Ottawa (Ontario), le 23 février 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE PHELAN
ENTRE :
HARRY ADAMIDIS, EDITH BARAGAR,
DONALD COOPER, THOMAS HORBAY,
STÉPHANE MORIN, NORMAN MURRAY,
RABINDRANATH TIWARI et HARRY ADAMIDIS
AU NOM DES AUTRES PLAIGNANTS
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
représentée par le CONSEIL DU TRÉSOR
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La présente demande de contrôle judiciaire vise une décision de classification d'un poste au sein de la fonction publique fédérale, plus particulièrement la classification du poste d'agent de protection des réfugiés (APR) à la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (CISR).
[2] Les demandeurs représentent des groupes d'APR qui s'opposent à la classification de ce poste au niveau PM-04. Les demandeurs sont divisés en deux groupes : premièrement, Harry Adamidis et al. et Harry Adamidis au nom des autres plaignants (Adamidis) et, deuxièmement, un plaignant unique agissant pour lui-même, Thomas Horbay (Horbay).
[3] La décision à l'étude a été prise par le délégué de l'administrateur général pour le règlement des griefs de classification, à la CISR, en date du 13 janvier 2005, qui a alors approuvé la décision du Comité d'examen des griefs de classification (le Comité) recommandant que le poste d'APR soit maintenu au niveau PM-04.
[4] Adamidis prie la Cour d'annuler cette décision et d'ordonner au décideur qu'il classe le poste d'APR au niveau PM-05 ou, subsidiairement, qu'il soumette le grief à un nouveau comité. Horbay sollicite une réparation similaire, excepté qu'il demande que le poste d'APR soit classé au niveau PM-06 ou, si l'affaire est renvoyée, que la Cour ordonne qu'un comité établisse une comparaison avec le groupe Droit. Il demande également que les dépens lui soient adjugés selon une échelle élevée d'indemnisation.
II. Exposé des faits
[5] Les demandeurs ont présenté un grief concernant la classification du poste d'APR qui a été entendu par le Comité. La CISR a fait parvenir un avis à tous les demandeurs, y compris Horbay. La question de savoir si Horbay a reçu l'avis ou a été autrement avisé de la tenue de l'audience constitue un point en litige. Les particularités du processus de classification, en l'espèce, sont décrites dans les paragraphes qui suivent - une description sur laquelle toutes les parties s'entendent.
[6] La classification des postes dans la fonction publique fédérale se fait suivant une norme de classification. Une fois qu'il est établi qu'un poste appartient à un groupe particulier, il est évalué suivant un certain nombre de critères et un code alphanumérique lui est attribué pour chaque critère. Chaque code alphanumérique donne droit à un certain nombre de « points » . Le niveau de classification du poste est alors calculé suivant le nombre de points ainsi obtenus.
[7] Le niveau de classification dans le groupe Administration des programmes (groupe « PM » ) est évalué suivant les facteurs présentés ci-dessous. Si le facteur comporte des sous-facteurs, le premier sous-facteur se voit attribuer une désignation alphabétique et le deuxième facteur, une désignation numérique. Par exemple, le facteur Connaissances pourrait avoir une note de A à E pour « Programmes/Techniques » et une note de 1 à 4 pour « Administration générale » .
| Facteurs |
Coefficients de pondération des facteurs |
Valeur minimale |
Valeur maximale |
| Connaissances · Programmes/Techniques · Administration générale |
400 |
81 |
400 |
| Prise de décisions · Portée · Répercussions |
300 |
69 |
300 |
| Responsabilité opérationnelle · Nature de la responsabilité · Complexité et taille de l'organisation subalterne |
150 |
10 |
150 |
| Contacts |
150 |
30 |
150 |
[8] Les points exigés pour chaque niveau du groupe PM sont répartis comme suit :
Niveau 1 190-300 points
Niveau 2 301-400 points
Niveau 3 401-500 points
Niveau 4 501-610 points
Niveau 5 611-720 points
Niveau 6 721-1000 points
[9] Chaque facteur ou sous-facteur comporte un certain nombre de niveaux. Ces niveaux sont définis dans la norme de classification. Ces définitions sont ensuite évaluées par rapport à la description de travail du poste en question pour déterminer le niveau du poste pour chaque sous-facteur. De plus, la norme de classification identifie un certain nombre de postes-repères. Ces postes-repères sont des guides utiles pour établir la classification d'un poste. Ainsi, si le poste en question s'apparente au poste-repère à l'égard d'un sous-facteur, il obtiendra alors la même note que le poste-repère. Les postes sont également comparés à d'autres postes de la fonction publique qui ne sont pas des postes-repères, pour s'assurer que tous les postes soient classés d'une manière équitable.
[10] Le 9 février 2004, l'employeur a établi un comité de classification chargé d'évaluer le poste d'APR. Ce comité a rédigé un rapport à huis clos et sans observations d'aucun des APR. Il a décidé que le poste d'APR devait être classé dans le groupe et le niveau PM-04, après avoir accordé les points suivants à chaque critère :
Connaissances D1 246 points
Prise de décisions C2 191 points
Responsabilité opérationnelle B 20 points
Contacts 3 110 points
Total 567 points
[11] Les demandeurs ont déposé un grief à l'égard de cette décision. Le Comité d'examen des griefs de classification a été établi et le grief a été entendu le 14 septembre 2004. Les demandeurs ont fait valoir qu'un plus grand nombre de points devrait leur être attribué pour les facteurs Connaissances, Prise de décisions et Responsabilité opérationnelle. Si le Comité avait accepté la position des demandeurs, ils auraient été classés dans le groupe et le niveau PM-05. Le Comité a plutôt rejeté les observations des demandeurs et il est parvenu à la même conclusion que le comité de classification. Le délégué de l'administrateur général pour le règlement des griefs de classification, à la CISR, a accepté la décision du Comité et classé le poste d'APR dans le groupe et le niveau PM-04.
[12] Adamidis conteste la recommandation du Comité et la décision de l'administrateur général en invoquant deux motifs principaux : les conclusions relatives au nombre de points accordés pour les « connaissances » requises pour le poste d'APR et la conclusion relative au nombre de points accordés pour les facteurs Prise de décisions et Responsabilité opérationnelle. Horbay allègue en outre que le Comité n'a pas tenu compte de sa thèse suivant laquelle le poste d'APR aurait dû être classé dans le groupe Droit (qui comprend les avocats de la Couronne) plutôt que dans le groupe Administration des programmes - la question de savoir si ses observations ont été reçues par le Comité a été soulevée.
[13] Il importe de considérer la nature de la décision du Comité et le type des conclusions tirées, auxquelles les demandeurs s'opposent prétendument parce qu'elles ne peuvent être étayées ou que les motifs ne sont pas suffisants :
a) Le Comité a conclu que le poste d'APR satisfait au degré D (connaissance exhaustive) au lieu du degré E (connaissance approfondie) de la norme applicable. Les demandeurs disent que, comme les APR doivent avoir des connaissances étendues, détaillées et exhaustives, le Comité aurait dû leur attribuer le degré E.
b) Le Comité a estimé que le poste-repère 27 (agent supérieur de détermination de l'admissibilité, sous le régime de la Loi sur l'assurance-emploi, degré D) était comparable au poste d'APR en ce qui a trait aux connaissances requises sous le régime de la Loi pertinente. Les demandeurs contestent la sélection de cette « référence » .
c) Le Comité a également comparé les connaissances requises pour le poste d'APR à celles requises pour le poste de commissaire à la CISR. Les demandeurs disent que le Comité a sous-évalué les connaissances requises pour le poste d'APR parce que, dans les affaires non contestées, l'APR prend le même type de décision qu'un commissaire. Ils s'opposent également aux conclusions du Comité en ce qui a trait à la complexité de la fonction de prise de décision des APR.
d) En ce qui a trait aux facteurs Prise de décisions et Responsabilité opérationnelle, le Comité devait déterminer la portée de la fonction d'APR et les répercussions des décisions et des mesures prises par les APR. Les demandeurs contestent le niveau attribué à ce dernier sous-facteur (2 au lieu de 3) ainsi que la conclusion suivant laquelle l'évaluation de l'efficacité opérationnelle n'est pas une partie essentielle de la fonction d'APR - ils allèguent qu'elle constitue au moins une partie de leur fonction.
III. Questions en litige
[14] Les questions en litige dans la présente demande de contrôle judiciaire sont les suivantes :
1. Quelle est la norme de contrôle applicable?
2. La décision ou les motifs du Comité violent-ils la norme de contrôle applicable?
3. Le Comité a-t-il respecté les règles de l'équité procédurale en donnant des motifs suffisants?
4. M. Horbay s'est-il vu refuser l'application des principes d'équité procédurale?
IV. Analyse
A. Norme de contrôle
[15] En résumé, je suis d'avis que la norme de contrôle applicable en ce qui a trait au bien-fondé de la décision de classification est celle de la décision manifestement déraisonnable. La norme de contrôle applicable à l'égard des questions d'équité procédurale est celle de la décision correcte.
[16] En ce qui concerne M. Horbay, si le Comité a effectivement reçu ses observations, le défaut d'analyser ou de prendre en compte le groupe de référence qu'il a proposé doit être examiné suivant la norme de la décision manifestement déraisonnable.
[17] Même si les parties s'entendent pour dire que la norme de contrôle applicable au bien-fondé de la décision de classification est celle de la décision manifestement déraisonnable, la Cour se doit quand même d'effectuer une analyse pragmatique et fonctionnelle.
[18] Dans une large mesure, je fais mienne l'analyse de la norme de contrôle applicable aux décisions d'un comité de classification qu'a faite le juge Blanchard dans Trépanier c. Canada (Procureur général), [2004] A.C.F. no 1601; 2004 CF 1326. Dans cette affaire, le juge Blanchard a conclu que la norme de contrôle applicable à l'égard du calcul d'un délai à respecter était celle de la décision manifestement déraisonnable.
[19] En ce qui concerne l'existence et la nature d'une clause privative, le paragraphe 96(3) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (la Loi) prévoit ce qui suit :
| 96. (3) Sauf dans le cas d'un grief qui peut être renvoyé à l'arbitrage au titre de l'article 92, la décision rendue au dernier palier de la procédure applicable en la matière est finale et obligatoire, et aucune autre mesure ne peut être prise sous le régime de la présente loi à l'égard du grief ainsi tranché. |
96. (3) Where a grievance has been presented up to and including the final level in the grievance process and it is not one that under section 92 may be referred to adjudication, the decision on the grievance taken at the final level in the grievance process is final and binding for all purposes of this Act and no further action under this Act may be taken thereon. |
[20] Même si cette clause privative n'est pas la plus stricte, elle indique cependant une intention de limiter dans une certaine mesure les demandes de réexamen et de faire en sorte que la décision à l'égard du grief soit finale et obligatoire.
[21] Les trois autres facteurs de l'analyse pragmatique et fonctionnelle, à savoir l'expertise, l'objet de la loi et de ses dispositions pertinentes et la nature de la question, revêtent une plus grande importance en l'espèce.
[22] Si le calcul d'un délai est une question purement factuelle qui exige une expertise, comme dans l'affaire Trépanier, l'application du système de classification est alors encore plus une question d'expertise. Il faut une grande expertise en matière de classification ainsi qu'une connaissance approfondie des politiques, des procédures et de l'organisation des employés du gouvernement et leurs fonctions.
[23] L'objet de la Loi est polycentrique « vu qu'elle vise à résoudre des questions touchant des objectifs de politique contradictoires ou les intérêts de groupes différents et qu'elle n'a pas seulement pour objet d'opposer l'État à l'individu » .
[24] En ce qui a trait au quatrième facteur, la nature de la question est un peu moins factuelle que celle du calcul d'un délai mais, dans la présente affaire, les deuxième et quatrième facteurs jouent ensemble un rôle important. La pondération des fonctions du poste comprend la connaissance des faits de chaque fonction. Plus important encore, la sélection des groupes de référence est un domaine d'expertise (comme ce serait le cas dans une affaire d'évaluation commerciale), lequel est fondé sur la preuve d'expert établissant les questions de fait. Les demandeurs s'interrogent à savoir si le Comité a procédé de manière convenable pour la sélection, la pondération et l'analyse. Cette question commande un degré élevé de retenue judiciaire suivant la norme de contrôle de la décision manifestement déraisonnable (Voir Laplante c. Agence canadienne d'inspection des aliments, [2004] A.C.F. no 1640; [2004] CF 1345.)
[25] Il n'est pas nécessaire de procéder à une analyse détaillée similaire de la norme de contrôle applicable en matière d'équité procédurale. La nature de la contestation touche des domaines - défaut de fournir des motifs suffisants et d'envoyer les avis et partialité - à l'égard desquels la Cour possède une grande expertise et a l'obligation de s'assurer que les normes juridiques ont été respectées.
B. Application de la norme de contrôle à la décision
[26] Les éléments de la décision qui sont contestés sont décrits aux paragraphes 12 et 14 plus haut. La décision doit être considérée dans son ensemble. Les demandeurs doivent établir que les motifs du Comité sont manifestement déraisonnables. Les propos tenus par le juge McKeown dans Chong c. Canada (Procureur général), [1995] A.C.F. no 1600, sont utiles pour considérer quels types de questions sont susceptibles d'atteindre le niveau de la décision manifestement déraisonnable :
À mon avis, la Norme de classification ne limite pas aux postes-repères ceux avec lesquels on peut comparer le poste des plaignants. Selon cette norme, « le but ultime de l'évaluation des emplois est d'en déterminer la valeur relative dans chaque groupe professionnel. Étudier également la relation qui existe entre le poste à évaluer et les postes de l'organisation qui sont situés au-dessus et au-dessous » .
[27] Je ne vois rien de déraisonnable dans la conclusion du Comité relativement au facteur Connaissances - la distinction entre « approfondie » et « exhaustive » . Il n'a pas été démontré que la sélection du groupe de référence utilisé était manifestement déraisonnable. Le fait qu'on puisse soutenir que de meilleurs groupes de référence auraient pu être utilisés ne rend pas la décision manifestement déraisonnable.
[28] De la même manière, la décision du Comité relativement aux facteurs Prise de décisions et Responsabilité opérationnelle ne fait preuve d'aucun caractère déraisonnable déterminant. Encore une fois, il n'a pas été démontré que le choix des groupes de référence et l'importance accordée aux principales fonctions exercées par ces groupes étaient déraisonnables. Le lien rationnel nécessaire entre les faits et les conclusions du Comité est établi.
[29] Essentiellement, les demandeurs sont simplement en désaccord avec l'analyse et les conclusions du Comité. Il n'y a pas lieu de conclure que le Comité a mal interprété les positions ou la preuve pertinente. Ce désaccord ne constitue pas un motif suffisant pour justifier le contrôle de la décision par la Cour. En outre, rien ne permet de soulever d'autres motifs de contester la décision de l'administrateur général d'adopter les conclusions du Comité.
[30] Cependant, en ce qui a trait à la position de M. Horbay, si les observations ont été reçues, l'omission d'analyser et de faire état de l'argument suivant lequel le groupe Droit constituait un meilleur groupe de référence que les autres équivaudrait à écarter une preuve pertinente. Pour les motifs mentionnés plus loin, j'estime que la meilleure preuve établit que les observations n'ont pas été reçues et, par conséquent, que la décision du Comité ne peut être contestée en soutenant qu'elle était manifestement déraisonnable pour les motifs invoqués.
C. Équité procédurale - Motifs
[31] En considérant la thèse des demandeurs suivant laquelle les motifs du Comité étaient insuffisants, la Cour doit se pencher sur la question du degré d'équité approprié aux circonstances. Pour ce faire, il faut considérer les facteurs non exhaustifs énumérés dans l'arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, confirmé dans Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2002] 1 R.C.S. 3.
[32] Même si l'importance de la décision pour les individus est significative parce qu'elle se rapporte à leur bien-être économique et entraîne une augmentation de 10 000 $ par année, le processus est, de par sa nature même, un processus administratif et non arbitral. À vrai dire, la Loi écarte l'arbitrage à l'égard des griefs de classification. Ces facteurs laissent croire que le degré d'équité se situe quelque part dans la partie inférieure de l'échelle de l'équité (Chong, précité).
[33] La suffisance des motifs doit être examinée à la lumière de toutes les circonstances. Même si les demandeurs se plaignent que certaines conclusions ont été tirées sans explications suffisantes, rien ne laisse croire que le Comité n'a pas examiné les questions importantes soulevées (sauf dans le cas de M. Horbay) ni que les demandeurs ne pouvaient comprendre le fondement de la décision. Par conséquent, je ne suis pas d'accord pour conclure à l'insuffisance des motifs.
D. Équité procédurale - Horbay
[34] Outre la question du dépôt de ses observations, Horbay a soulevé de nombreuses questions d'équité procédurale, notamment l'avis non reçu, la partialité, le défaut d'enregistrer les débats, la non-conformité aux politiques linguistiques du Conseil du Trésor et le défaut d'afficher l'avis d'audience.
[35] Horbay était mécontent de la représentation du syndicat dans la présente affaire. Il souhaitait présenter ses propres observations dans la procédure de grief.
[36] Horbay se plaint de ne pas avoir reçu avis de la tenue des audiences du Comité. Toutefois, la preuve démontre que l'avis a été envoyé par la poste le 22 juillet 2004. L'envoi et la réception de l'avis sont corroborés par le courriel de M. Horbay en date du 28 juillet 2004, duquel il ressort clairement qu'il était au courant de la tenue de l'audience du grief - plus particulièrement lorsqu'il demande au syndicat à quelle date les APR désignés de Toronto, Montréal et Vancouver seront constitués parties pour les audiences du 14 septembre.
[37] Horbay dit que le Comité a reçu ses observations mais qu'il n'en a pas tenu compte. La preuve qu'il a présenté pour démontrer la réception relève, au mieux, du ouï-dire. Il ressort clairement du dossier que ses observations ont été envoyées par Purolator au syndicat. La défenderesse a soumis deux affidavits souscrits par des personnes qui ont eu personnellement connaissance des documents reçus par le Comité. Elles confirment toutes les deux que les observations de M. Horbay n'ont pas été reçues. Par application de la règle de la meilleure preuve, je conclus que ses observations n'ont effectivement pas été reçues. Par conséquent, le défaut du Comité de trancher les questions qu'il a soulevées ne peut constituer un motif de contrôle judiciaire.
[38] Après avoir conclu que M. Horbay a été avisé de la tenue des audiences du Comité, j'estime que le fait qu'il n'y ait pas assisté affaiblit considérablement ses arguments sur l'équité dans la conduite de l'audience. Ainsi, il peut difficilement se plaindre que la politique du Conseil du Trésor concernant la possibilité d'obtenir des services de traduction a porté atteinte à son droit à une audition impartiale, car il n'était pas présent à l'audience.
[39] Même si les plaintes relatives à la procédure n'ont pas été soulevées dans l'avis de demande, elles l'ont été dans les documents d'affidavit et dans le mémoire. Par conséquent, la Cour doit les trancher.
[40] M. Horbay n'a pas présenté d'arguments solides concernant le défaut d'afficher, dans son milieu de travail, les renseignements sur la présentation d'observations au Comité et je ne trouve aucun fondement valable à l'égard de cette allégation. Il avait lui-même été suffisamment avisé de la tenue de l'audience.
[41] M. Horbay a également allégué la partialité. Premièrement, le fait qu'un membre du Comité ait siégé à un autre comité de règlement des griefs dont la décision fait l'objet d'un examen dans une instance distincte ne constitue pas un fondement valable à l'égard d'une allégation de partialité. Deuxièmement, le fait qu'un membre du Comité ait pris part à la première décision de classification des APR aurait pu constituer une plainte valable si des éléments de preuve pertinents à cet égard avaient été présentés.
V. Conclusion
[42] Pour ces motifs, la présente demande doit être rejetée, les dépens étant adjugés à la défenderesse séparément pour chaque demandeur.
JUGEMENT
LA COUR ORDONNE QUE la présente demande soit rejetée, les dépens étant adjugés à la défenderesse séparément pour chaque demandeur.
Traduction certifiée conforme
Thanh-Tram Dang, B.C.L., LL.B.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-250-05
INTITULÉ : HARRY ADAMIDIS, EDITH BARAGAR,
DONALD COOPER, THOMAS HORBAY, STÉPHANE MORIN, NORMAN MURRAY, RABINDRANATH TIWARI et
HARRY ADAMIDIS AU NOM DES AUTRES PLAIGNANTS
c.
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA représentée par le
CONSEIL DU TRÉSOR
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 19 DÉCEMBRE 2005
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE PHELAN
DATE DES MOTIFS : LE 23 FÉVRIER 2006
COMPARUTIONS :
| Christopher Rootham
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AUTRES QUE THOMAS HORBAY
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| Selwyn Pieters |
POUR LE DEMANDEUR THOMAS HORBAY
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| Stéphane Hould
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
| Nelligan O'Brien Payne LLP Avocats Ottawa (Ontario)
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AUTRES QUE THOMAS HORBAY |
| Selwyn Pieters Avocat Toronto (Ontario)
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POUR LE DEMANDEUR THOMAS HORBAY
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| John H. Sims, c.r. Sous-procureur général du Canada Ottawa (Ontario)
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