Date : 20050902
Dossier : T-1144-03
Référence : 2005 CF 1201
ENTRE :
LA SUCCESSION DE RAYMOND B. DORT
demanderesse
et
CANADA (MINISTRE DU REVENU NATIONAL)
défendeur
[1] En l'espèce, on demande au ministre du Revenu national d'exercer son pouvoir discrétionnaire en renonçant à l'intérêt payable sur une dette fiscale, ce que le paragraphe 220(3.1) de la Loi de l'impôt sur le revenu, qui est ainsi libellé, lui permet de faire :
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Le ministre peut, à tout moment, renoncer à tout ou partie de quelque pénalité ou intérêt payable par ailleurs par un contribuable ou une société de personnes en application de la présente loi, ou l'annuler en tout ou en partie. Malgré les paragraphes 152(4) à (5), le ministre établit les cotisations voulues concernant les intérêts et pénalités payables par le contribuable ou la société de personnes pour tenir compte de pareille annulation. |
The Minister may at any time waive or cancel all or any portion of any penalty or interest otherwise payable under this Act by a taxpayer or partnership and, notwithstanding subsections 152(4) to 152(5), such assessment of the interest and penalties payable by the taxpayer or partnership shall be made as is necessary to take into account the cancellation of the penalty or interest. |
[2] À son décès, en 2001, Raymond Dort avait un différend non réglé avec le ministre. En 1987, il avait investi dans une société de personnes et avait réclamé une perte d'entreprise dans sa déclaration de revenus, perte dont la déduction lui avait finalement été refusée. À l'instar de bon nombre d'autres investisseurs de cette société de personnes, il avait interjeté appel devant la Cour de l'impôt. Ses avocats avaient proposé que sa cause soit laissée en suspens avec d'autres causes en attendant l'issue d'un procès type. Cette suggestion a été acceptée. La Cour de l'impôt a donné gain de cause au ministre dans le procès type. L'appel interjeté de ce jugement à la Cour d'appel fédérale était en instance au moment où le décès de M. Dort est survenu. Quelques mois plus tard, la Cour d'appel fédérale a confirmé le jugement de la Cour de l'impôt (King c. Canada, [2001] D.T.C. 5116; [2001] 1 C.T.C. 295; [2001] A.C.F. no 56 (QL)).
[3] Par la suite, Gwyneth Dort, veuve de Raymond Dort et exécutrice de sa succession, s'est désistée de l'instance introduite devant la Cour de l'impôt et a réglé le principal dû, qui s'élevait à environ 16 000 $. Elle n'a toutefois pas acquitté les intérêts accumulés, qui se chiffraient alors à environ 36 000 $. Par l'entremise de ses avocats, elle a demandé au ministre de renoncer à la totalité des intérêts. Elle a invoqué trois raisons pour justifier sa demande : le retard de Revenu Canada dans le traitement de la déclaration de revenus, des difficultés financières et une souffrance morale.
[4] La première demande de renonciation aux intérêts formulée par la succession a été rejetée. Suivant les Lignes directrices applicables, le contribuable qui estime que le Ministère n'a pas exercé son pouvoir discrétionnaire « de manière raisonnable et équitable » , peut demander « au directeur d'un bureau de district ou d'un centre fiscal d'examiner la situation » . Mme Dort a formulécette demande.
DÉCISION À L'EXAMEN
[5] Le 12 juin 2003, D.B. Gibson, directeur du Bureau des services fiscaux de Halifax, a rendu une décision relative à son examen de la décision communiquée le 23 décembre 2002 par J.F. Lee. Il a passé en revue les trois points en litige, à savoir le retard du traitement des intérêts dus, les difficultés financières et la souffrance morale. Il a conclu que la décision de M. Lee était bien fondée. Cependant, en raison du retard qu'accusait le déroulement du procès type King devant la Cour d'appel fédérale, il a annulé les intérêts courus entre le 29 mai 2000 et le 15 janvier 2001.
QUESTIONS EN LITIGE
[6] La présente affaire porte sur certaines des dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu connues sous le nom de « Dossier équité » , la Circulaire d'information IC-92-2 publiée par l'Agence des douanes et du revenu du Canada sous le titre de « Lignes directrices concernant l'annulation des intérêts et des pénalités » , ainsi que la directive interne ARD-92-01.
[7] La succession affirme que la décision à l'examen est déraisonnable et qu'elle est inéquitable sur le plan procédural en raison de l'omission d'examiner le retard dans le traitement, la souffrance morale de Mme Dort et le montant en litige, ou en raison de la manière dont ces questions ont été examinées, compte tenu du fait que les Dort se sont de façon générale conformés à la législation fiscale au fil des ans. Qui plus est, la décision de M. Gibson est entachée d'un vice fatal en ce qui concerne la demande visant à tenir compte du retard dans le traitement parce que M. Gibson devait examiner une décision rendue au premier palier. La succession affirme que, tant en fait qu'en droit, il n'y a pas eu de première décision sur ce point.
NORME DE CONTRÔLE
[8] Conformément aux arrêts Dr Q. c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, et Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, de la Cour suprême du Canada, le contrôle judiciaire des décisions des tribunaux administratifs doit se faire selon une analyse fonctionnelle et pragmatique. Suivant les circonstances, la norme de contrôle applicable est la décision correcte, la décision déraisonnable ou la décision manifestement déraisonnable. Dans l'arrêt Lanno c. Canada (Agence des douanes et du revenu), 2005 CAF 153, [2005] A.C.F. no 714 (QL), la Cour d'appel fédérale a infirmé le jugement du juge de première instance, qui avait appliqué la norme de la décision manifestement déraisonnable, et elle a déclaré que la norme applicable était celle de la décision raisonnable. La décision en cause dans cette affaire était celle d'un agent du fisc, qui avait refusé d'exercer le pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 152(4.2) de la Loi de manière à permettre d'établir une nouvelle cotisation concernant l'impôt de M. Lanno après la fin de la période normale de nouvelle cotisation, laquelle nouvelle cotisation se serait soldée par un remboursement. Tout comme la disposition en litige en l'espèce, le paragraphe 220(3.1), la disposition en cause faisait partie du Dossier d'équité introduit en 1991. Mme Dort affirme en l'espèce que la décision discrétionnaire relative à la renonciation aux intérêts est elle aussi assujettie à la norme de contrôle de la décision raisonnable. Cet argument est bien fondé. La Cour d'appel fédérale a tout récemment élargi la portée de l'arrêt Lanno, précité, au paragraphe 220(3.1) de la Loi de l'impôt sur le revenu (Comeau c. Agence des douanes et du Revenu du Canada, 2005 CAF 271).
GENÈSE DE L'INSTANCE
[9] Les faits ne sont pas vraiment contestés. En 1987, M. Dort a investi dans une société de personnes connue sous le nom de « Records International » . Dans sa déclaration de revenus de 1987, qu'il a produite à l'échéance prévue du 30 avril 1988 ou avant cette date, il a déclaré la perte d'entreprise qu'il avait subie de ce fait. Le défendeur affirme que M. Dort a été informé en septembre 1988 que le traitement de sa déclaration de 1987 était retardé pendant que Revenu Canada procédait à l'examen de la société de personnes. Sa cotisation a été établie le 12 juillet 1990 et la déduction de la perte d'entreprise a été autorisée.
[10] Toutefois, par avis de nouvelle cotisation daté du 29 avril 1992, la perte a été refusée.
[11] En réponse, M. Dort a déposé un avis d'opposition et, en date du 29 janvier 1993, il avait reçu de Revenu Canada un avis ratifiant la nouvelle cotisation. Malheureusement, aucune des parties n'a conservé un dossier complet, de sorte qu'il n'est pas possible de consulter ces documents.
[12] Par la suite, en février 1993, M. Dort a saisi la Cour de l'impôt d'un appel qui, comme il a déjà été précisé, a été mis en suspens en attendant l'issue de la cause type. M. Dort n'a cependant pas acquitté l'impôt et les intérêts qui lui avaient été fixés. Le montant principal dû de 16 294,18 $ n'a été payé par la succession qu'en 2002. Les intérêts accumulés, qui s'élèvent maintenant à plus de 35 000 $, n'ont jamais été payés en tout ou en partie.
[13] Le 3 juillet 2001, les avocats de la succession ont présenté une demande en vertu des dispositions d'équité de la Loi de l'impôt sur le revenu, en citant expressément la Circulaire d'information IC-92-2. À l'époque, et dans leur correspondance ultérieure, ils ont constamment réclamé une renonciation à tous les intérêts.
ANALYSE
Retard dans le traitement
[14] Il a fallu attendre quatre ans après la déclaration originale de M. Dort avant que l'avis de nouvelle cotisation refusant la déduction ne soit établi. Sur les intérêts calculés, 8 629,64 $ constituaient des arriérés, des intérêts facturés et des intérêts remboursés qui avaient été annulés par suite de cette nouvelle cotisation. Mme Dort soutient que le Ministère devrait renoncer aux intérêts étant donné que M. Dort n'a pas été informé dans un délai raisonnable de l'existence d'une somme en souffrance. L'alinéa 6a) de la Circulaire d'information IC-92-2 prévoit :
6. L'annulation des intérêts ou des pénalités ou la renonciation à ceux-ci peuvent également être justifiées si ces intérêts ou pénalités découlent principalement d'actions attribuables au Ministère comme dans les cas suivants :
a) des retards de traitement, ce qui a eu pour effet que le contribuable n'a pas été informé, dans un délai raisonnable, de l'existence d'une somme en souffrance.
[15] Il n'est pas nécessaire que la Cour se forme une opinion sur l'opportunité de renoncer aux intérêts en raison des retards. La décision de M. Gibson à cet égard est entachée d'un vice fatal parce qu'elle est incompatible avec les attentes légitimes de Mme Dort et qu'elle est fondée en partie sur un dossier incomplet.
[16] Force est de constater que, comme il a été admis devant la Cour, dans sa décision initiale, J.F. Lee a tenu uniquement compte des difficultés financières et de la souffrance morale. Le Ministère a abordé la question du retard dans le traitement en avril 2002 en envoyant aux avocats de la succession le « double » d'une copie non signée d'une lettre en date du 22 octobre 2001 qui était censée émaner de T.A. Wright, directeur adjoint de la Division des services à la clientèle. Cette lettre refusait la demande pour ce qui était du retard de traitement. M. Wright n'a cependant jamais lu cette lettre, qui ne lui a jamais été soumise pour signature. M. Gibson n'avait donc aucune décision initiale à examiner.
[17] Mme Dort s'attendait légitimement à ce qu'il y ait une décision au premier palier et une décision au deuxième palier. Le contrôle judiciaire ne serait nécessaire que si elle n'obtenait pas gain de cause au deuxième palier. Le principe des attentes légitimes fait partie de l'équité procédurale (voir l'arrêt Centre hospitalier Mont-Sinaï c. Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux), [2001] 2 R.C.S. 281, le juge Binnie, au paragraphe 35).
[18] Ainsi que lord Fraser of Tullybelton l'a dit dans l'arrêt Attorney General of Hong Kong c. Ng Yuen Shiu, [1983] 2 A.C. 629 (C.J.C.P.) :
[traduction] [...] lorsqu'une autorité publique a promis de suivre une certaine procédure, l'intérêt d'une bonne administration exige qu'elle agisse équitablement et accomplisse sa promesse, pourvu que cet accomplissement n'empêche pas l'exercice de ses fonctions prévues par la loi.
[19] La décision relative au retard excessif de traitement est également déraisonnable, étant donné la façon dont M. Gibson s'est inspiré d'une note de service du bureau de Kitchener-Waterloo, qui était datée du 5 septembre 2002 et qui portait sur les demandes d'équité présentées au sujet d'une autre société de personnes, Mainstream Productions Partnership, laquelle se plaignait aussi de retards excessifs de traitement. M. Gibson a suivi la décision rendue dans ce cas en expliquant que le retard excessif était imputable au report de la date d'audience de la cause type King à la Cour d'appel fédérale, report qui s'expliquait par le fait que les juges n'avaient pas de dossier d'appel en mains. M. Gibson a lui aussi renoncé aux intérêts accumulés entre le 29 mai 2000 et le 25 janvier 2001. Il n'avait cependant pas devant lui plusieurs des pièces mentionnées dans la note de service, y compris le récit chronologique d'évolution du dossier de vérification de Kitchener, ainsi que le journal d'appel. Il était précisé dans la note de service que le personnel du bureau de Kitchener estimait que les étapes de la vérification et de l'opposition du dossier de Mainstream Productions Partnership n'accusaient pas de retard excessif. Pourtant, M. Gibson n'a pas consulté les dossiers pertinents de Halifax pour procéder à la même analyse en ce qui concerne la société en question, Records International. Il était par ailleurs précisé dans la note de service relative à Mainstream Productions Partnership que les investisseurs auraient été au courant de l'existence d'une somme en souffrance à l'étape de l'opposition. La note de service portait toutefois aussi la mention suivante : [traduction] « vérifier si la section des appels a envoyé au contribuable un "accusé de réception" expliquant que les intérêts continuent à courir sur le solde en litige » . M. Gibson n'a pas fait cette vérification.
[20] Comme il s'était inspiré de la note de service relative à Mainstream Productions Partnership, il était légitime et raisonnable que M. Gibson suive toutes les consignes que cette note renfermait.
[21] Le ministre cite la décision du juge Nadon, maintenant juge à la Cour d'appel, dans l'affaire Young c. Canada (1997), 138 F.T.R. 37, à l'appui du principe que c'est à Mme Dort qu'il incombe d'articuler les faits susceptibles de justifier l'exercice en sa faveur du pouvoir discrétionnaire du ministre. Il a entièrement raison, mais ce jugement ne lui est d'aucun secours. En effet, dans l'affaire Young, le contribuable était au courant des faits pertinents et il en avait le contrôle, tandis qu'en l'espèce, seul le ministre - et non le contribuable - est au courant des faits relatifs aux retards qu'accusent l'enquête sur la société de personnes et le traitement de la déclaration de revenus.
Souffrance morale
[22] Voici le texte de l'alinéa 5d) des Lignes directrices IC-92-2 :
5. Il sera convenable d'annuler la totalité ou une partie des intérêts ou des pénalités, ou de renoncer à ceux-ci, si ces intérêts ou ces pénalités découlent de situations indépendantes de la volonté du contribuable ou de l'employeur. Voici des exemples de situations extraordinaires qui pourraient empêcher un contribuable, un agent d'un contribuable, l'exécuteur d'une succession ou un employeur de faire un paiement dans les délais exigés ou de se conformer à d'autres exigences de la Loi de l'impôt sur le revenu :
[...]
d) des troubles émotifs sérieux ou une souffrance morale grave comme un décès dans la famille immédiate.
Sur ce point, M. Gibson a effectivement examiné la décision de J.F. Lee. Dans sa décision, M. Gibson a estimé que rien ne permettait de penser que la douleur normale que Mme Dort avait éprouvée à la suite de la mort de son mari l'empêchait de s'occuper des questions financières relatives à la succession de son mari. Elle avait d'ailleurs démontré qu'elle était pleinement capable de s'occuper de questions financières complexes. La décision de M. Gibson échappe donc au contrôle judiciaire en l'espèce.
[23] Il doit exister à tout le moins un certain lien de causalité entre la souffrance morale et l'incapacité d'agir.
Difficultés financières
[24] Mme Dort demande également au ministre de renoncer aux intérêts en raison du fait qu'elle n'a pas pu conclure une entente de paiement raisonnable. Voici ce qu'on trouve à ce sujet à l'article 7 des Lignes directrices :
7. Il peut être convenable dans des situations où il y a incapacité de verser le montant exigible d'examiner la possibilité de renoncer ou d'annuler la totalité ou une partie des intérêts afin d'en faciliter le recouvrement, par exemple dans les cas suivants :
a) lorsque les mesures de recouvrement ont été suspendues à cause de l'incapacité de payer;
b) lorsqu'un contribuable ne peut conclure une entente de paiement qui serait raisonnable parce que les frais d'intérêts comptent pour une partie considérable des versements; dans un tel cas, il faudrait penser à renoncer à la totalité ou à une partie des intérêts pour la période où les versements débutent jusqu'à ce que le montant exigible soit payé pourvu que les versements convenus soient effectués à temps.
[25] M. Gibson a estimé à juste titre qu'en tant qu'exécutrice de la succession, Mme Dort était chargée de s'assurer que la dette soit payée en entier sur le produit de la succession. La succession disposait d'un actif suffisant. M. Dort avait laissé les intérêts s'accumuler dans l'espoir que la cause type réussisse. Lorsque Mme Dort a par la suite acquitté le principal de la dette, elle était en mesure de régler aussi les intérêts accumulés. Elle n'a jamais demandé d'échéancier de remboursement.
[26] Mme Dort a également soulevé la possibilité que M. Gibson n'ait pas réellement réexaminé la question. Son adjoint avait demandé une note de service à M. Lee. Rien ne permet toutefois de penser que cette note de service ait jamais été rédigée. Il n'a pas été démontré que M. Gibson n'avait pas exercé son pouvoir discrétionnaire en toute indépendance.
[27] En conclusion, la demande de contrôle judiciaire est accueillie et l'affaire est renvoyée à une personne, autre que M. Gibson, autorisée par le ministre à procéder à l'examen de deuxième palier prévu par les Lignes directrices. Cet examen ne devra toutefois porter que sur la question du retard dans le traitement.
[28] La succession a droit à ses dépens.
« Sean Harrington »
Juge
Ottawa (Ontario)
Le 2 septembre 2005
Traduction certifiée conforme
Julie Boulanger, LL.M.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1144-03
INTITULÉ : LA SUCCESSION DE RAYMOND B. DORT
c.
CANADA (MINISTRE DU REVENU NATIONAL)
LIEU DE L'AUDIENCE : HALIFAX (NOUVELLE-ÉCOSSE)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 3 AOÛT 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : LE JUGE HARRINGTON
DATE DES MOTIFS : LE 2 SEPTEMBRE 2005
COMPARUTIONS :
Raymond G. Addlington POUR LA DEMANDERESSE
John J. Ashley POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Patterson, Palmer POUR LA DEMANDERESSE
Halifax (Nouvelle-Écosse)
John H. Sims, c.r. POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada