Ottawa (Ontario), le 14 mars 2006
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE VON FINCKENSTEIN
ENTRE :
SANDER HOLDINGS LTD., DONALD PATENAUDE et
MATHEW NAGYL,
en leur nom personnel et au nom de tous les autres producteurs qui ont expédié du grain par l'entremise de la Commission canadienne du blé au sens de la Loi sur la Commission canadienne du blé, et qui sont domiciliés ou étaient domiciliés au Canada entre 1994 et la date de la décision
demandeur(s)
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, représentant le ministre de l'Agriculture du Canada
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] Le présent litige découle de l'ancien Programme de compte de stabilisation du revenu net (le programme CSRN). Les faits ont déjà été relatés dans ma décision du 5 février2004 (Sander Holdings Ltd. c. Canada (Ministre de l'Agriculture), [2004] A.C.F. no 221, 2004 CF 188) et, par souci de simplicité, je les reproduis dans les treize paragraphes qui suivent.
[2] Le programme CSRN a été mis sur pied en 1991 pour aider les producteurs à stabiliser leurs revenus agricoles. Le programme a été instauré par voie législative aux termes de la Loi sur la protection du revenu agricole, L.C. 1991, ch. 22 (la Loi), qui a reçu la sanction royale en 1991. Cette loi habilitante créait un cadre dans lequel des accords devaient être conclus avec les provinces en vue de mettre en oeuvre le programme CSRN.
[3] L'accord fédéral-provincial conclu entre le Canada et les provinces qui instaurait le programme CSRN (l'accord instituant le CSRN) est entré en vigueur en 1991. Selon l'article 6.2 de l'accord instituant le CSRN, le Canada est chargé de l'application du programme CSRN.
[4] Aux termes de l'accord instituant le CSRN, le Comité national du CSRN (le Comité national du CSRN) joue un rôle consultatif auprès du Canada. Le Comité national du CSRN est composé de représentants du gouvernement fédéral, des gouvernements provinciaux et des producteurs. La composition et les fonctions du Comité national du CSRN sont précisées à l'article 2 de l'annexe C de l'accord instituant le CSRN :
Structure du Comité national du CSRN
2.1 Le Comité est composé d'un minimum de six producteurs et d'un maximum de dix producteurs nommés par le ministre pour représenter les groupes sectoriels et les régions du Canada. Les membres nommés doivent participer directement ou indirectement (ou accepter de devenir participant) au Programme.
2.2. Les producteurs sont nommés pour un terme de trois (3) ans au maximum. La première année, certains seront nommés pour un (1) an, d'autres pour deux (2) ans et le reste pour trois (3) ans.
2.3 Chaque province participante peut nommer un (1) membre du Comité.
2.4 Le Canada peut nommer quatre (4) membres du Comité.
2.5 Le Canada désigne le président du Comité parmi les membres nommés conformément aux dispositions précédentes. Le président aura la responsabilité de soumettre pour approbation toutes questions ayant d'importantes répercussions financières aux parties signataires de cet Accord.
2.6 Chaque membre jouira d'un droit de vote égal.
[5] L'accord instituant le CSRN comporte également une disposition modificatrice spéciale qui est ainsi libellée :
Sous réserve des dispositions du paragraphe 5 de l'annexe B, la présent Accord peut être modifié de temps à autre avec l'assentiment du Canada et d'au moins deux tiers des provinces participantes si ces provinces cumulent au moins cinquante (50) pour cent des ventes admissibles nettes déclarées au Programme l'année antérieure. La province qui ne veut pas respecter une modification qui aurait des répercussions financières sensibles peut décider, moyennant avis écrit au Canada, de se retirer de l'Accord à la fin de l'année civile suivante et les modifications ne s'appliqueront pas à elle pendant cette période.
[6] Le programme permet à un producteur de faire des dépôts donnant ou non droit à une contribution de contrepartie. Un producteur peut déposer jusqu'à trois pour cent (3 %) de ses ventes nettes admissibles et recevoir des contributions de contrepartie financées conjointement par le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux participants. Un producteur peut aussi faire des dépôts additionnels jusqu'à concurrence de vingt pour cent (20 %) de ses ventes nettes admissibles, bien que les gouvernements ne versent pas de contribution de contrepartie relativement à ces dépôts. Un boni d'intérêt de trois pour cent (3 %) est payé sur tous les dépôts. L'accord instituant le CSRN ne définit pas le mot « ventes » . En conséquence, depuis la signature de l'Accord, les autorités chargées de son application ont dû définir à quel moment et pour quelle valeur on peut dire qu'un producteur vend ses grains.
[7] Chaque producteur est entièrement libre de participer ou non au programme CSRN. Pour l'année de stabilisation 2002, environ 157 000 producteurs ont participé au programme CSRN.
[8] L'accord instituant le CSRN définit les « ventes nettes admissibles » comme étant les ventes nettes de produits énoncés à l'annexe B de l'accord. La définition des « dépenses admissibles » ne joue aucun rôle dans l'établissement de la valeur des « ventes nettes » , des « ventes nettes admissibles » ou dans le montant des contributions du gouvernement faites en vertu de l'article 4.2 de l'accord instituant le CSRN.
[9] Le sous-comité des appels du Comité national du CSRN (le sous-comité des appels) a été constitué conformément à l'article 6 de l'annexe C de l'accord instituant le CSRN. Il est chargé d'instruire les appels interjetés par les participants au programme CSRN des décisions des autorités chargées d'appliquer l'accord instituant le CSRN et de leur formuler des recommandations. Les producteurs qui estiment que leurs ventes nettes admissibles ou les contributions de contrepartie du gouvernement ont été mal calculées peuvent se porter en appel devant ce sous-comité des appels et ils le font régulièrement.
[10] Chaque année, on demande aux participants du programme CSRN de remplir un formulaire pour décrire de façon détaillée leurs revenus et leurs dépenses dans diverses catégories. Les formulaires doivent être remplis conformément aux instructions que l'on trouve dans les trousses de demande et les manuels du producteur qui sont expédiés aux producteurs. Ces instructions comprennent des lignes directrices appelées « Lignes directrices concernant les points de vente » , qui sont conçues pour aider les participants à calculer leurs ventes nettes pour l'application du programme CSRN.
[11] Jusqu'en 1994, les Lignes directrices prévoyaient ce qui suit :
Le point de vente, soit l'étape à partir de laquelle la vente est considérée conclue, répond à l'un des critères suivants :
- le produit ne vous appartient plus;
- la gestion du produit n'est plus de votre ressort, notamment en ce qui concerne le transport, le nettoyage, le conditionnement, la commercialisation, etc.;
- vous n'assurez plus l'entière responsabilité des pertes occasionnées par le produit;
- votre facture de vente n'indique pas clairement la valeur exacte de la vente de votre produit.
[12] En octobre 1994, le Comité national du CSRN a recommandé que les Lignes directrices concernant les points de vente soient modifiées de manière à prévoir ce qui suit :
Les participants peuvent déclarer dans le cadre du CSRN les recettes brutes de leurs produits admissibles ainsi que les dépenses applicables qui sont reconnues par le CSRN lors du calcul du revenu agricole sur le plan fiscal.
- Les produits proviennent de leur exploitation agricole;
- Ils peuvent démontrer qu'ils sont propriétaires des produits parce que ceux-ci sont reconnaissables et ils assument le risque entier de leurs produits;
- Ils ont une facturation ou une comptabilité distincte qui indique clairement la valeur du produit au point de vente et toute déduction de la valeur au point de vente.
[13] Le programme CSRN est depuis lors appliqué conformément à ces nouvelles lignes directrices. Les demandeurs soutiennent que, par suite de ces modifications, on ne tient plus compte des frais de transport et de silos-élévateurs dans le calcul des ventes nettes admissibles. Le défendeur réfute cette affirmation et affirme que ces frais n'ont jamais été inclus dans le calcul des ventes nettes admissibles et que les modifications apportées aux lignes directrices visaient uniquement à clarifier les directives antérieures.
[14] La thèse des demandeurs se résume aux grandes lignes suivantes :
a) les modifications apportées aux Lignes directrices concernant les points de vente représentent une modification invalide de l'accord instituant le CSRN, car elles ne sont pas conformes aux dispositions modificatrices de cet accord;
b) à titre subsidiaire, les lignes directrices excèdent les pouvoirs conférés par l'accord instituant le CSRN;
c) en raison de a) ou de b), le défendeur est tenu de rembourser aux demandeurs les sommes injustement déduites de leur compte CSRN et de leur contribution de contrepartie du gouvernement.
Contexte
[15] Les demandeurs ont déposé une déclaration devant notre Cour le 10 juillet 2003. Le défendeur a présenté une requête en vue d'obtenir un jugement sommaire radiant la déclaration au motif qu'elle ne révélait aucune cause d'action valable ou, à titre subsidiaire, un jugement sommaire rejetant la déclaration au motif qu'elle ne renfermait aucune question litigieuse à juger. Cette requête a été accueillie le 5 février 2004 (Sander Holdings Ltd. c. Canada (Ministre de l'Agriculture), 2004 CF 188). En appel (Sander Holdings Ltd. c. Canada (Ministre de l'Agriculture), 2005 CAF 9), les demandeurs ont obtenu en partie gain de cause. La juge Desjardins a déclaré ce qui suit, aux paragraphes 70 et 71 :
Pour ces motifs, j'accueillerais l'appel, j'annulerais la décision du juge des requêtes et j'accueillerais la requête du ministre, sauf en ce qui concerne la déclaration d'invalidité des lignes directrices demandée par les appelants.
Enfin, je veux insister sur la portée limitée de la question que j'ai tranchée en décidant que le juge des requêtes avait commis une erreur en accueillant la requête en jugement sommaire du ministre intimé et en rejetant la demande de déclaration d'invalidité des lignes directrices des appelants. En particulier, il ne faut pas conclure, de la présente décision, que j'ai tranché la question de savoir si une action, plutôt qu'une demande de contrôle judiciaire, est le recours approprié dans le but de soumettre la question à la Cour, s'il existe des empêchements de nature discrétionnaire à l'octroi d'un jugement déclaratoire ou si, en cas de déclaration d'invalidité, les appelants ont droit à une réparation en conséquence. Il s'agit de questions qui devront être tranchées par la Cour fédérale lorsqu'elle en sera saisie. (Non souligné dans l'original.)
[16] Les demandeurs ont ensuite présenté une requête en vue d'obtenir la permission de déposer une déclaration modifiée et defaire autoriser la présente action comme recours collectif. Dans leur déclaration modifiée, les demandeurs sollicitaient un jugement invalidant les Lignes directrices concernant les points de vente et déclarant que les participants du programme CSRN ont le droit de tenir compte de leurs frais de transport et de silos-élévateurs dans le calcul des ventes nettes admissibles. Les demandeurs réclamaient également des dommages-intérêts pour manquement aux obligations de fiduciaire, inexécution de contrat, négligence et enrichissement sans cause.
[17] Le défendeur a contesté cette requête. Dans l'intervalle, la Cour d'appel fédérale a rendu sa décision dans l'affaire Grenier c. Canada (Procureur général), 2005 CAF 348. Au paragraphe 24, la Cour d'appel a expliqué que « l'exercice du contrôle de la légalité des décisions des organismes fédéraux [...] doit s'exercer et s'exerce, aux termes de l'article 18, seulement par la présentation d'une demande de contrôle judiciaire » .
[18] La Cour a par conséquent accordé aux demandeurs la permission d'articuler de la manière suivante leur requête :
1) La Cour instruirait la requête présentée par les demandeurs en vue d'obtenir l'autorisation de modifier sa déclaration;
2) Dans le cas où les demandeurs seraient déboutés de ce volet de leur requête, la Cour instruirait à titre subsidiaire leur requête visant à obtenir les réparations suivantes :
a) la déclaration devrait être considérée comme une demande de contrôle judiciaire;
b) les demandeurs sollicitent l'autorisation de déposer la demande de contrôle judiciaire après l'expiration du délai prescrit et, dans l'affirmative, cette autorisation devrait leur être accordée;
c) si l'autorisation est accordée, la demande de contrôle judiciaire devrait-elle être convertie en action et l'action action devrait-elle être autorisée comme recours collectif?
[19] Je vais examiner la requête des demandeurs dans l'ordre qu'ils proposent.
Question 1 : Modification de la déclaration
[20] Les demandeurs cherchent à modifier leur déclaration pour alléguer un manquement aux obligations de fiduciaire, l'inexécution du contrat, la négligence et l'enrichissement sans cause. Ils invoquent l'article 75 des Règles de la Cour fédérale, DORS/98-106 (les Règles) ainsi que le principe bien établi suivant lequel la Cour n'autorise une modification que si elle sert les intérêts de la justice et ne cause pas d'injustice que des dépens ne pourraient réparer (voir le jugement Canderel Ltd c. Canada, [1994] 1 F.C. 3).
[21] En l'espèce, la Cour d'appel a bien soin de préciser ce qui suit : « J'accueillerais [...] la requête du ministre, sauf en ce qui concerne la déclaration d'invalidité des lignes directrices demandée par les appelants » . (Non souligné dans l'original.)
[22] Ainsi, les prétentions de la déclaration initiale n'existent plus, à l'exception du jugement déclarant les lignes directrices invalides. Il n'était nullement mention de manquement aux obligationsde fiduciaire, d'inexécution de contrat, de négligence ou d'enrichissement sans causedans la première déclaration. Si les demandeurs souhaitent soulever maintenant ces questions, ils doivent déposer une nouvelle déclaration. Le délai de prescription applicable commencerait alors à courir à compter de la date de la nouvelle déclaration.
[23] Par ailleurs, la Cour d'appel a déclaré dans les termes les plus nets ce qui suit dans l'arrêt Grenier, précité, au paragraphe 24 :
Par souci de justice, d'équité et d'efficacité, sous réserve des exceptions de l'article 28, le Parlement a confié à une seule Cour, la Cour fédérale, l'exercice du contrôle de la légalité des décisions des organismes fédéraux. Ce contrôle doit s'exercer et s'exerce, aux termes de l'article 18, seulement par la présentation d'une demande de contrôle judiciaire.
[24] Dans le jugement Renova Holdings Ltd. c. Canada (Commission canadienne du blé), 2006 CF 71, mon collègue le juge Blanchard a récemment appliqué le raisonnement suivi dans l'arrêt Grenier, précité. Le juge Blanchard a estimé que, pour pouvoir décider si le demandeur doit procéder par voie de contrôle judiciaire, la Cour doit déterminer la véritable nature de la réparation sollicitée. Au paragraphe 37, le juge Blanchard a expliqué qu'en affirmant que les actes accomplis par la Commission débordaient le cadre de la Loi, la demanderesse sollicitait un jugement déclarant invalides les actes accomplis par la Commission :
Examinons maintenant la question suivante : les demandeurs sont-ils tenus de procéder par demande de contrôle judiciaire pour contester la validité des agissements de la Commission ? Pour trancher, il y a lieu de déterminer la véritable nature de la mesure corrective demandée. La réponse n'apparaît pas de manière évidente dans la déclaration modifiée des demandeurs, du moins en ce qui concerne la validité des agissements de la Commission. Toutefois, selon moi, en alléguant que les agissements de la Commission outrepassaient les pouvoirs qui lui sont conférés par la Loi, les demandeurs demandent en réalité à la Cour de juger et de déclarer que les agissements de la Commission étaient contraires à la loi.
Après avoir estimé que la réparation sollicitée était de nature déclaratoire et après avoir appliqué le raisonnement suivi dans le jugement Grenier, le juge Blanchard a expliqué qu'il n'était pas loisible à la demanderesse de procéder par voie d'action.
[25] J'abonde dans le sens du juge Blanchard et j'estime que son raisonnement s'applique aussi au cas qui nous occupe. En l'espèce, les demandeurs sollicitent un jugement invalidant les mesures qui ont été prises dans le cadre du programme CSRN lorsque les lignes directrices ont été adoptées ou que leur appel a été rejeté lorsqu'ils se sont opposés à la déduction des frais de transport et de
silos-élévateurs dans le calcul des ventes nettes admissibles. Ils demandent en fait à la Cour d'invalider les actes accomplis par les autorités chargées d'appliquer le programme CSRN ou par le sous-comité des appels. Il ne leur est donc plus loisible de procéder par voie d'action, compte tenu de l'arrêt Grenier précité.
[26] Pour ces deux motifs, la Cour refuse d'accorder l'autorisation de modifier leur déclaration réclamée par les demandeurs.
Question 2a) : La déclaration devrait-elle être considérée comme une demande de contrôle judiciaire?
[27] Il est de jurisprudence constante qu'on puisse invoquer l'article 57 et l'alinéa 59b) des Règles pour transformer une action en demande de contrôle judiciaire (voir les jugements McLean c. Canada, [1999] A.C.F. no 400 et Khaper c. Canada, [1999] A.C.F. no 2014). Comme la Cour d'appel fédérale a déclaré que les demandeurs peuvent présenter une « demande de déclaration d'invalidité des lignes directrices » et étant donné que, suivant l'arrêt Grenier, précité, une telle demande ne peut être formulée que dans le cadre d'un contrôle judiciaire, je ne vois pas pourquoi, en principe, la présente demande ne pourrait pas être convertie en demande de contrôle judiciaire.
Question 2b) : Les demandeurs doivent-ils obtenir une autorisation pour pouvoir déposer leur demande de contrôle judiciaire après l'expiration du délai prescrit et, dans l'affirmative, cette autorisation devrait-elle leur être accordée?
[28] Les Lignes directrices ont été adoptées en octobre 1994. Des vérifications ont été menées en vertu des Lignes directrices en 1998 dans le cadre du programme CSRN. Les demandeurs et d'autres producteurs ont interjeté appel devant le sous-comité des appels des résultats de la vérification dont ils avaient fait l'objet en vertu des Lignes directrices. Ils ont été déboutés de leur appel le 29 novembre 2001. La deuxième déclaration a été déposée le 10 juillet 2003. Sauf disposition contraire de la Cour, les demandes de contrôle judiciaire prévues à l'article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985 (la Loi) doivent être présentées dans les 30 jours de la date à laquelle la décision est communiquée au demandeur. Dans le jugement Khaper, précité, le juge Blais a expliqué qu'avant de convertir une action en demande de contrôle judiciaire, le demandeur doit convaincre la Cour qu'une prorogation de délai devrait lui être accordée si le délai s'applique. Ainsi, pour ce qui est de la contestation de l'adoption des Lignes directrices au motif qu'elles constituent une modification invalide des Lignes directrices, les demandeurs sont huit ans et huit mois en retard; pour ce qui est de la contestation de la décision du Comité d'appel au motif qu'elle repose sur des Lignes directrices invalides, les demandeurs sont dix-huit mois en retard.
[29] Dans l'arrêt Stanfield c. Canada, 2005 CAF 107, au paragraphe 3, la Cour d'appel fédérale a exposé le critère classique en matière de prorogation de délais :
En principe, pour décider s'il y a lieu d'accorder une prorogation de délai, il faut tenir compte des quatre facteurs énumérés dans l'arrêt Grewal c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1985] 2 C.F. 263 (C.A.F.), à savoir : (1) la partie qui demande la prorogation de délai a-t-elle démontré une intention constante de poursuivre sa demande? (2) la thèse défendue par la partie qui demande la prorogation est-elle fondée? (3) la partie adverse subira-t-elle un préjudice en raison du délai? (4) existe-t-il une explication raisonnable pour justifier le délai? Le poids à accorder à chacun de ces facteurs dépend des faits de l'espèce.
[30] En l'espèce, je n'ai aucune hésitation à conclure que les demandeurs ont satisfait à la deuxième condition susmentionnée de l'arrêt Grewal. J'ai toutefois des réserves en ce qui concerne les trois autres points. Les demandeurs n'ont en effet déposé aucun affidavit pour démontrer leur intention de poursuivre la demande ou pour expliquer le délai. Les demandeurs n'ont pas expliqué pourquoi ils n'avaient pas déposé d'affidavit. Dans l'arrêt Virdi c. Canada (Ministre du Revenu national), 2006 CAF 38, le juge Décary fait observer ce qui suit :
[2] Il incombait à l'appelant, puisqu'il est le requérant, de prouver les éléments nécessaires pour obtenir la prorogation de délai. En règle générale, cela se fait au moyen d'une déposition par affidavit signée par le requérant lui-même, pouvant faire l'objet d'un contre-interrogatoire.
[3] Dans la présente affaire, l'appelant n'a pas cru bon de signer son propre affidavit. Il a plutôt demandé à la Cour de conclure qu'il avait une explication raisonnable justifiant son retard, une intention constante de poursuivre le contrôle judiciaire ainsi qu'une cause défendable, et ce, sur l'unique fondement d'un affidavit signé par la secrétaire de son avocat. Cette omission de fournir sa propre déposition à la Cour a, en l'espèce, porté un coup fatal à sa requête.
(Non souligné dans l'original.)
[31] Le même raisonnement vaut selon moi dans le cas qui nous occupe. Le seul affidavit que les demandeurs ont produit est celui qu'a souscrit M. Barry Jolly, un conseiller fiscal qui est de toute évidence l'instigateur de tout le contentieux relatif au programme CSRN. Voici ce qu'il déclare :
[traduction] Les participants du programme se partageaient les coûts d'administration, qui correspondaient à des frais déclarés que le ministre de l'Agriculture du Canada déduisait de leur compte CSRN. J'estime donc que les participants du programme CSRN n'obtenaient pas une valeur équivalente à ce qu'ils payaient. L'application des lignes directrices relatives au point de vente a entraîné une réduction appréciable du nombre de participants du programme CSRN dans l'Ouest canadien, tant en ce qui concerne le programme CSRN qu'en ce qui a trait à d'autres programmes de soutien. Il m'a fallu faire preuve de beaucoup de persévérance et de patience envers les fonctionnaires du CSRN. J'ai passé presque un an et demi à exercer des pressions auprès d'avocats qui attendaient des mois avant de me rappeler ou de me retourner des documents ou qui, après avoir consacré des mois à examiner mes dossiers, devenaient tout d'un coup trop occupés pour assurer un suivi. Après avoir affirmé n'avoir aucun conflit d'intérêts, un avocat a tenté d'obtenir un rendez-vous avec un ministre qui était l'ami déclaré de cet avocat. Après avoir examiné des documents pendant des mois, un autre avocat m'a ensuite expliqué que son cabinet ne pouvait introduire une demande en Saskatchewan. Il m'a fallu exercer des pressions constantes pour éviter que les rajustements apportés au programme CSRN ne deviennent irréversibles. J'ai tenté d'obtenir des réponses claires à des questions précises pour le compte de mes clients qui participent au programme CSRN au sujet des pertes pécuniaires qu'ils subissaient allégrement relativement à cette question qui est devenue de plus en plus embrouillée.
[32] Ces explications ne permettent pas de savoir si les demandeurs avaient effectivement l'intention de poursuivre l'affaire et elles ne justifient pas le délai d'au moins dix-huit mois et encore moins les huit ans qui se sont écoulés à la suite de la décision de 1994 par laquelle le comité du CSRN a modifié les Lignes directrices.
[33] Par ailleurs, il ressort de l'affidavit souscrit par Rasa Rutkauskas le 29 juillet 2004 que le programme CSRN n'existe plus et que certains des documents relatifs à ce programme ont été détruits. Le défendeur subira donc un préjudice si la prorogation demandée est accordée.
[34] Même si je devais conclure que le délai de 30 jours imparti aux demandeurs pour déposer une demande de contrôle judiciaire ne s'applique pas en l'espèce, je refuserais quand même d'accorder la conversion demandée en raison du retard excessif qu'accuse l'introduction de l'instance devant la Cour. Le raisonnement que l'on trouve au paragraphe 19 du jugement Krause c. Canada (C.A.), [1999] 2 C.F. 476 est convaincant. La Cour a expliqué que le jugement déclaratoire constitue une réparation discrétionnaire qui sera refusée en cas de délai excessif. Ainsi que je l'ai précisé au paragraphe 32, j'estime qu'en l'espèce, le délai était effectivement excessif et que les demandeurs ne l'ont pas suffisamment justifié.
[35] Pour tous ces motifs, je conclus qu'il n'y a pas lieu en l'espèce d'exercer mon pouvoir discrétionnaire de manière à accorder une prorogation du délai imparti aux demandeurs pour déposer l'avis de demande prévu au paragraphe 18.1(2) de la Loi.
Question 2c) : Si l'autorisation est accordée, la demande de contrôle judiciaire peut-elle être reconvertie en action et l'action devrait-elle être autorisée comme recours collectif?
[36] Pour le cas où un tribunal siégeant en révision déciderait que j'ai tort et estimerait qu'une prorogation du délai imparti pour déposer une demande n'est pas nécessaire ou ne devrait pas être accordée compte tenu des faits de l'espèce, je vais maintenant aborder la question de la reconversion de la demande en action et de l'autorisation de celle-ci comme recours collectif par les demandeurs. Voici à ce propos ce que dit le juge Rothstein dans l'arrêt Tihomirovs c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2005 CAF 308, au paragraphe 6 :
Les Règles des Cours fédérales, DORS/2004-283 ne contiennent aucune disposition concernant les procédures de contrôle judiciaire collectives. Pour que l'instance procède comme un recours collectif, l'autorisation du recours exigera la conversion du contrôle judiciaire en action, en application du paragraphe 18.4(2) de la Loi sur les Cours fédérales, L. R.C. 1985, ch. F-7, L.C. 2002, ch. 8, art.14.
[37] Il faut donc tenir compte du paragraphe 299.18(1) des Règles, qui énumère les cinq critères à remplir pour autoriser un recours collectif. En voici le texte :
299.18 (1) Sous réserve du paragraphe (3), le juge autorise une action comme recours collectif si les conditions suivantes sont réunies :
a) les actes de procédure révèlent une cause d'action valable;
b) il existe un groupe identifiable formé d'au moins deux personnes;
c) les réclamations des membres du groupe soulèvent des points de droit ou de fait collectifs, qu'ils prédominent ou non sur ceux qui ne concernent qu'un membre;
d) le recours collectif est le meilleur moyen de régler de façon équitable et efficace les points de droit ou de fait collectifs;
e) un des membres du groupe peut agir comme représentant demandeur et, à ce titre :
(i) représenterait de façon équitable et appropriée les intérêts du groupe,
(ii) a élaboré un plan qui propose une méthode efficace pour poursuivre l'action au nom du groupe et tenir les membres du groupe informés du déroulement de l'instance,
(iii) n'a pas de conflit d'intérêts avec d'autres membres du groupe en ce qui concerne les points de droit ou de fait collectifs,
(iv) communique un sommaire des ententes relatives aux honoraires et débours qui sont intervenues entre lui et son avocat.
[38] Le paragraphe 299.18(1) est un critère conjonctif : si le demandeur fait défaut de satisfaire à l'un seul des cinq critères, le juge n'autorisera pas l'action comme recours collectif. La jurisprudence de la Cour fédérale sur la question est peu abondante. Toutefois, dans l'affaire récente Tihomirovs c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2006 CF 197, la juge Mactavish examine chacun de ces facteurs et je vais m'inspirer de son raisonnement pour procéder à mon analyse.
Cause d'action valable
[39] Compte tenu du fait que la Cour d'appel fédérale a estimé qu'il existait une question litigieuse justifiant un procès ou un contrôle judiciaire et qu'elle a accueilli l'appel interjeté par les demandeurs du jugement sommaire que j'avais rendu au sujet de la déclaration d'invalidité des Lignes directrices, les demandeurs ont satisfait à ce facteur.
[40] Pour faciliter l'instruction de la présente demande, les demandeurs ont déposé un avis de demande pro forma. Si la présente affaire devait être instruite sous forme de demande de contrôle judiciaire, il faudrait reformuler cet avis de demande et en limiter la portée à la seule question en litige, c'est-à-dire la question de savoir si les Lignes directrices sont ultra vires.
Groupe identifiable
[41] Même s'il a été jugé que cette exigence n'était pas lourde (voir l'arrêt Hollick c. Toronto (Ville), [2001] 3 R.C.S. 158, 2001 CSC 68, au paragraphe 21), le demandeur doit quand même établir ce qui suit :
a) il existe un groupe identifiable composé d'au moins deux personnes;
b) ce groupe n'est pas illimité;
c) il peut être défini en fonction de critères objectifs.
[42] Les membres du groupe proposé par les demandeurs doivent satisfaire aux quatre critères suivants :
a) ils participent au programme CSRN;
b) ils ont déclaré leurs ventes de produits dans leur demande CSRN;
c) ils ont expédié du grain par l'entremise de la Commission canadienne du blé;
d) ont résidé au Canada entre 1994 et la date de la décision.
[43] Les demandeurs soutiennent que ces critères correspondent aux critères objectifs exigés et que le groupe visé comprend jusqu'à 90 000 demandeurs. Suivant les demandeurs, ce groupe n'est pas trop large et il n'est pas possible de le restreindre sans en exclure injustement des participants.
[44] Le défendeur n'est pas de cet avis. Selon lui, le groupe est trop large étant donné qu'il englobe des participants qui n'ont pas effectué dans leur compte CSRN des dépôts complets donnant droit à une contribution de contrepartie. Qui plus est, le groupe englobe des personnes sur lesquelles la présumée modification apportée aux Lignes directrices n'a pas eu d'incidence, en raison de la façon dont elles ont calculé leurs ventes nettes admissibles. Le groupe devrait également inclure les personnes qui ont déclaré des ventes nettes admissibles excédant le montant annuel maximal de 250 000 $.
[45] Les demandeurs ont défini le groupe en recourant à un critère objectif et sans se référer au fond de l'action, comme l'exige l'arrêt Hollick, précité, au paragraphe 17. Par ailleurs, les caractéristiques personnelles qui définissent les membres du groupe ont été clairement établies. Il existe aussi un lien rationnel entre le groupe proposé et la question commune de la modification apportée aux Lignes directrices et ses incidences sur le groupe proposé. À première vue, les demandeurs se sont donc acquittés du fardeau qui leur incombait de démontrer que le groupe proposé satisfait aux trois critères énumérés dans l'arrêt Hollick, précité.
[46] J'estime toutefois que les réserves exprimées par le défendeur au sujet du caractère trop vaste de la définition du groupe proposée par les demandeurs ne sont pas dénuées de fondement. Les producteurs qui n'ont pas modifié leurs façon de calculer leurs ventes nettes admissibles et qui n'ont donc pas été touchés par les présumées modifications apportées aux Lignes directrices ne devraient donc pas faire partie de ce groupe. Par ailleurs, il n'y a aucune raison d'inclure dans le groupe les producteurs qui ont déclaré des ventes nettes admissibles excédant le montant annuel maximal et qui ont effectué des dépôts donnant droit à la contribution de contrepartie maximale.
[47] Je constate que, dans l'arrêt Hollick, précité, la Cour suprême du Canada a précisé que la décision de définir un groupe de façon plus restrictive ne constitue pas en soi une raison de refuser d'autoriser l'action. Ainsi, le recours collectif peut être autorisé à la condition que la définition du groupe soit modifiée. Sous réserve de cette modification, le deuxième critère a donc été rempli.
Questions communes de droit et de fait
[48] Suivant les demandeurs, il y a deux questions communes à résoudre :
a) Les Lignes directrices sont-elle ultra vires et/ou invalides?
b) Les participants du programme CSRN avaient-ils le droit d'inclure dans leurs ventes nettes admissibles le montant de ventes brutes déclaré sur leur billet d'achat de la Commission du blé (sans avoir à déduire les frais de transport et de
silos-élévateurs)?
[49] Le défendeur admet que, dans l'hypothèse où la définition du groupe serait modifiée pour tenir compte de ces considérations, les demandeurs ont soulevé au moins une question commune. Ils ont donc satisfait au troisième critère.
Le recours collectif est-il le meilleur moyen de régler le litige?
[50] En plus de préciser que le juge doit tenir compte de tous les facteurs pertinents, le paragraphe 299.18(2) des Règles de la Cour fédérale énumère cinq facteurs qui revêtent une importance particulière. Voici le texte de cette disposition :
299.18 (2) Afin de déterminer si le recours collectif est le meilleur moyen de régler les points de droit ou de fait collectifs de façon équitable et efficace, tous les facteurs pertinents doivent être pris en compte, notamment les facteurs suivants :
a) la prédominance des points de droit ou de fait collectifs sur ceux qui ne concernent que certains membres;
b) le nombre de membres du groupe qui ont véritablement intérêt à poursuivre des actions séparées;
c) la question de savoir si le recours collectif comprendrait des réclamations qui ont été ou qui sont l'objet d'autres actions;
d) l'aspect pratique ou l'efficacité des autres moyens de régler les réclamations;
e) la question de savoir si la gestion du recours collectif créerait de plus grandes difficultés que l'adoption d'un autre moyen.
[51] Les deux formes d'instances qui s'appliqueraient au cas qui nous occupe sont le contrôle judiciaire et le recours collectif. Le contrôle judiciaire est considéré comme un moyen relativement économique et expéditif de résoudre un litige. Cependant, comme il n'est pas permis de témoigner de vive voix dans le cadre d'un contrôle judiciaire, celui-ci comporte certaines limites. Dans le cadre d'un recours collectif, les témoins peuvent déposer à l'audience, ce qui permet au tribunal d'évaluer leur comportement et leur crédibilité. Le recours collectif permet aussi aux parties de
contre-interroger les témoins. Toutefois, le recours collectif risque d'entraîner des frais considérables, des retards et des procédures interminables.
[52] Le demandeur fait valoir que la Cour d'appel fédérale a déclaré que la présente affaire soulève une question de fait qui ne peut être tranchée selon une procédure sommaire. Il ne suffit donc pas de soumettre des affidavits pour résoudre ces questions et il est nécessaire de tenir une enquête préalable pour bien examiner ces questions.
[53] Je rappelle que la Cour d'appel fédérale a fait droit à l'appel interjeté par les demandeurs du jugement sommaire en concluant qu'il y avait une véritable question litigieuse, qui portait sur la question de savoir si un changement avait été apporté aux Lignes directrices et si ce changement constituait une modification à l'accord instituant le Programme CSRN. Les faits relatifs à cette question étaient contestés et ne pouvaient donc pas être tranchés dans le cadre d'une requête en jugement sommaire. La Cour a conclu au paragraphe 57 :
Il y a une véritable question litigieuse justifiant un procès ou un contrôle judiciaire.
La Cour d'appel fédérale n'a donc pas dit que le contrôle judiciaire ne constituait pas un moyen valable de trancher la présente affaire.
[54] Les demandeurs affirment également que le contrôle judiciaire ne permettrait pas de résoudre de façon adéquate les contradictions qui existent présentement entre l'affidavit de M. Jolly et celui de Mme Rutkauskas qui ont été déposés devant le tribunal.
[55] Dans le jugement Tihomirovs, précité, la juge Mactavish procède, aux paragraphes 116 à 120, à une excellente analyse en ce qui concerne l'opportunité du recours collectif :
Enfin, M. Tihomirovs soutient qu'il serait répétitif et inutilement onéreux d'exiger que chaque membre du groupe envisagé présente sa propre demande de contrôle judiciaire et qu'en outre, cela imposerait un fardeau indu sur le système judiciaire.
La plupart des arguments de M. Tihomirovs sont fondés sur l'hypothèse qu'il faut statuer sur la légalité du Règlement dans chaque situation individuelle. Autrement dit, il semble tenir pour acquis que même s'il finissait par avoir gain de cause dans sa propre demande de contrôle judiciaire, la décision n'aurait aucune répercussion sur les demandes des autres membres du groupe envisagé.
C'est tout à fait inexact. En fait, un jugement déclaratoire, qu'il soit obtenu dans une action ou dans le cadre d'une demande de contrôle judiciaire, peut déterminer les droits d'un groupe de personnes à peu près de la même manière qu'un recours collectif : Auton c. BC, précité, au paragraphe 47.
Comme l'a souligné le défendeur, le ministre est tenu d'appliquer la loi. Par conséquent, si la Cour finit par déclarer que le règlement en cause est ultra vires et que les membres du groupe envisagé ont droit à ce que leur demande de résidence permanente soit évaluée en conformité avec les critères établis dans la Loi sur l'immigration, le ministre sera tenu d'agir en conséquence. Il en sera ainsi que les membres individuels du groupe envisagé revendiquent ou non leurs droits à ce que leur demande soit traitée de cette façon.
Par conséquent, il n'est pas du tout nécessaire de veiller à ce que tous les membres du groupe envisagé soient parties à un recours collectif pour qu'ils puissent tirer avantage d'une décision favorable dans le dossier de M. Tihomirovs. En outre, exiger un avis du litige et de la décision de la Cour relativement au point collectif aurait pour seul effet d'ajouter inutilement des coûts et des retards au processus.
[56] Le point litigieux à l'origine de la présente affaire remonte au mois d'août 1994, lorsque les Lignes directrices ont été modifiées, ou en novembre 2001, lorsque l'appel interjeté par les demandeurs devant le sous-comité des appels a été rejeté. Comme une douzaine d'années se sont écoulées depuis l'adoption des Lignes directrices et que le rejet de l'appel remonte à cinq ans, il semble que, par souci d'efficacité et en raison du principe de l'autorité de la chose jugée, le contrôle judiciaire constitue la façon la plus expéditive de trancher le litige. Il convient d'éviter tout retard que serait susceptible de se traduire par une instruction approfondie, ce que suppose nécessairement le recours collectif.
[57] Bien qu'il existe des différences factuelles entre l' affidavit de M. Jolly et celui de Mme Rutkauskas, ces différences concernent les calculs retenus par les autorités chargées d'appliquer le Programme CSRN. Il est donc nécessaire de déterminer quelle procédure les autorités chargées d'appliquer le Programme CSRN ont suivie. Pour ce faire, il faut examiner la preuve documentaire mais il n'est pas nécessaire de se prononcer sur la crédibilité. Je ne vois donc pas la nécessité de tenir un procès et d'entendre des témoins; les faits nécessaires peuvent être établis au moyen d'affidavits et de contre-interrogatoires. Pour rendre justice aux deux parties, la présente affaire devrait être instruite sous forme de contrôle judiciaire. Si les demandeurs réussissent à faire déclarer les Lignes directrices ultra vires, le défendeur devra tenir compte de cette décision et prendre les mesures appropriées par la suite.
[58] Vu le raisonnement qui précède, j'estime que le recours collectif n'est pas le meilleur moyen de résoudre le litige. Les demandeurs n'ont par conséquent pas satisfait aux quatre critères auxquels il faut répondre pour que la Cour autorise un recours collectif.
Représentant demandeur
[59] C'est le cinquième et dernier volet du critère conjonctif dont il faut tenir compte en ce qui concerne le recours collectif. L'alinéa 299.19(1)e) énumère quatre critères à respecter pour déterminer s'il y a un représentant demandeur. En voici le libellé :
299.18 (1) Sous réserve du paragraphe (3), le juge autorise une action comme recours collectif si les conditions suivantes sont réunies :
[...]
e) un des membres du groupe peut agir comme représentant demandeur et, à ce titre :
(i) représenterait de façon équitable et appropriée les intérêts du groupe,
(ii) a élaboré un plan qui propose une méthode efficace pour poursuivre l'action au nom du groupe et tenir les membres du groupe informés du déroulement de l'instance,
(iii) n'a pas de conflit d'intérêts avec d'autres membres du groupe en ce qui concerne les points de droit ou de fait collectifs,
(iv) communique un sommaire des ententes relatives aux honoraires et débours qui sont intervenues entre lui et son avocat.
[60] Le défendeur soutient que les demandeurs actuels ont des intérêts contradictoires et irréconciliables. Sander Holdings Ltd. et Mathew Nagle ont toujours tenu compte des frais de transport et de silos-élévateurs dans le calcul de leurs ventes nettes admissibles. Pour sa part, Donald Patenaude n'a tenu compte que jusqu'en 1998 de ces frais dans ses calculs. Une fois que les autorités chargées d'appliquer le Programme CSRN ont rajusté ses ventes nettes admissibles pour les rendre conformes aux Lignes directrices modifiées, M. Patenaude ont déclaré les frais conformément aux exigences des autorités chargées d'appliquer le Programme CSRN.
[61] Toutefois, si l'on examine les questions communes, en l'occurrence a) la question de savoir si les Lignes directrices sont ultra vires et b) la question de savoir si les participants avaient le droit de tenir compte des frais de transport et de silos-élévateurs dans le calcul de leurs ventes nettes admissibles, la façon dont les demandeurs ont calculé leurs ventes nettes admissibles après 1998 n'a aucune incidence sur la question de savoir s'ils peuvent ou non agir comme représentants demandeurs, d'autant plus que chacun des représentants demandeurs proposés doit satisfaire à chacun des quatre critères proposés en ce qui concerne la définition du groupe.
[62] Je ne vois aucune raison de ne pas considérer les demandeurs comme des représentants demandeurs dans le cadre du recours collectif proposé.
Conclusion
[63] En conséquence, la présente demande doit être rejetée pour les motifs suivants :
a) les demandeurs n'ont pas convaincu la Cour d'autoriser la modification de la déclaration;
b) les demandeurs n'ont pas invoqué de raisons suffisantes pour expliquer le retard qu'ils avaient mis à introduire la présente instance devant la Cour;
c) les demandeurs n'ont pas démontré que le recours collectif constitue le meilleur moyen de trancher le litige.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE QUE la présente demande soit rejetée et que les dépens soient adjugés au défendeur.
« Konrad W. von Finckenstein »
Traduction certifiée conforme
Christiane Bélanger, LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-1172-03
INTITULÉ : SANDER HOLDINGS LTD. ET AL.
c.
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA, représentant le Ministre de l'Agriculture du Canada
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA, WINNIPEG, SASKATOON et EDMONTON
DATE DE L'AUDIENCE : 27 FÉVRIER ET 1er MARS 2006
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : LE JUGE VON FINCKENSTEIN
DATE DES MOTIFS : LE 14 MARS 2006
COMPARUTIONS:
| Terry Zakreski
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POUR LES DEMANDEURS |
| Duncan Fraser et Dhara Drew
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER:
| Stevenson, Hood, Thornton et Beaubien, Saskatoon (Saskatchewan)
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POUR LES DEMANDEURS |
| John H. Sims, c.r. Sous-procureur général du Canada
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