Date: 19990920
Dossier: IMM-2985-98
Ottawa (Ontario), le lundi 20 septembre 1999
EN PRÉSENCE DU JUGE GIBSON
ENTRE:
JOAN THERESA ELCOCK (MILKSON)
SHARLENE M. ELCOCK
KARLENE R. ELCOCK
RISSA R. T. MILKSON,
demanderesses,
- et -
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION,
défendeur.
ORDONNANCE
La demande de contrôle judiciaire est accueillie. La décision en cause de la Section du statut de réfugié est annulée, et l'affaire est renvoyée à la Commission de l'immigration et du statut de réfugié pour qu'une nouvelle formation du tribunal l'entende et la tranche.
Frederick E. Gibson Juge
Traduction certifiée conforme
Ghislaine Poitras, LL.L.
Date: 19990920
Dossier: IMM-2985-98
ENTRE:
JOAN THERESA ELCOCK (MILKSON)
SHARLENE M. ELCOCK
KARLENE R. ELCOCK
RISSA R. T. MILKSON,
demanderesses,
- et -
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION,
défendeur.
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE GIBSON
[1] La Cour prononce les présents motifs au sujet d'une demande de contrôle judiciaire visant la décision de la Section du statut de réfugié (SSR) de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié déterminant que les demanderesses ne sont pas des réfugiés au sens de la Convention suivant la définition donnée à ces mots au paragraphe 2(1) de la Loi sur l'immigration1. La décision de la SSR est datée du 26 mai 1998.
[2] Les demanderesses prient la Cour de rendre une ordonnance annulant la décision de la SSR et renvoyant leur revendication de statut de réfugié à la Commission de l'immigration et du statut de réfugié pour qu'elle soit réentendue et tranchée par une nouvelle formation du Tribunal.
[3] Joan Theresa Elcock (Milkson) (la demanderesse principale, ci-après appelée demanderesse) est citoyenne de la Grenade. Elle fait reposer sa revendication du statut de réfugié sur son appartenance à un groupe social, savoir les femmes de la Grenade victimes de violence familiale. Elle dit craindre avec raison d'être persécutée par son ex-conjoint si elle doit retourner dans son pays. Sharlene M. Elcock et Karlene R. Elcock sont les filles jumelles de la demanderesse. Rissa R.T. Milkson est la fille de la demanderesse et de l'ex-conjoint de cette dernière, lequel s'est livré à des sévices physiques sur la personne de la demanderesse. Au moment de l'audience devant la SSR, les trois filles de la demanderesse étaient toutes mineures. Elles fondent leur revendication de statut de réfugié sur celle de leur mère.
[4] La demanderesse a commencé à cohabiter avec son ex-conjoint au mois d'août 1986. Ils se sont mariés en 1988. La violence avait débuté avant le mariage. Dans les motifs de sa décision, la SSR a écrit :
| [TRADUCTION] |
| Dans son FRP détaillé, la revendicatrice a fait état des incidents de violence conjugale et des déclarations faites à la police à leur sujet. Elle affirme que la police a refusé d'arrêter Duncan [l'ex-conjoint de la demanderesse] ou de la protéger. La police lui aurait dit qu'elle ne se mêlait pas des problèmes conjugaux des gens. La revendicatrice a toutefois mentionné que la police l'avait, à une occasion, aidée à faire sa valise et l'avait reconduite chez sa mère. |
| ... |
| La revendicatrice s'est adressée à un avocat pour obtenir des renseignements au sujet du divorce, mais ce dernier lui a conseillé de s'employer à faire fonctionner le mariage ... Au moment où la revendicatrice l'a consulté, l'avocat ne l'a pas informée de l'existence de groupes ou d'organismes pouvant l'aider. La revendicatrice ne savait pas qu'il existait une clinique d'aide juridique qui aidait les femmes dans sa situation. |
En fait, la demanderesse a reconnu avoir consulté deux avocats et avoir reçu de tous deux une réponse s'apparentant en gros à celle que la SSR a décrite.
[5] La demanderesse a rendu visite à sa soeur au Canada, de juillet 1993 à janvier 1994, après quoi elle est retournée à la Grenade pour retrouver ses enfants et poursuivre sa formation. Elle est revenue au Canada au mois de juillet 1994, après avoir pris des dispositions pour que ses enfants vivent chez sa mère et son beau-père. À sa seconde visite, elle est demeurée au Canada après l'expiration de son visa de visiteur. Ses enfants sont venus la rejoindre au Canada au mois d'août 1995.
[6] Au mois de novembre 1994, la demanderesse avait demandé à son conjoint de consentir au divorce. Ce dernier a fini par acquiescer à la procédure mais non sans assortir son consentement de menaces de représailles si la demanderesse retournait à la Grenade.
[7] Au mois d'avril 1997, la police a arrêté et détenu la demanderesse parce qu'elle se trouvait illégalement au Canada. Ce n'est qu'à ce moment que la demanderesse et ses filles ont revendiqué le statut de réfugié au sens de la Convention.
[8] La SSR n'a pas mis en doute la crédibilité de la demanderesse.
[9] La SSR, dans les motifs de sa décision, a cité d'assez longs extraits de la preuve documentaire qui lui avait été soumise, dont voici quelques passages :
| [TRADUCTION] |
| Des groupes de surveillance des droits des femmes au courant de la situation signalent que la violence envers les femmes est répandue et que la plupart des cas de violence conjugale ne sont pas déclarés à la police. La police confirme ce fait et indique que les cas déclarés se règlent hors cour. |
| ... |
| ... Les femmes victimes de violence conjugale ont peu de recours spécifiques. Il n'existe pas de disposition législative contre la violence conjugale ou familiale. Les époux violents sont plutôt poursuivis en vertu des dispositions relatives aux coups et blessures ou au meurtre ... La procédure régissant le dépôt d'accusations exige que la victime porte plainte en bonne et due forme à la police, laquelle ouvre le dossier et prépare un rapport. Il est rare que l'accusé soit détenu hors les cas graves de violence. Il se peut qu'il faille attendre jusqu'à six mois pour que le tribunal soit saisi. La peine maximale dont sont passibles les auteurs de voies de fait est de deux ans ... mais des peines moins sévères, telles des amendes, sont souvent imposées. Une femme battue peut s'adresser à la Haute Cour pour obtenir une injonction ou une ordonnance de ne pas faire protectrices contre l'accusé. En pratique, toutefois, les ordonnances de ne pas faire sont longues à obtenir et demandent l'assistance d'un avocat, sans compter qu'elles ne sont pas toujours efficaces puisque "il est impossible de protéger quelqu'un vingt-quatre heures par jour". Il faudrait en outre que la personne protégée soumette des preuves "de fond", comme un certificat médical, pour établir qu'il y a eu violation de l'ordonnance. Les menaces, le harcèlement verbal et la violence psychologique ne constitueraient pas des preuves de fond. |
| L'aide juridique et le counselling sont disponibles, mais les ressources sont limitées, ... |
[10] D'autres éléments de preuve documentaire, non mentionnés par la SSR, confirmaient la réticence de la police à intervenir dans les incidents de violence familiale, dont la demanderesse avait fait l'expérience, de même que la fourniture de conseils juridiques inutiles, à laquelle la demanderesse, selon ses déclarations, avait été exposée à deux reprises. La SSR est parvenue à la conclusion suivante :
| [TRADUCTION] |
| La revendicatrice n'a pas présenté d'éléments de preuve certains et convaincants de l'incapacité de la Grenade de la protéger. Elle n'a pas établi qu'il y avait effondrement total de l'autorité de l'État. Le tribunal, suivant les arrêts Ward et Villafranca, doit présumer que la Grenade est en mesure de lui offrir protection. Il se peut que la police hésite à intervenir dans les différends familiaux, et qu'il soit difficile d'obtenir des ordonnances de ne pas faire et de les faire exécuter, la protection vingt-quatre heures sur vingt-quatre étant impossible. Le tribunal constate, toutefois, sur le fondement des documents précités, qu'il est possible d'obtenir de l'aide juridique et des services de counselling, que les personnes reconnues coupables de sévices à des enfants sont passibles de sanctions légales et que les écoles offrent les services de conseillers relevant du ministère de l'Éducation. Les victimes de violence familiale disposent également de recours au civil et au criminel. |
| En l'espèce, la revendicatrice a déclaré que la police est venue chez elle à une occasion et l'a reconduite chez sa mère. Elle est maintenant divorcée de Duncan Milkson, et celui-ci a consenti au divorce. Le divorce a été prononcé en 1996, alors que la revendicatrice était au Canada. La revendicatrice était déjà venue au Canada en 1993 et y était restée six mois; elle y est revenue au mois de juillet 1994. Pourtant, elle n'a revendiqué le statut de réfugié et cherché à légaliser son statut ou celui de ses enfants ici que lorsqu'elle a été arrêtée et détenue au mois d'avril 1997 pour s'être trouvée illégalement au Canada. Les directives en matière de persécution fondées sur le sexe étaient déjà appliquées au moment où la revendicatrice a passé ses vacances au Canada en 1993. Le tribunal est d'avis que les raisons données par la revendicatrice pour justifier le retard de trois ans mis à présenter une revendication, après l'entrée en vigueur des directives en matière de persécution fondée sur le sexe, ne concordent pas avec l'existence d'une crainte fondée de persécution. [Citations omises] |
[11] Les arrêts Ward et Villafranca, mentionnés dans l'extrait précédent sont les arrêts Canada (Procureur général) c. Ward2 et Canada (Ministère de l'Emploi et de l'Immigration) c. Villafranca3.
[12] L'avocat de la demanderesse a plaidé devant moi que la SSR avait commis une erreur susceptible de révision en concluant que la demanderesse ne s'était pas acquittée du fardeau de démontrer qu'elle ne pouvait pas se prévaloir de la protection de l'État à la Grenade et que le retard de presque trois ans mis à revendiquer le statut de réfugié après son arrivée au Canada n'indiquait pas une crainte fondée de persécution.
[13] L'affaire Cuffy c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)4 portait sur une situation analogue à celle de la présente espèce. Le juge McKeown a écrit :
| Il s'agit de déterminer si la Commission a eu tort de conclure que l'État pouvait assurer la protection de la requérante |
Après avoir cité les conclusions de la SSR, le juge McKeown poursuit :
| La Commission a par la suite confondu la preuve documentaire portant sur l'existence du service d'orientation et d'autres ressources avec la capacité de l'État d'assurer la protection. |
On peut faire la même affirmation en l'espèce. L'existence de services de counselling et d'aide juridique, que les ressources soient limitées, comme en l'espèce, ou non, est sans rapport avec la question de savoir si un État est capable de protéger ses citoyens contre la violence et s'il est disposé à assurer cette protection. Le juge McKeown a cité les motifs prononcés par notre collègue le juge Teitelbaum dans la décision Kraitman c. Canada (Secrétariat d'État)5 :
| La police peut avoir la capacité d'offrir de la protection mais lorsqu'elle choisit de ne pas le faire cela revient à dire qu'elle est incapable de protéger les requérants. |
Il a également cité les motifs de notre collègue le juge Tremblay-Lamer dans l'affaire N.K. c. Canada (Solliciteur général)6 :
| De plus, cette inaction aura, à mon avis, pour conséquence non seulement de justifier la réticence d'un requérant à rechercher la protection de l'État puisqu'il a constaté qu'elle était inutile mais elle permettra, comme il n'y a aucune mesure corrective et/ou punitive, la réoccurrence de tels incidents. |
| Le procureur de l'intimé soutient que dans les situations où la police refuse de faire son devoir, le citoyen devrait s'adresser à une instance plus haute ou se présenter devant un organisme différent comme par exemple la Commission des droits de la personne. |
| Je ne peux acquiescer à une telle proposition. Il ne s'agit pas ici uniquement d'actes discriminatoires lesquels pourraient faire l'objet d'une plainte auprès d'une Commission des droits de la personne. Certains des actes reprochés sont de nature criminelle (agression sexuelle, assauts) et ne sont donc pas de la compétence d'une Commission des droits de la personne. Les requérants, comme dans tous les pays où il n'y a pas un effondrement du système étatique, sont en droit, lorsqu'ils sont victimes d'actes criminels, de s'adresser à la police et de s'attendre à tout le moins à ce qu'elle fasse enquête. Je ne connais aucun système juridique qui impose au citoyen un fardeau plus lourd... |
[14] L'avocat de la demanderesse a également cité la décision D'Mello c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)7, dans laquelle j'ai écrit :
| Cependant, la SSR omet de mentionner les paragraphes qui suivent la citation sur laquelle elle se fonde, où il est question des difficultés auxquelles font face les femmes qui comptent sur ce mécanisme ainsi que de l'inefficacité de ce mécanisme. Ces difficultés ressortent d'autres parties de la preuve documentaire dont disposait la SSR. |
Cela s'applique en l'espèce, à tout le moins relativement à "d'autres parties de la preuve documentaire dont disposait la SSR". Dans l'affaire susmentionnée, j'avais également conclu :
| La crainte de la requérante principale ne reposait pas sur l'absence de mécanisme législatif et procédural, en Inde, visant à protéger les femmes victimes de violence entre les mains de leur mari ou de représentants de leur mari, mais plutôt sur le fait que la police n'aidait pas ces femmes et sur le fait qu'il était difficile, compte tenu de l'absence de pareille aide, de se prévaloir avec succès du mécanisme législatif et procédural existant de protection établi par l'État indien. |
[15] Tant dans l'affaire Cuffy que dans l'affaire D'Mello, la Cour, siégeant en révision de décisions de la SSR fondées sur la conclusion voulant que les revendicatrices ne se soient pas acquittées du fardeau de prouver l'absence de protection de l'État, a annulé les décisions. J'estime qu'il doit en être de même en l'espèce, et que la SSR a commis une erreur donnant ouverture à révision en omettant d'examiner effectivement non seulement s'il existait des mécanismes légaux et procéduraux de protection mais encore si l'État, par l'intermédiaire de la police, était disposé à mettre ces mesures en oeuvre. Non seulement le pouvoir protecteur de l'État doit-il comporter un encadrement légal et procédural efficace mais également la capacité et la volonté d'en mettre les dispositions en oeuvre.
[16] Relativement à la question du retard mis à revendiquer le statut de réfugié au Canada, l'avocat de la demanderesse a invoqué la décision Williams c. Canada (Secrétariat d'État)8, dans laquelle le juge Reed a décrit ainsi la demande dont elle était saisie :
| Il s'agit d'une revendication du statut de réfugié fondée sur la violence conjugale, présentée par une femme originaire de la Grenade. |
La demanderesse, dans cette dernière affaire, avait comme en l'espèce tardé à revendiquer le statut de réfugié après être arrivée au Canada. Le juge Reed a statué ainsi :
| Quant au retard de la requérante à présenter sa revendication du statut de réfugiée, elle en donne une explication tout à fait crédible. Elle ignorait son droit de revendiquer le statut de réfugiée en invoquant la violence conjugale. Ce n'est qu'après avoir consulté un avocat, pour une autre question, qu'elle lui a parlé de son cas et que celui-ci l'a avisée à ce sujet. Le fait que, jusqu'à il y a quelques années, la plupart du milieu juridique au Canada croyait qu'il était impossible de revendiquer le statut de réfugié en invoquant la violence conjugale, démontre que son explication était raisonnable. Je crois que la Commission a commis une grave erreur en appliquant, à la situation de la requérante, la présomption relative au retard, qui a évolué dans le cadre des demandes de statut fondées sur ce que l'on pourrait appeler des motifs traditionnels. |
[17] Il y a maintenant davantage que "quelques années" que les membres de la profession juridique au Canada, du moins ceux qui exercent en droit de l'immigration, ne pensent plus qu'il est impossible de revendiquer le statut de réfugié pour cause de violence conjugale, mais j'estime que la conclusion de la juge Reed s'applique en l'espèce. L'explication donnée par la demanderesse quant au retard mis à présenter sa revendication était, comme dans l'affaire Williams , "tout à fait crédible". La demanderesse et ses enfants se trouvaient au Canada irrégulièrement et avaient toutes les raisons du monde, étant donné qu'elles redoutaient de retourner à la Grenade, d'essayer de passer inaperçues. Dans les circonstances, il n'est pas surprenant que la demanderesse n'ait pas voulu faire état de sa situation aux autorités de l'immigration s'il n'était pas nécessaire de le faire. Lorsque cette situation a été connue de la police et des autorités de l'immigration, elle n'a pas tardé à revendiquer le statut de réfugié.
[18] Cela dit, comme je ne suis pas d'avis que les commentaires de la SSR relativement au retard soient déterminants pour ce qui est de sa décision, je ne suis pas disposé à statuer qu'ils constituent une erreur susceptible de révision.
[19] Pour les motifs exposés ci-dessus, j'accueille la demande de contrôle judiciaire. Aucune question n'est certifiée.
Juge
Ottawa(Ontario)
Le 20 septembre 1999
Traduction certifiée conforme
Ghislaine Poitras, LL.L.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
| No DU GREFFE : IMM-2985-98 |
| INTITULÉ DE LA CAUSE : Joan Theresa Elcock (Milkson) c. M.C.I. |
| LIEU DE L'AUDIENCE : Toronto (Ontario) |
| DATE DE L'AUDIENCE : Le 3 août 1999 |
MOTIFS DE L'ORDONNANCE DU JUGE GIBSON
| EN DATE DU 20 septembre 1999 |
ONT COMPARU :
| M. Richard M. Addinall pour les demanderesses |
| M. Marcel Larouche pour le défendeur |
PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER :
| M. Richard M. Addinall pour les demanderesses |
| Toronto (Ontario) |
| M. Morris Rosenberg |
| Sous-procureur général du Canada pour le défendeur |
__________________
3 (1992), 18 Imm. L.R. (2d) 130 (C.A.F.).
5 (1994), 81 F.T.R. 64, aux p. 71 et 72.
6 (1995), 107 F.T.R. 25, à la p. 38.