Date : 19990121
Dossier : T-383-98
Entre :
LA NATION CRIE DE WUSKWI SIPIHK,
LA NATION CRIE DE MATHIAS COLOMB,
LA NATION CRIE D'OPASKWAYAK,
LA NATION CRIE DE SAPOTEWAYEK,
LA NATION CRIE DE MOSAKAHIKEN,
LA PREMIÈRE NATION DE GRAND RAPIDS et
LA NATION CRIE DE CHEMAWAWIN,
demanderesses,
- et -
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA,
représentée par le MINISTRE DE LA SANTÉ NATIONALE
ET DU BIEN-ÊTRE SOCIAL,
défenderesse.
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
JOHN A. HARGRAVE, PROTONOTAIRE
[1] J'ai tranché la requête de la défenderesse à la fin des plaidoiries , car j'étais d'avis que la loi allait manifestement à l'encontre d'une suspension des procédures, aux termes du paragraphe 50.1(1) de la Loi sur la Cour fédérale, du fait que la défenderesse avait l'intention de mettre en cause la Couronne manitobaine. Les avocats ont demandé que je motive ma décision.
CONTEXTE
[2] L'action est fondée sur des lacunes alléguées dans les services de santé offerts aux demanderesses. Les demanderesses s'appuient sur divers traités, notamment le traité no 6, qui est un accord général selon lequel le gouvernement fédéral a assuré et continuera d'assurer les services de santé lorsqu'il n'en est pas question dans les traités, le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 réservant à la Couronne fédérale les questions concernant les Indiens, le paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 confirmant les droits ancestraux et issus de traités et l'obligation générale de fiduciaire du gouvernement du Canada envers les Premières nations. Toutefois, comme je l'ai indiqué, il est également question d'une participation provinciale.
[3] En 1964, la Couronne fédérale, par l'entremise de la Direction des services médicaux du ministère de la Santé nationale et du Bien-être social, a convenu avec le ministère de la Santé de la province du Manitoba que le gouvernement du Canada et la province du Manitoba se partageraient la compétence et la responsabilité en matière des services de santé publique offerts à différentes communautés du Manitoba, notamment les communautés des Premières nations. Les demanderesses prétendent que cette délégation est inappropriée. Elles réclament un jugement déclaratoire et impératif afin d'avoir accès en permanence à des services de santé adéquats.
[4] La Couronne fédérale souhaite maintenant mettre en cause la Couronne manitobaine en vue d'obtenir, au besoin, une indemnité. De ce fait, le paragraphe 50.1(1) de la Loi sur la Cour fédérale entre en jeu :
| 50.1(1) Sur requête du procureur général du Canada, la Cour ordonne la suspension des procédures relatives à toute réclamation contre la Couronne à l'égard de laquelle cette dernière entend présenter une demande reconventionnelle ou procéder à une mise en cause pour laquelle la Cour n'a pas compétence. |
La défenderesse soutient que la suspension devrait être accordée d'office et en fait, comme la Cour n'a pas compétence pour entendre l'affaire, que cette suspension est obligatoire. Elle appuie sa position sur le fait que l'obligation en cause porte uniquement sur les services de santé qui, d'après le paragraphe 92(7) de la Loi constitutionnelle de 1867, est un domaine de compétence provinciale.
ANALYSE
[5] L'avocat de la défenderesse n'a ni énoncé ni même suggéré cette argumentation dans ses prétentions écrites qui figurent dans le dossier de la requête. À l'exception de la distinction qu'il tente de faire avec la décision Première nation de Fairford c. Canada (1996), 96 F.T.R. 172, confirmée en appel à (1997) 205 N.R. 380, l'avocat de la défenderesse ne s'appuie sur aucun autre précédent jurisprudentiel. Cette omission de traiter d'un point important dans les prétentions écrites versées au dossier d'une requête, surtout lorsque l'avocat de la partie demanderesse a eu amplement le temps de réfléchir aux prétentions qu'il convenait de faire, suffirait normalement à faire échec à la cause, étant donné que les arguments qui ne sont pas à tout le moins mentionnés dans les prétentions écrites d'une partie demanderesse versées au dossier de la requête ne doivent être ni soulevés ni acceptés. En fait, d'après la Règle 364(2), les prétentions écrites doivent obligatoirement faire partie du dossier, à l'exception de certains cas où ces prétentions écrites sont remplacées par un mémoire des faits et du droit. D'après mon interprétation, la Règle 364(2)e), qui exige des prétentions écrites, signifie qu'il doit y avoir au moins un énoncé des points que l'avocat soulèvera de façon à ne pas créer de guet-apens, ce qui fait perdre du temps à tout le monde, position que j'ai énoncée clairement dans la décision Westwood Shipping Lines Inc. c. Geo International Inc. (motifs non publiés du 9 juin 1998 dans l'action T-359-98). En l'espèce, il y a clairement un guet-apens. Mais il y a aussi une raison de fond qui justifie de ne pas accorder la suspension demandée.
[6] Le paragraphe 50.1(1) de la Loi sur la Cour fédérale, reproduit ci-dessus, dispose clairement qu'une suspension est obligatoire uniquement lorsque la Cour fédérale n'a pas compétence pour procéder à une mise en cause. En l'espèce, la Cour fédérale du Canada a compétence pour procéder à la mise en cause proposée, étant donné que la province du Manitoba a adopté la loi dont il est question à l'article 19 de la Loi sur la Cour fédérale, qui dispose comme suit :
| 19. Différends entre gouvernements - Lorsque l'assemblée législative d'une province a adopté une loi reconnaissant sa compétence en l'espèce, qu'elle y soit désignée sous son nouveau nom ou celui de Cour de l'Échiquier du Canada, la Cour fédérale est saisie des cas de litige : |
| a) entre le Canada et cette province ; et |
| b) entre cette province et une ou plusieurs autres provinces ayant adopté une loi semblable. |
| C'est la Section de première instance qui connaît de ces affaires. |
La compétence accordée est très étendue et fait référence à des " litiges ". Ce terme " [...] a un sens assez général pour embrasser tout genre de droit, d'obligation ou de responsabilité qui peut exister entre les gouvernements [...] " : voir les motifs du juge LeDain de la Cour d'appel dans La Reine (Canada) c. La Reine (I.P.-É.) , [1978] 1 C.F. 533, page 583.
[7] La province du Manitoba a obligeamment adopté la Loi sur la compétence des tribunaux fédéraux, L.R.M. 1987, ch. C270, dont l'article premier traite du règlement des litiges entre le Canada et la province du Manitoba devant la Cour fédérale :
| Compétence |
| 1. Conformément aux dispositions des lois du Parlement du Canada, à savoir la Loi sur la Cour suprême et la Loi sur la Cour fédérale, la Cour suprême du Canada et la Cour fédérale du Canada ou la Cour suprême du Canada seule ont compétence : |
| a) dans les litiges survenant entre le Canada et la province du Manitoba ; |
| b) dans les litiges survenant entre la province du Manitoba et toute autre province du Canada qui a adopté une loi semblable à celle-ci. |
[8] L'avocat des demanderesses, s'appuyant sur cette loi, fait référence à l'arrêt Fairford (précité) dans lequel le juge Rouleau, en première instance, était saisi d'une action dans laquelle la Première nation de Fairford poursuivait le procureur général du Canada en alléguant des conséquences défavorables résultant de la construction et de l'exploitation d'un ouvrage de régularisation des eaux. Comme en l'espèce, le procureur général du Canada avait demandé une suspension des procédures au motif que le gouvernement du Canada souhaitait mettre en cause le gouvernement du Manitoba, question qui aurait échappé à la compétence de la Cour fédérale, en l'absence d'une loi provinciale habilitante. Le juge Rouleau s'est dit convaincu que l'article 19 de la Loi sur la Cour fédérale et la Loi sur la compétence des tribunaux fédéraux du Manitoba, lus ensemble, conféraient à la Cour fédérale la compétence nécessaire pour procéder à la mise en cause (voir page 176 de la décision de première instance). Dans l'arrêt Fairford, la Cour d'appel fédérale a reconnu que l'article 19 de la Loi sur la Cour fédérale, lu de concert avec la Loi sur la compétence des tribunaux fédéraux du Manitoba, donnait à la Cour fédérale compétence sur les procédures de mise en cause contre la province du Manitoba. La Cour d'appel fédérale s'est ensuite penchée sur la question de la nécessité d'un fond de droit fédéral autre que l'article 19 :
| À supposer, ce dont nous doutons, que l'article 19 exige un fond de droit fédéral autre que l'article 19 lui-même, nous convenons également avec le juge que l'action intentée par les intimés contre l'appelant portera principalement sur des questions de titres ancestraux, la Loi sur les Indiens et l'obligation fiduciaire de la Couronne envers les peuples autochtones, qui sont incontestablement des questions de droit fédéral. |
[non souligné dans l'original]
[page 382]
[9] La défenderesse soulève ce point en faisant en fait valoir que la Couronne fédérale n'a pas compétence à l'égard des personnes qui vivent dans les réserves des Premières nations à l'intérieur d'une province. Pourtant, l'avocat de la défenderesse soutient que la Cour ne devrait pas prendre de décision sur des questions constitutionnelles avant d'avoir entendu la province du Manitoba, qui n'est pas encore partie à l'instance. Quoi qu'il en soit, pour les fins de la présente requête, la question de compétence ne peut être tranchée sans que l'on tire certaines conclusions du point de vue constitutionnel. Si la partie dont on demande la mise en cause souhaite discuter de nouveau de cette question, elle devra peut-être s'adresser à un juge. J'aborde maintenant la question de la compétence concernant les services de santé assurés aux Premières nations.
[10] Même si la Cour d'appel fédérale a commis une erreur en supposant que l'article 19 de la Loi sur la Cour fédérale n'exige pas " un fond de droit fédéral " au-delà de ce qui est énoncé à l'article 19 lui-même, il y a, en l'espèce, une loi fédérale pour appuyer la prétention des demanderesses. C'est en fait le point qui a pris l'avocat des demanderesses par surprise, étant donné que celui-ci n'était pas préparé à défendre la question soulevée par la défenderesse dans la plaidoirie orale, c'est-à-dire le partage, entre la Couronne fédérale et la Couronne provinciale, de l'obligation d'assurer des services de santé aux Premières nations. Pourtant, il y a manifestement une loi que l'avocat de la défenderesse aurait dû à tout le moins prendre en note et avec laquelle il aurait dû essayer de faire la distinction. Je commencerai par faire explicitement référence à l'interprétation de ce qu'on appelle la " clause relative aux médicaments " du traité no 6, qui est l'un des traités sur lesquels les demanderesses s'appuient. Le traité prévoit en partie ce qui suit :
| [TRADUCTION] |
| [...] une armoire à pharmacie doit être conservée dans la maison de chaque agent des Indiens à l'usage et au profit des Indiens, selon les instructions de l'agent. |
[11] L'analyse de cette clause relative aux médicaments dans le traité no 6 commence par la décision non publiée de la Cour de l'Échiquier du Canada rendue le 10 avril 1935 par le juge Angers dans l'affaire Dreaver v. The King. Le juge Angers a donné à cette clause une interprétation très large :
| [TRADUCTION] |
| [...] le traité stipule qu'une armoire à pharmacie doit être conservée dans la maison de chaque agent des Indiens à l'usage et au profit des Indiens, selon les instructions de l'agent. À mon avis, cela signifie que les Indiens devaient pouvoir se procurer tous les médicaments ou fournitures médicales dont ils pourraient avoir besoin tout à fait gratuitement [...] Je ne pense pas que le ministère [des Affaires indiennes] avait, en vertu du traité, le privilège de décider des médicaments et des fournitures médicales qui devaient être fournis aux Indiens gratuitement et ceux qui devaient être payés à même les fonds de la bande. Le traité ne fait pas de distinction ; il indique simplement qu'une armoire à pharmacie doit être conservée dans la maison de l'agent des Indiens à l'usage et au profit des Indiens. Cette clause pourrait bien entendu être plus explicite mais, comme je l'ai dit, d'après mon interprétation, elle signifie que tous les médicaments et toutes les fournitures médicales dont peuvent avoir besoin les Indiens de la Bande de Mistawasis doivent leur être fournis gratuitement. |
[12] La Cour d'appel de la Saskatchewan a fait référence à la décision Dreaver dans l'arrêt The Queen v. Johnston (1966), 56 D.L.R. (2d) 749. Elle était saisie du cas d'un Indien qui ne vivait pas dans une réserve et qui n'avait pas payé les droits d'hospitalisation imposés par la province. La décision Johnston appuie la proposition selon laquelle en 1966 la clause relative aux médicaments ne donnait pas droit aux Indiens vivant hors d'une réserve de demander d'être dispensés de payer les droits d'hospitalisation. La Cour d'appel a remis en question l'interprétation large qui avait été donnée à la clause relative aux médicaments par le juge Angers dans l'affaire Dreaver, mais il s'agit d'une opinion gratuite, qui n'était pas nécessaire pour décider de l'affaire Johnston. Toutefois, ce qui est important dans l'affaire Johnston, c'est l'observation formulée par la Cour d'appel selon laquelle les dispositions du traité doivent être interprétées littéralement et, essentiellement, que la Couronne ne s'engageait qu'à installer une armoire à pharmacie dont les Indiens pourraient se servir selon les instructions de l'agent des Indiens. De l'avis de la Cour d'appel, la clause n'envisageait pas la prestation de services médicaux, notamment de soins hospitaliers. À la lumière de l'arrêt La Reine c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075, une décision dans laquelle la Cour a pu prendre en compte la Loi constitutionnelle de 1982, et où elle conclut que les droits ancestraux doivent recevoir une interprétation souple de manière à permettre à ces droits d'évoluer avec le temps plutôt que de les maintenir dans une interprétation figée, cette opinion incidente dans l'arrêt Johnston est probablement erronée.
[13] La notion d'interprétation contemporaine des droits est examinée par le juge en chef aux pages 1093 et 1099 de l'arrêt Sparrow. En outre, les traités et les lois ayant trait aux affaires indiennes doivent être interprétés de façon libérale et toute ambiguïté doit profiter aux Indiens : voir par exemple l'arrêt Nowegijick c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 29, à la page 36 :
| [...] les traités et les lois visant les Indiens doivent recevoir une interprétation libérale et [...] toute ambiguïté doit profiter aux Indiens. |
[14] En résumé, le juge Angers a adopté une démarche appropriée dans sa décision de 1935 dans l'affaire Dreaver (précitée), en donnant à la clause relative aux médicaments du traité no 6 une interprétation contemporaine qui lui a permis de conclure que tous les médicaments et fournitures médicales devaient être fournis aux Indiens. Il est certain que la Cour d'appel de la Saskatchewan a adopté ce qui est maintenant considéré comme une position erronée dans son interprétation littérale et restrictive de la clause relative aux médicaments dans sa décision de 1966 dans l'affaire Johnston (précitée). Dans un contexte actuel, la clause pourrait fort bien signifier une gamme complète de services médicaux modernes. Donc, dans la mesure où ce fond de droit fédéral est nécessaire, compte tenu de l'opinion exprimée par la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Première nation de Fairford, à la page 382 (précité), qui a exprimé ses doutes à ce sujet, ce fond de droit existe pour les demanderesses qui s'appuient sur le traité no 6.
[15] Le reste des demanderesses prétendent qu'elles ont depuis longtemps pris pour acquis que le gouvernement fédéral avait assumé la responsabilité des services de santé et de soins médicaux offerts aux Indiens et que la défenderesse, en signant l'entente de partage de responsabilité de 1964 relative aux services de santé avec la province du Manitoba, avait reconnu la responsabilité qui lui incombait de fournir des cliniques, des centres de soins et des services de santé publique aux Premières nations. Les demanderesses font référence à de nombreux documents constitutionnels, à des ordonnances et à des lois, notamment au paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, par laquelle le gouvernement fédéral est reconnu comme étant responsable des " Indiens, et [des] terres réservées pour les Indiens ".
[16] À l'opposé, la défenderesse aimerait interpréter de façon restrictive la compétence de la Couronne fédérale sur les Indiens et les terres indiennes et, si je comprends bien ses prétentions, elle soutient que les services de santé offerts aux Premières nations relèvent de la compétence provinciale en vertu de l'article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867. J'aimerais reprendre ici l'observation d'ouverture du juge McKeown dans l'affaire Loring c. La Reine, une décision non publiée du 29 avril 1998 dans l'action T-3001-94, indiquant qu'il s'agit là d'un bon exemple démontrant la raison pour laquelle une requête ne devrait jamais être entendue sans qu'il y ait un dossier de requête approprié, accompagné de la jurisprudence pertinente. En l'espèce, l'avocat de la défenderesse prétend simplement que Hogg confirme que les services de santé relèvent de la compétence provinciale, faisant probablement référence à l'ouvrage Hogg on Constitutional Law of Canada, peut-être à la troisième ou à la quatrième édition, publié par Carswell. Dans les deux éditions de cet ouvrage, en faisant référence à l'arrêt Schneider c. La Reine, [1982] 2 R.C.S. 112, Hogg affirme que les trois juges qui ont rédigé les motifs [TRADUCTION] [" ...] avaient de la difficulté à démontrer que la " santé " n'était pas une question simple dont la Constitution a attribué la responsabilité à un seul palier de gouvernement " et il fait observer, de façon générale, que le gouvernement fédéral peut adopter des dispositions législatives sur les questions de santé lorsque sa compétence est reconnue.
[17] J'estime que l'incursion apparente du gouvernement fédéral dans les affaires de santé ayant trait aux Premières nations tombe sous le coup du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867. Ce qui nous fournit un nouveau fond de droit fédéral, si tant est que celui-ci soit nécessaire, aux termes de l'article 19 de la Loi sur la Cour fédérale, et pour l'action et la mise en cause proposée en l'espèce.
[18] L'avocat de la défenderesse suggère également que la Cour fédérale n'a pas compétence dans d'autres domaines. Il laisse entendre, par exemple, que la Cour ne pourrait accorder un bref de mandamus en l'espèce, en vertu de l'article 18 de la Loi sur la Cour fédérale, étant donné que cet article ne s'applique qu'aux offices fédéraux : cette position ne tient pas compte de l'article 44 de la Loi sur la Cour fédérale. De même, la Couronne s'oppose également à ce que les demanderesses réclament un jugement déclaratoire contre elle par voie d'action, ignorant l'article 17 de la Loi sur la Cour fédérale et l'abondante jurisprudence qui s'est constituée avec le temps et dont une bonne partie a récemment été examinée et résumée par le juge Muldoon dans la décision Harris c. La Reine, une décision non publiée du 30 décembre 1998 dans l'action T-2407-96.
CONCLUSION
[19] L'avocat de la défenderesse ne m'a pas convaincu que le principe dans l'arrêt Première nation de Fairford ne s'applique pas ni qu'il faudrait accorder une suspension des procédures dans la présente action. Au contraire, il semble que les demanderesses se sont en fait pourvues devant le tribunal approprié et que la présente Cour a compétence pour procéder à la mise en cause de la Couronne du Manitoba que recherche la Couronne fédérale en vertu de l'article 19 de la Loi sur la Cour fédérale et de l'article premier de la Loi sur la compétence des tribunaux fédéraux du Manitoba. Je rejette donc la requête de la défenderesse, mais j'accorde une prorogation de délai pour permettre l'introduction d'une procédure de mise en cause contre la Couronne du Manitoba.
(signature) " John A. Hargrave "
Protonotaire
Vancouver (Colombie-Britannique)
le 21 janvier 1999
Traduction certifiée conforme
Laurier Parenteau, LL. L.
SECTION DE PREMIÈRE INSTANCE DE LA COUR FÉDÉRALE
AVOCATS ET PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER
DATE DE L'AUDIENCE : le 9 septembre 1998
No DU GREFFE : T-383-98
| INTITULÉ DE LA CAUSE : La nation crie de Wukswi Sipihk et al. |
c.
Sa Majesté la Reine du Chef du Canada,
| représentée par le ministre de la Santé |
| nationale et du Bien-être social |
LIEU DE L'AUDIENCE : Winnipeg (Manitoba)
MOTIFS DE L'ORDONNANCE DE JOHN A. HARGRAVE, PROTONOTAIRE
en date du 21 janvier 1999
ONT COMPARU :
Michael Jerch pour les demanderesses
Antoine Fréchette pour la défenderesse
PROCUREURS INSCRITS AU DOSSIER :
Savino & Company
Winnipeg (Man.) pour les demanderesses
Morris Rosenberg pour la défenderesse
Sous-procureur général
du Canada