Date : 1998.04.06
IMM-2463-97
E n t r e :
NASSER HIRBOD,
requérant,
et
MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION,
intimé.
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LE JUGE REED
[1] Le requérant sollicite une ordonnance annulant une décision en date du 27 mai 1997 par laquelle la qualité de demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada lui a été refusée. Le requérant affirme que l'agent chargée de réviser les revendications refusées qui a rendu cette décision (l'agent d'immigration) n'a pas appliqué les bons critères d'admissibilité. Elle a appliqué la définition que l'on trouve dans le DORS/97-182, qui a été adopté le 1er mai 1997, plutôt que la définition qui s'appliquait au moment où le requérant a présenté sa demande, de même qu'au moment où il a déposé ses observations sur la demande en question.
[2] Il est de jurisprudence constante, dans d'autres domaines du droit de l'immigration, qu'en l'absence de dispositions législatives rétroactives valides, les demandes visant l'attribution d'une qualité déterminée doivent être jugées en fonction des critères d'admissibilité qui existent à la date à laquelle la demande est déposée ou, du moins, à la date à laquelle le requérant a fait tout le nécessaire pour mettre sa demande en état. Cette conclusion repose sur deux motifs : (1) la loi est réputée ne disposer que pour l'avenir, sauf si elle prévoit de façon explicite qu'elle s'applique rétroactivement; (2) le principe d'équité exige que la demande présentée par une personne soit examinée en fonction des règles de droit en vigueur au moment de la présentation des arguments, puisque c'est sur le fondement de ces règles de droit que les arguments auront été formulés.
[3] Voici la liste des décisions qui ont été citées à l'appui de ce principe : Choi c. Canada (ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (1991), 15 Imm.L.R. (2d) 265 (C.A.F.); Henry c. Canada (ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (1988), 6 Imm.L.R. (2d) 161 (C.F. 1re inst.); Lidder c. Canada (ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (1992), 16 Imm.L.R. (2d) 241 (C.A.F.); Canada (ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) c. Nikolova (1995), 31 Imm.L.R. (2d) 104; Wong c. Canada (ministre de l'Emploi et de l'Immigration) (1986), 64 N.R. 309 (C.A.F.); McDoom c. Ministre de la Main-d'oeuvre et de l'Immigration, [1978] 1 C.F. 323 (C.F. 1re inst.).
[4] Je commencerai par relater les faits et je citerai ensuite les dispositions législatives applicables.
[5] Le requérant a revendiqué le statut de réfugié au sens de la Convention. La Section du statut de réfugié de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (la CISR) a tenu une audience le 5 juillet 1996. Sa revendication a été jointe à celle de sa femme et de ses deux enfants. La CISR a conclu que sa femme et ses deux enfants étaient des réfugiés au sens de la Convention. La CISR a conclu que le requérant avait, lui aussi, raison de craindre d'être persécuté en Iran, mais elle a refusé de lui reconnaître le statut de réfugié au sens de la Convention parce qu'il avait été reconnu coupable de deux infractions liées : trafic de stupéfiants et complot en vue de faire le trafic de l'héroïne. La CISR a conclu que l'alinéa 1Fc) de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés empêchait le requérant d'obtenir le statut de réfugié au sens de la Convention. Une demande d'autorisation d'introduire une instance en contrôle judiciaire de cette décision a été présentée; elle a été rejetée le 21 février 1997.
[6] Le Règlement sur l'immigration, dans sa rédaction en vigueur avant le 1er mai 1997, prévoyait que la personne qui avait revendiqué le statut de réfugié et à qui la CISR avait refusé de reconnaître le statut de réfugié au sens de la Convention était réputée avoir présenté une demande d'établissement en tant que demandeur non reconnu du statut de réfugié le jour où la CISR avait rendu sa décision. Aux termes du Règlement, le demandeur disposait d'un délai de 15 jours, à compter de cette date, pour présenter des observations au sujet du risque qu'il courait s'il devait retourner dans son pays d'origine. En pratique, ce délai était habituellement prorogé, de sorte que l'intéressé ne présentait ses observations qu'après avoir eu l'occasion de demander l'autorisation d'introduire une instance en contrôle judiciaire de la décision de la CISR et qu'une décision définitive avait été rendue à cet égard. Par décision définitive, il faut attendre le rejet de la demande d'autorisation ou, si l'autorisation était accordée, la décision rendue au sujet de la demande de contrôle judiciaire par la Section de première instance de la Cour fédérale, la Cour d'appel fédérale ou la Cour suprême du Canada, la décision la plus récente étant retenue.
[7] Dans sa rédaction en vigueur avant le 1er mai 1997, le Règlement prévoyait également que l'intéressé pouvait présenter des observations supplémentaires au sujet des risques auxquels il serait exposé s'il devait retourner dans son pays d'origine. Ces observations pouvaient être présentées dans les 15 jours suivant le prononcé de toute décision définitive sur la demande de contrôle judiciaire susmentionnée. En pratique, une prorogation d'au moins 30 jours, et parfois plus longue, était accordée. Le Règlement prévoyait également que l'agent d'immigration n'était pas tenu de rendre une décision au sujet d'une demande présentée par un demandeur non reconnu du statut de réfugié tant qu'une décision définitive n'avait pas été rendue au sujet de sa demande de contrôle judiciaire.
[8] Dans le cas du requérant, sa demande d'établissement en tant que demandeur non reconnu du statut de réfugié a été réputée avoir été présentée le 25 octobre 1996, étant donné que c'était la date à laquelle la CISR avait rendue sa décision défavorable. Sa demande d'autorisation d'introduire une instance en contrôle judiciaire au sujet de cette décision a été rejetée le 21 février 1997. Le requérant a, le 2 avril 1997, présenté à l'appui de sa demande d'établissement en tant que demandeur non reconnu du statut de réfugié des observations au sujet des risques auxquels il était exposé. À l'époque, la définition du " demandeur non reconnu du statut de réfugié " ne prévoyait pas l'exclusion automatique des personnes visées à l'alinéa 1Fc) de la Convention1. La procédure suivie ne comportait qu'une seule étape. En effet, la demande présumée était une demande d'établissement découlant de l'attribution de la qualité de demandeur non reconnu du statut de réfugié. Ainsi, malgré le fait que le prononcé de la décision pouvait se faire en trois étapes consécutives " attribution de la qualité de demandeur non reconnu du statut de réfugié, évaluation des risques, décision quant à l'établissement ", le processus s'inscrivait dans le cadre d'une seule et même demande initiale.
[9] Le 1er mai 1997, le Règlement a été modifié. La définition du " demandeur non reconnu du statut de réfugié " a été modifié de manière à soustraire à cette définition les personnes visées à l'alinéa 1Fc) de la Convention2. En outre, la procédure comporterait désormais deux étapes, et les demandes d'établissement à titre de demandeur non reconnu du statut de réfugié n'étaient plus réputées avoir été présentées à la date de la décision défavorable de la CISR. Le requérant était désormais tenu de présenter d'abord une demande pour qu'il soit décidé s'il était un demandeur non reconnu du statut de réfugié et, s'il obtenait gain de cause, il lui fallait ensuite présenter une demande d'établissement.
[10] Outre la modification de la définition du demandeur non reconnu du statut de réfugié et la création d'une nouvelle procédure à deux étapes, le Règlement prévoit essentiellement que les observations sur les risques ne peuvent être présentées que si l'intéressé répond à la nouvelle définition du demandeur non reconnu du statut de réfugié. Le Règlement vise deux catégories de requérants : (1) ceux qui ont présenté une demande avant le 1er mai 1997 (les demandes réputées); (2) ceux qui présentent une demande le 1er mai 1997 ou après cette date. L'alinéa 11.4(3)a) du Règlement précise dans quels délais les requérants qui entrent dans la catégorie des demandes présumées doivent soumettre leurs observations. Le paragraphe 11.4(4) interdit à l'agent d'immigration de rendre sa décision au sujet d'une demande qui a été déposée conformément au paragraphe 11.4(3) avant l'expiration de certains délais (d'au moins 30 jours). Malgré ces contraintes de temps, le paragraphe 11.4(5) autorise l'agent d'immigration à rendre sa décision sans tenir compte des délais prescrits au paragraphe 11.4(3), c'est-à-dire sans attendre que des observations aient été déposées, si l'auteur de la demande est une personne exclue visée à l'un des sous-alinéas a)(i) à (vii) de la nouvelle définition. Ces dispositions ne s'appliquent pas à la situation du requérant, étant donné qu'il a produit ses observations avant le 1er mai 1997. Le texte intégral des dispositions pertinentes du Règlement est annexé aux présents motifs.
[11] Suivant le Règlement, la nouvelle définition du demandeur non reconnu du statut de réfugié ne s'applique donc pas expressément à la demande du requérant et ce, par implication nécessaire. Je ne suis pas persuadée que le règlement permette de tirer implicitement une telle conclusion.
[12] Le législateur a libellé le Règlement d'une manière très étrange et maladroite s'il souhaitait que la nouvelle définition du demandeur non reconnu du statut de réfugié s'applique à toutes les demandes présentées avant le 1er mai 1997, y compris celles au sujet desquelles le requérant a pris toutes les mesures exigées de lui avant l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions et attend simplement que l'agent d'immigration compétent rende sa décision. Si le législateur voulait retenir l'interprétation que l'avocat de l'intimé propose, pourquoi alors n'a-t-il pas déclaré de façon explicite dans le Règlement que, dans tous les cas, l'agent d'immigration chargé de se prononcer sur une demande d'établissement ou sur l'attribution au demandeur de la qualité de demandeur non reconnu du statut de réfugié, selon le cas, doit appliquer la nouvelle définition?
[13] Je suis persuadée que le Règlement n'a pas été rédigé de cette façon pour éviter que l'on soutienne que, ce faisant, on porterait atteinte au droit du requérant de faire juger sa demande en conformité avec l'état du droit à la date de sa demande. De cette façon, nul ne peut prétendre qu'un droit substantiel existe à cet égard. On écarte également toute possibilité de se retrouver avec la situation anormale qui existerait si la qualité de demandeur non reconnu du statut de réfugié était attribuée au requérant en fonction de la date " avant ou après le 1er mai 1997 " à laquelle l'agent d'immigration chargé de son dossier rend une décision à son sujet.
[14] On m'a cité le jugement rendu par le juge Rothstein dans l'affaire Chea Say c. Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration (IMM-3085-97, jugement en date du 29 octobre 1997). Le juge Rothstein a formulé sa décision en des termes très larges en affirmant que :
| Il est clair que le législateur entendait que le Règlement modifié [la nouvelle définition] s'applique à tous les demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada, que leur demande soit réputée avoir été présentée au plus tard le 30 avril 1997 ou qu'elle ait été présentée après cette date. |
[15] L'avocat du requérant fait remarquer que le juge Rothstein examinait un cas qui tombait manifestement sous le coup du Règlement modifié : aucune observation sur les risques n'avait encore été présentée. De fait, la demande de contrôle judiciaire n'avait pas encore été entendue. Je suis persuadée qu'il y a lieu de faire une distinction entre cette affaire et la présente espèce.
[16] Ainsi que je l'ai déjà signalé, en l'espèce, l'appelant avait présenté ses observations au sujet des risques avant l'entrée en vigueur du Règlement modifié et aucun des paragraphes 11.4(3) et suivants ne s'appliquait expressément à son cas. Le nouveau Règlement est expressément libellé de manière à ce que la nouvelle définition du demandeur non reconnu du statut de réfugié s'applique aux demandes pour lesquelles des observations n'ont pas encore été présentées. Si le législateur avait voulu assujettir tous ceux ayant présenté une demande avant le 1er mai 1997 à la nouvelle définition, je crois qu'il l'aurait déclaré en des termes explicites et qu'il aurait donné des directives aux agents d'immigration pour qu'ils appliquent la nouvelle définition indépendamment de l'étape à laquelle la demande en est rendue.
[17] Je dois admettre que j'ai un peu de mal à comprendre comment il se fait que, " au bout du compte ", pour employer une expression familière, c'est l'application de l'ancienne définition plutôt que celle de la nouvelle qui importe vraiment. Il n'est pas sérieusement contesté que, même si la qualité de demandeur non reconnu du statut de réfugié, au sens de l'ancienne définition, lui était attribuée, le requérant ne serait pas admissible à l'établissement. De plus, je ne comprends pas quel avantage le requérant pourrait retirer d'une décision lui attribuant la qualité de demandeur non reconnu du statut de réfugié, c'est-à-dire d'une décision déclarant qu'il s'exposerait à de graves risques s'il retournait en Iran. La CISR avait déjà conclu qu'il s'exposait à des risques. On ne sait donc pas avec certitude quel avantage lui procurerait une conclusion supplémentaire analogue. Quoi qu'il en soit, malgré ces réserves, comme je trouve les arguments de l'avocat du requérant convaincants, j'annulerai la décision à l'examen.
[18] Les avocats ont demandé qu'on leur donne la possibilité d'aborder la question de la certification après le prononcé du présent jugement. L'avocate de l'intimé aura sept jours, à compter de la date du prononcé des présents motifs, pour présenter une telle demande si elle le désire, par conférence téléphonique ou par écrit.
| Juge |
OTTAWA (ONTARIO)
Le 6 avril 1998.
Traduction certifiée conforme
Laurier Parenteau, LL.L.
A N N E X E
Catégories prescrites d'immigrants pour l'application de l'alinéa 11.4(2)b)
11.4(1) Les exigences relatives à l'établissement d'un demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada et des personnes à sa charge, le cas échéant, sont les suivantes :
| a) ni lui ni aucune des personnes à sa charge n'appartiennent à une catégorie visée à l'un des alinéas 19(1)c) à g), j) à l) et (2)a) ou au sous-alinéa 19(2)a.1)(i) de la Loi, d'après ce qu'en conclut l'agent d'immigration en application du paragraphe 6(8) de la Loi; |
| b) ni lui ni aucune des personnes à sa charge n'ont été déclarés coupables d'une infraction visée à l'alinéa 27(2)d) de la Loi pour laquelle une peine d'emprisonnement de plus de six mois a été infligée ou qui peut être punissable d'un emprisonnement égal ou supérieur à cinq ans; |
| c) le demandeur était au Canada le jour où il est devenu demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada et il est demeuré au Canada depuis ce jour; |
| d) le demandeur possède un passeport ou un document de voyage en cours de validité ou des papiers d'identité acceptables. |
(2) Pour l'application du paragraphe 6(5) de la Loi, la personne à laquelle la section du statut a décidé de ne pas reconnaître le statut de réfugié au sens de la Convention :
| a) au cours de la période du 1er février 1993 au 30 avril 1997, est réputée avoir présenté à un agent d'immigration une demande d'établissement à titre de demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada le jour où la section du statut a rendu cette décision; |
| b) le 1er mai 1997 ou après cette date, si elle a l'intention de présenter une demande d'établissement à titre de demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada, doit présenter à un agent d'immigration une demande visant l'attribution de la qualité de demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada dans les 15 jours suivant la date où la section du statut l'a avisée de sa décision. |
(3) La personne, à l'exclusion des personnes visées aux sous-alinéas a)(i) à (vii) de la définition de " demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada " au paragraphe 2(1), peut présenter par écrit à un agent d'immigration ses observations concernant les questions visées à l'alinéa c) de cette définition; ces observations doivent parvenir à un agent d'immigration avant la date suivante :
| a) dans le cas d'une personne visée à l'alinéa 2a) dont la demande d'établissement est pendante, le 1er juin 1997 ou la date de la décision de l'agent d'immigration relative à cette demande, selon la plus tardive de ces deux dates; |
| b) dans le cas d'une personne visée à l'alinéa 2b), la date d'expiration du délai de 30 jours suivant la date de présentation de la demande visant l'attribution de la qualité de demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada ou la date de la décision de l'agent d'immigration relative à cette demande, selon la plus tardive de ces deux dates. |
(4) L'agent d'immigration tient compte :
| a) des observations présentées par une personne conformément à l'alinéa 3a), avant de rendre une décision au sujet de la demande d'établissement; cette décision ne peut être rendue avant le 1er juin 1997; |
| b) des observations présentées par une personne conformément à l'alinéa 3b), avant de rendre une décision au sujet de l'attribution de la qualité de demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada; cette décision ne peut être rendue avant l'expiration du délai de 30 jours visé à cet alinéa. |
(5) Malgré le paragraphe (4), l'agent d'immigration peut rendre sa décision au sujet d'une demande d'établissement avant la date prévue à l'alinéa (4)a) ou au sujet d'une demande visant l'attribution de la qualité de demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada, avant l'expiration du délai de 30 jours visé à l'alinéa 4b), si l'auteur de la demande est une personne visée à l'un des sous-alinéas a)(i) à (vii) de la définition de " demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada " au paragraphe 2(1).
(6) Dans le cas où l'agent d'immigration décide d'attribuer la qualité de demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada à la personne qui le demande, celle-ci peut présenter une demande d'établissement à titre de demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada. Cette demande doit être présentée dans les 180 jours suivant la date où la personne a été avisée de la décision de l'agent d'immigration.
COUR FÉDÉRALE DU CANADA
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE
AVOCATS ET PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER
| No DU GREFFE : IMM-2463-97 |
| INTITULÉ DE LA CAUSE : NASSER HIRBOD c. MCI |
| LIEU DE L'AUDIENCE : Toronto (Ontario) |
| DATE DE L'AUDIENCE : 11 mars 1998 |
MOTIFS DE L'ORDONNANCE prononcés par le juge Reed le 6 avril 1998
ONT COMPARU :
| Me Ronald Poulton pour le requérant |
| Me Stephen Gold pour l'intimé |
PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER :
| Me Lorne Waldman pour le requérant |
| Toronto (Ontario) |
| Me George Thomson pour l'intimé |
| Sous-procureur général du Canada |
1 L'article 2 du Règlement sur l'immigration, dans sa rédaction alors en vigueur, disposait :
" demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada " Immigrant au Canada :
a) à l'égard duquel la section du statut a décidé, le 1er février 1993 ou après cette date, de ne pas reconnaître le statut de réfugié au sens de la Convention, à l'exclusion d'un immigrant, selon le cas :
(i) qui a retiré sa revendication du statut de réfugié au sens de la Convention,
(ii) à l'égard duquel la section du statut a, en vertu du paragraphe 69.1(6) de la Loi, conclu au désistement de la revendication du statut de réfugié au sens de la Convention,
(iii) à l'égard duquel la section du statut a déterminé, en vertu du paragraphe 69.1(9.1) de la Loi, que sa revendication n'a pas un minimum de fondement,
(iv) qui a quitté le Canada à tout moment après qu'il a été déterminé qu'il n'est pas un réfugié au sens de la Convention,
b) auquel un agent d'immigration n'a pas déjà refusé le droit d'établissement en vertu de l'article 11.4;
c) dont le renvoi vers un pays dans lequel il peut être renvoyé l'expose personnellement, en tout lieu de ce pays, à l'un des risques suivants, objectivement identifiable, auquel ne sont pas généralement exposés d'autres individus provenant de ce pays ou s'y trouvant :
(i) sa vie est menacée pour des raisons autres que l'incapacité de ce pays de fournir des soins médicaux ou de santé adéquats,
(ii) des sanctions excessives peuvent être exercées contre lui,
(iii) un traitement inhumain peut lui être infligé.
2 Le paragraphe 2(1) du Règlement sur l'immigration dispose maintenant :
" demandeur non reconnu du statut de réfugié au Canada " Immigrant au Canada :
a) à l'égard duquel la section du statut a décidé, le 1er février 1993 ou après cette date, de ne pas reconnaître le statut de réfugié au sens de la Convention, à l'exclusion d'un immigrant, selon le cas :
(i) qui a retiré sa revendication du statut de réfugié au sens de la Convention,
(ii) à l'égard duquel la section du statut a, en vertu du paragraphe 69.1(6) de la Loi, conclu au désistement de la revendication du statut de réfugié au sens de la Convention,
(iii) à l'égard duquel la section du statut a déterminé, en vertu du paragraphe 69.1(9.1) de la Loi, que sa revendication n'a pas un minimum de fondement,
(iv) qui a quitté le Canada à tout moment après qu'il a été déterminé qu'il n'est pas un réfugié au sens de la Convention,
(v) qui est, par suite d'une décision de la section du statut, considéré comme une personne visée à la section F de l'article premier de la Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés figurant à l'annexe de la Loi,
(vi) qui est une personne visée à l'alinéa 19(1)c), au sous-alinéa 19(1)c.1)(i), à l'un des alinéas g), j), k) ou l) ou au sous-alinéa 27(1)a.1)(i) de la Loi,
(vii) qui a été l'objet d'une mesure de renvoi, a quitté le Canada et est demeuré depuis la date de l'exécution de la mesure de renvoi soit aux États-Unis, soit à Saint-Pierre-et-Miquelon, pendant une période maximale de six mois;
b) [Abrogé, DORS/97-182, art. 1]
c) dont le renvoi vers un pays dans lequel il peut être renvoyé l'expose personnellement, en tout lieu de ce pays, à l'un des risques suivants, objectivement identifiable, auquel ne sont pas généralement exposés d'autres individus provenant de ce pays ou s'y trouvant :
(i) sa vie est menacée pour des raisons autres que l'incapacité de ce pays de fournir des soins médicaux ou de santé adéquats,
(ii) des sanctions excessives peuvent être exercées contre lui,
(iii) un traitement inhumain peut lui être infligé.