre 1986) et est revenue au Canada munie d'un visa de visiteur le 4 octobre 1986.
[3] Mme Chhabu a de nouveau quitté le Canada en juin 1987 pour se rendre en Arabie saoudite, en Égypte et en Angleterre. Elle est revenue au Canada le 31 août 1987 et a obtenu le droit d'établissement pour une deuxième fois, le 22 octobre 1987, grâce au parrainage auquel s'est engagé son fils pour une période dix ans.
[4] Le 29 avril 1992, Mme Chhabu a de nouveau quitté le Canada pour se rendre en Angleterre. Elle a quitté l'Angleterre le 14 octobre 1992. Le ministre conteste la preuve sur les allées et venues de Mme Chhabu au cours des années suivantes. Le premier timbre que l'on trouve dans son passeport canadien est un timbre de retour au Canada portant la date du 19 janvier 1994. Son fils affirme qu'elle est revenue au Canada en octobre 1992 et qu'elle a quitté le pays au début de janvier 1994 pour effectuer un séjour de trois semaines à Chicago avant de revenir au Canada le 19 janvier 1994. Son passeport, aux dires de son fils, n'a tout simplement pas été estampillé pour confirmer son entrée au Canada ou aux États-Unis.
[5] Le 11 août 1994, Mme Chhabu a présenté une demande de prestations de sécurité de la vieillesse (SV). Dans sa demande, elle n'a pas précisé qu'elle avait obtenu le droit d'établissement une deuxième fois en octobre 1987, ni qu'elle avait obtenu une pension partielle à compter d'août 1994. À partir du mois d'octobre de la même année, elle a commencé à recevoir des prestations du supplément de revenu garanti (SRG).
[6] Par la suite, Mme Chhabu s'est rendue en Afrique du Sud et en Angleterre et est restée à l'extérieur du Canada du mois de mai à la fin du mois d'août 1995. Elle a de nouveau séjourné en Angleterre entre le mois de juillet et l'automne 1998. Son fils affirme qu'elle n'a pas voyagé depuis 1998 en raison de son état de santé.
[7] Au cours de cette période, Mme Chhabu était titulaire d'un passeport indien, délivré en février 1982 et renouvelé en 1992. Le 3 mars 1992, Mme Chhabu a obtenu un nouveau passeport indien du consulat général de l'Inde à Vancouver, dans lequel il était inscrit qu'elle était citoyenne indienne. Son adresse de résidence permanente était indiquée comme suit : « rue Chabby, Manipur, Broach, Guj, Inde » . Le passeport était valable jusqu'au 16 février 2002.
[8] Le dossier de Mme Chhabu a été examiné en 1997 par Développement des ressources humaines Canada (DRHC), tel que le ministère était appelé à l'époque. À la suite à cet examen, il a été déterminé que Mme Chhabu n'était admissible aux prestations qu'à compter de 1995. Elle a été informée par courrier qu'elle avait reçu en trop une somme de 2 739,40 $ pour la période comprise entre août 1994 et décembre 1994 inclusivement. Cette somme a été remboursée à raison de 50 $ par mois. Il lui restait un solde de 89,40 $ à rembourser lorsque son compte a été suspendu en 2001 en conséquence de la révision de son dossier décrite dans les paragraphes qui suivent.
[9] En novembre 2001, le dossier de Mme Chhabu de même que son admissibilité aux prestations ont fait l'objet d'une nouvelle révision. Dans son rapport (le rapport d'enquête), l'agent d'enquête affirme qu'étant donné que Mme Chhabu a obtenu le droit d'établissement en octobre 1987 en raison du parrainage par son fils pour une période de dix ans, elle ne pouvait bénéficier d'une aide du gouvernement, sous forme de prestations de pension ou d'aide sociale, avant l'expiration de cette période de parrainage. En conséquence, l'agent a conclu que Mme Chhabu n'était pas admissible à l'aide du gouvernement avant le 22 octobre 1997, au plus tôt. De plus, le fait que l'adresse permanente indiquée dans son passeport se trouve en Inde permettait de remettre en question sa résidence au Canada.
[10] L'agent d'enquête a demandé une entrevue avec Mme Chhabu. Un employé du gouvernement a accepté d'agir comme interprète. En réponse aux questions de l'agent, Mme Chhabu a dit, notamment, être propriétaire avec son fils et ses filles de la maison située à l'adresse indiquée comme résidence permanente dans son passeport indien. Elle a déclaré qu'un locataire vivait dans cette maison et qu'il lui versait un loyer qui était déposé dans son compte bancaire en Inde. Elle a également affirmé avoir habité avec sa fille en Angleterre pendant deux ans, entre avril 1992 et janvier 1994. Le traducteur était d'avis que Mme Chhabu donnait parfois des réponses évasives et celle-ci a refusé de répondre à certaines questions. Dans son rapport d'enquête, l'agent a souligné que [traduction] « en ce qui concerne les questions auxquelles elle a répondu, [Mme Chabbu] était lucide et se souvenait très bien des dates et des lieux où elle s'était rendue. À aucun moment elle n'a semblée confuse et elle n'a jamais demandé de précisions » .
[11] L'agent d'enquête a conclu que Mme Chhabu n'avait pas rompu ses liens avec l'Inde puisqu'elle y possédait encore une maison et d'autres effets mobiliers ainsi qu'un compte bancaire. Dans une lettre datée du 6 juin 2002, DRHC a informé Mme Chhabu qu'elle avait reçu en trop la somme de 73 507,70 $ au titre des prestations de la SV et du SRG entre janvier 1995 et octobre 2001, inclusivement, et qu'elle devait rembourser cette somme. Mme Chhabu a déposé une demande de révision auprès du ministre. Après que le représentant du ministre eut effectué une révision de son dossier, la décision de DRHC a été maintenue et Mme Chhabu a interjeté appel de cette décision devant le tribunal de révision. Son appel a été accueilli.
LA DÉCISION
[12] Le tribunal de révision a indiqué que la question en litige consistait à « déterminer si [Mme Chhabu] a déjà établi sa résidence au Canada et, le cas échéant, à quel moment » . Il a conclu qu'elle « est devenue résidente du Canada en octobre 1986 et elle est demeurée une résidente du Canada depuis ce temps. Son admissibilité à la SV et au SRG devrait être recalculée sur cette base » . Les paragraphes essentiels des conclusions du tribunal de révision sont reproduits ci-dessous.
Le ministre en arrive à la conclusion que Mme Chhabu n'était pas résidente du Canada aux fins de la Sécurité de la vieillesse, ses liens avec l'Inde étant plus forts que ses liens avec le Canada puisqu'elle n'avait pas renoncé à sa résidence en Inde. La propriété en Inde n'appartient pas à l'appelante. Elle est au nombre des détenteurs du titre d'une propriété qui appartenait à l'origine à quatre frères, dont l'un était son mari. Cette propriété demeure une propriété familiale à l'usage de tout membre de la famille qui fait des visites dans sa patrie. Nous sommes convaincus que cette résidence n'est pas la preuve d'un lien plus étroit avec l'Inde. Au Canada, elle habite avec son fils unique et la famille de celui-ci. Deux de ses filles vivent en Angleterre, tandis que l'autre vit à proximité de la maison familiale, en Inde.
M. Chhabu indique dans son témoignage que sa mère a toujours eu l'intention de faire du Canada son lieu de résidence depuis le moment de son arrivée initiale, en octobre 1982. M. Chabbu avait assurément l'intention d'inclure sa mère veuve comme l'un des membres de son ménage à partir de ce moment. L'appelante était incapable de comprendre nos questions, bien qu'admirablement secondée par un interprète. Il lui arrivait parfois d'adopter son langage religieux.
L'enquêteur rapporte des circonstances semblables au cours de l'entrevue effectuée avec l'appelante, en mai 2002. Ce que laisse clairement sous-entendre le rapport de l'enquête (pages 75-83, dossier d'audition) et de l'entrevue (pages 85-95), c'était que les réponses évasives étaient intentionnelles et malhonnêtes. À la lumière du témoignage qui nous est présenté, nous en arrivons à la conclusion que l'appelante n'est pas toujours consciente de son état. Elle a été incapable d'expliquer le but des procédures ou de comprendre des questions plus complexes. Elle disait clairement qu'elle vivait avec son fils et sa bru, mais les détails lui échappaient parfois. Nous sommes convaincus que ces facettes de la démence étaient également à la source des réponses évasives fournies au cours de l'entrevue.
Nous sommes convaincus que l'appelante a été résidente du Canada, selon la définition qu'en donne la Loi, depuis son admission, le 4 octobre 1986. Elle a alors abandonné son indécision concernant sa résidence en choisissant le Canada et il n'y a plus eu d'interruption depuis ce temps. Ses voyages à l'extérieur du pays étaient temporaires et de durée limitée. L'absence de déclarations d'impôt et de NAS jusqu'à ce qu'elle touche des prestations de la SV et du SRG est facile à comprendre compte tenu qu'elle avait 67 ans lorsqu'elle a établi sa résidence. Exception faite de la présence continue de membres de sa famille en Inde, elle n'a aucun lien solide avec ce pays.
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES ET RÉGLEMENTAIRES PERTINENTES
[13] Les dispositions législatives et réglementaires pertinentes sont reproduites à l'annexe A des présents motifs. Par souci de commodité, les dispositions les plus importantes sont reproduites et examinées ci-dessous.
[14] Les circonstances dans lesquelles une pension partielle de la SV est payable à une personne sont décrites au paragraphe 3(2) de la Loi.
| Loi sur la sécurité de la vieillesse, L.R.C. 1985, ch. O-9
3. (2) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi et de ses règlements, une pension partielle est payable aux personnes qui ne peuvent bénéficier de la pleine pension et qui, à la fois : a) ont au moins soixante-cinq ans; b) ont, après l'âge de dix-huit ans, résidé en tout au Canada pendant au moins dix ans mais moins de quarante ans avant la date d'agrément de leur demande et, si la période totale de résidence est inférieure à vingt ans, résidaient au Canada le jour précédant la date d'agrément de leur demande. |
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Old Age Security Act, R.S.C. 1985, c. O-9
3.(2) Subject to this Act and the regulations, a partial monthly pension may be paid for any month in a payment quarter to every person who is not eligible for a full monthly pension under subsection (1) and (a) has attained sixty-five years of age; and (b) has resided in Canada after attaining eighteen years of age and prior to the day on which that person's application is approved for an aggregate period of at least ten years but less than forty years and, where that aggregate period is less than twenty years, was resident in Canada on the day preceding the day on which that person's application is approved.
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[15] Le terme « résidé » , tel qu'il est utilisé à l'alinéa 3(2)b), n'est pas défini dans la Loi, mais on en trouve une description dans le Règlement sur la sécurité de la vieillesse, C.R.C., ch. 1246 :
| 21. (1) Aux fins de la Loi et du présent règlement, a) une personne réside au Canada si elle établit sa demeure et vit ordinairement dans une région du Canada; et b) une personne est présente au Canada lorsqu'elle se trouve physiquement dans une région du Canada. [...]
(4) Lorsqu'une personne qui réside au Canada s'absente du Canada et que son absence a) est temporaire et ne dépasse pas un an, b) a pour motif la fréquentation d'une école ou d'une université, ou c) compte parmi les absences mentionnées au paragraphe (5), cette absence est réputée n'avoir pas interrompu la résidence ou la présence de cette personne au Canada.
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21. (1) For the purposes of the Act and these Regulations, (a) a person resides in Canada if he makes his home and ordinarily lives in any part of Canada; and (b) a person is present in Canada when he is physically present in any part of Canada. [...]
(4) Any interval of absence from Canada of a person resident in Canada that is (a) of a temporary nature and does not exceed one year, (b) for the purpose of attending a school or university, or (c) specified in subsection (5) shall be deemed not to have interrupted that person's residence or presence in Canada.
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[16] L'article 2 de la Loi contient une définition de « tribunal de révision » :
| 2. « tribunal de révision » Tribunal de révision Régime de pensions du Canada - Sécurité de la vieillesse constitué en application de l'article 82 du Régime de pensions du Canada.
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2. "Review Tribunal" means a Canada Pension Plan - Old Age Security Review Tribunal established under section 82 of the Canada Pension Plan;
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LA NORME DE CONTRÔLE
[17] Les parties conviennent que l'appel devant le tribunal de révision est une audience de novo. En conséquence, la question de l'application par le tribunal de révision d'une norme de contrôle à la décision portée en appel ne se pose pas. Quant à la décision du tribunal de révision, qui fait l'objet de la présente demande, le ministre me demande d'appliquer la norme de contrôle applicable aux affaires instruites par la Commission d'appel des pensions. Il fait valoir que le tribunal de révision s'apparente à la Commission d'appel des pensions et que les deux lois sont interreliées. Ainsi, la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte pour les questions de droit et celle de la décision manifestement déraisonnable pour les questions mixtes de droit et de fait.
[18] Mme Chhabu soutient que la question de savoir si une personne est résidente du Canada ou non est une question mixte de droit et de fait. Elle affirme que cette question exige à la fois une appréciation des faits propres à la situation d'une personne donnée et l'application de la définition de résidence prévue dans la Loi. Elle prétend donc que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable simpliciter.
[19] Il a été décidé que, lorsque pour déterminer la résidence le tribunal de révision fonde sa décision sur l' « intention » d'une personne, il applique le mauvais critère et sa décision doit être examinée selon la norme de la décision correcte : Canada (Ministre du Développement des ressources humaines) c. Ding, 2005 CF 76 (Ding). Toutefois, l'avocat n'a cité aucune décision dans laquelle a été faite une analyse pragmatique et fonctionnelle de la décision du tribunal de révision sur la question de la résidence, et j'ai moi-même été incapable de trouver une telle décision. Je souligne cependant que le ministre, lui-même demandeur dans Ding, précitée, a soutenu que la question devait être examinée selon la norme de la décision raisonnable (Ding, paragraphe 22).
[20] Les pouvoirs du tribunal de révision ne sont pas prévus dans la Loi. Comme nous l'avons mentionné plus haut, le tribunal de révision est plutôt constitué en vertu de l'article 82 du Régime de pensions du Canada, L.R.C. 1985, ch. C-8 (le RPC). Le paragraphe 84(1) du RPC contient une sorte de clause privative, renforcée par le fait que la décision du tribunal de révision sur un appel en vertu du paragraphe 28(1) de la Loi ne peut faire l'objet d'un nouvel appel devant la Commission d'appel des pensions (paragraphe 83(1) du RPC). Le paragraphe 84(1) du RPC et le paragraphe 28(3) de la Loi reconnaissent toutefois explicitement qu'un contrôle judiciaire des décisions du tribunal de révision est possible. Quoi qu'il en soit, l'existence de cette clause privative permet de croire que la retenue s'impose à l'égard d'une décision du tribunal de révision sur un appel formé en vertu de la Loi.
[21] Le tribunal de révision est régulièrement appelé à trancher la question de la résidence eu égard à l'admissibilité aux prestations de la SV. Les circonstances propres à chaque cas l'amènent à tirer des conclusions qui relèvent de son champ d'expertise, ce qui milite en faveur de la retenue judiciaire. Pour ce qui est de l'interprétation de la définition de résidence, la Cour est toutefois aussi bien sinon mieux placée que le tribunal de révision.
[22] La Loi confère un avantage à certaines personnes et détermine qui est habilité à recevoir des prestations et dans quelle mesure. À cette fin, elle exige la détermination des droits d'une personne. Cependant, l'attribution des prestations doit obéir aux principes de l'équité et de la responsabilité financière. Le ministre est chargé de faire appliquer la Loi et de protéger l'intérêt public en veillant à ce que les bénéficiaires ne reçoivent pas des prestations auxquelles ils n'ont pas droit. Ainsi, la Loi exige la détermination des droits des personnes, mais elle est également de nature polycentrique. Ce facteur n'exige donc pas un degré de retenue élevé ni un degré de retenue très faible.
[23] De par sa nature, la question nécessite l'application du critère juridique pertinent à différents faits et il s'agit donc d'une question mixte de fait et de droit. Elle est davantage axée sur les faits que sur le droit (voir : Ding, précitée, et Perera c. Canada (Ministre de la Santé et du Bien-être social) (1994), 75 F.T.R. 310 (C.F. 1re inst.), où il a été déterminé que la résidence est une question de fait qui doit être tranchée en fonction des circonstances). Ce facteur milite en faveur d'une plus grande retenue.
[24] Après un examen de ces différents facteurs, je suis d'avis que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable. En conséquence, je dois tenir compte des critères énoncés par le juge Iacobucci dans l'arrêt Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247 (Ryan), où il a dit :
La décision n'est déraisonnable que si aucun mode d'analyse, dans les motifs avancés, ne pouvait raisonnablement amener le tribunal, au vu de la preuve, à conclure comme il l'a fait. Si l'un quelconque des motifs pouvant étayer la décision est capable de résister à un examen assez poussé, alors la décision n'est pas déraisonnable et la cour de révision ne doit pas intervenir (Southam, par. 56). Cela signifie qu'une décision peut satisfaire à la norme du raisonnable si elle est fondée sur une explication défendable, même si elle n'est pas convaincante aux yeux de la cour de révision (voir Southam, par. 79).
LES ERREURS ALLÉGUÉES
[25] Le ministre soutient que le tribunal de révision a commis une erreur :
a) en considérant que l' « intention » de Mme Chhabu de résider au Canada avec son fils constituait un facteur pour déterminer son lieu de résidence;
b) en omettant de faire une évaluation complète des facteurs pertinents.
ANALYSE
L'intention
S'appuyant sur Ding, précitée, le ministre fait valoir que le tribunal de révision a commis une erreur en considérant que l' « intention » de Mme Chhabu de résider au Canada avec son fils constituait un facteur pour déterminer son lieu de résidence. Il est allégué que, selon Ding, l' « intention » ne peut pas servir à déterminer la résidence. La résidence est plutôt déterminée en fonction de facteurs objectifs indépendants de l'intention de la personne. Le ministre soutient qu'étant donné que le tribunal de révision a jugé nécessaire de mentionner la notion d' « intention » dans ses motifs, cela signifie que l'intention était le principal élément sur lequel reposait sa décision.
[26] Je n'interprète pas les commentaires du tribunal de révision au sujet de l' « intention » de la même manière que le ministre. D'après le témoignage de M. Chhabu, il a toujours eu l'intention que sa mère établisse sa résidence au Canada à partir du moment où elle est arrivée pour la première fois en octobre 1982. Le tribunal de révision décrivait simplement cet élément de preuve. Il ressort implicitement des motifs de sa décision qu'il ne considérait pas que l'intention du fils était déterminante, puisqu'il a conclu que Mme Chhabu n'était pas devenue résidente avant 1986.
L'omission de faire une évaluation complète des facteurs pertinents
[27] Le ministre conteste la conclusion du tribunal de révision selon laquelle la demeure de Mme Chhabu en Inde « n'est pas la preuve d'un lien plus étroit avec l'Inde » . À cet égard, il affirme que le tribunal de révision a omis de tenir compte d'autres facteurs importants et pertinents tels que les effets mobiliers de Mme Chhabu, ses comptes bancaires, ses passeports et ses absences du Canada (en particulier, son absence de plus d'un an, lorsqu'elle s'est rendue en Angleterre, en octobre 1992, et qu'elle est apparemment revenue au Canada le 19 janvier 1994).
[28] De plus, le ministre conteste les observations du tribunal de révision selon lesquelles Mme Chhabu présenterait des « facettes de la démence » et ajoute que le dossier ne contient aucune preuve documentaire permettant de justifier une telle conclusion.
[29] Pour résumer, le ministre soutient que le tribunal de révision n'a absolument pas tenu compte du contenu du rapport d'enquête, ce qu'il ne pouvait pas faire sans une analyse claire exposant les motifs justifiant sa décision d'écarter ce rapport.
[30] Autrement dit, les arguments du ministre portent sur la suffisance des motifs. Le tribunal de révision a l'obligation, en vertu du paragraphe 82(11) du RPC, de fournir des motifs au soutien de sa décision. Je reconnais qu'en l'espèce, ses motifs sont laconiques. Cela dit, la moindre lacune ou insuffisance ne permettra pas nécessairement d'obtenir le contrôle judiciaire d'une décision. Il suffit que les motifs soient suffisamment détaillés pour permettre de comprendre le fondement de la décision.
[31] Dans une affaire criminelle, R. c. Sheppard, [2002] 1 R.C.S. 869 (le raisonnement relatif au contenu des motifs a été appliqué dans le contexte du droit administratif), la Cour suprême du Canada a dit qu'il ne faut pas laisser la partie déboutée dans le doute quant à la raison pour laquelle sa demande a été rejetée. Dans Lai c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (2000), 188 F.T.R. 113 (C.F. 1re inst.), le juge Pelletier, alors juge à la Section de première instance comme la Cour fédérale était désignée à l'époque, a précisé que les motifs doivent expliquer aux parties pourquoi le tribunal a rendu la décision à laquelle il est parvenu et permettre à la cour de révision de s'acquitter de son rôle.
[32] Le ministre me demande de conclure que Ding, précitée, et Thomson c. Canada (Ministre du Revenu national - M.N.R.), [1946] R.C.S. 209, exigent de tenir compte de plusieurs facteurs - liens sous forme de propriété personnelle, régularité et durée des séjours au Canada, fréquence et durée des absences du Canada - pour tirer une conclusion quant à la résidence. Je reconnais que ces facteurs sont importants, mais ils ne sont pas exhaustifs et la décision finale doit être prise en tenant compte de l'ensemble des circonstances.
[33] La conclusion du tribunal de révision voulant que la propriété en Inde n'appartienne pas à Mme Chhabu est étayée par la preuve. La preuve documentaire présentée au tribunal de révision établit que le titre de propriété de la maison en Inde est inscrit en son nom et au nom de huit autres membres de sa famille. Il n'était pas déraisonnable pour le tribunal de révision de conclure que la demeure était une propriété partagée utilisée comme pied-à-terre par différents membres de la famille lors de leurs séjours en Inde. Cette conclusion est également étayée par l'absence de preuve indiquant que Mme Chhabu a séjourné en Inde après octobre 1986. Bien que le tribunal de révision n'ait pas explicitement mentionné les effets mobiliers laissés dans la maison en Inde, on peut logiquement déduire, selon moi, que le même raisonnement s'applique à ceux-ci.
[34] La question de la « démence » est plus complexe en raison du caractère rétroactif que le tribunal de révision a donné à sa décision. Je ne pense pas, comme le prétend le ministre, que le tribunal de révision a attribué un diagnostic médical de « démence » à Mme Chhabu. Il a plutôt utilisé le terme « démence » pour décrire son incapacité de se souvenir des détails et de répondre aux questions. Même si le dossier n'en laisse rien voir, lors de l'instruction de la demande de contrôle judiciaire, l'avocat a expliqué qu'au début de l'appel, le tribunal de révision a tenu un voir-dire en vue d'évaluer la capacité de Mme Chhabu. Il est entièrement du ressort du tribunal de révision d'évaluer le comportement et la capacité des témoins qu'il entend. De plus, la preuve indique que lorsque le tribunal de révision a décidé qu'il serait futile de continuer à poser des questions à Mme Chhabu, le représentant du ministre n'a pas soulevé d'objection.
[35] Le problème réside dans la conclusion qu'a tirée le tribunal de révision à la suite du témoignage de Mme Chhabu à l'audience, à savoir que « ces facettes de la démence étaient également à la source des réponses évasives fournies au cours de l'entrevue » . L'entrevue a eu lieu en mai 2002 et l'appel a été entendu en septembre 2004. Apparemment, le tribunal de révision a écarté les réponses données par Mme Chhabu à l'entrevue au vu de ses réponses lors de l'audition de l'appel. Le tribunal de révision n'a fourni aucune explication ni aucune analyse concernant la preuve sur laquelle il s'est appuyé pour parvenir à cette conclusion. Je ne dis pas que le tribunal de révision ne pouvait pas conclure à juste titre, à partir de la preuve dont il avait été saisi, que Mme Chhabu était vraisemblablement dans un état d'incapacité mentale au moment de son entrevue. Il aurait très bien pu parvenir à la même conclusion après analyse de la preuve. Toutefois, le tribunal de révision avait l'obligation de fournir des motifs ou une forme quelconque d'analyse au soutien de sa décision. Il a tiré une conclusion sans expliquer les facteurs sur lesquels il a fondé celle-ci. Cette omission a pour effet de rendre cette conclusion déraisonnable.
[36] À cette erreur s'ajoute l'omission du tribunal de révision de traiter les questions relatives au passeport de 1992 de Mme Chhabu et à ses comptes bancaires en Inde. Je présume que cette omission découle de la décision du tribunal de révision quant à la capacité ou à l'absence de capacité de Mme Chhabu. Une fois encore, les deux parties avaient produit des éléments de preuve pertinents à ces facteurs et il se peut fort bien que le passeport de 1992 et les comptes bancaires indiens présumés n'auraient eu de toute manière aucune incidence sur la conclusion finale du tribunal de révision. Cependant, le tribunal de révision ne pouvait pas, à mon avis, se contenter d'écarter ces facteurs sur lesquels s'appuyait le ministre sans expliquer, à tout le moins, la raison pour laquelle il les écartait. Vu l'insuffisance de ses motifs, le tribunal de révision ne s'est pas acquitté de son obligation d'analyser la preuve dont il avait été saisi et, par conséquent, ses motifs sont déraisonnables.
[37] Je suis également perplexe devant la conclusion du tribunal de révision, à savoir que les séjours à l'étranger de Mme Chhabu après 1986 « étaient temporaires et de durée limitée » , sans autre explication. Je suis plus particulièrement préoccupée par le fait que le tribunal de révision n'a pas examiné explicitement la question de savoir où se trouvait Mme Chhabu entre octobre 1992 (lorsqu'elle a quitté Manchester (Angleterre), tel que l'indique le timbre sur son passeport, après un séjour de six mois dans ce pays) et janvier 1994 (le premier timbre confirmant son entrée au Canada après ce séjour en Angleterre). Dois-je présumer que le tribunal de révision a accepté le témoignage de M. Chhabu pour parvenir à cette conclusion? En l'absence de précisions, j'en suis réduite à faire des hypothèses et là encore, j'estime que l'omission du tribunal de révision d'analyser la preuve sur cette question rend sa conclusion déraisonnable.
[38] En tirant ces conclusions, j'ai tenu compte des arguments logiques et solides présentés par l'avocate de Mme Chhabu, à savoir que les deux parties, par l'intermédiaire de leurs représentants respectifs, ont pleinement participé au processus ayant mené à la décision en cause et qu'en conséquence, toutes les deux savent parfaitement pourquoi le tribunal de révision est parvenu à ses conclusions. C'est peut-être le cas, mais ce n'est pas suffisant pour satisfaire au critère énoncé dans Ryan, précité, à savoir que la décision doit comporter un mode d'analyse, dans les motifs avancés, qui pouvait raisonnablement amener le tribunal, au vu de la preuve, à conclure comme il l'a fait (non souligné dans l'original). Les motifs du tribunal de révision sont dépourvus, en grande partie, de cette analyse. Autrement dit, les motifs en cause ne résistent pas à un examen assez poussé.
[39] Par ailleurs, je ne suis pas insensible à l'argument de l'avocate de Mme Chhabu lorsqu'elle affirme que Mme Chhabu a consacré beaucoup de temps et d'argent aux présentes procédures jusqu'à maintenant. Toutefois, si on inversait les rôles et que Mme Chhabu était la partie déboutée, elle serait parfaitement en droit de se plaindre du fait que le tribunal de révision n'a pas suffisamment expliqué le fondement de sa décision et qu'il n'a pas examiné correctement ses arguments et la preuve qu'elle a déposée. Le ministre, en tant que partie au dossier, peut prétendre au même droit.
[40] Enfin, advenant le cas où j'aurais commis une erreur quelconque dans mon analyse pragmatique et fonctionnelle en ce qui concerne la norme de contrôle applicable, je parviendrais exactement aux mêmes conclusions en appliquant la norme de la décision manifestement déraisonnable.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE QUE la demande de contrôle judiciaire soit accueillie et que l'affaire soit renvoyée à un tribunal de révision différemment constitué pour réexamen.
« Carolyn Layden Stevenson »
Traduction certifiée conforme
Suzanne Bolduc, LL.B.
ANNEXE A
jointe aux
motifs de l'ordonnance du 19 septembre 2005
dans
MINISTRE DU DÉVELOPPEMENT DES RESSOURCES HUMAINES
et
BIBI CHHABU
T-2009-04
| Loi sur la sécurité de la vieillesse, L.R.C. 1985, ch. O-9
2. « tribunal de révision » Tribunal de révision Régime de pensions du Canada - Sécurité de la vieillesse constitué en application de l'article 82 du Régime de pensions du Canada. |
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Old Age Security Act, R.S.C. 1985, c. O-9
2. "Review Tribunal" means a Canada Pension Plan - Old Age Security Review Tribunal established under section 82 of the Canada Pension Plan;
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| 3.(2) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi et de ses règlements, une pension partielle est payable aux personnes qui ne peuvent bénéficier de la pleine pension et qui, à la fois : a) ont au moins soixante-cinq ans; b) ont, après l'âge de dix-huit ans, résidé en tout au Canada pendant au moins dix ans mais moins de quarante ans avant la date d'agrément de leur demande et, si la période totale de résidence est inférieure à vingt ans, résidaient au Canada le jour précédant la date d'agrément de leur demande.
27.1 (1) La personne qui se croit lésée par une décision de refus ou de liquidation de la prestation prise en application de la présente loi peut, dans les quatre-vingt-dix jours suivant la notification de la décision, selon les modalités réglementaires, ou dans le délai plus long que le ministre peut accorder avant ou après l'expiration du délai de quatre-vingt-dix jours, demander au ministre, selon les modalités réglementaires, de réviser sa décision.
(2) Le ministre étudie les demandes dès leur réception; il peut confirmer ou modifier sa décision soit en agréant le versement de la prestation ou en la liquidant, soit en décidant qu'il n'y a pas lieu de verser la prestation. Sans délai, il notifie sa décision et ses motifs.
28.1 (1) Dans le cas où il est convaincu, sur preuve présentée par une personne ou quiconque de sa part, qu'à la date à laquelle une demande de prestation a été faite, la personne n'avait pas la capacité de former ou d'exprimer l'intention de faire une demande de prestation, le ministre peut réputer la demande faite au cours du mois précédant le premier mois au cours duquel le versement de la prestation en question aurait pu commencer ou, s'il est postérieur, le mois au cours duquel, selon le ministre, la dernière période pertinente d'incapacité de la personne a commencé. [...]
(3) Pour l'application des paragraphes (1) et (2), une période d'incapacité est continue, sous réserve des règlements.
Régime de pensions du Canada, L.R.C. 1985, ch. C-8
82. (1) La personne qui se croit lésée par une décision du ministre rendue en application de l'article 81 ou du paragraphe 84(2) ou celle qui se croit lésée par une décision du ministre rendue en application du paragraphe 27.1(2) de la Loi sur la sécurité de la vieillesse ou, sous réserve des règlements, quiconque de sa part, peut interjeter appel par écrit auprès d'un tribunal de révision de la décision du ministre soit dans les quatre-vingt-dix jours suivant le jour où la première personne est, de la manière prescrite, avisée de cette décision, ou, selon le cas, suivant le jour où le ministre notifie à la deuxième personne sa décision et ses motifs, soit dans le délai plus long autorisé par le commissaire des tribunaux de révision avant ou après l'expiration des quatre-vingt-dix jours.
(2) Un tribunal de révision est constitué conformément au présent article.
(3) Le gouverneur en conseil nomme de cent à quatre cents personnes qui, résidant au Canada, feront partie d'une liste qui doit en tout temps répondre aux critères suivants : a) au moins vingt-cinq pour cent de ceux qui font partie de la liste doivent appartenir à un barreau provincial; b) au moins vingt-cinq pour cent de ceux qui font partie de la liste doivent être des personnes habiles à pratiquer la médecine ou une profession connexe prescrite dans une province; c) il y a, dans cette liste, des représentants de chacune des régions du Canada.
(4) Une personne faisant partie de la liste établie en application du paragraphe (3) y est nommée pour une période qui peut varier entre deux et cinq ans et elle peut y être nommée de nouveau après l'expiration de cette période.
(5) Le gouverneur en conseil nomme, pour un mandat qui peut varier entre deux et cinq ans, un commissaire et un commissaire-adjoint des tribunaux de révision et, après l'expiration de leur mandat respectif, ceux-ci peuvent être nommés à nouveau.
(6) En cas d'absence ou d'empêchement du commissaire des tribunaux de révision, ou de vacance de son poste, le commissaire-adjoint assume les responsabilités du commissaire.
(7) Un tribunal de révision se compose de trois personnes qui, provenant de la liste visée au paragraphe (3), sont choisies par le commissaire en fonction des exigences suivantes : a) le commissaire doit désigner, comme président du tribunal, un membre du barreau d'une province; b) dans les cas où l'appel concerne une question se rapportant à une prestation d'invalidité, au moins un membre du tribunal doit être une personne habile à pratiquer la médecine ou une profession connexe prescrite dans une province.
(8) Un appel auprès d'un tribunal de révision est entendu à l'endroit du Canada que fixe le commissaire, compte tenu de ce qui convient à l'appelant, au ministre et aux mis en cause en application du paragraphe (10). [...]
(11) Un tribunal de révision peut confirmer ou modifier une décision du ministre prise en vertu de l'article 81 ou du paragraphe 84(2) ou en vertu du paragraphe 27.1(2) de la Loi sur la sécurité de la vieillesse et il peut, à cet égard, prendre toute mesure que le ministre aurait pu prendre en application de ces dispositions; le commissaire des tribunaux de révision doit aussitôt donner un avis écrit de la décision du tribunal et des motifs la justifiant au ministre ainsi qu'aux parties à l'appel.
(12) Une décision de la majorité des membres d'un tribunal de révision emporte décision du tribunal.
83. (1) La personne qui se croit lésée par une décision du tribunal de révision rendue en application de l'article 82 - autre qu'une décision portant sur l'appel prévu au paragraphe 28(1) de la Loi sur la sécurité de la vieillesse - ou du paragraphe 84(2), ou, sous réserve des règlements, quiconque de sa part, de même que le ministre, peuvent présenter, soit dans les quatre-vingt-dix jours suivant le jour où la décision du tribunal de révision est transmise à la personne ou au ministre, soit dans tel délai plus long qu'autorise le président ou le vice-président de la Commission d'appel des pensions avant ou après l'expiration de ces quatre-vingt-dix jours, une demande écrite au président ou au vice-président de la Commission d'appel des pensions, afin d'obtenir la permission d'interjeter un appel de la décision du tribunal de révision auprès de la Commission.
84. (1) Un tribunal de révision et la Commission d'appel des pensions ont autorité pour décider des questions de droit ou de fait concernant : a) la question de savoir si une prestation est payable à une personne; [...] La décision du tribunal de révision, sauf disposition contraire de la présente loi, ou celle de la Commission d'appel des pensions, sauf contrôle judiciaire dont elle peut faire l'objet aux termes de la Loi sur les Cours fédérales, est définitive et obligatoire pour l'application de la présente loi.
Règlement sur la sécurité de la vieillesse, C.R.C., ch. 1246
21. (1) Aux fins de la Loi et du présent règlement, a) une personne réside au Canada si elle établit sa demeure et vit ordinairement dans une région du Canada; et b) une personne est présente au Canada lorsqu'elle se trouve physiquement dans une région du Canada. [...]
(4) Lorsqu'une personne qui réside au Canada s'absente du Canada et que son absence a) est temporaire et ne dépasse pas un an, b) a pour motif la fréquentation d'une école ou d'une université, ou c) compte parmi les absences mentionnées au paragraphe (5), cette absence est réputée n'avoir pas interrompu la résidence ou la présence de cette personne au Canada.
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3.(2) Subject to this Act and the regulations, a partial monthly pension may be paid for any month in a payment quarter to every person who is not eligible for a full monthly pension under subsection (1) and (a) has attained sixty-five years of age; and (b) has resided in Canada after attaining eighteen years of age and prior to the day on which that person's application is approved for an aggregate period of at least ten years but less than forty years and, where that aggregate period is less than twenty years, was resident in Canada on the day preceding the day on which that person's application is approved.
27.1 (1) A person who is dissatisfied with a decision or determination made under this Act that no benefit may be paid to that person, or respecting the amount of any benefit that may be paid to that person, may, within ninety days after the day on which the person is notified in the prescribed manner of the decision or determination, or within such longer period as the Minister may either before or after the expiration of those ninety days allow, make a request to the Minister in the prescribed form and manner for a reconsideration of that decision or determination.
(2) The Minister shall, without delay after receiving a request referred to in subsection (1), reconsider the decision or determination, as the case may be, and may confirm or vary it and may approve payment of a benefit, determine the amount of a benefit or determine that no benefit is payable and shall without delay notify the person who made the request in writing of the Minister's decision and of the reasons for the decision.
28.1 (1) Where an application for a benefit is made on behalf of a person and the Minister is satisfied, on the basis of evidence provided by or on behalf of that person, that the person was incapable of forming or expressing an intention to make an application on the person's own behalf on the day on which the application was actually made, the Minister may deem the application to have been made in the month preceding the first month in which the relevant benefit could have commenced to be paid or in the month that the Minister considers the person's last relevant period of incapacity to have commenced, whichever is the later. [...]
(3) For the purposes of subsections (1) and (2), a period of incapacity must be a continuous period, except as otherwise prescribed.
Canada Pension Plan, R.S.C. 1985, c. C-8
82. (1) A party who is dissatisfied with a decision of the Minister made under section 81 or subsection 84(2), or a person who is dissatisfied with a decision of the Minister made under subsection 27.1(2) of the Old Age Security Act, or, subject to the regulations, any person on their behalf, may appeal the decision to a Review Tribunal in writing within 90 days, or any longer period that the Commissioner of Review Tribunals may, either before or after the expiration of those 90 days, allow, after the day on which the party was notified in the prescribed manner of the decision or the person was notified in writing of the Minister's decision and of the reasons for it.
(2) A Review Tribunal shall be constituted in accordance with this section.
(3) The Governor in Council shall appoint a panel of between one hundred and four hundred persons resident in Canada, in such a way that, at any given time, (a) at least twenty-five per cent of the members of the panel are members of the bar of a province; (b) at least twenty-five per cent of the members of the panel are persons qualified to practise medicine or a prescribed related profession in a province; and (c) there are members of the panel from every region of Canada.
(4) A person shall be appointed to the panel pursuant to subsection (3) for a term of at least two but not exceeding five years and is eligible for re-appointment on the expiration of his term.
(5) The Governor in Council shall appoint a Commissioner of Review Tribunals and a Deputy Commissioner of Review Tribunals, each for a term of at least two but not exceeding five years, and the Commissioner and Deputy Commissioner are eligible for re-appointment on the expiration of their respective terms.
(6) In the event of the absence or incapacity of the Commissioner of Review Tribunals or if the office of Commissioner is vacant, the Deputy Commissioner of Review Tribunals has all the powers of the Commissioner.
(7) Each Review Tribunal shall consist of three persons chosen by the Commissioner from among the members of the panel referred to in subsection (3), subject to the following requirements: (a) the Commissioner must designate a member of the bar of a province as the Chairman of the Review Tribunal; and (b) where the appeal to be heard involves a disability benefit, at least one member of the Review Tribunal must be a person qualified to practise medicine or a prescribed related profession in a province.
(8) An appeal to a Review Tribunal shall be heard at such place in Canada as is fixed by the Commissioner, having regard to the convenience of the appellant, the Minister, and any other person added as a party to the appeal pursuant to subsection (10). [...]
(11) A Review Tribunal may confirm or vary a decision of the Minister made under section 81 or subsection 84(2) or under subsection 27.1(2) of the Old Age Security Act and may take any action in relation to any of those decisions that might have been taken by the Minister under that section or either of those subsections, and the Commissioner of Review Tribunals shall thereupon notify the Minister and the other parties to the appeal of the Review Tribunal's decision and of the reasons for its decision.
(12) A decision of the majority of the members of a Review Tribunal is a decision of the Tribunal.
83. (1) A party or, subject to the regulations, any person on behalf thereof, or the Minister, if dissatisfied with a decision of a Review Tribunal made under section 82, other than a decision made in respect of an appeal referred to in subsection 28(1) of the Old Age Security Act, or under subsection 84(2), may, within ninety days after the day on which that decision was communicated to the party or Minister, or within such longer period as the Chairman or Vice-Chairman of the Pension Appeals Board may either before or after the expiration of those ninety days allow, apply in writing to the Chairman or Vice-Chairman for leave to appeal that decision to the Pension Appeals Board.
84. (1) A Review Tribunal and the Pension Appeals Board have authority to determine any question of law or fact as to (a) whether any benefit is payable to a person, [...] and the decision of a Review Tribunal, except as provided in this Act, or the decision of the Pension Appeals Board, except for judicial review under the Federal Courts Act, as the case may be, is final and binding for all purposes of this Act.
Old Age Security Regulations, C.R.C., c. 1246
21. (1) For the purposes of the Act and these Regulations, (a) a person resides in Canada if he makes his home and ordinarily lives in any part of Canada; and (b) a person is present in Canada when he is physically present in any part of Canada. [...]
(4) Any interval of absence from Canada of a person resident in Canada that is (a) of a temporary nature and does not exceed one year, (b) for the purpose of attending a school or university, or (c) specified in subsection (5) shall be deemed not to have interrupted that person's residence or presence in Canada.
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COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-2009-04
INTITULÉ : MINISTRE DU DÉVELOPPEMENT DES RESSOURCES HUMAINES c. BIBI CHHABU
LIEU DE L'AUDIENCE : EDMONTON (ALBERTA)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 7 SEPTEMBRE 2005
ET ORDONNANCE : LA JUGE LAYDEN-STEVENSON
DATE DES MOTIFS : LE 19 SEPTEMBRE 2005
COMPARUTIONS:
Sandra Gruescu POUR LE DEMANDEUR
Shirish P. Chotalia POUR LA DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
John Sims
Procureur général du Canada
Ottawa (Ontario) POUR LE DEMANDEUR
Pundit & Chotalia POUR LA DÉFENDERESSE
Edmonton (Alberta)