Date : 20040130
Dossier : IMM-6712-02
Référence : 2004 CF 150
Ottawa (Ontario), le vendredi 30 janvier 2004
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE DAWSON
ENTRE :
MOHAMED ADEN DUALE
demandeur
- et -
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
[1] Dans l'arrêt Stumf c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), 2002 CAF 148, la Cour d'appel fédérale a statué que le paragraphe 69(4) de la Loi sur l'immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2 (l'ancienne loi) imposait une obligation à la Section du statut de réfugié de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (la Commission) de désigner un représentant pour tout revendicateur du statut de réfugié qui répondait aux critères établis par la loi. Cela devait être fait dès que la Commission prenait connaissance des faits qui révélaient la nécessité de nommer un représentant commis d'office. Dans l'arrêt Stumf, l'obligation de nommer un représentant commis d'office pour l'un des revendicateurs a été déclenchée par le fait que cette revendicatrice était mineure. Comme l'âge de la revendicatrice mineure était apparent dès le début pour la Commission et comme le défaut de nommer un représentant commis d'office aurait pu influer sur l'issue de la revendication, la Cour d'appel a statué que le défaut de la Commission de nommer un représentant constituait une erreur qui viciait l'ensemble de la décision rendue relativement à la revendication de la revendicatrice mineure, et ce, malgré le fait que la question du défaut de désigner un représentant n'avait pas été soulevé devant la Commission, ni dans la demande déposée auprès de la Section de première instance de la Cour fédérale (nom que portait alors la présente Cour) en vue du contrôle judiciaire de la décision de la Commission.
[2] Le présent dossier soulève deux questions en litige. Premièrement, les principes énoncés par la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Stumf sont-ils applicables dans le cadre de la loi actuelle, la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la Loi)? Deuxièmement, au vu des faits de l'espèce, la décision de la Section de la protection des réfugiés (la SPR) qui a rejeté la revendication du statut de réfugié au sens de la Convention de M. Duale devrait-elle être annulée?
[3] L'avocate du ministre a très honnêtement concédé que les différences entre les dispositions pertinentes de l'ancienne loi et celles de la Loi ne sont pas suffisantes pour permettre de faire une distinction d'avec l'énoncé de droit défini dans l'arrêt Stumf. Je suis d'accord. En effet, à mon avis, les dispositions de la Loi, avec celles des Règles de la Section de la protection des réfugiés, DORS/2002-228 (les Règles), prévoient clairement que l'obligation de désigner un représentant pour un revendicateur qui est mineur, ou qui n'est autrement pas en mesure de comprendre la nature de la procédure, survient dès que la SPR prend connaissance des faits qui révèlent le besoin d'un représentant commis d'office. De plus, le besoin de désigner un représentant s'applique à la totalité de l'instance relativement à une revendication du statut de réfugié et non pas seulement à l'audition même de la revendication devant la SPR. J'en viens à cette conclusion pour les motifs suivants.
[4] Premièrement, l'obligation imposée par le paragraphe 167(2) de la Loi de nommer un représentant commis d'office est quasi identique à celle qui a été examinée par la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Stumf. De même, l'obligation imposée à un conseil d'un tel revendicateur d'aviser sans délai la Commission par écrit que celui-ci est âgé de moins de 18 ans est maintenue dans le cadre des Règles. Cette obligation était auparavant prévue à l'article 11 des Règles de la Section du statut de réfugié, DORS/93-45 (les anciennes règles) et elle est maintenant prévue au paragraphe 15(1) des Règles. À mon avis, la légère différence de libellé entre les deux dispositions n'est pas déterminante. Le paragraphe 69(4) de l'ancienne loi, le paragraphe 167(2) de la Loi, l'article 11 des anciennes règles et le paragraphe 15(1) des Règles sont reproduits à l'annexe A des présents motifs.
[5] Le fait que la désignation d'un représentant doit s'appliquer à la totalité d'une revendication du statut de réfugié découle du sens à donner au terme « Board proceedings » utilisé dans la version anglaise de l'article 167 de la Loi, qui comprend plus que l'audience même devant la SPR. Par conséquent, le paragraphe 168(1) permet à chacune des sections de prononcer le désistement dans « l'affaire » dont elle est saisie pour des questions préalables telles que le défaut de fournir les renseignements demandés ou de donner suite à ses demandes de communication. De même, le mot « procédure » s'entend notamment dans les Règles « d'une conférence, d'une demande, d'une audience ou d'une entrevue » . Par conséquent, l'obligation imposée au conseil d'aviser la SPR que la personne « en cause » (dans l'affaire) est mineure s'applique au statut de la personne lors des conférences, des demandes, des entrevues et autres.
[6] La Commission de l'immigration et du statut de réfugié reconnaît que c'est le cas, tant dans les directives intitulées Les enfants qui revendiquent le statut de réfugié : Questions relatives à la preuve et à la procédure (les directives) maintenues dans le cadre du pouvoir conféré par l'alinéa 159(1)h) de la Loi que dans les Commentaires sur les Règles de la Section de protection des réfugiés (les Commentaires) publiés par la Commission de l'immigration et du statut de réfugié.
[7] Sous la rubrique « Traitement des revendications des enfants non accompagnés » , les directives mentionnent ce qui suit :
1. Les revendications des enfants non accompagnés devraient être repérées par le personnel du greffe aussitôt après avoir été déférées à la SSR. Le nom de l'enfant et tout autre renseignement pertinent devraient être mentionnés aux autorités provinciales de protection de l'enfance si cela n'a pas déjà été fait par Citoyenneté et Immigration Canada (CIC). Par la suite, tous les avis d'audience et de conférence préparatoire devraient être transmis aux autorités provinciales.
2. Le cas devrait être confié immédiatement à un tribunal de la SSR et d'un agent chargé de la revendication (ACR) et, dans la mesure du possible, ceux-ci devraient en être chargés jusqu'à ce qu'une décision finale soit rendue. Il peut également être nécessaire de désigner un interprète le plus tôt possible afin qu'un lien de confiance puisse se développer entre lui et l'enfant. L'expérience en ce qui concerne les revendications présentées par des enfants devrait être prise en considération dans le choix des membres du tribunal, de l'ACR et de l'interprète.
[...]
4. Le tribunal saisi du cas devrait commettre d'office un représentant de l'enfant dans les plus brefs délais, généralement à la conférence préparatoire mentionnée ci-dessous, ou plus tôt. À cet égard, il devrait consulter la section II ci-dessus intitulée « Représentant commis d'office » . Pour déterminer si la personne proposée veut et peut agir dans l'intérêt supérieur de l'enfant, le tribunal de la SSR devrait tenir compte de l'information reçue des autorités provinciales de protection de l'enfance et de tout autre renseignement pertinent obtenu d'autres sources fiables.
5. Une conférence préparatoire devrait être fixée dans les 30 jours suivant la réception du Formulaire de renseignements personnels (FRP). Cette conférence permettra de désigner le représentant commis d'office (si cela n'a pas déjà été fait), de cerner les questions à examiner et de déterminer quels éléments de preuve seront produits, quel témoignage l'enfant est capable de rendre et la meilleure façon d'obtenir celui-ci. Les renseignements que peuvent fournir certaines personnes, notamment le représentant commis d'office, des médecins, des travailleurs sociaux, des travailleurs communautaires et des enseignants, peuvent également être pris en considération lorsqu'il faut déterminer quel témoignage l'enfant est capable de rendre et la meilleure façon d'obtenir celui-ci.
[Non souligné dans l'original, renvois omis.]
[8] Les Commentaires mentionnent :
La désignation du représentant vaut pour toute la procédure.Un représentant doit être désigné pour toute procédure concernant la demande d'asile, et non juste pour l'audition de cette demande.
[9] En ce qui concerne l'application du droit aux faits de l'espèce, le ministre fait valoir que les faits suivants sont importants. Premièrement, lorsque la SPR a tenu l'audience, M. Duale avait 18 ans et était représenté par un conseil. Par conséquent, on fait valoir que M. Duale était apte à donner des instructions à son conseil lors de l'audience et que si un représentant commis d'office avait été nommé avant l'audience, celui-ci aurait été remercié à l'audience. On affirme que l'objet de la loi n'a pas pour conséquence de vicier la décision dans ces circonstances. Deuxièmement, la SPR a conclu que M. Duale n'avait pas établi son identité et qu'il n'était pas crédible. Par conséquent, on prétend que la désignation d'un représentant n'aurait pas pu influer sur l'issue de la revendication et qu'il serait inutile de renvoyer l'affaire pour qu'il soit statué à nouveau sur celle-ci. En fin de compte, on affirme que ni M. Duale ni son conseil n'ont soulevé la question d'un représentant commis d'office devant la SPR, de sorte que M. Duale est réputé avoir renoncé à cette exigence.
[10] Je conviens qu'il est nécessaire d'examiner les faits propres à chaque cas et qu'il se peut que le défaut de désigner un représentant n'ait pas pour conséquence de vicier la décision relative à une revendication. En l'espèce, la chronologie des événements pertinents est la suivante.
[11] M. Duale est né le 27 octobre 1984. Par conséquent, son 18e anniversaire tombait le 27 octobre 2002.
[12] M. Duale est arrivé au Canada le 2 mars 2001 sans être accompagné. Il a revendiqué le statut de réfugié le 12 avril 2001. M. Duale avait alors 16 ans.
[13] Par suite de sa revendication, une convocation a été délivrée à M. Duale le 31 mai 2001 lui demandant de comparaître le 2 juillet 2001 afin de discuter de sa revendication. M. Duale a rempli son Formulaire de renseignements personnels (le FRP) le 20 juin 2001 et la Commission de l'immigration et du statut de réfugié l'a reçu le 21 juin 2001. Le 12 juillet 2001, on a fourni au conseil de M. Duale des copies des documents que Citoyenneté et Immigration Canada avait fournis à la Commission de l'immigration et du statut de réfugié. Quelque part entre le 12 juillet 2001 et le 12 octobre de la même année, le dossier de M. Duale a été confié à un agent préposé aux cas. Celui-ci a rempli une liste de contrôle qui mentionnait expressément que M. Duale était mineur et qu'il n'était pas représenté par un représentant commis d'office.
[14] Le 12 octobre 2001, l'agent chargé de la revendication (l'ACR) a rempli un Formulaire d'examen initial, lequel mentionnait que la revendication avait été confiée à un membre de la SPR. Par la suite, le 12 février 2002, l'ACR a écrit au conseil de M. Duale pour l'aviser des questions qui, aux yeux du président de l'audience, étaient particulièrement pertinentes. Parmi ces questions, il y avait celle de l'identité personnelle de M. Duale et le fait que celui-ci soit sans papiers. Le 21 mai 2002, on a demandé une instruction accélérée au nom de M. Duale. Cette demande a été rejetée le 22 mai 2002.
[15] Le 2 juillet 2002, une convocation a été délivrée à M. Duale l'avisant que l'audience devant la SRP aurait lieu le 5 novembre 2002. Le 22 octobre 2002, une correspondance a été envoyée au conseil de M. Duale demandant que celui-ci apporte à l'audience des documents d'identification originaux.
[16] Tous ces faits sont survenus alors que M. Duale était mineur et qu'aucun représentant commis d'office ne le représentait.
[17] Il importe également de prendre en compte l'objectif visé en nommant un représentant commis d'office. Les directives précisent que les fonctions d'un représentant commis d'office sont les suivantes :
Voici les fonctions qui incombent au représentant commis d'office :
· retenir les services d'un conseil;
· donner des instructions au conseil ou aider l'enfant à le faire;
· prendre d'autres décisions concernant les procédures ou aider l'enfant à le faire;
· informer l'enfant sur le traitement de sa revendication et les différentes étapes de la procédure;
· aider à recueillir des éléments de preuve au soutien de la revendication;
· présenter des éléments de preuve et témoigner;
· agir dans l'intérêt supérieur de l'enfant.
[En caractères gras dans l'original.]
[18] M. Duale a franchi chaque étape de la procédure, à l'exception de l'audience même, sans l'aide qu'un représentant commis d'office était censé lui assurer. Plus particulièrement, M. Duale n'a pas pu bénéficier de l'aide d'un représentant commis d'office pour recueillir des éléments de preuve au soutien de sa revendication. Cela est contraire au but et à l'esprit de la Loi et des Règles, tout en étant contraire aux directives.
[19] En ce qui a trait à l'incidence du défaut de se conformer à la Loi, aux Règles et aux directives sur la revendication de M. Duale, la SPR a tiré les conclusions suivantes :
1. M. Duale n'a pas établi son identité. Il a été décidé que l'absence de documents d'identification originaux n'était « pas crédible » ;
2. Après avoir fait état du témoignage de M. Duale selon lequel l'UNHCR ne délivre des documents aux personnes se trouvant dans les camps de réfugiés que lorsqu'elles atteignent l'âge de 18 ans, et sans faire de commentaire défavorable concernant ce témoignage, la Commission a écrit :
Je lui ai donc demandé si sa mère qui était dans le camp avec lui avait des documents, si elle avait eu une carte de repas parce que des témoins m'ont dit que l'on distribue des cartes de repas dans ces camps. Il m'a répondu je n'ai jamais demandé à ma mère, alors je lui ai fait remarquer que cela lui aurait grandement facilité le travail pour établir son identité et grandement facilité mon travail pour reconnaître qu'il avait fait un effort afin d'établir son identité, si nous avions eu des documents provenant du camp.
3. Concernant un affidavit soumis en rapport avec l'identité de M. Duale, la Commission a écrit :
Nous avons un affidavit pour prouver son identité et cet affidavit a été déposé en preuve à titre de pièce C-2. Les affidavits sont toujours problématiques et ils le sont davantage encore lorsque l'auteur de l'affidavit ne peut venir témoigner pour appuyer son affidavit, ce qui est le cas en l'occurrence. Lorsqu'on lui a demandé où était l'auteur de l'affidavit, le demandeur a dit qu'il était en route pour la Somalie. Lorsqu'on lui a demandé quand il était parti, il a dit le 2 novembre.
Je trouve intriguant que sur un point d'une telle importance, à savoir l'identitédu demandeur, l'homme qui a rédigél'affidavit attestant qu'il avait connu le demandeur en Somalie ne puisse retarder son départ pour la Somalie de trois jours afin de pouvoir témoigner à propos de l'identité. Il appartient au demandeur d'établir son identité et il doit pour cela faire un effort important et véritable.
4. La SPR a poursuivi en concluant que l'histoire de M. Duale n'était pas crédible.
[20] À la lumière des trois premières conclusions de la SPR énoncées précédemment, je ne suis pas en mesure de conclure avec certitude que le défaut de nommer un représentant commis d'office n'avait pu influer d'une façon défavorable sur l'issue de la revendication. Un représentant commis d'office aurait été chargé d'aider M. Duale à recueillir des éléments de preuve. La preuve dont je dispose appuie l'inférence selon laquelle le processus de cueillette de la preuve n'a pas été ce qu'il aurait pu être. (En toute équité, je souligne que l'avocat de M. Duale devant la Cour ne l'a pas représenté devant la SPR).
[21] Somme toute, pour reprendre ce que la juge Sharlow a déclaré au nom de la Cour dans l'arrêt Stumf, je suis convaincue que « la désignation d'un représentant dans ce dossier aurait pu influer sur l'issue du litige » .
[22] Je n'oublie pas les conclusions défavorables de la SPR quant à la crédibilité, mais après les avoir examinées attentivement, je suis convaincue qu'elles auraient bien pu être colorées par la première conclusion de la SPR concernant l'identité. De plus, les directives mentionnent que des questions spéciales touchant à la preuve se posent au moment de l'obtention et de l'évaluation de la preuve relative aux enfants. Bien que M. Duale ne fût pas mineur au moment de l'audition de sa revendication, il n'a atteint l'âge de 18 ans que 9 jours avant l'audience et il n'avait que 16 ans au moment où il a préparé son FRP. Les motifs de la SPR ne mentionnent pas expressément l'âge de M. Duale, malgré un examen particulièrement minutieux de son FRP. Le défaut de reconnaître expressément l'âge de M. Duale ainsi que l'effet que son âge peut avoir eu sur sa manière de remplir son FRP, sur son témoignage et sur l'évaluation de celui-ci, quoique ne constituant peut-être pas en soi une erreur susceptible de révision, ne renforce pas les conclusions quant à la crédibilité.
[23] J'ai également examiné l'argument du ministre relativement à la renonciation. Dans l'arrêt Stumf, le défaut de la revendicatrice de soulever la question de la désignation, soit lors de l'audience ou soit lors de la demande de contrôle judiciaire, n'a pas empêché que la question soit soulevée devant la Cour d'appel. Je ne suis pas prête à tirer une conclusion contraire en l'espèce alors que la question du défaut de désigner un représentant a carrément été soulevée dans la demande de contrôle judiciaire.
[24] Pour ces motifs, une ordonnance sera rendue accueillant la demande de contrôle judiciaire et renvoyant l'affaire pour qu'il soit statué à nouveau sur celle-ci. Avant que cette ordonnance ne soit délivrée, les avocats peuvent formuler des observations relativement à la certification d'une question en signifiant et en déposant leur correspondance à la Cour dans les sept jours de la réception des présents motifs. L'avocate adverse peut alors, en réponse, signifier et déposer des observations dans les quatre jours de la réception des observations de l'autre partie relativement à la certification. Après l'examen des observations reçues, une ordonnance sera rendue accueillant la demande de contrôle judiciaire et traitant de la certification d'une question.
_ Eleanor R. Dawson _
Juge
Traduction certifiée conforme
Christian Laroche, LL.B.
ANNEXE A
Voici le paragraphe 69(4) de l'ancienne loi, le paragraphe 167(2) de la Loi, l'article 11 des anciennes règles et le paragraphe 15(1) des Règles :
| 69(4) La section du statut commet d'office un représentant dans le cas où l'intéressé n'a pas dix-huit ans ou n'est pas, selon elle, en mesure de comprendre la nature de la procédure en cause.
[...] |
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69(4) Where a person who is the subject of proceedings before the Refugee Division is under eighteen years of age or is unable, in the opinion of the Division, to appreciate the nature of the proceedings, the Division shall designate another person to represent that person in the proceedings.
[...] |
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| 167(2) Est commis d'office un représentant à l'intéressé qui n'a pas dix-huit ans ou n'est pas, selon la section, en mesure de comprendre la nature de la procédure.
[...] |
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167(2) If a person who is the subject of proceedings is under 18 years of age or unable, in the opinion of the applicable Division, to appreciate the nature of the proceedings, the Division shall designate a person to represent the person.
[...] |
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| 11. Dans le cas où le conseil de l'intéressé croit que ce dernier est âgé de moins de dix-huit ans ou n'est pas en mesure de comprendre la nature de la procédure en cause, il en avise par écrit sans délai la section du statut afin qu'elle décide si elle doit commettre d'office un représentant conformément au paragraphe 69(4) de la Loi.
[...] |
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11. Where counsel of the person concerned believes that the person concerned is under 18 years of age or is unable to appreciate the nature of the proceeding, counsel shall so advise the Refugee Division forthwith in writing so that the Refugee Division may decide whether to designate a representative pursuant to subsection 69(4) of the Act.
[...] |
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| 15(1) Si le conseil d'une partie croit que la Section devrait commettre un représentant à la personne en cause parce qu'elle est âgée de moins de dix-huit ans ou n'est pas en mesure de comprendre la nature de la procédure, il en avise sans délai la Section par écrit. S'il sait qu'il se trouve au Canada une personne ayant les qualités requises pour être représentant, il fournit les coordonnées de cette personne dans l'avis. |
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15(1) If counsel for a party believes that the Division should designate a representative for the claimant or protected person in the proceedings because the claimant or protected person is under 18 years of age or unable to appreciate the nature of the proceedings, counsel must without delay notify the Division in writing. If counsel is aware of a person in Canada who meets the requirements to be designated as a representative, counsel must provide the person's contact information in the notice. |
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COUR FÉDÉRALE
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
DOSSIER : IMM-6712-02
INTITULÉ : MOHAMED ADEN DUALE
c.
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
LIEU DE L'AUDIENCE : OTTAWA (ONTARIO)
DATE DE L'AUDIENCE : LE 26 JANVIER 2004
MOTIFS DE L'ORDONNANCE : LA JUGE DAWSON
DATE DES MOTIFS : LE 30 JANVIER 2004
COMPARUTIONS :
Michael Bossin POUR LE DEMANDEUR
Marie Crowley POUR LE DÉFENDEUR
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Clinique juridique communautaire POUR LE DEMANDEUR
Ottawa (Ontario)
Morris Rosenberg POUR LE DÉFENDEUR
Sous-procureur général du Canada