Date : 20031022
Dossier : T-659-02
Référence : 2003 CF 1234
Ottawa (Ontario), le 22 octobre 2003
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE BLAIS
ENTRE :
MURIEL MAARSMAN
demanderesse
et
L'AGENCE DES DOUANES ET DU REVENU DU CANADA
défenderesse
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La demanderesse sollicite le contrôle judiciaire d'une décision de l'agent Blair Sixsmith, employé de l'Agence des douanes et du revenu du Canada [ADRC], en date du 18 mars 2002, qui avait rejeté sa requête en annulation des intérêts et pénalités payables pour l'année d'imposition 1987, en application du paragraphe 220(3.1) de la Loi de l'impôt sur le revenu [la Loi] et en application de la Circulaire d'information 92-2 intitulée Lignes directrices sur l'annulation des intérêts et des pénalités [les Lignes directrices].
LES FAITS
[2] Les circonstances de la présente affaire apparaissent dans la preuve par affidavit de la demanderesse et de son mari, ainsi que dans l'exposé des faits et du droit des parties.
[3] La demanderesse est un particulier domicilié en Colombie-Britannique.
[4] La banque de la demanderesse et de son mari, la Banque Canadienne Commerciale, avait déposé son bilan en 1984, ce qui avait obligé la demanderesse et son mari à vendre une société de transport, Triangle Transportation Ltd., qu'ils avaient exploitée durant 24 ans. Ils avaient reçu 2 millions de dollars d'actions et un solde de 2 millions de dollars sur des actions de contrepartie conditionnelle, pour un total de 4 millions de dollars.
[5] En 1987, l'effondrement de la bourse des valeurs de Vancouver avait entraîné pour la demanderesse et son mari d'importantes pertes financières. En 1988, leurs pertes se chiffraient à 2 millions de dollars. Ils ont graduellement perdu certaines terres qui leur appartenaient, notamment un complexe de maisons en rangée comprenant 28 unités, situé à Chetwynd (C.-B.), et 160 acres de terrain. Le seul actif qu'ils avaient conservé était la résidence principale, dont la demanderesse et son mari étaient propriétaires conjoints et qui jusque-là n'était frappée d'aucune charge financière.
[6] Dans l'affidavit de M. Maarsman, il est mentionné que les dettes étaient ses dettes à lui, et qu'elles avaient conduit les créanciers à introduire contre lui 15 procédures distinctes. Pour financer le règlement de certaines dettes et les transactions devant mettre fin à certaines procédures, la demanderesse et M. Maarsman ont demandé et obtenu une hypothèque de 260 000 $, qui fut enregistrée sur leur résidence principale. Le prêt hypothécaire a été appliqué au règlement de plusieurs dettes de M. Maarsman.
[7] La demanderesse avait autorisé son mari à utiliser son nom pour l'ouverture de plusieurs comptes de titres auprès de maisons de courtage. La demanderesse dit que toutes les sommes utilisées pour ouvrir les comptes de titres et alimenter lesdits comptes venaient uniquement des gains de M. Maarsman. Elle avait donné à son mari le pouvoir irrévocable d'acheter et de vendre des actions et autres valeurs dans les comptes de titres. M. Maarsman n'informait pas la demanderesse des opérations qu'il faisait dans les comptes de titres, et la demanderesse n'avait pas connaissance des opérations en question. Il semble que la demanderesse a une connaissance et une expérience très limitées des placements en valeurs mobilières.
[8] Avant la fin de 1990, la demanderesse n'avait jamais occupé un emploi, ni n'avait gagné un revenu par elle-même. Toutes les sommes servant à l'entretien du ménage de la demanderesse et de son mari, ainsi qu'à leurs moyens d'existence, venaient uniquement des gains de M. Maarsman. La demanderesse dit que, avant 1990, elle n'avait jamais produit une déclaration de revenus, et ce fait n'est pas contredit par l'ADRC.
[9] En raison des pertes considérables essuyées en 1987 et 1988, et vu la déroute générale des affaires de M. Maarsman, le comptable du couple, qui ne pouvait tenir les dossiers, a démissionné en 1989. Un nouvel aide-comptable fut embauché en 1993 et, durant deux années, il a essayé, mais sans succès, de reconstruire les dossiers. Les Maarsman ont demandé à l'ADRC, dont le nom était alors Revenu Canada, de vérifier leurs dossiers, et, voyant que cela n'arrivait pas, l'aide-comptable est parti. Revenu Canada informa les Maarsman qu'une vérification n'aurait lieu que si des impôts avaient des chances d'être perçus. Les Maarsman avaient cependant affirmé qu'il y avait des pertes.
[10] Finalement, après plusieurs requêtes du couple, l'ADRC a procédé à la vérification en 1995 pour les années 1987 à 1992 [les années soumises à vérification]. Des déclarations personnelles de revenus furent alors produites au nom de M. Maarsman.
[11] La vérification de 1995 avait conduit au calcul d'un revenu pour la demanderesse, revenu qui selon la demanderesse aurait dû être attribué à M. Maarsman. Ce revenu avait été établi sur la base de l'achat et de la vente d'actions et autres titres dans les comptes de titres.
[12] La déclaration de 1987 avait été l'objet d'une cotisation comprenant une pénalité de 6 078 $ pour production tardive, et des intérêts de 53 424 $. Cependant, il n'y avait pas pour cette année d'imposition d'impôts à recouvrer, en raison de l'application des pertes professionnelles d'une année ultérieure, pertes qui étaient reportées en amont et qui éliminaient le revenu de 1987. Le revenu était réduit, mais les intérêts et pénalités demeuraient applicables, selon les paragraphes 161(1) et 161(7) de la Loi.
[13] Le 20 juin 1995, R. Dhillon, de la section de la vérification de l'ADRC, écrivait à la demanderesse à propos de ses revenus nets (pertes nettes) d'entreprise pour les années soumises à vérification.
[14] Selon les dispositions législatives communément appelées dispositions d'équité, un contribuable peut demander au ministre des Finances [le ministre] l'annulation des pénalités ou intérêts, en application du paragraphe 220(3.1) de la Loi. Les Lignes directrices exposent d'ailleurs la procédure suivie par le ministre lorsqu'il considère des demandes semblables.
[15] Le 25 novembre 1996, la représentante de la demanderesse, Jacqueline S. Guest, C.G.A., écrivait une lettre au ministre et lui demandait de bien vouloir, en application des dispositions d'équité, dispenser sa cliente du paiement des intérêts.
[16] Le 4 mars 1997, Badrudin Moosa, conseiller technique à l'ADRC, rédigeait un projet de document de travail se rapportant à la requête de la demanderesse, pour le soumettre à Len Worsfold, directeur de la section de la vérification et de l'exécution, Bureau des services fiscaux de Burnaby - Fraser.
[17] Le 13 mars 1997, M. Worsfold écrivait à Mme Guest pour l'informer que, après examen de la requête de sa cliente en vue d'être dispensée des intérêts, et eu égard à la loi applicable, il estimait qu'il ne serait pas opportun d'annuler les frais d'intérêts, et cela parce que l'on trouvait que la demanderesse avait les biens requis et la capacité de payer les arriérés. Il l'informait cependant de la possibilité d'entreprendre un deuxième examen impartial de la décision.
[18] Le 18 juillet 1997, Mme Guest écrivait à M. Worsfold pour lui demander d'examiner de nouveau la situation de sa cliente. M. Worsfold a alors rédigé des notes sommaires se rapportant à cette deuxième requête, transmettant le tout au Comité des dispositions d'équité, Section des recouvrements, du Bureau des services fiscaux de Burnaby - Fraser.
[19] Le 5 janvier 1998, Mme Guest écrivait une autre lettre à M. Worsfold dans laquelle elle donnait le détail du revenu familial et des dépenses familiales de la demanderesse. L'ADRC dit que, en raison d'une erreur administrative (elle avait égaré le dossier), aucune décision écrite n'a été prise en réponse à la deuxième requête.
[20] Le 23 septembre 1999, Mme Guest écrivait à J. Purda, qui était alors le directeur de l'impôt du Bureau des services fiscaux de Burnaby - Fraser, pour lui demander d'effectuer un nouvel examen selon les dispositions d'équité.
[21] Le 9 avril 2002, Corinne Boivin, directrice intérimaire de la section de la vérification et de l'exécution, examinait toutes les pièces produites et rédigeait un rapport décisionnel en matière d'équité, rapport qui recommandait le rejet de la requête de la demanderesse.
[22] Le dossier fut transmis à M. Sixsmith pour décision finale. Depuis le 17 avril 2000, M. Sixsmith occupe le poste de directeur du Bureau des services fiscaux de Burnaby - Fraser, et, en tant que tel, il est autorisé, en application du paragraphe 220(2.01) de la Loi, à exercer ou accomplir les fonctions du ministre en ce qui a trait au paragraphe 220(3.1) de la Loi.
[23] M. Sixsmith a examiné la deuxième requête de la demanderesse, les pièces versées dans le dossier de l'ADRC, notamment la correspondance échangée entre la demanderesse et les agents susmentionnés de l'ADRC, ainsi que le rapport et la recommandation de Mme Boivin. Il a également eu un entretien avec Mme Boivin et Narrin Gill, directeur adjoint de la section de la vérification et de l'exécution, qui tous deux étaient signataires du rapport.
[24] Le 18 mars 2002, M. Sixsmith envoyait une lettre à la demanderesse, dans laquelle il écrivait :
[traduction]Après examen, il m'apparaît qu'aucune erreur ni retard de notre part, ni aucune circonstance échappant à votre volonté, n'ont réduit votre capacité de produire votre déclaration ou de calculer les sommes dues. Nous sommes donc arrivés à la conclusion qu'il ne serait pas opportun d'annuler les intérêts dont vous êtes redevable.
[25] C'est cette dernière décision qui est l'objet de cette demande de contrôle judiciaire.
ARGUMENTS DE LA DEMANDERESSE
[26] Selon la demanderesse, la dette demeure impayée parce que la demanderesse n'avait aucun moyen de la payer, et, en raison des règles d'attribution de revenu, cette dette était inexistante.
[27] Elle dit aussi que, avant 1995, ni elle ni son mari ne savaient qu'un problème existait ou que des impôts sur le revenu étaient dus, et cela en raison de leurs pertes.
[28] La demanderesse dit que, selon les règles d'attribution, ni elle ni son mari ne sont assujettis à l'impôt car le revenu en question serait appliqué aux pertes de M. Maarsman, neutralisant ainsi les gains de la demanderesse.
[29] La demanderesse soutient que, d'après les dispositions d'équité, puisqu'elle n'a eu connaissance qu'en 1995 des impôts dus, les intérêts ne devraient pas être exigibles. La demanderesse affirme aussi que R. Dhillon aurait dû remarquer que, en 1988, elle avait eu une perte de 460 175 $, qu'elle a en définitive appliquée à son gain de 89 440 $ de 1987, ce qui aurait dû être fait à l'époque.
[30] La demanderesse dit que l'ADRC a attendu deux ans pour répondre à sa première requête en application des dispositions d'équité, et encore trois ans pour répondre à sa deuxième requête, tout en laissant les intérêts courir, et, selon elle, c'était là un procédé déraisonnable.
Ordonnance demandée
[31] La demanderesse voudrait que les pénalités et intérêts soient entièrement annulés, en raison des règles d'attribution, des règles d'équité et des règles relatives à la capacité de payer, règles qui toutes sont applicables ici, et elle demande les dépens.
ARGUMENTS DE LA DÉFENDERESSE
[32] La défenderesse dit que, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire selon le paragraphe 220(3.1) de la Loi, le ministre a le devoir d'agir équitablement lorsqu'il rend des décisions, parce qu'il tient ses pouvoirs de la loi et qu'ils doivent être exercés selon les règles de l'équité procédurale. La défenderesse dit aussi qu'aucune règle particulière d'équité procédurale n'est exposée au paragraphe 220(3.1) de la Loi en ce qui a trait aux demandes d'annulation de pénalités ou d'intérêts.
[33] Selon la défenderesse, le législateur a donné au ministre un large pouvoir d'appréciation dans les décisions qu'il rend au chapitre des dispositions d'équité, notamment lorsqu'il s'agit d'annuler des pénalités ou intérêts en application du paragraphe 220(3.1) de la Loi. Il est clair, selon la défenderesse, que les seules circonstances dans laquelle la Cour pourrait modifier la décision du ministre sont celles qui apparaissent aux alinéas a) à f) du paragraphe 18.1(4) de la Loi sur la Cour fédérale.
[34] Selon la défenderesse, lorsqu'il exerce ses larges pouvoirs discrétionnaires en application du paragraphe 220(3.1) de la Loi, le ministre peut formuler des lignes directrices d'application générale. Ces lignes directrices ont été exposées dans plusieurs publications à l'usage de l'ADRC ainsi que pour la gouverne des membres du public qui présentent des requêtes pour l'annulation de pénalités ou d'intérêts. Les lignes directrices énoncent les critères applicables et expliquent la procédure administrative qui sera suivie par le ministre.
[35] Puisque la Loi et le Règlement de l'impôt sur le revenu ne disent pas quels critères doivent être pris en compte, alors, selon la défenderesse, la seule règle est que les critères soient des facteurs pertinents et soient appliqués de bonne foi. Le pouvoir discrétionnaire conféré au ministre n'est limité par aucun texte.
[36] La défenderesse affirme aussi qu'il est tout à fait normal pour le ministre de décider que le pouvoir d'annuler des pénalités ou intérêts ne sera exercé que dans des cas exceptionnels ou extraordinaires.
[37] Selon la défenderesse, puisque le pouvoir discrétionnaire prévu par le paragraphe 220(3.1) de la Loi a été conféré par le législateur au ministre, qui l'a délégué à certains fonctionnaires de l'ADRC, la Cour ne peut substituer ses vues à celles du décideur. Le rôle de la Cour est d'examiner la manière dont la décision a été prise. Dans les cas semblables, il s'agit d'un rôle de surveillance destiné à empêcher l'abus du pouvoir discrétionnaire.
[38] La défenderesse dit que la norme de contrôle à appliquer dans la présente affaire est celle de la décision manifestement déraisonnable.
[39] Selon la défenderesse, les représentants du ministre ont exercé d'une manière équitable et raisonnable le pouvoir discrétionnaire prévu par le paragraphe 220(3.1) de la Loi. Ils ont fondé leurs décisions de ne pas annuler les intérêts sur des facteurs pertinents, qu'ils ont appliqués de bonne foi. Il s'agissait des facteurs suivants :
1) la nature de la requête de la demanderesse;
2) les renseignements donnés à la demanderesse par le ministre;
3) les lignes directrices publiées par l'ADRC;
4) les conclusions de la demanderesse;
5) la correspondance versée dans le dossier; et
6) l'absence de circonstances extraordinaires susceptibles de donner du poids à la requête de la demanderesse.
[40] La défenderesse dit finalement que, si la Cour est d'avis que le pouvoir discrétionnaire n'a pas été exercé d'une manière équitable, le seul recours offert à la demanderesse serait un renvoi au ministre, avec obligation pour celui-ci de veiller à ce que le pouvoir discrétionnaire prévu par le paragraphe 220(3.1) de la Loi soit exercé d'une manière équitable et en conformité avec les principes de justice naturelle. La Cour n'est pas habilitée à exercer ce pouvoir discrétionnaire d'ordonner l'annulation des pénalités ou intérêts, ni à ordonner que le ministre arrive à cette décision.
POINT EN LITIGE
[41] Le ministre a-t-il validement exercé son pouvoir discrétionnaire, en application du paragraphe 220(3.1) de la Loi, lorsqu'il a décidé de ne pas annuler les intérêts exigés de la demanderesse pour son année d'imposition 1987?
DISPOSITIONS APPLICABLES
[42] Le paragraphe 220(1) de la Loi parle des attributions du ministre :
| 220(1) Le ministre assure l'application et l'exécution de la présente loi. Le commissaire des douanes et du revenu peut exercer les pouvoirs et fonctions conférés au ministre en vertu de la présente loi.
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220(1) The Minister shall administer and enforce this Act and the Commissioner of Customs and Revenue may exercise all the powers and perform the duties of the Minister under this Act. |
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[43] Le paragraphe 220(2.01) de la Loi concerne la délégation possible des pouvoirs et fonctions du ministre :
| 220(2.01) Le ministre peut autoriser un fonctionnaire ou une catégorie de fonctionnaires à exercer les pouvoirs et fonctions qui lui sont conférés en vertu de la présente loi.
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220(2.01) The Minister may authorize an officer or a class of officers to exercise powers or perform duties of the Minister under this Act.
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[44] Le paragraphe 220(3.1) parle de l'annulation des pénalités ou intérêts :
| 220(3.1) Le ministre peut, à tout moment, renoncer à tout ou partie de quelque pénalité ou intérêt payable par ailleurs par un contribuable ou une société de personnes en application de la présente loi, ou l'annuler en tout ou en partie. Malgré les paragraphes 152(4) à (5), le ministre établit les cotisations voulues concernant les intérêts et pénalités payables par le contribuable ou la société de personnes pour tenir compte de pareille annulation.
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220(3.1) The Minister may at any time waive or cancel all or any portion of any penalty or interest otherwise payable under this Act by a taxpayer or partnership and, notwithstanding subsections 152(4) to 152(5), such assessment of the interest and penalties payable by the taxpayer or partnership shall be made as is necessary to take into account the cancellation of the penalty or interest.
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[45] Les Lignes directrices donnent des exemples de situations indépendantes de la volonté du contribuable :
| 5. Il sera convenable d'annuler la totalité ou une partie des intérêts ou des pénalités, ou de renoncer à ceux-ci, si ces intérêts ou ces pénalités découlent de situations indépendantes de la volonté du contribuable ou de l'employeur. Voici des exemples de situations extraordinaires qui pourraient empêcher un contribuable, un agent d'un contribuable, l'exécuteur d'une succession ou un employeur de faire un paiement dans les délais exigés ou de se conformer à d'autres exigences de la Loi de l'impôt sur le revenu : |
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| 5. Penalties and interest may be waived or cancelled in whole or in part where they result from circumstances beyond a taxpayer's control. For example, one of the following extraordinary circumstances may have prevented a taxpayer, a taxpayer's agent, the executor of an estate, or an employer from making a payment when due, or otherwise complying with the Income Tax Act:a) une calamité naturelle ou une catastrophe provoquée par l'homme comme une inondation ou un incendie; |
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(a) natural or human-made disasters such as, flood or fire; |
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| b) des troubles civils ou l'interruption de services comme une grève des postes; |
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(b) civil disturbances or disruptions in services such as, a postal strike; |
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| c) une maladie grave ou un accident grave; |
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(c) a serious illness or accident; or |
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| d) des troubles émotifs sérieux ou une souffrance morale grave comme un décès dans la famille immédiate. |
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(d) serious emotional or mental distress such as, death in the immediate family. |
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| 6. L'annulation des intérêts ou des pénalités ou la renonciation à ceux-ci peuvent également être justifiées si ces intérêts ou pénalités découlent principalement d'actions attribuables au Ministère comme dans les cas suivants : |
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6. Cancelling or waiving interest or penalties may also be appropriate if the interest or penalty arose primarily because of actions of the Department, such as: |
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| a) des retards de traitement, ce qui a eu pour effet que le contribuable n'a pas été informé, dans un délai raisonnable, de l'existence d'une somme en souffrance; |
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(a) processing delays which result in the taxpayer not being informed, within a reasonable time, that an amount was owing; |
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| b) des erreurs dans la documentation mise à la disposition du public, ce qui a amené des contribuables à soumettre des déclarations ou à faire des paiements en se fondant sur des renseignements erronés;
[...] |
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(b) material available to the public contained errors which led taxpayers to file a return or make payments based on incorrect information;
... |
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| d) des erreurs de traitement; |
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(d) errors in processing; or |
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| e) des renseignements fournis en retard comme dans le cas où un contribuable n'a pu faire les paiements voulus d'acomptes provisionnels ou d'arriérés parce qu'il n'avait pas les renseignements nécessaires. |
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(e) delays in providing information such as the case where the taxpayer could not make the appropriate instalment or arrears payments because the necessary information was not available. |
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[46] La section 10 de la circulaire d'information 92-2 expose les points dont le ministre doit tenir compte lorsqu'il décide d'annuler ou non des intérêts ou pénalités :
| 10. Le Ministère tiendra compte des points suivants dans l'étude de demandes d'annulation des intérêts ou des pénalités ou de renonciation à ceux-ci : |
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10. The following factors will be considered when determining whether or not the Department will cancel or waive interest or penalties: |
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| a) si le contribuable ou l'employeur a respecté, par le passé, ses obligations fiscales; |
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(a) whether or not the taxpayer or employer has a history of compliance with tax obligations; |
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| b) si le contribuable ou l'employeur a, en connaissance de cause, laissé subsister un solde en souffrance qui a engendré des intérêts sur arriérés; |
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(b) whether or not the taxpayer or employer has knowingly allowed a balance to exist upon which arrears has accrued; |
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| c) si le contribuable ou l'employeur a fait des efforts raisonnables et s'il n'a pas fait preuve de négligence ni d'imprudence dans la conduite de ses affaires en vertu du régime d'autocotisation; |
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(c) whether or not the taxpayer or employer has exercised a reasonable amount of care and has not been negligent or careless in conducting their affairs under the self-assessment system; |
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| d) si le contribuable ou l'employeur a agi avec diligence pour remédier à tout retard ou à toute omission.
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(d) whether or not the taxpayer or employer has acted quickly to remedy any delay or omission. |
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[47] L'article 161 prévoit notamment ce qui suit :
| 161. (1) Dans le cas où le total visé à l'alinéa a) excède le total visé à l'alinéa b) à un moment postérieur à la date d'exigibilité du solde qui est applicable à un contribuable pour une année d'imposition, le contribuable est tenu de verser au receveur général des intérêts sur l'excédent, calculés au taux prescrit pour la période au cours de laquelle cet excédent est impayé : |
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161. (1) Where at any time after a taxpayer's balance-due day for a taxation year |
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| a) le total des impôts payables par le contribuable pour l'année en vertu de la présente partie et des parties I.3, VI et VI.1; |
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(a) the total of the taxpayer's taxes payable under this Part and Parts I.3, VI and VI.1 for the year
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| exceedsb) le total des montants représentant chacun un montant payé au plus tard à ce moment au titre de l'impôt payable par le contribuable et imputé par le ministre, à compter de ce moment, sur le montant dont le contribuable est redevable pour l'année en vertu de la présente partie ou des parties I.3, VI ou VI.1.
(...) |
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(b) the total of all amounts each of which is an amount paid at or before that time on account of the taxpayer's tax payable and applied as at that time by the Minister against the taxpayer's liability for an amount payable under this Part or Part I.3, VI or VI.1 for the year,
the taxpayer shall pay to the Receiver General interest at the prescribed rate on the excess, computed for the period during which that excess is outstanding.
(...) |
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| (7) Pour le calcul des intérêts à verser en application des paragraphes (1) ou (2) sur l'impôt ou sur une partie d'un acompte provisionnel pour une année d'imposition et pour l'application de l'article 163.1 : |
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(7) For the purpose of computing interest under subsection 161(1) or 161(2) on tax or a part of an instalment of tax for a taxation year, and for the purpose of section 163.1, |
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| a) l'impôt payable par le contribuable pour l'année en vertu de la présente partie et des parties I.3, VI et VI.1 est réputé égal au montant qui serait payable si les conséquences de la déduction ou de l'exclusion des montants suivants n'étaient pas prises en compte :
(...) |
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(a) the tax payable under this Part and Parts I.3, VI and VI.1 by the taxpayer for the year is deemed to be the amount that it would be if the consequences of the deduction or exclusion of the following amounts were not taken into consideration:
(...) |
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| (iv) un montant déduit, en application de l'article 118.1, à l'égard d'un don fait au cours d'une année d'imposition ultérieure ou, en application de l'article 111, à l'égard d'une perte subie pour une année d'imposition ultérieure,
(...) |
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(iv) any amount deducted under section 118.1 in respect of a gift made in a subsequent taxation year or under section 111 in respect of a loss for a subsequent taxation year,
(...) |
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| b) le montant qui est appliqué en réduction de l'impôt payable par le contribuable pour l'année en vertu de la présente partie et des parties I.3, VI et VI.1 par suite de la déduction ou de l'exclusion de montants visés à l'alinéa a) est réputé avoir été versé au titre de son impôt payable pour l'année en vertu de la présente partie au dernier en date des jours suivants : |
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(b) the amount by which the tax payable under this Part and Parts I.3, VI and VI.1 by the taxpayer for the year is reduced as a consequence of the deduction or exclusion of amounts described in paragraph 161(7)(a) is deemed to have been paid on account of the taxpayer's tax payable under this Part for the year on the day that is the latest of |
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| (i) le premier jour qui suit cette année d'imposition ultérieure, |
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| (i) the first day immediately following that subsequent taxation year,(ii) le jour où la déclaration de revenu du contribuable ou de son représentant légal pour cette année d'imposition ultérieure a été produite,
(...)
[Non souligné dans l'original.] |
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(ii) the day on which the taxpayer's or the taxpayer's legal representative's return of income for that subsequent taxation year was filed,
(...) |
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ANALYSE
Norme de contrôle
[48] Il est bien établi en droit que, lorsqu'une décision discrétionnaire est l'objet d'un contrôle judiciaire, la Cour doit montrer une retenue considérable. Le principe est exposé dans l'arrêt Maple Lodge Farms Ltd. et Gouvernement du Canada et autre, [1982] 2 R.C.S. 2; 44 N.R. 354; 137 D.L.R. (3d) 558 (C.S.C.). Le juge McIntyre écrivait, à la page 562 :
C'est aussi une règle bien établie que les cours ne doivent pas s'ingérer dans l'exercice qu'un organisme désigné par la loi fait d'un pouvoir discrétionnaire simplement parce que la cour aurait exercé ce pouvoir différemment si la responsabilité lui en avait incombé. Lorsque le pouvoir discrétionnaire accordé par la loi a été exercé de bonne foi et, si nécessaire, conformément aux principes de justice naturelle, si on ne s'est pas fondé sur des considérations inappropriées ou étrangères à l'objet de la loi, les cours ne devraient pas modifier la décision.
[49] Dans un cas comme celui qui nous occupe, qui concerne le contrôle judiciaire de la décision ministérielle prise en vertu du paragraphe 220(3.1), la norme de contrôle est celle de la décision manifestement déraisonnable, ainsi que l'a souvent rappelé la Cour (Metro-Can Construction c. Canada, 2002 CFPI 1171, Heeg c. Canada (Procureur général), 2003 CFPI 337, Brickenden c. Canada (Agence des douanes et du revenu), 2003 CFPI 929, Edwards c. Canada (Agence des douanes et du revenu), 2002 CFPI 618).
[50] Cependant, les dispositions d'équité visent à faire en sorte que le contribuable soit traité comme il convient. On a souvent dit qu'il n'y a pas de place pour l'équité dans les lois fiscales. Mais le législateur a décidé de promulguer les dispositions d'équité, et le ministre a le devoir de s'assurer qu'elles sont appliquées équitablement au contribuable. La norme de la décision manifestement déraisonnable est tempérée par les propos suivants du juge Rouleau, qui analysait, dans l'affaire Kaiser c. M.R.N. (1995), 95 D.T.C. 5187, aux pages 5188-5189, la portée du paragraphe 220(3.1) :
L'objet de cette disposition législative est de permettre à Revenu Canada, Impôt, de gérer plus équitablement le régime fiscal, en faisant la place au bon sens dans le traitement des contribuables qui, en raison de leur infortune ou de circonstances échappant à leur volonté, sont incapables de respecter des délais ou de se conformer aux règles propres au régime fiscal. Le libellé de l'article confère au ministre un large pouvoir discrétionnaire de renoncer aux intérêts en tout temps. Pour le guider dans l'exercice de ce pouvoir, des lignes directrices ont été formulées; elles sont exposées dans la circulaire 92-2.
(...)
Chaque cas doit être décidé selon son bien-fondé, de sorte qu'il puisse être tenu compte des circonstances propres à chaque contribuable... [L]e ministre, dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire prévu au paragraphe 220(3.1), doit tenir compte de considérations pertinentes propres au contribuable visé.
Décisions selon les dispositions d'équité
[51] La représentante de la demanderesse, Jacqueline Guest, a présenté au ministre le 25 novembre 1996 une requête de premier niveau en annulation des intérêts. Dans cette lettre, Mme Guest disait simplement que, puisque le report des pertes de 1988 à 1987 éliminait complètement l'impôt dû, les intérêts, qui s'étaient accumulés de 1987 à 1995, l'année où la demanderesse avait été informée de la dette fiscale, devraient être annulés. Cette requête fut rejetée; étant donné l'information qui avait été communiquée dans cette première requête, l'exercice du pouvoir discrétionnaire n'aurait pas été rescindé si un contrôle judiciaire avait alors été demandé.
[52] L'exercice du pouvoir discrétionnaire est davantage discutable dans l'examen de la requête de deuxième niveau. L'ADRC est alors au fait de la situation de la demanderesse, et le ministre refuse néanmoins d'exercer son pouvoir et d'annuler les intérêts courus.
[53] Je résumerai à ce stade les faits tels que je les vois.
[54] En 1987, la demanderesse n'avait jamais produit de déclaration de revenus. Les biens dont elle était propriétaire avec son mari étaient entièrement administrés par celui-ci, et il déclarait en son propre nom tous les revenus générés par les biens en question.
[55] En 1987 et 1988, le couple a subi d'importantes pertes financières à la suite de l'effondrement du marché boursier en 1987. M. Maarsman n'a pas produit de déclarations pour ces années, s'imaginant que, vu les pertes, il ne devait pas d'impôts à Revenu Canada, et il ne lui était donc pas nécessaire de produire une déclaration de revenus. M. Maarsman se trompait, et cette situation fut plus tard rectifiée. M. Maarsman a produit les déclarations manquantes et payé la pénalité afférente à une production tardive. Cependant, en raison des pertes subies, il n'a été jugé redevable d'aucun impôt pour 1987 et 1988.
[56] Une vérification a eu lieu en 1995 parce que M. Maarsman avait à plusieurs reprises demandé à Revenu Canada de l'aider à mettre de l'ordre dans ses affaires financières. Pour quelque raison, Revenu Canada a décidé de calculer le revenu de la demanderesse pour 1987 et les années suivantes, constatant qu'elle avait pour 1987 un revenu imposable non déclaré de 89 440 $.
[57] En 1995, lorsque la demanderesse fut informée qu'elle devait payer des impôts pour 1987, les impôts initiaux de 35 000 $ s'étaient multipliés en raison des intérêts, pour atteindre quelque 53 000 $. Les intérêts seuls (les impôts eux-mêmes ont été déduits en 1996, voir ci-après) se chiffrent aujourd'hui à plus de 105 000 $.
[58] La lettre envoyée à la demanderesse le 20 juin 1995 montre les revenus nets d'entreprise et les pertes nettes d'entreprise pour les années 1987 à 1992. Il est évident que les pertes de 1988 (460 175 $) peuvent être reportées sur les revenus de 1987.
[59] La demanderesse soutient qu'elle n'aurait pu savoir en 1987 qu'elle devait payer des impôts; elle présumait que tous les impôts avaient été payés par son mari.
[60] L'absurdité de cette situation est qu'elle ne doit pas d'impôts pour 1987, en raison des pertes de 1988. La déclaration de 1988 n'a été produite qu'en 1996, mais Revenu Canada savait, dès qu'il a procédé à la vérification, que les pertes avaient été subies.
[61] L'ADRC soutient que cette affaire entre parfaitement dans les paragraphes 161(1) et (7), qui prévoient que, même si l'impôt a été annulé par le report en amont d'une année ultérieure, le contribuable demeure redevable des intérêts exigibles pour l'année d'imposition.
[62] L'ADRC dit aussi que la Cour n'a pas compétence pour mettre en doute des cotisations, lesquelles relèvent de la compétence de la Cour de l'impôt. Je ne conteste pas cette affirmation, mais, pour que la Cour soit en mesure de dire si le ministre a exercé équitablement son pouvoir discrétionnaire, il est nécessaire pour elle de comprendre le point de départ des intérêts astronomiques qui sont aujourd'hui demandés à la contribuable.
[63] La question à laquelle je dois répondre est celle de savoir si le ministre a validement tenu compte de la preuve produite et si, pour reprendre les propos du juge Rouleau, il a « tenu compte de considérations propres au contribuable visé » .
[64] L'ADRC a choisi d'appliquer strictement les paragraphes 161(1) et 167(7). À la lecture de la deuxième décision en matière d'équité, il semble que M. Sixsmith, se fondant sur le rapport rédigé par Mme Boivin, a considéré tous les renseignements fournis et estimé que, en application des Lignes directrices de la circulaire 92-2, la demanderesse ne répondait pas aux conditions de l'exercice du pouvoir discrétionnaire du ministre d'annuler les intérêts dus. Je reproduis ci-dessous les parties des Lignes directrices qui selon moi sont applicables au cas de la demanderesse :
[65] Section 5 des Lignes directrices :
Il sera convenable d'annuler la totalité ou une partie des intérêts ou des pénalités si ces intérêts ou ces pénalités découlent de situations indépendantes de la volonté du contribuable.
section 6 :
L'annulation des intérêts ou des pénalités peut également être justifiée si les intérêts ou pénalités découlent principalement d'actions attribuables au Ministère, par exemple dans les cas suivants :
(...)
e) des renseignements fournis en retard comme dans le cas où un contribuable n'a pu faire les paiements voulus d'acomptes provisionnels ou d'arriérés parce qu'il n'avait pas les renseignements nécessaires.
et surtout la section 10 :
Le Ministère tiendra compte des points suivants dans l'étude de demandes d'annulation des intérêts ou des pénalités : (...)
b) si le contribuable a, en connaissance de cause, laissé subsister un solde en souffrance qui a engendré des intérêts sur arriérés; (...)
[66] L'ADRC semble croire qu'en 1987, la demanderesse connaissait son obligation de produire une déclaration et de payer des impôts. Ce n'est pas ce que je constate au vu de la preuve. Dans le rapport décisionnel d'équité rédigé par Mme Corinne Boivin le 9 avril 2002 (le document à l'origine de la décision contestée), Mme Boivin cite une lettre reçue du couple Maarsman, qui n'est pas datée mais qui accompagne une lettre de Jacqueline Guest en date du 18 juillet 1997, et où l'auteur de la lettre manuscrite et non signée écrit ceci : « Avant que ne surgisse ce problème, moi-même et toutes mes anciennes sociétés avons toujours été en règle avec le fisc » . Mme Boivin présume que la lettre était rédigée par Mme Maarsman, et selon elle cette lettre montre que la demanderesse avait connaissance de son obligation de produire une déclaration de revenus.
[67] Il est plus probable cependant que c'est M. Maarsman qui a écrit cette lettre. L'écriture ne varie pas et, à la page 3 de la lettre, l'auteur écrit :
[traduction](...) La dame à Revenu Canada a demandé que mon épouse l'appelle et elle indiquerait un solde fiscal nul. Mon épouse n'a pas compris qu'il n'y avait pas de problème, et elle est donc allée au compte de mon fils pour tenter de comprendre pourquoi les pertes étaient si importantes, de telle sorte que, lorsque le compte de mon fils est entré en ligne de compte, la dame à Revenu Canada a finalement fermé le dossier, et c'est là que les problèmes ont commencé avec les intérêts et pénalités.
[68] Il m'est impossible de conclure qu'en 1987, Mme Maarsman avait connaissance de ses obligations fiscales. Pour cette raison, je crois que la décision a été prise sans que tous les facteurs pertinents soient pleinement examinés, et elle justifie donc une révision.
[69] La deuxième requête en application des dispositions d'équité a également été traitée avec une lenteur considérable. L'ADRC a reconnu que le dossier s'était égaré durant quelque temps. En réalité, près de cinq années se sont écoulées entre la requête pour que soit introduite la procédure d'équité de deuxième niveau, c'est-à-dire le 18 juillet 1997, et la décision rendue par M. Sixsmith le 18 mars 2002.
[70] L'ADRC affirme que cela ne change rien à la somme due par la demanderesse, une dette dont elle avait connaissance depuis 1995. Sans doute, si l'on s'en tient à une stricte interprétation des Lignes directrices, qui prévoient que les lenteurs du traitement peuvent être prises en compte lorsqu'elles ont pour conséquence que le contribuable n'a pu s'informer de la somme due.
[71] Mais, dans cette affaire, le délai de cinq ans a pour effet de multiplier les intérêts, aggravant une situation dans laquelle la demanderesse s'est trouvée sans qu'elle n'y soit pour rien. Les Lignes directrices ne sont certainement pas censées être interprétées rigoureusement au point de léser le contribuable, si l'on veut qu'elles donnent effet aux « dispositions d'équité » . D'ailleurs, la circulaire IC-92-2 commence par les mots suivants :
3. Ce qui est énoncé ici ne constitue que des lignes directrices. La présente circulaire n'est donc pas exhaustive et ne doit pas être interprétée comme limitant l'esprit ou l'intention des mesures législatives. (...)
[non souligné dans l'original]
[72] Durant l'audience, l'avocate de l'ADRC a laissé entendre que cette demande de contrôle judiciaire n'était peut-être pas le recours adéquat pour la demanderesse. Je ne suis pas sûr d'avoir compris ce qu'elle voulait dire par « recours adéquat » .
[73] Peut-être la demanderesse aurait-elle dû dès le départ s'opposer à la cotisation. Cependant, la demanderesse dit qu'elle n'a jamais reçu d'avis de cotisation. L'avocate de l'ADRC m'assure qu'un avis de cotisation lui a été envoyé. L'ADRC n'a plus le double de cet avis, et je ne l'ai donc pas vu, et il serait difficile à ce stade pour la demanderesse de contester un avis de cotisation inexistant.
[74] Je crois que la demanderesse a été la victime de circonstances et que, sans qu'elle n'y soit pour rien, elle ignorait qu'elle devait des impôts en 1987. Ces impôts ont depuis été annulés, et seuls les intérêts subsistent, coupés de leurs amarres, mais jetant une ombre interminable sur la vie de la demanderesse.
[75] Je ne crois pas que, lorsqu'il a rendu sa décision, M. Sixsmith, représentant du ministre, a véritablement tenu compte des circonstances particulières de cette affaire.
[76] Je serais d'avis de renvoyer l'affaire à l'ADRC pour nouvelle décision fondée sur les présents motifs.
ORDONNANCE
LA COUR ORDONNE :
- Cette demande de contrôle judiciaire est accueillie;
- L'affaire est renvoyée à l'ADRC pour nouvelle décision, qui sera rendue par un autre agent en fonction des présents motifs;
- Les dépens sont adjugés à la demanderesse.
_ Pierre Blais _
Juge
Traduction certifiée conforme
Suzanne M. Gauthier, trad. a., LL.L.
COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : T-659-02
INTITULÉ : Muriel Maarsman c. L'Agence des douanes et du revenu du Canada
LIEU DE L'AUDIENCE : Vancouver et Ottawa
DATES DE L'AUDIENCE : le 20 mai 2003, le 9 juin 2003 et le 6 octobre 2003
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
ET ORDONNANCE : LE JUGE BLAIS
DATE DES MOTIFS : le 22 octobre 2003
COMPARUTIONS :
Daniel Maarsman DEMANDERESSE, en son propre nom
Muriel Maarsman
Karen A. Truscott POUR LA DÉFENDERESSE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Daniel Maarsman DEMANDERESSE, en son propre nom
Muriel Maarsman
Morris Rosenberg POUR LA DÉFENDERESSE
Sous-procureur général du Canada