Date : 20050406
Dossier : T-535-04
Référence : 2005 CF 458
ENTRE :
SOCIÉTÉ CANADIENNE DES POSTES
demanderesse
et
LE MINISTRE DES TRANSPORTS
défendeur
T-568-04
ENTRE :
SOCIÉTÉ CANADIENNE DES POSTES
demanderesse
et
LE MINISTRE DES TRANSPORTS
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE MACKAY
Historique général
[1] Il s'agit ici de deux demandes présentées en vertu de l'article 44 de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. 1985, ch. A-1 (la Loi) relativement à des décisions de la Division de l'accès à l'information et de la protection de la vie privée de Transports Canada, datées respectivement du 19 février 2004 et du 24 février 2004. Ces décisions avisaient la demanderesse, la Société canadienne des postes (SCP) que certains documents, contenant de l'information ayant trait à la SCP et demandés par un demandeur non identifié, seraient communiqués malgré les objections de la demanderesse, en vertu de la Loi.
[2] Les deux demandes ont été entendues ensemble. Bien qu'elles aient trait à des décisions différentes et à des documents différents, elles ont suscité des arguments similaires avec des exemptions de communication demandées en vertu de l'article 20 de la Loi. Je me propose de traiter des questions litigieuses soulevées comme s'il s'agissait d'une seule demande, tout en identifiant les documents en question à l'aide du numéro de dossier du greffe dans lequel les questions sont soulevées.
[3] Lorsque les demandes ont été entendues, les avocats représentant les deux parties ont exprimé leur accord relativement au fait qu'il n'est pas nécessaire pour la Cour de considérer l'un étaient sous le contrôle du ministre responsable de la SCP, titulaire d'une charge instituée par la Loi sur la Société canadienne des postes, une loi et une société non assujetties à l'application de la Loi sur l'accès à l'information. Ce même motif a été invoqué dans le cadre d'autres instances judiciaires, c'est-à-dire, dans les dossiers de la Cour A-58-04 et A-59-04 dans lesquels des appels ont été portés par la demanderesse devant la Cour d'appel. Un seul de ces appels, figurant au dossier A-58-04, a été traité par la Cour d'appel qui a rejeté l'argument et l'appel présentés par la SCP, en affirmant que les documents en question, provenant de sources comparables à celles des présentes demandes, c.-à-d., au bureau du ministre responsable en provenance de personnel responsable en son nom, et non pas de la SCP, n'étaient pas visés par une exemption de communication prévue par la Loi. Le 5 novembre 2004, la SCP a demandé l'autorisation de porter cette décision en appel devant la Cour suprême du Canada. Les parties s'entendaient sur le fait que le dénouement de la demande d'autorisation, ou de l'appel si l'autorisation était accordée, permettrait de traiter de façon adéquate du point litigieux semblable soulevé dans les deux affaires considérées ici. J'aimerais souligner que la demande d'autorisation a été rejetée par la Cour suprême le 18 mars 2005 pour cette demande et que, par conséquent, il n'existe aucun motif pour cette Cour de différer la communication de l'information si ces demandes sont refusées.
[4] Je ne prends donc pas en considération cette question qui s'est réglée par le refus de la Cour suprême d'autoriser un appel. Je remarque que le contexte de ces deux demandes s'explique en partie par la position spéciale conférée par la loi à la SCP et à ses sociétés affiliées, grâce à laquelle l'information détenue par ces dernières est exclue du champ d'application de la Loi. On fait valoir que cette position est fondée sur la combinaison unique, d'une part, du monopole de service de livraison par facteurs et de services de livraison et, d'autre part, de services commerciaux en concurrence avec des entreprises du secteur privé, le tout sous l'égide d'un système d'exploitation commercial destiné à payer les dépenses encourues pour les services fournis. Ce contexte n'est pas pertinent à l'interprétation de la Loi dans les circonstances de la présente affaire.
Point en litige
[5] Aux fins des présentes demandes, je ne fais que considérer si la Loi s'applique aux documents en question et si tout document est dispensé de divulgation au demandeur à la lumière des dispositions énoncées à l'article 20.
Les lois et la jurisprudence
[6] Le paragraphe 20(1) de la Loi prévoit que :
| 20. (1) Le responsable d'une institution fédérale est tenu, sous réserve des autres dispositions du présent article, de refuser la communication de documents contenant :
a) des secrets industriels de tiers;
b) des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tels de façon constante par ce tiers;
c) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité;
d) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d'entraver des négociations menées par un tiers en vue de contrats ou à d'autres fins.
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20. (1) Subject to this section, the head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains
(a) trade secrets of a third party;
(b) financial, commercial, scientific or technical information that is confidential information supplied to a government institution by a third party and is treated consistently in a confidential manner by the third party;
(c) information the disclosure of which could reasonably be expected to result in material financial loss or gain to, or could reasonably be expected to prejudice the competitive position of, a third party; or
(d) information the disclosure of which could reasonably be expected to interfere with contractual or other negotiations of a third party.
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[7] Essentiellement, l'argument de la SCP, pour les divers documents pour lesquels elle demande une exemption de communication en vertu du paragraphe 20(1), est que ces documents contiennent des renseignements commerciaux et de nature confidentielle échangés entre les cadres supérieurs responsables de l'exploitation de la SCP et ses filiales. On fait valoir que la communication de ces renseignements causerait de sérieux préjudices à la demanderesse.
[8] La jurisprudence concernant la Loi et les dispositions pertinentes énoncées au paragraphe 20(1) ont permis de rendre clairs les principes suivants :
(i) L'objet de la Loi, tel qu'énoncé au paragraphe 2(1), et important dans son application, est de fournir un droit à l'accès à l'information contenue dans les documents du gouvernement, un droit de se voir refuser l'accès seulement dans des circonstances claires et prévues aux dispositions d'exception spécifiées dans la Loi, et le fardeau de persuasion incombe à la partie cherchant à interdire la divulgation. (Canada Packers Inc. c. Canada (Ministre de l'Agriculture) et al., [1989] 1 C.F. 47 au paragraphe 60 (C.A.); Maislin Industries Limited c. Ministre de l'Industrie et du Commerce, [1984] 1 C.F. 939 (1re inst.)).
(ii) Ce fardeau inclut le fait d'établir au vu des éléments de preuve et selon la prépondérance de la preuve qu'une exemption de divulgation s'applique en vertu de la Loi. (Maislin Industries, précitée; Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Premier ministre), [1993] 1 C.F. 427 au paragraphe 441 (1re inst.)).
(iii) L'information pour laquelle on affirme qu'une exemption de divulgation s'applique en vertu de l'alinéa 20(1)b), dans cette affaire, doit être de nature financière ou commerciale, elle doit être de nature confidentielle et traitée comme telle par le gouvernement et par la tierce partie qui la fournit (Air Atonabee Ltd. c. Canada (Ministre des transports) (1989), 27 F.T.R. 194 (1re inst.)).
(iv) La divulgation de l'information en question doit être démontrée à l'aide de preuves, et non par simples hypothèses, pour susciter un « risque vraisemblable de préjudice » selon la prépondérance de la preuve. (Canada Packers Inc. c. Ministre de l'Agriculture et al., précité, Tridel Corp. c. Société canadienne d'hypothèques et de logement. (1996), 115 F.T.R. 185 (1re inst.)).
(v) La divulgation de l'information en question, si elle doit être assujettie à une exemption de divulgation en vertu de l'alinéa 20(1)d), doit être fondée sur la preuve d'un risque vraisemblable d'obstruction aux négociations contractuelles. De simples hypothèses ou la possibilité de dommages pour la partie s'opposant à la divulgation, sont insuffisantes pour appliquer l'interdiction d'accès. Saint John Ship Building c. Canada (Ministre des Approvisionnements et Services) (1990) 67 D.L.R. (4th) 315 (C.A.F.).
Les documents en question et les exemptions demandées
[9] Je me tourne maintenant vers les documents en question ici et j'évalue si, à la lumière des principes énoncés dans la Loi et dans la jurisprudence, les documents sont admissibles aux exemptions décrites à l'article 20 de la Loi. Aux fins de cette décision, je décris les documents en tant que documents A, B, C, D et E, en termes généraux seulement, dans le but de garantir à ce stade le statut confidentiel revendiqué par la SCP pour l'information.
Document A
[10] Le seul document en litige figurant au dossier T-535-04 au moment de l'audience, est une lettre (3 pages) en date du 9 août 2002, (voir : dossier de demande, SCP, vol. 2 - confidentiel, p. 13 à 15), du président-directeur général de la SCP au ministre des Transports, récemment nommé à ce moment-là à titre de ministre responsable de la SCP, une lettre non classifiée à l'exception de la mention « confidentiel » écrite à la main au haut de la page 1. La lettre fournit un exposé préliminaire de l'opinion du cadre supérieur de la SCP au sujet de défis qui attendent la société au chapitre des technologies changeantes, de ses responsabilités pour la distribution rurale du courrier, pour des litiges dans lesquels elle est impliquée et avec d'autres tierces parties en vue de relever ces défis.
[11] Par voie d'affidavit à l'appui de l'exemption revendiquée par la demanderesse, la directrice générale, Affaires réglementaires de la SCP, invoque un risque vraisemblable de préjudice suite à la divulgation de l'information contenue dans la lettre en question. Cependant, elle évoque en termes purement hypothétiques que la divulgation de cette information causerait un choc au sein de la population, d'énormes inquiétudes au sujet de l'avenir de la société et des dommages importants à ses partenaires d'affaires, ses syndicats et employés, et la population. Bien que la demanderesse ait affirmé que si la Loi s'applique, la divulgation de l'information contenue dans cette lettre causerait un préjudice important aux intérêts commerciaux et à la position concurrentielle de la SCP, selon moi, l'opinion exprimée dans l'affidavit au sujet du risque vraisemblable de préjudice ne constitue pas une anticipation de préjudice raisonnable, tel qu'exigé en vertu de l'alinéa 20(1)b). Canada Packers, précité, et Tridel Corporation, précitée. De plus, il n'existe aucune preuve que l'information a été traitée de façon constante par la SCP et par le gouvernement du Canada en tant qu'information de nature confidentielle.
[12] Je conclus que la lettre en cause n'est pas admissible pour fins d'exemption de divulgation en vertu des alinéas 20(1)b) ou 20(1)c), comme l'a revendiqué la SCP.
Document B (voir dossier de demande SCP - vol. 2 - confidentiel, p. 58 à 60)
[13] Ce document en litige, une note de service de trois pages, figurant au dossier T-568-04, sur lequel figure la mention « secret » à la page 1, a probablement été rédigé en juillet 2002 par le sous-ministre adjoint à l'intention du sous-ministre au sein du Bureau de l'infrastructure et des sociétés d'État du Canada, et traite d'ententes proposées entre la SCP et Amazon.ca. Cette note de service contient des renseignements relatifs au contexte de la proposition, de préoccupations possibles de concurrents éventuels et un aperçu préliminaire de l'application de la Loi sur Investissement Canada aux opérations anticipées d'Amazon.ca.
Document C (voir dossier de demande SCP - vol. 2 - confidentiel, p. 61 à 64)
[14] Ce document, non daté, sans cote de sécurité, est une note d'information apparemment préparée par la SCP et jointe au document B susmentionné. Le document C traite de façon générale d'ententes proposées pour une collaboration entre la SCP et Amazon.ca, des avantages escomptés de ces ententes, et des objectifs et principales considérations des ententes proposées.
Document D (voir dossier de demande, SCP - vol. 2 - confidentiel, p. 95 à 100)
[15] Ce document, non daté, sur lequel figure la mention « secret » à la page 1, consiste en une note de service de deux pages adressée au vice-premier ministre [à ce moment-là ministre responsable de la SCP] de la part du sous-ministre du Bureau de l'infrastructure et des sociétés d'État du Canada concernant une cérémonie proposée pour la signature d'un protocole d'entente entre le gouvernement du Canada et le gouvernement d'un autre pays, et un exemplaire du protocole d'entente proposé (de la SCP, le 14 mai 2002) de deux pages, auquel on n'a pas assigné une cote de sécurité distincte.
Document E (voir dossier de demande, SCP - vol. 2 - confidentiel, p. 101 à 103, 107 et 108)
[16] Ce document, non daté, classifié « secret » à la page 1, qui consiste en une note de service de trois pages du vice-premier ministre au sous-ministre du Bureau de l'infrastructure et des sociétés d'État du Canada (rédigé sur papier à en-tête du Bureau du Conseil privé du gouvernement du Canada), traite du protocole d'entente proposé entre le gouvernement du Canada et le gouvernement d'un autre pays, et recommande d'appuyer la proposition; le document renferme également une note d'information de deux pages sur ce pays et le protocole d'entente proposé par Postes Canada internationale limitée (une filiale de la SCP).
[17] Ces documents seraient, dit-on, exempts de divulgation en tant que documents de nature commerciale et confidentielle, traités par la SCP en tant que documents confidentiels même s'ils ne sont pas tous étiquetés comme tels (conformément à l'alinéa 20(1)b)). On fait valoir que leur divulgation causerait de sérieuses pertes à la SCP ou qu'elle aurait une incidence négative sur sa position concurrentielle (en vertu de l'alinéa 20(1)c)) et certains documents seraient exempts de divulgation (en vertu de l'alinéa 20(1)d)) parce que leur divulgation pourrait entraver les négociations menées par un tiers avec la SCP en vue de contrats ou à d'autres fins.
[18] Après examen des documents en question et de l'affidavit à l'appui des demandes de la SCP, je conclus que ces documents, à l'exception de ceux qui sont marqués d'une cote de sécurité, ne sont pas des documents confidentiels, que ceux qui portent une telle cote ne sont pas de nature confidentielle au sens général même si la SCP les considère comme tels pour ses propres besoins. Ceux qui pourraient être considérés comme confidentiels selon le point de vue de la SCP, au sens où ils ont trait aux opérations de la Société, sont de nature généralement descriptive, et les renseignements commerciaux précis ont été expurgés par les fonctionnaires responsables de Transports Canada. Quatre des documents peuvent être considérés comme ayant été fournis au gouvernement par une tierce partie, la SCP; selon la preuve fournie par affidavit, il n'a pas été établi pour les documents qui ont été fournis par la SCP qu'ils entraîneraient une perte ou des gains financiers appréciables à la SCP s'ils étaient divulgués ou qu'ils pourraient constituer un risque de préjudice pour sa position concurrentielle ou entraver ses négociations menées en vue de contrats ou à d'autres fins.
[19] En résumé, je ne suis pas convaincu que la preuve fournie à l'appui de la demande au dossier de la Cour T-568-04 établisse que tout document faisant partie des documents en question soit admissible pour fins d'exemption de divulgation conformément aux alinéas 20(1)b), c) ou d) de la Loi.
Observations générales
[20] Deux observations générales ont été faites au soutien des prétentions de la SCP. La première est qu'en raison de son rôle unique, à la fois service public et entreprise de services commerciaux concurrentiels, dont les coûts sont en grande partie payés par les bénéfices réalisés sur les ventes, il incombe toujours à la SCP d'informer un ministre et de lui rendre des comptes au sujet de ses activités courantes et de ses plans pour l'avenir. On fait valoir qu'en raison de son rôle et de ses responsabilités spéciales, le Parlement a soustrait la SCP à l'application de la Loi, et que la SCP elle-même traite ses propres communications, même avec son ministre, comme confidentielles, à l'exception des annonces publiques prévues à l'avance. On affirme que cette pratique doit inciter la Cour à faire preuve de déférence étant donné que l'information en question est d'un type échangé seulement aux plus hauts niveaux de la SCP.
[21] La deuxième observation générale est que la Cour devrait accorder l'exemption de divulgation de l'information en question, en reconnaissant la position de la SCP et ses pratiques en tant qu'exemption analogue à celle accordée aux services de renseignement de sécurité, en se fondant sur l'acceptation de la probabilité que les concurrents de la SCP pourraient, de façon imprévue, obtenir des renseignements de nature commerciale au sujet de la société, grâce à un effet de mosaïque, en réunissant ensemble des parcelles d'information pouvant sembler à première vue n'avoir aucun lien. La SCP s'appuie par analogie sur la décision du juge Addy Henrie et le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité et al., (1988) 53 D.L.R. (4th) 568 (C.F. 1re inst.). Dans cette décision, la Cour était préoccupée par des dispositions de la Loi sur la preuve au Canada et de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, qui autorisaient expressément la non-divulgation du renseignement de sécurité. À mon avis, ces circonstances ayant trait à la sécurité nationale ne se comparent pas aux intérêts de nature commerciale qui sont en jeu en l'espèce.
[22] Aucune des deux observations générales, aussi utiles qu'elles puissent être pour expliquer l'importance des opérations de la SCP telle que perçue par ses cadres supérieurs, ne permet de conclure que l'information en question ici, en tout cas, remplit les conditions établies au paragraphe 20(1) de la Loi pour fins d'exemption de divulgation. L'objet général de la Loi et son principe énoncés à l'article 2 veulent que l'information détenue par le gouvernement soit divulguée, à moins d'être expressément exempte de divulgation par application de la Loi elle-même, selon une interprétation étroite. À mon avis, l'exemption de divulgation n'est pas fondée ici.
Conclusions
[23] Pour les motifs exposés ci-dessus, je conclus que la demanderesse, la SCP, n'a pas satisfait au fardeau d'établir que toute information contenue dans les documents en question devrait être assujettie à une exemption de communication en vertu du paragraphe 20(1) de la Loi. Des ordonnances à l'égard de chacun des dossiers de la Cour dont il est question en l'espèce sont rendues, portant que les demandes de révision, en vertu de l'article 44 de la Loi, des décisions quant à la communication de l'information en cause sont rejetées.
[24] Les ordonnances précisent également que les dépens de ces demandes sont adjugés, tel que demandé, au ministre défendeur, pour la préparation de deux dossiers de demande mais pour une seule audience, étant donné que les deux demandes dans lesquelles des questions essentiellement similaires ont été soulevées ont été traitées comme une seule demande. La copie originale des présents motifs, accompagnée de l'ordonnance pertinente, sera versée au dossier de la Cour T-568-04, et une copie des motifs accompagnée de l'ordonnance pertinente sera versée au dossier de la Cour T-535-04.
« W. Andrew MacKay »
Juge suppléant
Ottawa (Ontario)
Le 6 avril 2005.
Traduction certifiée conforme
Richard Jacques, LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIERS : T-535-04 et T-568-04
INTITULÉ : Société canadienne des postes
et
Ministre des Transports
LIEU DE L'AUDIENCE : Ottawa (Ontario)
DATE DE L'AUDIENCE : le 6 décembre 2004
ET ORDONNANCE : le juge W. Andrew MacKay
DATE DES MOTIFS : le 6 avril 2005
COMPARUTIONS
Ronald D. Lunau et
Catherine Beaudoin POUR LA DEMANDERESSE
Christopher Rupar POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Gowling Lafleur Henderson, s.r.l.
Ottawa (Ontario) POUR LA DEMANDERESSE
John H. Sims, c.r.
Sous-procureur général du Canada POUR LE DÉFENDEUR