Date : 19980519
Dossier : T-2200-97
AFFAIRE INTÉRESSANT UNE DEMANDE présentée en vertu de l'article 44 de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1, en vue de la révision de la décision prise par la Commission de la capitale nationale de communiquer des renseignements de tiers.
ENTRE :
SOCIÉTÉ RADIO-CANADA,
requérante,
et
COMMISSION DE LA CAPITALE NATIONALE,
intimée.
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE TEITELBAUM
INTRODUCTION
[1] Il s'agit d'une demande présentée en vertu de l'article 44 de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1 (la Loi), en vue de la révision de la décision de l'intimée de communiquer des renseignements de tiers, à savoir une entente entre la requérante et l'intimée concernant la Fête du Canada de 1996 et de 1997. La requérante soutient que cette entente devrait échapper à la communication en vertu des alinéas 20(1)c) et 20(1)d) de la Loi.
LES FAITS
[2] La requérante et l'intimée ont conclu une entente datée du 8 mars 1996 (l'Entente) en vue de la réalisation et de la télédiffusion des spectacles présentés dans le cadre de la Fête du Canada de 1996 et de 1997. L'Entente contenait toutes les conditions auxquelles les parties avaient convenu de réaliser et de télédiffuser les spectacles.
[3] Le 31 juillet 1997, une demande de communication de l'Entente a été faite à l'intimée en vertu de la Loi. Le 21 août 1997, la requérante a reçu de Ginette Grenier, chef, Accès à l'information et protection des renseignements de l'intimée, une lettre l'informant que l'Entente était visée par une demande présentée en vertu de la Loi. La requérante et l'intimée ont correspondu au sujet de la communication de l'Entente. Le 24 septembre 1997, la requérante a reçu une lettre dans laquelle l'intimée confirmait que l'Entente serait communiquée.
| [traduction] |
| M. J. David Power |
Avocat
Société Radio-Canada
Service du contentieux
250, av. Lanark
C.P. 3220, Succursale C
Ottawa (Ontario)
K1Y 1E4
Maître,
| La présente fait suite à votre lettre en date du 12 septembre 1997 concernant la demande que nous avons reçue en application de la Loi sur l'accès à l'information en vue de la communication de renseignements sur divers contrats, dont celui que la SRC et la CCN ont conclu relativement à la Fête du Canada. |
| Nous avons examiné les observations que vous avez faites dans vos lettres en date du 3 et du 12 septembre. Étant donné les nombreuses décisions de la Cour fédérale dans lesquelles sont interprétées les exceptions prévues au paragraphe 20(1) de la LAI, nous sommes arrivés à la conclusion que nous ne pouvons refuser la communication de ces documents. |
| En ce qui concerne les remarques que vous avez faites sur les renseignements protégés contenus dans le procès-verbal de la réunion du comité exécutif de la CCN en date du 4 mars 1996, à la suite des observations écrites de la SRC et des conversations téléphoniques que j'ai eues avec Mme Joanne Roy-Aubrey de la SRC, j'avais refusé la communication des renseignements concernant le spectacle du midi, le spectacle du soir, le soutien technique de même que le coût total pour chaque année. |
| À la lecture de ce procès-verbal, j'avais compris qu'un seul versement totalisant 880 000 $ serait effectué et j'avais donc considéré que les coûts totaux par année faisaient également partie des détails de la ventilation. |
| Toutefois, j'ai depuis appris que la CCN a dû débourser 450 000 $ la première année du contrat et 430 000 $ la deuxième année. La CCN, qui est une institution subventionnée par l'État, doit justifier publiquement le décaissement des deniers publics qui lui sont confiés. Par conséquent, elle ne peut refuser de communiquer le montant payé à la SRC au cours de chacune de ces années. |
| L'article 44 de la Loi (dont vous trouverez un exemplaire ci-joint) vous autorise à demander à la Section de première instance de la Cour fédérale de réviser la présente décision. Cette demande doit être présentée dans les vingt jours suivant la transmission du présent avis. Si vous décidez d'exercer ce recours, vous devez nous en aviser. Si vous n'en faites rien, l'auteur de la demande aura le droit de consulter les documents dès le 15 octobre 1997. |
| Si vous avez des questions, n'hésitez pas à me téléphoner. |
| Veuillez agréer, Maître, l'expression de mes sentiments distingués. |
" Ginette Grenier "
Ginette Grenier
| Chef, Accès à l'information et protection des renseignements |
(613) 239-5198
[4] Ainsi qu'on le mentionne au dernier paragraphe de la lettre précitée, la requérante a déposé un avis de requête introductif d'instance le 10 octobre 1997.
[5] Les motifs de la requête, tels qu'ils sont exposés dans l'avis de requête introductif d'instance, sont les suivants :
| [traduction] |
| a) la communication de l'entente contrevient aux alinéas 20(1)c) et 20(1)d) de la Loi sur l'accès à l'information; |
| b) les parties n'ont pas besoin de comparaître en personne pour que l'affaire soit instruite promptement; |
| c) la communication de la correspondance et de l'Entente avant le règlement de l'affaire pourrait rendre inopérante de la décision finale de la Cour. |
[6] Les seuls éléments de preuve soumis par la requérante sont les affidavits en date du 9 octobre 1997 et du 26 novembre 1997 de Heather Marshall.
LES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES
[7] Le paragraphe 2(1) de la Loi dispose que la Loi a pour objet de donner au public un droit d'accès aux documents de l'administration fédérale et que les exceptions à ce droit devraient être limitées :
| 2. (1) The purpose of this Act is to extend the present laws of Canada to provide a right of access to information in records under the control of a government institution in accordance with the principles that government information should be available to the public, that necessary exceptions to the right of access should be limited and specific and that decisions on the disclosure of government information should be reviewed independently of government. |
2. (1) La présente loi a pour objet d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif. |
[8] La requérante fonde sa demande sur les alinéas 20(1)c) et 20(1)d) de la Loi :
| 20. (1) Subject to this section, the head of a government institution shall refuse to disclose any record requested under this Act that contains ... (c) information the disclosure of which could reasonably be expected to result in material financial loss or gain to, or could reasonably be expected to prejudice the competitive position of, a third party; or (d) information the disclosure of which could reasonably be expected to interfere with contractual or other negociations of a third party. |
20. (1) Le responsable d'une institution fédérale est tenu, sous réserve des autres dispositions du présent article, de refuser la communication de documents contenant : ... c) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité; d) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d'entraver des négociations menées par un tiers en vue de contrats ou à d'autres fins. |
[9] L'intimée prétend que si la Cour conclut que des parties de l'Entente sont protégées, la Cour peut quand même communiquer les parties de l'Entente qui ne sont pas protégées en application de l'article 25 de la Loi :
| 25. Notwithstanding any other provision of this Act, where a request is made to a government institution for access to a record that the head of the institution is authorized to refuse to disclose under this Act by reason of information or other material contained in the record, the head of the institution shall disclose any part of the record that does not contain, and can reasonably be severed from any part that contains, any such information or material. |
25. Le responsable d'une institution fédérale, dans les cas où il pourrait, vu la nature des renseignements contenus dans le document demandé, s'autoriser de la présente loi pour refuser la communication du document, est cependant tenu, nonobstant les autres dispositions de la présente loi, d'en communiquer les parties dépourvues des renseignements en cause, à condition que le prélèvement de ces parties ne pose pas de problèmes sérieux. |
LES MOYENS INVOQUÉS
1. La thèse de la requérante
[10] La requérante soutient que l'Entente révèle la façon dont elle passe des contrats en vue de la diffusion de manifestations comme la Fête du Canada. La requérante prétend que l'Entente contient de nombreux éléments de nature concurrentielle et confidentielle, notamment le montant demandé par la requérante pour participer à cette manifestation et en assurer la télédiffusion, le mode de prestation des services et le genre de mesures incitatives fournies comme un programme de commandite.
[11] La requérante affirme que les alinéas 20(1)c) et 20(1)d) de la Loi permettent de refuser la communication de documents lorsque la preuve d'un risque vraisemblable de préjudice probable est faite par la partie qui s'y oppose. Selon la requérante, la divulgation de l'Entente risque vraisemblablement de causer un préjudice probable à sa compétitivité et à des négociations menées en vue de contrats ou à d'autres fins. La requérante prétend que la communication de l'Entente nuirait à sa compétitivité parce que les éléments susmentionnés seraient communiqués et que des concurrents pourraient les incorporer dans une proposition concurrente. La requérante affirme que cette divulgation nuirait à ses relations contractuelles ou autres parce que la divulgation des renseignements en matière de commandite, du prix prévu au contrat chaque année et du mode de prestation des services pourrait nuire à des négociations contractuelles concernant des projets similaires.
[12] En particulier, la requérante soutient que la divulgation des renseignements contenus dans les clauses 2.03d), 3.01a), 4 et 4.05 ainsi que dans l'annexe B de l'Entente risquerait vraisemblablement d'être préjudiciable à la requérante et d'entraver les négociations contractuelles ou autres menées par la requérante.
[13] La requérante prétend qu'au moment de la rédaction de l'Entente, les parties ont reconnu que la divulgation de ces renseignements nuirait à la requérante, de sorte qu'elles ont incorporé dans l'Entente la clause 7.14, dont voici le libellé :
| [traduction] Les clauses de la présente entente sont confidentielles. Aucune clause de la présente entente, dans la mesure où elle vise l'autre partie, ne sera mentionnée dans du matériel publicitaire ou dans un document informationnel distribué par ou pour l'une des parties sans le consentement écrit préalable de l'autre partie. Les deux parties reconnaissent que la CCN est une institution fédérale et, partant, est visée par les dispositions de la Loi sur l'accès à l'information. En outre, la CCN reconnaît que la SRC est dispensée de l'application des dispositions de la Loi sur l'accès à l'information et que cette dispense l'emporte sur ce qui précède. |
[14] Enfin, la requérante signale que, dans une demande antérieure concernant la communication de renseignements sur l'Entente, l'intimée a refusé de divulguer la ventilation du prix prévu au contrat au motif que cette divulgation contreviendrait au paragraphe 20(1) de la Loi.
2. La thèse de l'intimée
[15] L'intimée soutient que l'objet de la Loi est la communication des documents de l'administration fédérale et que les exceptions devraient être précises et limitées. Par conséquent, un lourd fardeau incomberait à la partie qui cherche à empêcher la communication d'un document. Selon l'intimée, la norme de preuve applicable en ce qui concerne les alinéas 20(1)c) et 20(1)d) de la Loi est celle de la prépondérance des probabilités.
[16] L'intimée soutient que le critère qui régit l'application des exceptions prévues aux alinéas 20(1)c) et 20(1)d) de la Loi est celui du risque vraisemblable de préjudice.
[17] En ce qui concerne l'alinéa 20(1)c) de la Loi, l'intimée soutient que la requérante n'a pas démontré un risque vraisemblable de préjudice en affirmant simplement dans un affidavit que la communication des renseignements causerait des pertes financières et entraverait des négociations en vue de contrats ou à d'autres fins. L'intimée affirme que la requérante a simplement présenté des conclusions de préjudice probable au lieu de soumettre des éléments de preuve d'un préjudice probable. Selon l'intimée, rien ne permet de conclure, et il n'est pas évident, que la divulgation des clauses mentionnées par la requérante ou du reste de l'Entente constituerait un risque vraisemblable de préjudice probable. L'intimée prétend que d'autres éléments de preuve sont nécessaires pour prouver la vraisemblance de ces conclusions.
[18] De plus, l'intimée soutient que la clause 7.14 de l'Entente ne fait pas échec à la compétence du Parlement. Elle affirme qu'une entente entre un particulier et une institution fédérale ne constitue pas le fondement d'une exception prévue par la Loi. En outre, l'intimée soutient qu'il n'existe aucun élément de preuve quant à l'intention des parties au sujet de la clause 7.14 de l'Entente.
[19] En ce qui concerne l'alinéa 20(1)d) de la Loi, l'intimée soutient que le mot " entraver " veut dire " faire obstacle " dans cette disposition. Selon l'intimée, la requérante doit prouver qu'il est probable et non simplement possible que la divulgation de l'Entente puisse entraver les négociations qu'elle mène en vue de contrats ou à d'autres fins. Une fois de plus, l'intimée soutient que la requérante n'a pas présenté des éléments de preuve, mais de simples conclusions quant à la façon dont la divulgation des clauses mentionnées par la requérante ou du reste de l'Entente risque vraisemblablement d'entraver les négociations qu'elle mène en vue de contrats ou à d'autres fins. L'intimée ajoute qu'il n'est pas évident d'après les clauses mêmes qu'un risque vraisemblable de préjudice probable a été prouvé.
[20] De plus, l'intimée soutient que la requérante doit prouver une entrave à des négociations effectives en vue de contrats et non un simple accroissement de la concurrence causé par la divulgation des renseignements. L'intimée fait remarquer que rien ne permet de conclure que la divulgation de l'Entente ferait obstacle à la négociation effective d'un contrat.
[21] Enfin, l'intimée soutient que si certains renseignements sont protégés, le responsable de l'institution doit déterminer si une partie du document peut faire l'objet d'un prélèvement qui ne pose pas des problèmes sérieux. L'intimée signale qu'un prélèvement pose des problèmes sérieux quand le reste du document est dénué de sens ou trompeur parce que les renseignements communiqués sont isolés du contexte du document pris dans son ensemble. L'intimée soutient toutefois qu'un prélèvement ne poserait pas des problèmes sérieux en l'espèce et ne donnerait pas un document dénué de sens ou trompeur.
ANALYSE
[22] Je commencerai par exposer brièvement les clauses de l'Entente dont la divulgation serait préjudiciable à la requérante. La clause 2.03d) accorde à la requérante un droit de préférence pour négocier les droits de diffusion de la Fête du Canada de 1998 et de 1999. La clause 3.01a) stipule que l'intimée remboursera à la requérante une somme d'argent précise en 1996 et en 1997 en contrepartie des frais directs engagés par celle-ci pour s'acquitter des obligations contractées en vertu de l'Entente. Cette somme s'élève à 880 000 $. La clause 4 stipule que la requérante et l'intimée mettront sur pied un programme intégré de commandite. Les parties s'étaient mises d'accord pour rechercher trois commanditaires et se partager également les recettes publicitaires. L'annexe B stipule que le coût du programme intégré de commandite pour la manifestation de 1996 ne serait pas inférieur à une somme d'argent précise pour chaque entreprise commanditaire. Le reste de l'annexe B précise les avantages dont chaque entreprise commanditaire bénéficiera.
[23] En outre, la clause 7.14 mentionne que les modalités de l'Entente sont confidentielles et ne doivent pas être divulguées sans le consentement écrit de la partie visée.
[24] Comme la requérante et l'intimée l'ont fait remarquer, la Cour a statué dans l'arrêt Canada Packers Inc. c. Ministre de l'Agriculture, [1989] 1 C.F. 47, à la page 60 (C.A.F.), que les exceptions prévues aux alinéas 20(1)c) et 20(1)d) de la Loi exigent un risque vraisemblable de préjudice probable. La Cour a ajouté que les exceptions au droit d'accès du public devraient être limitées et précises. Par ailleurs, dans l'affaire Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Premier ministre), [1993] 1 C.F. 427 (C.F. 1re inst.), le juge Rothstein a déclaré, à la page 441, que la loi impose un " lourd fardeau " à la partie qui tente d'empêcher la communication. La norme de preuve requise tant pour l'alinéa 20(1)c ) que pour l'alinéa 20(1)d) est celle de la prépondérance des probabilités (voir Tridel Corp. c. SCHL (1996), 115 F.T.R. 185, aux pages 196 et 201 (C.F. 1re inst.)).
[25] Dans l'affaire SNC-Lavalin Inc. c. Canada (Ministre des Travaux publics) (1994), 79 F.T.R. 113, à la page 127 (C.F. 1re inst.), la Cour a statué que la requérante ne peut pas simplement affirmer par affidavit que la divulgation causerait le préjudice mentionné à l'alinéa 20(1)c) de la Loi. La Cour a déclaré que ces affirmations sont les conclusions mêmes que la Cour doit tirer, de sorte que d'autres éléments de preuve sont nécessaires pour prouver un préjudice probable.
[26] La preuve du préjudice qui serait causé à la SRC est, au mieux, très mince. Dans son affidavit en date du 9 octobre 1997, Mme Marshall déclare, aux paragraphes 6, 7, 8 et 9 :
| [traduction] |
| 6. L'Entente reflète la façon dont la SRC passe des contrats en vue de manifestations comme la Fête du Canada. |
| 7. L'Entente contient de nombreux éléments de nature concurrentielle et confidentielle. Non seulement l'Entente précise le montant demandé par la SRC pour participer à des manifestations comme les spectacles et en assurer la diffusion, mais elle décrit aussi le mode de prestation de ses services et le type de mesures incitatives fournies comme un programme de commandite. |
| 8. Selon moi, la communication de l'Entente nuirait à la compétitivité de la SRC puisqu'elle entraînerait la divulgation de tous les éléments mentionnés au paragraphe 7 de mon affidavit et permettrait à des concurrents de la SRC d'incorporer ces éléments dans une proposition concurrente soumise à la CCN. La communication des clauses suivantes du contrat, en particulier, pourrait vraisemblablement être préjudiciable à la SRC : les clauses 2.03d), 3.01a), 4 et particulièrement 4.05, et l'annexe B. |
| 9. Selon moi, la communication de l'Entente pourrait aussi entraver les négociations menées par la SRC en vue de contrats ou à d'autres fins. La communication des renseignements sur les commandites pourrait vraisemblablement entraver d'autres négociations relatives à des commandites. La divulgation du prix prévu au contrat chaque année et du mode de prestation des services offerts par la SRC risquerait aussi d'entraver les négociations en vue de contrats concernant des projets similaires. La communication des clauses suivantes du contrat, en particulier, risquerait vraisemblablement d'entraver les négociations menées par la SRC en vue de contrats ou à d'autres fins : la clause 2.03d), la clause 3.01a), la clause 4 et particulièrement la clause 4.05, et l'annexe B. |
[27] J'ai lu attentivement ces paragraphes et je suis incapable de parvenir à une autre conclusion que celle-ci : Mme Marshall confirme certains faits sans fournir aucune preuve du fait que la communication des renseignements demandés risquerait vraisemblablement d'être préjudiciable à la requérante.
[28] De plus, il n'est pas suffisant de simplement supposer que la requérante peut subir un préjudice probable si les renseignements demandés sont rendus publics.
[29] Dans l'affaire Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Ministre des Affaires extérieures), [1990] 3 C.F. 665, aux pages 682 et 683 (C.F. 1re inst.), la Cour a statué que l'alinéa 20(1)d) de la Loi exige la preuve que la communication des renseignements demandés risquerait vraisemblablement d'entraver les négociations menées par la requérante en vue de contrats, mises à part ses activités commerciales journalières. Les éléments de preuve soumis sur les conséquences possibles de la divulgation sur d'autres contrats en général et sur des problèmes hypothétiques ont été jugés insuffisants pour entraîner l'application de l'exception. Des motifs similaires ont été fournis dans l'affaire Société Gamma Inc. c. Canada (Secrétaire d'État) (1994), 79 F.T.R. 42 (C.F. 1re inst.), dans laquelle la Cour a déclaré que l'alinéa 20(1)d) doit faire référence à une entrave à des négociations plutôt qu'au simple accroissement de la concurrence qui pourrait découler de la divulgation. Enfin, dans l'arrêt Saint John Shipbuilding Ltd. c. Canada (Ministre des Approvisionnement et Services) (1990), 107 N.R. 89 (C.A.F.), la Cour a déclaré à la page 91 qu'une simple supposition ou possibilité est insuffisante pour faire intervenir l'exception visée à l'alinéa 20(1)d). Vu l'absence d'éléments de preuve sur les conséquences de la divulgation sur des négociations effectives menées en vue de contrats, je conclus sans difficulté que la requérante ne s'est pas conformée à l'alinéa 20(1)d) de la Loi.
[30] En ce qui concerne l'argument de la requérante que puisque les parties à l'Entente y ont incorporé la clause 7.14, l'intimée considérait que les modalités de l'Entente étaient censées être confidentielles.
[31] Cette affirmation est peut-être exacte en ce qui concerne les parties à l'Entente. La présence de cette clause dans l'Entente ne saurait empêcher un tribunal d'autoriser la communication des modalités d'une entente si cette communication ne contrevient pas aux alinéas 20(1)c) et d) de la Loi. Elle peut avoir un effet sur les rapports entre les parties contractantes, mais elle n'en a aucun sur un tiers qui présente une demande de communication en vertu de la loi.
CONCLUSION
[32] Je suis convaincu que la requérante n'a pas satisfait aux exigences prévues aux alinéas 20(1)c) et 20(1)d) de la Loi de manière à ce que la totalité ou une partie de l'Entente échappe à la communication. La requérante n'a pas soumis des éléments de preuve matériels solides quant à l'existence d'un préjudice probable, mais a simplement fait des affirmations et des suppositions.
[33] La demande est rejetée et les dépens sont adjugés à l'intimée.
" Max M. Teitelbaum "
J.C.F.C.
OTTAWA (ONTARIO)
Le 19 mai 1998
Traduction certifiée conforme
Marie Descombes, LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
NUMÉRO DU DOSSIER DE LA COUR : T-2200-97
INTITULÉ DE LA CAUSE : SOCIÉTÉ RADIO-CANADA c. COMMISSION DE LA CAPITALE NATIONALE
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 11 MAI 1998
MOTIFS DE L'ORDONNANCE DU JUGE TEITELBAUM EN DATE DU 19 MAI 1998
COMPARUTIONS :
J. DAVID POWER POUR LA REQUÉRANTE
CHRISTOPHER RUPAR POUR L'INTIMÉE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
SOCIÉTÉ RADIO-CANADA POUR LA REQUÉRANTE
OTTAWA (ONTARIO)
GEORGE THOMSON POUR L'INTIMÉE
SOUS-PROCUREUR GÉNÉRAL