Date : 20051121
Ottawa (Ontario), le 21 novembre 2005
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE KELEN
ENTRE :
L'AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
et
INDRA KAPADIA, LEO MERWIAK, IMRAN KHAN
et JEAN‑MARC GUINARD
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La demanderesse sollicite l'annulation d'une décision rendue à l'issue d'un « examen par un tiers indépendant » (ETI), effectué dans le cadre de son programme interne de dotation en personnel, touchant la sélection de deux candidats pour des postes de gestionnaires de la vérification aux Bureaux des services fiscaux de Hamilton et de Toronto respectivement. Le processus de sélection pour ces postes a commencé le 19 octobre 2000. La décision issue de l'examen par un tiers indépendant, en date du 27 juillet 2004, portait que la défenderesse Indra Kapadia, dont la candidature avait été rejetée pour l'un des deux postes, avait été traitée de manière arbitraire pendant le processus de sélection. L'examinatrice indépendante a ordonné à la demanderesse de révoquer la sélection des deux candidats retenus, les défendeurs Merwiak et Khan, et de [TRADUCTION] « recommencer » le processus de sélection.
LES FAITS
Le processus de sélection
[2] Le processus de sélection des candidats aux postes de gestionnaires de la vérification (AU‑05) à l'ADRC commence par la publication d'un avis de concours (avis) et comprend trois étapes : 1) l'examen des conditions préalables, 2) l'évaluation et 3) le placement. À l'étape de l'examen des conditions préalables, un « jury de sélection » s'assure que seules les personnes remplissant les conditions prévues sont candidats; les titres et qualités des candidats sont ensuite mesurés à l'étape de l'évaluation. Les décisions de placement sont prises par le gestionnaire chargé de l'embauchage (le gestionnaire), à qui il incombe d'établir lesquels des critères de placement énumérés dans l'avis seront adoptés et de les appliquer à la sélection des candidats. L'étape du placement est la seule qui soit en question dans la présente demande.
[3] Le 19 octobre 2000, l'ADRC a lancé un concours pour pourvoir les postes de gestionnaires de la vérification aux Bureaux des services fiscaux de Hamilton et de Toronto-Ouest. Le 13 novembre 2001, Mme Kapadia a été nommée à l'un de ces postes par intérim, intérim qui a été prolongé trois fois jusqu'en mai 2003. Du 31 juillet 2001 au 22 avril 2003, l'ADRC a effectué des placements permanents et par intérim au poste de gestionnaire de la vérification en puisant dans le groupe de candidats dont Mme Kapadia faisait partie. Le 22 avril 2003, l'ADRC a accordé deux placements définitifs ou permanents (placements définitifs) aux défendeurs Khan et Merwiak, après quoi le délai du concours a expiré et la candidature de Mme Kapadia a été rejetée. Le gestionnaire, M. Fred Webster, a sélectionné les candidats sur le fondement de deux des quatre critères de placement énumérés dans l'avis : 1) la situation géographique et 2) le niveau de qualification relatif à des exigences particulières de l'emploi. Pour ce qui concerne le deuxième critère de placement, le gestionnaire a décidé de tenir compte de six des dix « facteurs de qualification » pris en considération à l'étape de l'évaluation.
Les recours
[4] Le programme de dotation en personnel de l'ADRC prévoit des recours pour les personnes dont la candidature n'est pas retenue. Mme Kapadia, conformément aux règles, a sollicité une séance de « rétroaction individuelle », avant de demander un ETI le 27 mai 2003. L'ETI est un mécanisme de règlement rapide et informel des différends en matière de dotation, qui fait appel à des examinateurs inscrits sur une liste, indépendants de l'ADRC et remplissant des conditions déterminées de formation et d'expérience.
La décision de l'examinatrice
[5] Dans sa décision en date du 27 juillet 2004, l'examinatrice a conclu que Mme Kapadia avait été traitée de manière arbitraire à l'étape du placement, aux motifs suivants :
i. le gestionnaire avait commis une erreur en fondant sa décision de placement sur six seulement des dix facteurs de qualification pris en compte à l'étape de l'évaluation;
ii. le gestionnaire avait admis que le facteur de placement de l'équité en matière d'emploi avait été pris en compte pour certains placements pendant le concours, mais non pour les placements définitifs, et n'avait pas précisé les circonstances qui justifiaient le caractère discrétionnaire de la prise en compte de ce facteur;
iii. le gestionnaire avait indûment amalgamé les critères de qualification de la promotion du travail d'équipe et des qualités de chef, ce qui réduisait le poids (weighting) de l'un et l'autre;
iv. l'ADRC avait fait preuve de partialité apparente en permettant au gestionnaire de présider le jury de sélection à l'étape de l'évaluation.
L'examinatrice a ordonné à l'ADRC de révoquer les placements définitifs des défendeurs Merwiak et Khan, et de reprendre l'étape du placement de manière impartiale.
LA LÉGISLATION APPLICABLE
[6] Les dispositions législatives applicables sont celles de la Loi sur l'Agence des douanes et du revenu du Canada, L.C. 1999, ch. 17 (la Loi), en particulier ses articles 53 et 54, ainsi libellés :
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Pouvoir d'embauche de l'Agence
53. (1) L'Agence a compétence exclusive pour nommer le personnel qu'elle estime nécessaire à l'exercice de ses activités.
[...]
Programme de dotation
54. (1) L'Agence élabore un programme de dotation en personnel régissant notamment les nominations et les recours offerts aux employés.
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Appointment of employees
53. (1) The Agency has the exclusive right and authority to appoint any employees that it considers necessary for the proper conduct of its business.
[...]
Staffing program
54. (1) The Agency must develop a program governing staffing, including the appointment of, and recourse for, employees. |
Il n'est pas contesté que l'ADRC a élaboré son propre programme de dotation en personnel et qu'elle n'est pas régie par la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. 1985, ch. P‑33.
LES QUESTIONS EN LITIGE
[7] Je souscris à la formulation des questions en litige proposée dans le mémoire des défendeurs :
1. L'examinatrice indépendante a‑t‑elle commis une erreur susceptible de contrôle judiciaire en concluant que l'ADRC avait agi arbitrairement en ne tenant pas compte de quatre critères de qualification pour choisir le candidat qui serait retenu à l'étape du placement?
2. L'examinatrice indépendante a‑t‑elle commis une erreur susceptible de contrôle judiciaire en concluant que l'ADRC avait agi arbitrairement en amalgamant les critères de qualification de la promotion du travail d'équipe et des qualités de chef pour choisir le candidat qui serait retenu à l'étape du placement?
3. L'examinatrice indépendante a‑t‑elle commis une erreur susceptible de contrôle judiciaire en concluant que l'ADRC avait agi arbitrairement en décidant de ne pas inclure l'équité en matière d'emploi parmi les quatre critères de placement pris en compte?
4. L'examinatrice indépendante a‑t‑elle commis une erreur susceptible de contrôle judiciaire en concluant que l'ADRC avait fait preuve de partialité apparente en permettant à M. Webster de remplir à la fois les fonctions de président du jury de sélection et de gestionnaire chargé de l'étape du placement?
5. L'examinatrice indépendante a‑t‑elle outrepassé sa compétence en ordonnant la réparation qu'elle a ordonnée?
LA NORME DE CONTRÔLE
[8] Les parties sont d'accord pour dire que le norme de contrôle applicable à une décision rendue à l'issue d'un examen par un tiers indépendant, touchant la question du traitement arbitraire à l'étape du placement, est celle de la décision raisonnable simpliciter.
[9] La Cour arrive à la même conclusion. La Cour suprême du Canada explique, au paragraphe 26 de l'arrêt Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, que la cour de révision doit mettre en œuvre une approche pragmatique et fonctionnelle pour arrêter la norme de contrôle applicable.
[10] Le premier facteur que la Cour doit prendre en considération est la présence ou l'absence dans la loi applicable d'une clause privative ou d'un droit d'appel. La Loi ne comporte ni clause privative ni procédure d'appel des décisions rendues dans le cadre de l'ETI. Le Programme de dotation en personnel de l'ADRC et les Lignes directrices relatives à l'ETI sont également muettes à ce sujet. Par conséquent, ce facteur est neutre.
[11] Le deuxième facteur à prendre en considération est l'expertise de l'instance de décision relativement à celle de la cour de révision. Les examinateurs indépendants ont de l'expérience dans les questions d'emploi, ils connaissent bien les pratiques de dotation en personnel de l'ADRC et ils ont l'avantage de pouvoir évaluer la preuve orale et la crédibilité des témoins, tous éléments qui militent en faveur de la retenue judiciaire.
[12] Le troisième facteur dont il faut tenir compte est l'objet des dispositions législatives applicables. L'objet de la Loi est de « transformer Revenu Canada, jusque‑là un ministère fédéral, en une personne morale mandataire de la Couronne » (Anderson c. Canada (Agence des douanes et du revenu), (2003) 234 F.T.R. 227 (C.F. 1re inst.) au paragraphe 58, la juge Dawson, conf. par 2004 CAF 126). En fixant cet objet à la Loi, le législateur a conféré à l'ADRC pouvoir discrétionnaire et autonomie relativement à son système de dotation, qui comprend l'ETI.
[13] L'objet de l'ETI est de régler les différends qui peuvent surgir dans le cadre du processus de sélection :
1. devant une instance indépendante et conformément au règles du Programme de dotation de la demanderesse;
2. d'une manière expéditive et définitive, de manière à favoriser l'équité et la rapidité en matière de placement.
L'ETI ne peut devenir simplement la première étape d'un processus susceptible de mener à la Cour fédérale et à la Cour d'appel fédérale. La Cour ne devrait pas intervenir même si elle ne souscrit pas à la décision rendue par l'examinateur indépendant, à moins que cette dernière ne soit erronée sur une question de droit ou qu'elle ne soit pas raisonnablement possible touchant une question mixte de fait et de droit. La Cour reconnaît que la prévisibilité dans l'application des dispositions régissant le règlement des différends est une condition indispensable de la bonne marche du processus de sélection. Ce facteur milite en faveur de la retenue judiciaire.
[14] Le quatrième facteur est la nature de la question – de droit, de fait ou mixte de droit et de fait. La question de savoir si un placement déterminé est « arbitraire » exige l'application d'une norme juridique, soit la signification du terme « arbitraire », aux faits qui définissent la situation du plaignant exerçant le recours. C'est là une question mixte de droit et de fait. Ce facteur milite lui aussi en faveur de la retenue judiciaire.
[15] Ayant appliqué l'approche pragmatique et fonctionnelle, la Cour souscrit à la proposition selon laquelle la norme de contrôle applicable à la présente espèce est celle de la décision raisonnable simpliciter.
[16] Le juge Iacobucci, s'exprimant au nom de la Cour suprême du Canada, a énoncé aux paragraphes 55 et 56 de l'arrêt Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, les caractéristiques de la décision déraisonnable :
¶ 55 La décision n'est déraisonnable que si aucun mode d'analyse, dans les motifs avancés, ne pouvait raisonnablement amener le tribunal, au vu de la preuve, à conclure comme il l'a fait. Si l'un quelconque des motifs pouvant étayer la décision est capable de résister à un examen assez poussé, alors la décision n'est pas déraisonnable et la cour de révision ne doit pas intervenir [...]
¶ 56 Cela ne signifie pas que chaque élément du raisonnement présenté doive passer individuellement le test du caractère raisonnable. La question est plutôt de savoir si les motifs, considérés dans leur ensemble, sont soutenables comme assise de la décision […] De plus, la cour ne devrait pas s'arrêter à une ou plusieurs erreurs ou composantes de la décision qui n'affectent pas la décision dans son ensemble.
[Non souligné dans l'original.]
[17] Par conséquent, la Cour examinera la décision issue de l'ETI pour établir s'il y a un quelconque « mode d'analyse, dans les motifs avancés » qui pouvait raisonnablement amener l'examinatrice indépendante à conclure comme elle l'a fait. Si l'un quelconque des motifs pouvant étayer la décision est capable de résister à un « examen assez poussé », la décision ne sera pas tenue pour déraisonnable et notre Cour ne devra pas intervenir. De plus, la Cour ne s'arrêtera pas à une erreur ou à une composante de la décision qui n'affecterait pas la décision dans son ensemble.
ANALYSE
[18] Dans le recours exercé devant l'examinatrice indépendante, la seule question à trancher était celle de savoir si Mme Kapadia, en tant que candidate, avait été traitée arbitrairement à l'étape du placement. Le terme « arbitraire », dans ce contexte, est défini comme suit dans le Programme de dotation en personnel :
De manière irraisonnée ou faite capricieusement; pas faite ou prise selon la raison ou le jugement; non basée sur le raisonnement ou une politique établie; n'étant pas le résultat d'un raisonnement appliqué aux considérations pertinentes; discriminatoire (c'est‑à‑dire différence dans le traitement ou méconnaissance des privilèges normaux dus aux personnes à cause de leur race, âge, sexe, nationalité, religion ou affiliation syndicale).
L'examinatrice indépendante a entendu les témoignages oraux des parties et reçu leurs observations orales et écrites. Elle a constaté que la preuve produite établissait [TRADUCTION] « l'existence de mesures et de décisions systématiques non fondées sur un raisonnement juste ou sur des considérations pertinentes et qui ne [pouvaient] être définies, en mettant les choses au mieux, que comme arbitraires ». Elle a donc conclu que le processus de placement, à l'égard de la plaignante, était [TRADUCTION] « entaché de défauts assez graves pour justifier qu'il soit ordonné de révoquer la nomination des deux titulaires, qui est par la présente révoquée, et de recommencer le processus de placement ». La question que notre Cour doit trancher est celle de savoir si la décision de l'examinatrice peut résister à un examen assez poussé.
[19] Voici les conclusions que la Cour a tirées de l'examen de la décision, à l'égard des cinq questions soulevées par la demanderesse aux fins de la faire annuler.
Première question – Il était raisonnablement possible à l'examinatrice indépendante de conclure que la demanderesse avait agi arbitrairement en ne tenant pas compte de quatre des dix facteurs de qualification pour décider lequel des candidats serait retenu à l'étape du placement. Il n'est pas raisonnable, ni équitable pour les candidats déclarés qualifiés par le jury de sélection, de permettre au gestionnaire chargé de l'embauche de choisir à l'étape du placement ceux qui lui conviennent parmi les dix facteurs de qualification pour le poste de gestionnaire de la vérification aux fins du choix du candidat à retenir. Cette façon de faire ouvre la voie au favoritisme, à l'arbitraire et à l'injustice, et est contraire à la protection de l'équité et de l'objectivité qu'assure l'étape de l'examen par le jury de sélection.
Deuxième question – La décision de l'examinatrice selon laquelle la demanderesse avait agi arbitrairement en amalgamant deux facteurs de qualification importants pour choisir le candidat à nommer n'était pas déraisonnable. Il paraît absurde de réunir deux facteurs de qualification en un seul pour comparer les titres et qualités des candidats. La demanderesse a d'ailleurs reconnu à l'audience que c'était là une erreur de la part du gestionnaire chargé de l'embauche.
Troisième question – La décision de l'examinatrice exigeant que la demanderesse explique pourquoi elle n'avait pas inclus [TRADUCTION] « le critère de l'équité en matière d'emploi parmi les quatre critères de placement pris en compte » aurait été raisonnable – puisque ce critère avait été appliqué à d'autres placements de femmes pendant la période où s'est déroulé le processus de sélection qui nous occupe –, n'eût été le fait que le gestionnaire chargé de l'embauche avait déclaré devant l'examinatrice que ledit critère n'avait pas été appliqué parce qu'il n'y avait pas en 2003 d'insuffisance de représentation des femmes dans les groupes professionnels pour ce qui concerne les postes de cadres moyens et autres gestionnaires. En 2000, le Rapport sur l'équité en matière d'emploi de l'ADRC pour la région du Sud de l'Ontario avait établi qu'il manquait dix femmes dans cette catégorie professionnelle. La Cour est donc d'accord avec la demanderesse sur cette question, mais elle conclut que cette erreur ou cette composante de la décision n'affecte pas celle‑ci dans son ensemble. En conséquence, la Cour n'annulera pas la décision de l'examinatrice sur le fondement de cet élément.
Quatrième question – La décision de l'examinatrice selon laquelle la demanderesse a fait preuve de partialité apparente en permettant à M. Webster de remplir à la fois la fonction de président du jury de sélection et celle de gestionnaire chargé de l'embauche – et donc de la décision de placement – est erronée selon la Cour. La demanderesse a le pouvoir discrétionnaire de faire en sorte que les personnes qui connaissent le mieux les exigences du poste à pourvoir siègent au jury de sélection et participent à la décision finale d'embauche. Le fait d'assigner à M. Webster les deux fonctions susdites ne fait pas naître de crainte raisonnable de partialité. Cependant, cette erreur ou cette composante de la décision n'affecte pas celle‑ci dans son ensemble.
Cinquième question – La décision de l'examinatrice de faire révoquer les nominations et recommencer le processus de sélection outrepasse manifestement sa compétence, telle qu'elle est définie par la politique de dotation de la demanderesse. Cette politique porte que les examinateurs indépendants peuvent formuler des recommandations. La demanderesse explique, au paragraphe 49 de son exposé des faits et du droit, que l'examinateur indépendant peut recommander la révocation de la nomination du candidat retenu et que la décision définitive de l'examinateur [TRADUCTION] « lie » les parties. La demanderesse ergote sur des mots en contestant la décision de l'examinatrice au motif qu'elle a ordonné la révocation des nominations au lieu de simplement la recommander. Par conséquent, cette question ne peut servir de fondement à l'annulation de la décision de l'examinatrice.
[20] Pour ces motifs, la présente demande de contrôle judiciaire doit être rejetée.
Le défendeur Jean‑Marc Guinard
[21] Le défendeur Jean‑Marc Guinard demande à la Cour de renvoyer l'affaire à l'examinatrice indépendante pour qu'elle corrige l'erreur qu'elle a commise en ordonnant la reprise du processus de placement à l'égard des trois premiers défendeurs susdits seulement, et non à son propre égard aussi. L'erreur manifeste de l'examinatrice consiste ici à n'avoir pas tenu compte de la décision issue d'un ETI concernant M. Guinard en date du 5 janvier 2004, selon laquelle il avait été arbitrairement exclu du processus de placement. La Cour convient qu'il y a là une incohérence évidente, mais elle n'a pas compétence pour corriger la mesure qui fait l'objet du présent contrôle puisqu'elle rejette la présente demande. La Cour attend de l'ADRC qu'elle se conforme à la décision susdite issue d'un ETI concernant le défendeur Guinard, étant donné en particulier qu'elle a retiré sa demande de contrôle judiciaire de cette décision.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
La présente demande de contrôle judiciaire de la décision de l'examinatrice indépendante en date du 27 juillet 2004 est rejetée, et les dépens y afférents sont adjugés à la défenderesse Kapadia.
Juge
Traduction certifiée conforme
Christiane Bélanger, LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T‑1564‑04
INTITULÉ : L'AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
demanderesse
et
INDRA KAPADIA, LEO MERWIAK, IMRAN KHAN ET JEAN‑MARC GUINARD
défendeurs
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 17 NOVEMBRE 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : LE JUGE KELEN
DATE DES MOTIFS : LE 21 NOVEMBRE 2005
COMPARUTIONS :
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J. Sanderson Graham Ministère de la Justice
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POUR LA DEMANDERESSE |
|
Christopher Rootham Nelligan O’Brien Payne |
POUR LES DÉFENDEURS |
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
|
John Sims, c.r. Sous-procureur général du Canada
|
POUR LA DEMANDERESSE |
|
Nelligan O’Brien Payne Ottawa (Ontario) |
POUR LES DÉFENDEURS |