Date : 20050926
Dossier : T-2214-04
Référence : 2005 CF 1314
Ottawa (Ontario), le 26 septembre 2005
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE von FINCKENSTEIN
ENTRE :
H.J. HEINZ COMPANY OF CANADA LTD.
ET JAMES FRIEL
demandeurs
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La demanderesse (ci-après Heinz) sollicite le contrôle judiciaire de deux décisions de l'Agence canadienne d'inspection des aliments (l'ACIA) de communiquer des renseignements qui ont été demandés en vertu de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. 1985, ch. A-1 (la Loi). Elle prie la Cour d'ordonner à l'ACIA de ne pas communiquer les documents en question ou de les communiquer dans une forme expurgée.
FAITS
[2] En août 2004, une demande était adressée à l'ACIA en vertu de la Loi pour qu'elle communique :
[TRADUCTION] toutes les observations présentées par toute partie (notamment H.J. Heinz Company of Canada Ltd., les Transformateurs d'aliments du Canada et l'Association des consommateurs du Canada) à l'Agence canadienne d'inspection des aliments et/ou à Agriculture Canada depuis le 1er janvier 2001, concernant la pertinence, la non-pertinence, l'opportunité ou la légalité des restrictions imposées à la forme des contenants (volume, poids ou autre) des aliments ou boissons classés comme aliments pour bébés ou pour jeunes enfants selon le Règlement sur les produits transformés, y compris les observations présentées concernant le traitement des formes de contenants des aliments pour bébés ou pour jeunes enfants selon le Règlement sur les produits transformés, ainsi que toute proposition de modification ou de remplacement de ce Règlement tel qu'il s'appliquait aux formes de contenants d'aliments pour bébés ou pour jeunes enfants.
[3] L'ACIA a considéré que les documents suivants correspondaient à la demande :
a) i) un courrier électronique de l'ACIA à Heinz daté du 18 mars 2004, auquel était annexé un courrier électronique de Heinz à l'ACIA;
ii) une lettre de Heinz à l'ACIA, datée du 30 janvier 2004;
iii) une lettre de Heinz à l'ACIA, datée du 29 avril 2003, à laquelle étaient annexés ses [traduction] « Commentaires concernant le projet de Règlement sur les produits transformés » ;
iv) un courrier électronique de Heinz à l'ACIA, daté du 13 octobre 2004;
v) un courrier électronique de Heinz à l'ACIA, daté du 22 octobre 2004;
vi) un bordereau de télécopie et une lettre datés du 29 avril 2003;
(documents ci-après désignés les « six documents » )
b) un exposé présenté par le Dr Friel et intitulé [traduction] « Modes de consommation des aliments pour bébés : importance des fruits et légumes » (octobre 2004) (l'exposé); et
c) une étude intitulée [traduction] « Aliments pour bébés et pour jeunes enfants propices à une vie saine » (l'étude), présentée à Santé Canada lors d'une réunion tenue le 15 juillet 2004.
Tous les documents susmentionnés seront ci-après appelés collectivement les « documents Heinz » .
[4] Heinz a réagi à la communication projetée des documents Heinz par l'ACIA en invoquant les alinéas 20(1)b) et 20(1)c) de la Loi. Heinz a aussi proposé, pour le cas où l'ACIA n'accepterait pas son idée d'un refus total de communication, que certaines parties des documents Heinz soient supprimées et que seules des versions expurgées soient communiquées. Une longue correspondance s'en est suivie entre Heinz et l'ACIA.
[5] Par lettre datée du 25 novembre 2004, l'ACIA informait Heinz de sa décision d'autoriser la communication de copies expurgées des six documents ainsi que de l'exposé, et, par lettre datée du 1er décembre 2004, elle informait Heinz de sa décision de divulguer l'étude dans son intégralité.
[6] Heinz a alors sollicité le contrôle judiciaire des deux décisions de l'ACIA, en application de l'article 44 de la Loi. Les deux procédures de contrôle judiciaire ont débuté comme instances distinctes, mais la protonotaire Aronovitch a ordonné le 4 février 2005 que les deux instances soient réunies et instruites ensemble.
NORME DE CONTRÔLE
[7] Il est bien établi que la norme de contrôle à appliquer dans les instances relevant de la Loi sur l'accès à l'information est la norme de la décision correcte. (Wyeth-Ayerst Canada Inc. c. Canada (Procureur général), 2003 CAF 257).
POINTS LITIGIEUX
[8] La présente affaire soulève trois points :
1) Les documents Heinz devraient-ils être soustraits à la communication selon l'alinéa 20(1)b) de la Loi?
2) Les documents Heinz devraient-ils être soustraits à la communication selon l'alinéa 20(1)c) de la Loi?
3) L'étude devrait-elle être soustraite à la communication au motif qu'elle n'entre pas dans le champ de la demande de communication?
Analyse
Point no 1 : Les documents Heinz devraient-ils être soustraits à la communication selon l'alinéa 20(1)b) de la Loi?
[9] Dans la décision AstraZeneca Canada Inc. c. Canada (Santé), 2005 CF 189, le juge Phelan écrivait, avec beaucoup d'à-propos :
48 Le point de départ de n'importe quelle analyse concernant l'application de la Loi à une situation donnée est la disposition de déclaration d'objet, qui figure au paragraphe 2(1) :
Objet
2.(1)
La présente loi a pour objet d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.
Purpose
2.(1)
The purpose of this Act is to extend the present laws of Canada to provide a right of access to information in records under the control of a government institution in accordance with the principles that government information should be available to the public, that necessary exceptions to the right of access should be limited and specific and that decisions on the disclosure of government information should be reviewed independently of government.
* * *
49 La Loi jouit d'un statut quasi constitutionnel, de pair avec les lois qui régissent les droits de la personne, les droits linguistiques et la protection des renseignements personnels. La disposition dite de déclaration d'objet constitue à la fois un outil d'interprétation et un point de référence pour ce qui est de l'application de la loi à des faits particuliers. En l'espèce, le passage suivant revêt une importance particulière : « les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées... » .
50 Le droit fondamental de tout citoyen ou résident permanent, aux termes de l'article 4, est d'avoir accès « aux documents relevant d'une institution fédérale » . Le droit reconnu s'inscrit dans le cadre du droit fondamental qu'ont les citoyens, au sein d'une société ouverte et démocratique, de savoir ce que sait leur gouvernement et ce que ce dernier en fait. [Voir l'arrêt Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, aux pages 427 et 428].
51 Les principes liés à l'application de l'article 20 sont raisonnablement bien établis, notamment, par voie de référence à des arrêts faisant autorité tels que Air Atonabee Limited c. Canada (Ministre des Transports), (1997) 27 FTR 194 et Canada Packers Inc. c. Canada (Ministre de l'Agriculture), [1989] 1 CF 47.
52 La Cour a décrété que la partie qui tente de faire obstacle à une divulgation doit s'acquitter d'un lourd fardeau [voir Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Premier ministre) (1992), 49 CPR (34) 79].
53 Cependant, sous réserve d'exceptions restreintes qui ne sont pas en litige en l'espèce, le responsable d'une institution fédérale n'a pas de pouvoir discrétionnaire en vertu de l'article 20. Si les renseignements en question correspondent à la description précise qui est faite aux alinéas (1)a) à d), le responsable est tenu de refuser la divulgation, sous réserve de l'obligation de prélever les renseignements non exemptés.
[10] Ainsi que l'expliquait le juge Phelan, le critère classique de l'exclusion de renseignements en application des alinéas 20(1)b) et c) de la Loi avait été exposé par le juge MacKay dans la décision Air Atonabee Limited c. Canada (Ministre des Transports) (1989), 27 F.T.R. 194, à la page 207 :
En tout, il y a six critères qui sont énoncés dans les deux articles en ce qui concerne l'évaluation des documents en question. Ils ressort nettement de la jurisprudence, et notamment des précédents invoqués par les deux avocats relativement à l'alinéa 20(1)b), que pour être soustraits à l'obligation de communication en vertu de cet article, les renseignements en question doivent répondre aux quatre critères suivants, c'est-à-dire qu'il doit s'agir
1) de renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques,
2) de nature confidentielle,
3) fournis à une institution fédérale par un tiers
4) et qui sont traités comme tels de façon constante par le tiers.
En plus des cas où les critères énoncés dans d'autres paragraphes s'appliquent, l'alinéa 20(1)c) prévoit deux cas où les renseignements sont soustraits à l'obligation de communication, lorsque l'une ou l'autre des situations suivantes se présente :
1) lorsque la divulgation des renseignements risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers;
2) lorsque la divulgation des renseignements risquerait vraisemblablement de nuire à la compétitivité d'un tiers.
Ces deux dernières situations exigent un risque vraisemblable de préjudice probable (voir l'arrêt Canada Packers Inc., précité, le juge MacGuigan, à la page 60) et des hypothèses ou une simple possibilité de préjudice ne peuvent satisfaire à ce critère (voir le jugement Saint John Shipbuilding Limited c. Ministre des Approvisionnements et Services, no du greffe T-1682-87, jugement non publié rendu le 3 octobre 1988 par le juge Martin, aux pages 6 et 7 (C.F. 1re inst.)).
[11] S'agissant de l'alinéa 20(1)b), Heinz dit que les mots du premier volet du critère devraient être interprétés d'une manière libérale et être compris selon leur sens ordinaire. D'après Heinz, les documents Heinz intéressent les opérations commerciales de Heinz. Heinz fait valoir que les renseignements touchant la fabrication de ses produits et sa stratégie de gestion sont des renseignements commerciaux.
[12] Selon Heinz, le second volet du critère, savoir la confidentialité, signifie que les renseignements ne peuvent pas être obtenus de sources par ailleurs accessibles au public. Heinz accorde beaucoup d'importance au fait que Heinz et l'ACIA entretiennent des rapports étroits. L'ACIA compte un représentant sur place dans l'usine de fabrication de Heinz, et Heinz est en pourparlers constants avec l'ACIA. Par conséquent, l'ACIA détient des renseignements confidentiels courants. Selon Heinz, cela suffit à satisfaire au second volet du critère et cela montre aussi que Heinz traite d'une manière confidentielle tous les renseignements qu'elle présente à l'ACIA.
[13] Selon Heinz, le public ne sait pas si Heinz a présenté ou non des conclusions à l'ACIA. Même si les documents Heinz renferment des renseignements publics, la communication de ces renseignements publics aurait pour effet de révéler aux concurrents de Heinz sa stratégie réglementaire confidentielle. Heinz tient aussi que les volets 2 et 4 du critère ne requièrent pas la preuve d'un préjudice.
[14] J'ai beaucoup de mal à accepter cet argument. Heinz entretient sans doute des rapports étroits avec l'ACIA, mais ce sont des rapports qui concernent ses opérations; ils n'ont rien à voir avec la politique réglementaire de Heinz. Les six documents et l'exposé faisaient suite à un projet de modification du Règlement sur les produits transformés. La demande de communication intéresse précisément ces documents et cet exposé.
[15] Heinz, comme toute autre entreprise, peut et doit participer au processus démocratique de la réglementation susceptible de la concerner. Dans la mesure où les pièces demandées renferment des détails sur les opérations, la stratégie de marketing ou le développement futur de Heinz, alors évidemment ce sont des renseignements confidentiels qui doivent être protégés. Mais tel n'est pas le cas ici. Ce que prétend Heinz, c'est que lesdites pièces risquent de révéler sa stratégie réglementaire. Le défendeur l'appelle sa stratégie de lobbying. Quelle que soit l'étiquette qu'on lui donne, c'est une stratégie qui n'a rien à voir avec les opérations de Heinz. Même si l'on interprète de la manière la plus libérale possible les mots « renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques » , ni les six documents ni l'exposé ne correspondent à cette étiquette. Il n'y a absolument rien de financier, de commercial, de scientifique ou de technique dans les six documents ou dans l'exposé. Ils font simplement état de l'intérêt de Heinz pour la nutrition, et de sa crainte de voir des tailles plus petites entraîner un appauvrissement de la nutrition. Ce qu'exprime Heinz ici, c'est une préoccupation d'ordre public, et non une préoccupation liée à des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques. Heinz ne satisfait donc pas au premier volet du critère exposé dans la décision Air Atonabee, précitée.
Point no 2 : Les documents Heinz devraient-ils être soustraits à la communication selon l'alinéa 20(1)c) de la Loi?
[16] L'argument de Heinz sur ce point se résume à ce qui suit : selon Heinz, la divulgation des documents indiquerait à un concurrent que Heinz a présenté des observations concernant le projet de modification du Règlement sur les produits transformés. Selon Heinz :
[TRADUCTION] Cette connaissance permettrait à ces concurrents de tenter de porter atteinte à la fois aux observations de Heinz Canada sur les règlements et à ses activités dans l'alimentation pour nourrissons et jeunes enfants.
(Mémoire de la demanderesse, paragraphe 65)
[17] Selon Heinz, un concurrent pourrait alors présenter une réponse étroitement formulée aux observations de Heinz. Heinz dit que le concurrent n'aurait pas à consacrer autant de temps, d'efforts et de moyens à sa réponse étant donné qu'il ne ferait que répondre aux observations de Heinz. Cet article de la Loi oblige l'ACIA à refuser de divulguer des renseignements si cela risque d'entraîner une perte financière appréciable pour Heinz ou de nuire à la compétitivité de Heinz.
[18] Cet argument est dépourvu de fondement. Aucune entreprise de l'industrie de l'alimentation ne sera surprise d'apprendre que Heinz présente des observations concernant le projet de modification du Règlement sur les produits transformés. Heinz est l'une des plus grandes entreprises de l'industrie de l'alimentation, et elle a donc un intérêt particulier pour ces questions. La demande de communication concerne d'ailleurs précisément les observations de Heinz comme celles d'autres entreprises.
[19] Dans un processus démocratique, lorsqu'une administration souhaite connaître les réactions du secteur concerné à des modifications qu'elle se propose d'apporter, c'est pour être en mesure :
a) de connaître les préoccupations des groupes concernés;
b) de comparer, de mesurer et d'évaluer les préoccupations des groupes concernés;
c) de concevoir une modification qui réponde à l'intérêt général;
d) de répondre à la plupart des préoccupations examinées;
e) de concilier les positions des concurrents; et
f) de retenir une solution intermédiaire acceptable.
Pour que ce processus donne des résultats, il doit être ouvert et transparent. Prétendre que l'administration ne peut pas divulguer (en particulier lorsqu'une demande de communication lui est adressée) une politique ouvertement défendue par l'un des participants, et qui ne rend compte aucunement des préoccupations opérationnelles ou de l'influence du participant, simplement parce que telle divulgation pourrait révéler la politique de ce participant en matière de réglementation (c'est-à-dire sa position), ce serait faire fi totalement de l'objet de la Loi. Des consultations publiques dignes de ce nom deviendraient impossibles. Ainsi qu'on peut le lire dans la décision AstraZeneca, précitée, « la partie qui tente de faire obstacle à une divulgation doit s'acquitter d'un lourd fardeau » . Comme on l'indique dans la décision Air Atonabee, précitée, de simples conjectures sur ce qu'un concurrent pourrait faire ne satisfont pas à la preuve requise pour déclencher l'application de l'alinéa 20(1)c).
Point no 3 : L'étude devrait-elle être soustraite à la communication au motif qu'elle n'entre pas dans le champ de la demande de communication?
[20] Heinz fait valoir que l'étude n'a pas été présentée à l'ACIA ou à Agriculture Canada, mais à Santé Canada. Heinz affirme ensuite que l'étude n'a pas été présentée à Santé Canada en réponse au projet de modification du Règlement sur les produits transformés. L'étude n'entre donc pas dans le champ de la demande de communication. Au soutien de sa position, Heinz invoque la décision Cistel Technology Inc. c. Canada (Service correctionnel), 2002 CFPI 253.
[21] Cependant, l'observation qu'on peut lire dans la décision Cistel, précitée, a été expliquée dans la décision Conseil canadien des fabricants des produits du tabac c. Canada (Ministre du Revenu national - MRN), 2003 CF 1037, où le juge Russell écrivait, au paragraphe 91 :
Dans Congrès juif canadien, précité, une décision sur laquelle les demandeurs s'appuient, la question portait sur le refus du ministre de divulguer un document au motif qu'il n'était pas pertinent, et dans Cistel Technology Inc., précité, le juge McKeown a convenu que la pièce justificative de paiement et le formulaire de demande / d'autorisation des travaux n'était pas visés par la demande et qu'il n'était pas nécessaire de les divulguer, sans toutefois en discuter vraiment ou justifier sa décision au vu de la jurisprudence. La formulation de l'article 6 n'interdit pas la divulgation de documents qui ne sont pas pertinents à la demande. En fait, l'article 6 ne traite pas de la pertinence. Il précise simplement que la demande se fait par écrit et qu'elle doit être rédigée en des termes suffisamment précis pour permettre de trouver le document demandé. Il faudrait une interprétation très libre pour arriver à la conclusion que cette formulation impose aux institutions fédérales l'obligation de refuser de divulguer des renseignements qui ne sont pas pertinents à la demande. Compte tenu de l'objectif sous-jacent du Parlement en adoptant la Loi, tel qu'il est inscrit à l'article 2, je conclus que les demandeurs ne peuvent réclamer une exemption pour absence de pertinence. Dans l'arrêt Rubin c. Canada (Ministre des Transports), [1998] 2 C.F. 430 (C.A.F.), notre Cour a exprimé l'avis que les exemptions à l'obligation de divulgation prévues par Loi doivent être interprétées de façon restrictive. Voici ce que dit le juge McDonald, C.A., au paragraphe 23 :
Selon moi, donc, toutes les exceptions doivent être interprétées à la lumière de cette disposition [paragraphe 2(1)]. C'est-à-dire que toutes les exceptions au droit d'accès doivent être précises et limitées. Cela signifie que lorsque deux interprétations sont possibles, la Cour doit, vu l'intention déclarée du législateur, choisir celle qui porte le moins atteinte au droit d'accès du public. C'est seulement de cette façon que la réalisation de l'objet de la Loi est possible. Il s'ensuit qu'une interprétation (d'une exception) qui permet au gouvernement de cacher des renseignements au public affaiblit l'objet déclaré de la Loi.
[22] De la même façon, le juge suppléant Strayer faisait observer ce qui suit, dans la décision Mead Johnson Nutritionals, une filiale de Bristol-Myers Squibb Canada Co. c. Canada (Procureur général), 2005 CF 235, au paragraphe 10 :
Je conclus que la demanderesse n'a pas qualité pour se plaindre que la divulgation proposée ne correspond pas à la demande de la partie externe qui a engagé le processus de divulgation. Il est manifeste que la divulgation proposée ne correspond pas à la demande d'origine. Cependant, dans l'arrêt Saint John Shipbuilding Ltd. c. Canada (1990), 67 D.L.R.(4th) 315, la Cour d'appel fédérale a décidé que le tiers ne peut s'opposer au fait qu'une institution fédérale est disposée à donner plus que ce qui a été demandé. Pour tirer cette conclusion, la Cour d'appel s'est fondée sur le fait que l'article 2 de la Loi déclare que la Loi a pour objet « d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication » , « les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées » . Selon l'article 27, le responsable d'une institution fédérale qui a l'intention de donner communication « d'un document » est tenu de donner au tiers intéressé avis écrit de la « demande » ainsi que de son intention, si le document contient ou s'il est, selon lui, susceptible de contenir des renseignements visés à l'article 20. Il faut conclure que, par « document » , on entend le « document » visé par le paragraphe 27(1) ( « record requested » , dans la version anglaise). En outre, l'article 28 donne au tiers la possibilité de présenter des observations « sur les raisons qui justifieraient un refus de communication totale ou partielle du document » . Là encore, quand on parle de « document » , il doit forcément s'agir du « document » ( « record requested » ) visé par le paragraphe 27(1). Cela veut dire que le tiers ne peut se plaindre si l'institution fédérale divulgue des documents qui n'ont jamais été demandés ( « requested » ), et c'est ce que fait la demanderesse en l'occurrence. À cet égard, j'abonde dans le sens du juge Russell dans l'arrêt Conseil canadien des fabricants du tabac c. Canada, [2003] A.C.F. no 1308 (voir ses conclusions au paragraphe 91).
[23] Compte tenu de ces deux précédents, je crois que Heinz ne peut justifier d'aucun intérêt en droit pour s'opposer à la divulgation de l'étude. Le fait que l'étude a été présentée à Santé Canada plutôt qu'à Agriculture Canada est hors de propos. L'étude se trouvait manifestement dans les dossiers de l'ACIA, et elle traitait du sujet d'une manière générale. Sa divulgation serait conforme à l'esprit de la Loi. Il n'appartient pas à Heinz de mettre en doute cette décision.
[24] La demande sera donc rejetée et la décision de l'ACIA de divulguer les documents Heinz selon la forme proposée par l'ACIA est ici confirmée.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE : La demande est rejetée, avec dépens en faveur du défendeur.
« Konrad W. von Finckenstein »
Juge
Traduction certifiée conforme
Julie Boulanger, LL.M.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-2214-04
INTITULÉ : H.J. HEINZ COMPANY OF CANADA LTD.
ET JAMES FRIEL
c.
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 20 SEPTEMBRE 2005
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : LE JUGE von FINCKENSTEIN
DATE DES MOTIFS : LE 26 SEPTEMBRE 2005
COMPARUTIONS :
| Craig Collins-Williams |
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POUR LES DEMANDEURS |
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| Kris Klein |
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POUR LE DÉFENDEUR |
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AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
| Craig Collins-Williams Stikeman Elliott LLP Ottawa (Ontario) |
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POUR LES DEMANDEURS |
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| John H. Sims, c.r. Sous-procureur général du Canada Ottawa (Ontario) |
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POUR LE DÉFENDEUR |
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