Ottawa (Ontario), le 16 juin 2005
EN PRÉSENCE DE MADAME LE JUGE TREMBLAY-LAMER
ENTRE :
partie demanderesse
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire à l'encontre d'une mesure de renvoi prise contre la demanderesse par le défendeur laquelle s'est transformée en mesure d'expulsion par l'effet combiné de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la Loi) et du Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-227 (le Règlement).
[2] Le 19 septembre 2002, le défendeur a pris une mesure d'interdiction de séjour (MIS) contre la demanderesse conformément à l'alinéa 20(1)a) de la Loi et de l'article 6 du Règlement[1].
[3] En vertu du paragraphe 49(2) de la Loi, la MIS prise contre la demanderesse était conditionnelle et ne pouvait prendre effet tant que l'une des conditions prévues au paragraphe ne se soit réalisée. Le 23 octobre 2003, la Section de la protection des réfugiés (SPR) a rejeté la demande d'asile de la demanderesse.
[4] La MIS prise contre la demanderesse a pris effet 15 jours après la notification du rejet de sa demande d'asile (alinéa 49(2)c) de la Loi).
[5] Le 27 février 2004, la Cour fédérale a rejeté la demande d'autorisation déposée par la demanderesse à l'encontre de la décision de la SPR. Le rejet de la demande d'autorisation a mis fin au sursis de l'exécution de la MIS (alinéa 231(1)a) du Règlement). La MIS est devenue exécutoire le 27 février 2004 (paragraphe 48(1) de la Loi). Le 4 mars 2004, le procureur du défendeur a informé le défendeur du rejet par la Cour fédérale de la demande d'autorisation.
[6] Le 29 mars 2004, la MIS est devenue une mesure d'expulsion conformément au paragraphe 224(2) du Règlement.
[7] Le 22 mai 2004, lors de l'entrevue avec un agent d'exécution de la Loi, la demanderesse fut avisée de son droit à présenter une demande d'examen des risques avant renvoi (ERAR). L'avis donné le 22 mai 2004 a entraîné un sursis de l'exécution de la mesure d'expulsion, jusqu'à la décision ERAR (article 232 du Règlement).
[8] Le 23 septembre 2004, la demande ERAR fut rejetée. Tel que prévu à l'alinéa 232c) du Règlement, le sursis prévu à l'article 232 du Règlement a pris fin avec le rejet de la demande ERAR.
ANALYSE
[9] Suivant l'alinéa 160(3)a) du Règlement, le défendeur est tenu d'aviser les personnes visées par une mesure de renvoi, comme la présente demanderesse, qu'elles ont le droit de demander une décision ERAR (à moins que la personne ne soit visée par un certificat de sécurité pris en application du paragraphe 77(1) de la Loi). Cependant, ni la Loi ni le Règlement ne mentionnent à quel moment cet avis doit être délivré. Entre-temps, du fait que la demande d'asile de la personne a été rejetée, le sursis de l'exécution de la mesure de renvoi n'est plus en vigueur.
[10] Autrement dit, la mesure de renvoi est « exécutoire » et, après un délai de 30 jours, la mesure deviendra une mesure d'expulsion à moins que la personne quitte volontairement le pays. Le Règlement prévoit également le sursis de l'exécution d'une mesure de renvoi lorsqu'une personne est avisée qu'elle peut présenter une demande ERAR.
[11] La demanderesse ne s'attaque pas à l'effet combiné de ces dispositions législatives mais cible plutôt la décision du défendeur d'envoyer l'avis prévu à l'article 160 du Règlement après que la mesure de renvoi soit devenue une mesure d'expulsion, la privant ainsi de l'opportunité de bénéficier du sursis que la demande ERAR aurait déclenchée. Ainsi, la question essentielle qui sous-tend la présente demande est celle de savoir s'il est équitable pour le défendeur d'agir ainsi.
[12] Dans le contexte de la prise de décision administrative, l'appréciation de l'équité procédurale implique de contrebalancer certains facteurs, comme la nature du régime législatif et les choix de procédure faits par l'entité administrative, l'importance de la décision pour l'intéressé ainsi que ses attentes légitimes (voir Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817).
[13] En l'espèce, la « décision » , à savoir d'envoyer l'avis après le moment où la mesure de renvoi est devenue une mesure d'expulsion a des conséquences importantes pour la demanderesse. Celle-ci ne peut pas rentrer au pays sans autorisation en raison de la mesure d'expulsion, alors qu'aucune autorisation ne serait nécessaire si la mesure d'interdiction de séjour prise à son encontre était toujours en place.
[14] Toutefois, cela doit être apprécié en regard des objectifs du régime législatif. En ce qui a trait à l'ERAR, le juge Martineau a récemment expliqué l'ampleur et la justification de ce mécanisme dans la décision Figurado c. Canada (Solliciteur général), [2005] A.C.F. no 458 (C.F.) (QL), comme suit :
¶ 40 Le processus ERAR a été mis en oeuvre pour qu'une personne puisse demander l'examen des risques avant son renvoi du Canada plutôt qu'après. D'ailleurs, l'ERAR est le résultat de décisions de la Cour d'appel fédérale et de la Cour suprême du Canada dans lesquelles les juges ont demandé une évaluation en temps utile des risques, aux fins de l'article 7 de la Charte (Farhadi c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2000] A.C.F. no 646 (C.A.F.) (QL); Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2002] 1 R.C.S. 3). Bien entendu, en adoptant le processus ERAR, le législateur voulait surtout respecter les engagements nationaux et internationaux du Canada relativement au principe du non-refoulement (Résumé de l'étude d'impact de la réglementation, RIPR, Gazette du Canada, Partie I, le 15 décembre 2001, aux pages 4550 et 4552). En vertu du paragraphe 115(1) de la LIPR, Section 3 - Examen des risques avant renvoi qui englobe les articles 112 à 116 de la LIPR, aucune personne ne sera renvoyée du Canada à un pays où elle risque la persécution du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques, ou encore risque la torture ou des traitements ou peines cruels et inusités. Bien entendu, ce droit souffre quelques exceptions qui sont mentionnées au paragraphe 115(2) de la LIPR (toutefois, pour les fins de la présente affaire, il n'est pas nécessaire de décider si ces exceptions contreviennent à l'article 7 de la Charte). Par conséquent, l'ERAR est étroitement liée à la date de renvoi prévue et elle est effectuée juste avant l'exécution de la mesure.
¶ 41 Conformément à l'article 232 du RIPR, les demandeurs d'ERAR bénéficient d'un sursis de la mesure de renvoi. Le législateur voulait donc que l'ERAR soit complété avant le renvoi des demandeurs pour faire face au risque qu'ils allèguent. L'ERAR a pour objet principal de décider si une personne peut être renvoyée d'une manière sécuritaire du Canada sans qu'elle soit exposée à la persécution, à la torture ou à des traitements inhumains. Cet objet cesse d'exister si la personne est renvoyée. [...]
[15] Autrement dit, l'objectif d'un ERAR est d'éviter qu'un étranger, dont la demande d'asile a déjà été rejetée, puisse être contraint de retourner dans son pays de résidence ou de citoyenneté lorsque la situation a changé dans ce pays et qu'il serait exposé au risque d'être persécuté.
[16] À mon avis, pour que cet examen soit efficace et conforme à l'intention qu'avait le législateur en le créant, l'ERAR doit coïncider autant que possible avec le départ de l'intéressé du pays.
[17] En fait, les éléments énoncés dans le Guide des risques avant renvoi de CIC (le Guide) (section 15.4) pour déterminer à quel moment il est approprié d'aviser les personnes le démontrent. Ceux-ci se groupent autour de la capacité de la personne de quitter le pays (p. ex. si elle a un document de voyage valide), pour ainsi faire ressortir l'intention selon laquelle la décision ERAR devrait être rendue au moment où l'intéressé est susceptible de quitter le Canada, ou au moins à un moment qui s'en approche. Le Guide énonce ce qui suit :
15.4 L'évaluation du moment opportun pour l'avis d'un ERAR
Il y a plusieurs éléments qui peuvent déclencher l'envoi d'un avis de présenter une demande d'ERAR. En se basant sur l'examen du dossier et la disponibilité des documents de voyage, l'agent devrait déterminer quel est le moment le plus opportun pour aviser la personne de son droit de présenter une demande d'ERAR. L'avis peut être communiqué par la poste ou en personne, à la discrétion de l'agent et selon l'évaluation du dossier. Il est fortement recommandé de transmettre cet avis en personne dans la plupart des cas.
Voici quelques exemples de situations qui peuvent guider l'agent au moment où il doit évaluer le moment opportun pour aviser la personne qu'elle peut présenter une demande :
· un document de voyage valide est disponible;
· un document de voyage expiré ou un document d'identification ou de naissance valide est disponible et un document pour un aller simple, IMM 5149B peut être utilisé;
· il n'y a aucun document de voyage valide, une demande a été présentée à une ambassade ou une mission pour en obtenir un et le document doit être émis sous peu; ou
· il n'y a aucun document de voyage valide et une demande a été complétée et sera soumise à l'ambassade ou à la mission.
Bien que ces exemples ne soient pas exhaustifs, l'agent chargé des mesures de renvoi devrait être en mesure de juger si le dossier est prêt pour le renvoi selon son expérience ou de concert avec son superviseur, si nécessaire.
[18] Le Guide est donc important au point de vue de l'équité. La politique adoptée par le défendeur n'a évidemment pas un caractère arbitraire et elle n'est pas fondée sur des considérations non pertinentes, lesquelles pourraient par ailleurs rendre la décision discrétionnaire inéquitable. Au contraire, les critères de la section 15.4 du Guide, lesquels envisagent la délivrance de l'avis qu'une fois que la possibilité de départ est en principe confirmée, sont conformes à l'objectif du mécanisme ERAR décrit ci-dessus.
[19] De plus, le Guide établit également « [qu']il n'existe pas d'attente légitime ayant une incidence sur la nature de l'obligation d'équité » , Baker, précité, à la p. 841. En effet, une personne ne peut s'attendre à recevoir l'avis d'un ERAR avant que la MIS ne devienne une mesure d'expulsion puisqu'il ne s'agit pas d'une pratique habituelle du décideur administratif qui doit tenir compte de plusieurs éléments avant de décider du moment opportun, lesquels évidemment peuvent varier dans l'examen de chaque dossier.
[20] Je reconnais que le délai créé par ce processus a pour effet de retarder généralement l'envoi de l'avis après que la MIS ne soit devenue une mesure d'expulsion. Cependant, je ne crois pas que cette situation soit inéquitable pour une personne.
[21] L'ensemble du régime législatif, encore une fois selon moi, réduit la valeur de cette proposition. Prévoyant, d'une part, des sauvegardes cruciales comme le processus ERAR, en plus du processus ordinaire de demande d'asile, il existe un intérêt important à garantir que le cadre législatif sera efficace et généralement respecté. Cet intérêt se reflète dans les objectifs de la Loi, lesquels, parmi de nombreux engagements à remplir les obligations internationales et à promouvoir les droits de la personne en protégeant les réfugiés, comprennent ce qui suit :
| 3. (1) En matière d'immigration, la présente loi a pour objet :
[...]
f) d'atteindre, par la prise de normes uniformes et l'application d'un traitement efficace, les objectifs fixés pour l'immigration par le gouvernement fédéral après consultation des provinces;
[...]
3.(2) S'agissant des réfugiés, la présente loi a pour objet : [...] e) de mettre en place une procédure équitable et efficace qui soit respectueuse, d'une part, de l'intégrité du processus canadien d'asile et, d'autre part, des droits et des libertés fondamentales reconnus à tout être humain; |
3. (1) The objectives of this Act with respect to immigration are
[...]
(f) to support, by means of consistent standards and prompt processing, the attainment of immigration goals established by the Government of Canada in consultation with the provinces;
[...]
3. (2) The objectives of this Act with respect to refugees are [...]
(e) to establish fair and efficient procedures that will maintain the integrity of the Canadian refugee protection system, while upholding Canada's respect for the human rights and fundamental freedoms of all human beings; |
[22] Des dispositions qui visent à s'assurer du respect volontaire de la Loi et du Règlement font partie intégrante de cet important intérêt. Le Règlement, plus particulièrement le paragraphe 238(1), l'article 224 et le paragraphe 240(1), tentent clairement de faciliter le respect volontaire d'une mesure de renvoi devenue exécutoire :
| 238. (1) L'étranger qui souhaite se conformer volontairement à la mesure de renvoi doit comparaître devant l'agent afin que celui-ci vérifie : a) s'il a les ressources suffisantes pour quitter le Canada à destination d'un pays où il sera autorisé à entrer; b) s'il a l'intention de se conformer aux exigences prévues aux alinéas 240(1)a) à c) et s'il sera en mesure de le faire. 224. (1) L'exécution d'une mesure d'interdiction de séjour à l'égard d'un étranger est un cas prévu par règlement qui exonère celui-ci de l'obligation d'obtenir l'autorisation prévue au paragraphe 52(1) de la Loi pour revenir au Canada. (2) L'étranger visé par une mesure d'interdiction de séjour doit satisfaire aux exigences prévues aux alinéas 240(1)a) à c) au plus tard trente jours après que la mesure devient exécutoire, à défaut de quoi la mesure devient une mesure d'expulsion. 240. (1) Qu'elle soit volontaire ou forcée, l'exécution d'une mesure de renvoi n'est parfaite que si l'étranger, à la fois : a) comparaît devant un agent au point d'entrée pour confirmer son départ du Canada; b) a obtenu du ministère l'attestation de départ; c) quitte le Canada; d) est autorisé à entrer, à d'autres fins qu'un simple transit, dans son pays de destination. |
238. (1) A foreign national who wants to voluntarily comply with a removal order must appear before an officer who shall determine if (a) the foreign national has sufficient means to effect their departure to a country that they will be authorized to enter; and (b) the foreign national intends to voluntarily comply with the requirements set out in paragraphs 240(1)(a) to (c) and will be able to act on that intention. 224. (1) An enforced departure order is prescribed as a circumstance that relieves a foreign national from having to obtain authorization under subsection 52(1) of the Act in order to return to Canada. (2) A foreign national who is issued a departure order must meet the requirements set out in paragraphs 240(1)(a) to (c) within 30 days after the order becomes enforceable, failing which the departure order becomes a deportation order. 240. (1) A removal order against a foreign national, whether it is enforced by voluntary compliance or by the Minister, is enforced when the foreign national (a) appears before an officer at a port of entry to verify their departure from Canada; (b) obtains a certificate of departure from the Department; (c) departs from Canada; and (d) is authorized to enter, other than for purposes of transit, their country of destination. |
[23] Il convient de souligner que le paragraphe 238(1), l'article 224 et le paragraphe 240(1) du Règlement ne portent d'aucune façon atteinte au droit d'une personne de présenter une demande d'ERAR. Le choix lui appartient si elle croit que les circonstances le justifient.
[24] Dans le contexte d'un recours collectif éventuel à l'encontre du processus ERAR, la juge Snider, dans la décision Nalliah c. Canada (Solliciteur général), [2004] A.C.F. no 2005 (C.F.) (QL), a fait remarquer que, pour l'ensemble des demandes traitées, environ seulement 3 % des décisions ERAR étaient favorables; en d'autres termes, il est conclu que les demandeurs n'étaient exposés à aucun danger dans 97 % des cas. Ces renseignements statistiques ne minent d'aucune façon la fonction importante que le législateur a conférée au mécanisme ERAR, comme l'a décrite le juge Martineau dans la décision Figurado, précitée, à savoir de « respecter les engagements nationaux et internationaux du Canada relativement au principe du non-refoulement » . Il s'agit d'une sauvegarde importante qui doit demeurer, peu importe le résultat probable, statistiquement parlant. Cependant, dans l'optique du système, ces renseignements soulignent le fait qu'il y a peu d'instances où une personne qui s'est prévalue des recours offerts par la Loi, demeure à risque de persécution et ils mettent en lumière le fait que l' ERAR existe comme une soupape finale.
[25] En résumé, si l'intéressé se conforme volontairement à une mesure de renvoi en vertu de l'article 238 du Règlement dans le délai requis, il peut éviter les conséquences d'une mesure d'expulsion. Par contre, le fait d'obliger le défendeur à délivrer un avis avant qu'une mesure d'expulsion entre en vigueur éliminerait, en retour, la principale incitation pour les personnes à se conformer volontairement à une mesure de renvoi avant une décision ERAR.
[26] Malgré les conséquences pour la demanderesse, je ne peux conclure que la décision du défendeur d'envoyer l'avis après que la mesure d'interdiction de séjour ne devienne une mesure d'expulsion, ne réponde pas aux exigences de l'équité procédurale eu égard à l'objectif du processus ERAR qui est de servir de « sauvegarde » finale avant que l'intéressé ne doive quitter le pays.
[27] En l'espèce, la demanderesse avait jusqu'au 29 mars 2004 pour quitter le Canada avant que la MIS ne devienne une mesure d'expulsion. Elle a choisi de demeurer au Canada et de présenter une demande ERAR. Sa demande ERAR lui a été refusée au motif qu'il n'y avait pas de risque personnel.
[28] Je suis satisfaite que la demanderesse a bénéficié pleinement de tous les recours que lui offre la Loi. À mon avis, il n'y a rien d'inéquitable à ce qu'elle demande dans le futur une autorisation écrite pour revenir au Canada puisqu'elle savait que telle était la conséquence de son choix. La demanderesse n'a pas démontré que le défendeur a commis une erreur de droit ou de fait nécessitant l'intervention de cette Cour.
[29] La demande de contrôle judiciaire est rejetée.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
[1] La demande de contrôle judiciaire est rejetée.
[2] Le procureur de la demanderesse a demandé que la question suivante soit certifiée :
L'agent ERAR est-il tenu d'envoyer l'avis prévu sous l'article 160 du Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés avant que la mesure d'interdiction de séjour ne devienne une mesure d'expulsion mettant ainsi l'étranger dans une situation d'irrégularité ?
Advenant réponse affirmative à la question précédente, la mesure d'expulsion doit-elle être annulée ?
[3] Je suis satisfaite qu'il s'agit d'une question qui transcende les intérêts des parties au litige, qu'elle aborde des questions qui ont des conséquences importantes nécessaires pour trancher la présente affaire. Je certifierai donc la question proposée.
juge
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-9283-04
INTITULÉ : EVGENIA REVICH
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
LIEU DE L'AUDIENCE : Montréal, Québec
DATE DE L'AUDIENCE : Le 18 mai 2005
ET ORDONNANCE : Madame le juge Danièle Tremblay-Lamer
DATE DES MOTIFS : Le 16 juin 2005
COMPARUTIONS:
Me Michel Lebrun POUR DEMANDERESSE
Me Michèle Joubert POUR DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
Me Michel Le Brun
Lasalle (Québec) POUR DEMANDERESSE
John H. Sims, c.r.
Sous-procureur général du Canada POUR DÉFENDERESSE
ANNEXE
Les dispositions pertinentes de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés :
| 3. (1) En matière d'immigration, la présente loi a pour objet : [...] f) d'atteindre, par la prise de normes uniformes et l'application d'un traitement efficace, les objectifs fixés pour l'immigration par le gouvernement fédéral après consultation des provinces; (2) S'agissant des réfugiés, la présente loi a pour objet : [...] e) de mettre en place une procédure équitable et efficace qui soit respectueuse, d'une part, de l'intégrité du processus canadien d'asile et, d'autre part, des droits et des libertés fondamentales reconnus à tout être humain;
20. (1) L'étranger non visé à l'article 19 qui cherche à entrer au Canada ou à y séjourner est tenu de prouver : a) pour devenir un résident permanent, qu'il détient les visa ou autres documents réglementaires et vient s'y établir en permanence; b) pour devenir un résident temporaire, qu'il détient les visa ou autres documents requis par règlement et aura quitté le Canada à la fin de la période de séjour autorisée. (2) L'étranger visé au paragraphe 9(1) est tenu en outre, pour devenir résident permanent, de prouver qu'il détient le document délivré par la province en cause attestant que l'autorité compétente de celle-ci est d'avis qu'il répond à ses critères de sélection.
48. (1) La mesure de renvoi est exécutoire depuis sa prise d'effet dès lors qu'elle ne fait pas l'objet d'un sursis. (2) L'étranger visé par la mesure de renvoi exécutoire doit immédiatement quitter le territoire du Canada, la mesure devant être appliquée dès que les circonstances le permettent.
49. (1) La mesure de renvoi non susceptible d'appel prend effet immédiatement; celle susceptible d'appel prend effet à l'expiration du délai d'appel, s'il n'est pas formé, ou quand est rendue la décision qui a pour résultat le maintien définitif de la mesure. (2) Toutefois, celle visant le demandeur d'asile est conditionnelle et prend effet : a) sur constat d'irrecevabilité au seul titre de l'alinéa 101(1)e); b) sept jours après le constat, dans les autres cas d'irrecevabilité prévus au paragraphe 101(1); c) quinze jours après la notification du rejet de sa demande par la Section de la protection des réfugiés ou, en cas d'appel, par la Section d'appel des réfugiés; d) quinze jours après la notification de la décision prononçant le désistement ou le retrait de sa demande; e) quinze jours après le classement de l'affaire au titre de l'avis visé aux alinéas 104(1)c) ou d).
|
3. (1) The objectives of this Act with respect to immigration are [...] (f) to support, by means of consistent standards and prompt processing, the attainment of immigration goals established by the Government of Canada in consultation with the provinces; (2) The objectives of this Act with respect to refugees are [...] (e) to establish fair and efficient procedures that will maintain the integrity of the Canadian refugee protection system, while upholding Canada's respect for the human rights and fundamental freedoms of all human beings;
20. (1) Every foreign national, other than a foreign national referred to in section 19, who seeks to enter or remain in Canada must establish, (a) to become a permanent resident, that they hold the visa or other document required under the regulations and have come to Canada in order to establish permanent residence; and (b) to become a temporary resident, that they hold the visa or other document required under the regulations and will leave Canada by the end of the period authorized for their stay. (2) A foreign national referred to in subsection 9(1) must also establish, to become a permanent resident, that they hold a document issued by the province indicating that the competent authority of the province is of the opinion that the foreign national complies with the province's selection criteria.
48. (1) A removal order is enforceable if it has come into force and is not stayed. (2) If a removal order is enforceable, the foreign national against whom it was made must leave Canada immediately and it must be enforced as soon as is reasonably practicable.
49. (1) A removal order comes into force on the latest of the following dates: (a) the day the removal order is made, if there is no right to appeal; (b) the day the appeal period expires, if there is a right to appeal and no appeal is made; and (c) the day of the final determination of the appeal, if an appeal is made. (2) Despite subsection (1), a removal order made with respect to a refugee protection claimant is conditional and comes into force on the latest of the following dates: (a) the day the claim is determined to be ineligible only under paragraph 101(1)(e); (b) in a case other than that set out in paragraph (a), seven days after the claim is determined to be ineligible; (c) 15 days after notification that the claim is rejected by the Refugee Protection Division, if no appeal is made, or by the Refugee Appeal Division, if an appeal is made; (d) 15 days after notification that the claim is declared withdrawn or abandoned; and (e) 15 days after proceedings are terminated as a result of notice under paragraph 104(1)(c) or (d). |
Les dispositions pertinentes du Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés :