Date : 20051012
Dossier : T-423-99
Référence : 2005 CF 1371
ENTRE :
CAROLINE BRUYERE
demanderesse
et
SA MAJESTÉ LA REINE
défenderesse
et
NATIVE HOME PROVIDERS IN ONTARIO
intervenant
(demandeur reconventionnel)
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LE JUGE HUGESSEN
Introduction
[1] Il s'agit d'une requête visant à faire trancher certaines questions de droit avant l'instruction.
[2] Dans sa déclaration, la demanderesse sollicite un jugement déclaratoire portant que le Canada a un devoir fiduciaire envers elle et qu'il y a eu manquement à ce devoir par suite du transfert du Programme de logement à but non lucratif pour les autochtones en milieu urbain (PLBNLAU) du Canada à la province du Manitoba.
[3] Les parties se sont entendues sur l'exposé des faits suivant aux fins de la présente requête :
[TRADUCTION]
Le Parlement a édicté l'article 95 de la Loi nationale sur l'habitation, en vertu duquel la Société canadienne d'hypothèques et de logement (la SCHL) a élaboré et appliqué des programmes de logement social afin d'offrir des subventions visant à réduire le coût des logements locatifs pour les personnes à revenu faible ou moyen.
Vers la fin des années 1970, la SCHL a commencé à signer des ententes d'exploitation de projets avec les propriétaires et exploitants de projets d'habitation (groupes commanditaires), lesquelles ententes énoncent les conditions de paiement de subventions en application des programmes visés à l'article 95.
Le PLBNLAU est l'un des programmes visés à l'article 95. En vertu de ce programme, les autochtones sont admissibles à recevoir un logement locatif des groupes commanditaires et à verser un loyer adapté à leurs revenus. Le programme a pour but d'aider les personnes de descendance autochtone qui sont des Indiens inscrits, des autochtones non inscrits, des Métis et des Inuits.
En 1984, la SCHL a approuvé l'Aiyawin Corporation à titre de groupe commanditaire admissible en vertu du PLNLAU et a conclu plusieurs ententes d'exploitation de projets avec elle afin d'offrir des subventions au logement.
En 1986, le Canada a signé avec le gouvernement du Manitoba une entente globale par laquelle les parties ont convenu de partager les coûts des programmes visés à l'article 95.
Afin de mettre en oeuvre ce partage des coûts, la SCHL et la Société d'habitation et de rénovation du Manitoba (SHRM) ont conclu une entente ayant pour effet de confier à celle-ci la gestion et l'administration des programmes visés à l'article 95.
L'entente globale et les ententes d'exploitation prévoyaient que les engagements pris à compter de 1985 au titre du PLBNLAU, y compris les nouvelles ententes d'exploitation de projets signées avec Aiyawin, seraient gérés et administrés par la SHRM.
Entre 1986 et 1991, la SHRM a conclu différentes ententes d'exploitation de projets avec Aiyawin en application du PLBNLAU.
En 1995, la SCHL a pris en charge la gestion et l'administration de tous les nouveaux engagements pris au titre du PLBNLAU depuis le 1er janvier 1992 et de tous les engagements formulés avant le 1er janvier 1992 au titre du même programme.
Cette entente touchait seulement les projets qui étaient gérés et administrés par la SHRM. La SCHL a continué à administrer les projets visés par les engagements qu'elle avait pris avant la signature de l'entente globale.
En 1998, la SCHL a conclu avec la SHRM une entente sur le logement social (ELS) dans le cadre de laquelle la gestion et l'administration des programmes de logement social de la SCHL au Manitoba, dont le PLBNLAU, ont été transférées à la SHRM. Selon l'objet énoncé dans cette entente, l'ELS avait pour but de rehausser l'efficacité et la rentabilité des programmes.
Cependant, la SCHL et la SHRM ont convenu de ne pas transférer à celle-ci la gestion et l'administration des ententes d'exploitation de projets conclues avec deux groupes commanditaires contrôlés par des bandes indiennes.
En raison de l'ELS, Aiyawin et Caroline Bruyere, locataire d'une unité de logement appartenant à celle-ci et autochtone touchant un faible revenu, ont intenté une action contre le Canada, soutenant que le transfert de la gestion et de l'administration du PLBNLAU à la SHRM constituait un manquement à un devoir fiduciaire que le Canada avait envers elles et allait à l'encontre de l'article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés.
Le 3 juin 2003, Aiyawin s'est désistée de l'action qu'elle avait engagée contre le Canada.
Le 4 juillet 2003, Bruyere a déposé une déclaration modifiée dans laquelle elle a sollicité un jugement déclaratoire portant que le Canada a un devoir fiduciaire envers elle, qu'il y a eu manquement à ce devoir par suite du transfert de la gestion et de l'administration du PLBNLAU à la SHRM et que ce transfert va à l'encontre de l'article 15 de la Charte.
Le 16 décembre 2004, le Canada a déposé un dossier de requête en vue d'obtenir une ordonnance prévoyant le règlement par la Cour de deux questions de droit avant l'instruction.
Le 5 avril 2005, la Cour a ordonné que les deux questions de droit suivantes soient tranchées avant l'instruction :
a) Le Canada avait-il un devoir fiduciaire et, dans l'affirmative, a-t-il commis un manquement à ce devoir en transférant la gestion et l'administration du Programme de logement à but non lucratif pour les autochtones en milieu urbain (PLBNLAU) de la Société canadienne d'hypothèques et de logement à la Société d'habitation et de rénovation du Manitoba?
b) Caroline Bruyere a-t-elle la qualité voulue pour soutenir devant les tribunaux qu'elle est bénéficiaire du devoir fiduciaire?
Commentaire
[4] Il appert clairement du dossier que la demanderesse, défenderesse dans la requête, ne s'est pas opposée à la première partie de la requête et la protonotaire qui a accueilli celle-ci et énoncé les questions à trancher a mentionné cette absence d'opposition dans son ordonnance. L'importance de ce fait sera expliquée en temps opportun.
[5] Dans ses observations, la Couronne défenderesse soutient qu'elle a des obligations fiduciaires envers les autochtones uniquement lors de circonstances particulières, lesquelles ne comprennent pas les droits au logement des autochtones habitant en milieu urbain. Invoquant l'arrêt Guerin c. Canada, [1984] 2 R.C.S. 335, elle soutient qu'elle devient fiduciaire uniquement lorsqu'une loi, un accord ou un engagement unilatéral lui impose l'obligation d'agir au profit d'une autre partie et que cette obligation est assortie d'un pouvoir discrétionnaire. Tout en accordant au Parlement une compétence législative à l'endroit des Indiens, la Constitution du Canada n'impose pas au Canada l'obligation légale de légiférer ou de créer des programmes au profit des Indiens. La demanderesse n'est partie à aucun contrat ou accord qui pourrait donner lieu à une obligation fiduciaire. L'accord de location est conclu avec Aiyawin et non avec la défenderesse. De plus, il n'a pas été prouvé que la défenderesse s'était engagée unilatéralement à agir au profit de la demanderesse.
[6] Qui plus est, la défenderesse fait valoir que le devoir fiduciaire qui lui est imposé, le cas échéant, n'est pas un devoir général, mais un devoir qui s'applique uniquement à un droit indien précis. Lorsque des obligations de cette nature ont été créées, elles concernaient un intérêt collectif précis, comme un territoire. Bien qu'un devoir fiduciaire puisse exister en dehors des limites des droits fonciers et autres droits définis à l'article 35 de la Constitution, les deux facteurs suivants doivent être établis pour qu'il soit permis de conclure qu'un devoir de cette nature est né : l'existence d'un droit indien identifiable et l'engagement du Canada à exercer, à l'égard de ce droit, des pouvoirs discrétionnaires d'une manière entraînant une responsabilité de la nature d'une obligation de droit privé. Selon la défenderesse, ces éléments n'ont pas été établis en l'espèce. La prestation de services sociaux à l'extérieur des réserves ne constitue pas un droit autochtone et la défenderesse ne s'est pas engagée à exercer à l'égard d'un droit indien des pouvoirs discrétionnaires entraînant une responsabilité de la nature d'une obligation de droit privé. Selon la défenderesse, la demanderesse n'a nullement prouvé que son droit est un droit indien identifiable et le droit qu'elle invoque ne repose sur aucun fondement juridique.
[7] Enfin, la défenderesse fait valoir que, même si un devoir fiduciaire pouvait être établi, l'obligation devrait être destinée à un bénéficiaire collectif précis. Par conséquent, la demanderesse n'a pas la qualité voulue pour intenter la présente action. La défenderesse poursuit en donnant des exemples d'affaires où les tribunaux ont conclu que les droits autochtones, qu'ils soient fondés sur des intérêts fonciers ou sur d'autres intérêts, sont des droits collectifs et non des droits individuels ou personnels.
[8] Pour sa part, la demanderesse, défenderesse dans la requête, se fonde sur sa déclaration et sur les allégations selon lesquelles le PLBNLAU (le Programme) représentait l'exécution d'une obligation dont elle est bénéficiaire à titre de femme membre d'une Première nation. Plus précisément, cette obligation consistait à adopter des mesures spéciales sous forme de programmes financés par le gouvernement fédéral afin d'améliorer les conditions sociales des autochtones dans le domaine du logement, notamment en éliminant les conditions de dépendance, en cherchant à promouvoir l'autonomie et en créant un sentiment d'appartenance à la communauté pour les autochtones, et que le Programme était un programme que le gouvernement fédéral avait créé et financé afin d'inciter les autochtones à y participer, à le gérer et à en déterminer les modalités à l'intérieur de leurs propres institutions. La demanderesse soutient que la présente requête s'apparente à une requête visant à rejeter une action pour absence de cause d'action raisonnable et que, lorsqu'elle est saisie d'une requête de ce genre, la Cour doit tenir pour avérées toutes les allégations énoncées dans la déclaration; par conséquent, ces allégations sont suffisantes pour permettre l'instruction de la présente affaire. La demanderesse ajoute qu'elle a le droit de consulter le gouvernement fédéral et de négocier avec celui-ci relativement à ses droits fondamentaux, notamment le droit à un logement adéquat et abordable.
[9] En ce qui a trait à la qualité qu'elle a pour agir, la demanderesse soutient que, si elle est le destinataire d'une obligation, elle a la qualité voulue pour solliciter une réparation par suite de tout manquement allégué à cette obligation. Elle ajoute que la question de la qualité pour agir devrait être tranchée à l'instruction. Elle invoque aussi la qualité qu'elle a pour agir dans l'intérêt public et précise que, étant donné qu'elle a un intérêt personnel suffisant en l'espèce, ses propres droits sont touchés et qu'il existe des questions sérieuses à trancher.
[10] À mon avis, il est évident que les deux avocats comprennent très mal la nature de la présente requête et les pouvoirs de la Cour de formuler des conclusions déclaratoires préliminaires sur des droits dans un dossier semblable à la présente affaire. Pour sa part, l'avocat de la demanderesse a certainement tort de dire que, lorsqu'elle est saisie d'une requête fondée sur l'article 220 des Règles, la Cour devrait appliquer le critère bien connu de l'absence de chance raisonnable de succès, qui s'appliquerait à une requête en radiation présentée en application de l'article 221 des Règles. Il a également tort de soutenir, comme il semble le faire, qu'il existe des faits pertinents qui ne sont pas mentionnés dans l'exposé conjoint des faits, par exemple, le fait que la défenderesse n'a pas obtenu le consentement d'autochtones ni n'a consulté d'autochtones lors de la signature de l'ELS. La Cour ne tient pas pour avérés les faits allégués, mais doit se limiter à ceux qui sont énoncés dans l'exposé conjoint des faits, si restreint soit-il.
[11] L'exposé en question présente une chronologie de l'évolution de la SCHL et du PLBNLAU ainsi que de différentes ententes fédérales-provinciales et ententes conclues entre la SCHL et la SHRM. Il comporte également un résumé chronologique des différentes étapes de la présente action.
[12] Compte tenu d'un exposé aussi sommaire des faits, il serait impossible de conclure à l'existence d'un devoir fiduciaire que la Couronne aurait envers la demanderesse ou qui que ce soit d'autre. Si la preuve se limitait à ces faits à l'instruction, la Cour ne pourrait que rejeter l'action au motif que la demanderesse ne s'est pas déchargée du fardeau de preuve qui lui incombait.
[13] Cependant, le caractère insuffisant de l'exposé conjoint des faits empêcherait également la Cour de décider que la Couronne n'avait pas de devoir fiduciaire en l'espèce ou de formuler une conclusion déclaratoire en ce sens. Les catégories de devoirs fiduciaires ne sont pas fermées (arrêt Guerin, précité, à la page 384) et, dans la présente affaire, la demanderesse demande à la Cour de conclure à l'existence d'un nouveau devoir fiduciaire. À mon avis, la Cour a besoin d'une preuve factuelle plus étoffée avant de pouvoir décider s'il y a lieu ou non d'élargir l'éventail des catégories d'obligations fiduciaires.
[14] Même s'il n'est pas difficile, comme je l'ai déjà mentionné, de conclure à la lumière des faits convenus qu'aucun contrat n'existait entre Bruyere et le gouvernement fédéral, cette conclusion ne réfute peut-être pas entièrement la possibilité qu'une obligation fiduciaire ait été créée par suite d'une entente. L'exposé conjoint des faits ne renferme aucun renseignement au sujet des ententes de financement conclues en application du PLBNLAU ou de la Loi nationale sur l'habitation. À mon avis, s'il peut être démontré que le gouvernement fédéral avait l'intention de s'engager à agir au profit des autochtones au moyen des accords qu'il a conclus avec des fournisseurs de services, il serait erroné de dire qu'il ne s'agissait pas d'une obligation fiduciaire pour la seule raison que l'accord n'a pas été conclu directement avec chaque autochtone destiné à en bénéficier. Comme la demanderesse le souligne, la Couronne s'est engagée à agir pour le compte des Indiens afin de protéger leurs intérêts dans le cadre d'opérations conclues avec des tierces parties. Étant donné que l'exposé conjoint des faits ne renferme aucun renseignement concernant les intentions des parties aux accords de financement, la possibilité que le gouvernement du Canada soit devenu fiduciaire en vertu d'un accord ne peut être exclue.
[15] Dans la même veine, même s'il est vrai que les obligations fiduciaires n'existent qu'à l'égard de droits particuliers des Indiens et n'ont pas un caractère général (Bande indienne Wewaykum c. Canada, [2002] 4 R.C.S. 245, au paragraphe 81), [2002] A.C.F. no 79, au paragraphe 81) et que, jusqu'à maintenant, elles ne se sont appliquées qu'à des droits collectifs précis sur des terres de réserve ainsi qu'aux droits définis par l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, les tribunaux ont reconnu la possibilité de trouver d'autres contextes dans lesquels le Canada aurait une obligation fiduciaire. Pour que naisse une obligation fiduciaire, il faut qu'il existe un droit indien identifiable et, en second lieu, que le Canada exerce, à l'égard de ce droit, des pouvoirs discrétionnaires d'une manière entraînant une responsabilité « de la nature d'une obligation de droit privé » (Wewaykum, précité, au paragraphe 85).
[16] La défenderesse a peut-être raison de dire que, jusqu'à maintenant, seuls des droits indiens découlant de différends de nature foncière ont été reconnus comme des droits donnant naissance à une obligation fiduciaire, mais il ne s'ensuit pas pour autant que la Cour ne pourrait reconnaître aucun autre droit indien en l'espèce. Les faits ne permettent pas de dire s'il y a lieu ou non de conclure à l'existence d'un nouveau droit indien. Étant donné que la demanderesse allègue l'existence d'un nouveau devoir fiduciaire, la Cour devra peut-être étudier la possibilité de l'existence de nouveaux droits spéciaux donnant naissance à une nouvelle obligation fiduciaire. L'exposé conjoint des faits ne renferme pas suffisamment de renseignements concernant, notamment, le contexte des ententes et la vulnérabilité des autochtones ayant besoin d'un logement subventionné, puisqu'il fait simplement état des dates de signature des ententes globales et des ententes d'exploitation. En conséquence, les faits ne permettent pas de dire s'il y a lieu de conclure ou non à l'existence d'un devoir de la nature d'une obligation de droit privé.
[17] L'analyse qui précède démontre que, même si les faits ne comportent aucun élément pouvant inciter la Cour à répondre par l'affirmative à la première partie de la première question qui lui est posée, ils ne lui permettent pas non plus de conclure avec certitude qu'elle doit y répondre par la négative. Étant donné que la deuxième partie de la première question (celle du manquement possible à l'obligation alléguée) et la deuxième question (celle de la qualité pour agir) n'ont aucun sens dans le cas où la réponse à la première partie de la première question n'est pas affirmative, il n'y a pas lieu d'y répondre non plus.
[18] Il est bien reconnu en droit que, lorsqu'elle est saisie d'un renvoi, la Cour suprême peut refuser de répondre à une question dans les cas où les parties n'ont pas fourni suffisamment de renseignements pour lui permettre de donner une réponse complète ou exacte : voir Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; Reference re Education System in Island of Montreal, [1926] R.C.S. 246; Renvoi : Compétence du Parlement relativement à la Chambre haute, [1980] 1 R.C.S. 54 (Renvoi relatif au Sénat); Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l'Île-du-Prince-Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3 (Renvoi relatif aux juges de la Cour provinciale).
[19] L'article 220 des Règles, qui prévoit une procédure en deux étapes au cours de laquelle la Cour détermine elle-même la pertinence des questions à poser avant de s'engager à y répondre, vise à éviter ce genre de problème. Cependant, les considérations politiques sous-jacentes à cette règle et le fait que la première partie de la requête n'a pas été contestée, de sorte que la protonotaire n'a pas été appelée à s'attarder sur la pertinence des questions, m'incitent à conclure que la Cour devrait refuser de répondre à des questions dans les cas où elle aurait tort de le faire. De toute évidence, il aurait été préférable que la requête soit rejetée à la première étape, comme ce fut le cas dans Wolf c. Canada, 2002 CFPI 434; cependant, alors que le fait de répondre à une question sur la foi d'une preuve insuffisante peut être lourd de conséquences pour des personnes autres que les parties, le refus d'y répondre ne causera d'inconvénients qu'aux parties qui sont elles-mêmes à l'origine de la situation actuelle.
[20] La requête sera rejetée, chaque partie devant payer ses propres dépens.
ORDONNANCE
La requête est rejetée, chaque partie devant payer ses propres dépens.
« James K. Hugessen »
Juge
Ottawa (Ontario)
Le 12 octobre 2005
Traduction certifiée conforme
David Aubry, LL.B.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-423-99
INTITULÉ : CAROLINE BRUYERE
c.
SA MAJESTÉ LA REINE ET AL.
LIEU DE L'AUDIENCE : WINNIPEG (MANITOBA)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 8 SEPTEMBRE 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : LE JUGE HUGESSEN
DATE DES MOTIFS
ET DE L'ORDONNANCE : LE 12 OCTOBRE 2005
COMPARUTIONS:
Richard M. Beamish POUR LA DEMANDERESSE
Glynis Hart et Catherine Carlson POUR LA DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
Tapper Cuddy LLP POUR LA DEMANDERESSE
Winnipeg (Manitoba)
John H. Sims, c.r. POUR LA DÉFENDERESSE
Sous-procureur général du Canada